T. 327, PS. 168/182.

En la Provincia de Santa Fe, a los treinta días del mes de mayo del año dos mil veintitrés, los
señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael
Francisco Gutiérrez y Mario Luis Netri, con la presidencia del señor Ministro decano doctor Roberto Héctor
Falistocco, acordaron dictar sentencia en los autos caratulados "MUNICIPALIDAD DE GÁLVEZ contra
PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" (Expte. CSJ CUIJ Nro.
21-00509760-3). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso
interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde
dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Gutiérrez,
Netri, Gastaldi y Falistocco. A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor
Gutiérrez dijo: I.1. La Municipalidad de Gálvez interpone recurso contencioso administrativo contra la Provincia
de Santa Fe (fs. 5/19) tendente a obtener que se dejen sin efecto el decreto del Poder Ejecutivo n° 2818/14 y las
demás resoluciones impugnadas en sede administrativa; y que, en consecuencia, se la exima de efectuar aportes
jubilatorios a la Caja Municipal de Jubilaciones y Pensiones de la Municipalidad de Santa Fe respecto de los
integrantes del Departamento Ejecutivo Municipal y del Concejo "que así optaron u opten a futuro (art. 42 ley
2756)". Solicita, asimismo, que se ordene el cese de la totalidad de los descuentos que mensualmente realiza la
Provincia en concepto de los aportes cuya eximición pretende sobre las sumas abonadas por coparticipación; y que
se condene a la Caja Municipal a restituir las sumas ya descontadas por esos mismos aportes, con más intereses.
Relata que el 10.7.1963 suscribió un convenio "con la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Santa Fe, adhiriendo a
su personal de planta permanente a dicho régimen previsional"; que se afectaron fondos de coparticipación al pago
de dichos aportes (decreto 2048/88 y convenio del 7.3.1995); que a partir del 10.12.2007 la Caja modificó el
criterio de interpretación de las normas y convenios; que, en razón de ello, comenzó a afiliar forzosamente al
personal no permanente de la Administración municipal de Gálvez, "debido a que por la ordenanza de la ciudad de
Santa Fe n° 6166 (dictada en 1970) se los había incluido como personal comprendido a dicho ente jubilatorio"; que
se opuso a esa "reinterpretación"; que se suscitaron al respecto actuaciones en sede administrativa y judicial -las
cuales detalla-; y que, finalmente, se dictó el decreto ahora impugnado. Expresa que la Provincia, al resolver la
cuestión planteada, no tuvo en cuenta lo expresamente dispuesto en el artículo 42 de la ley 2756; que los
funcionarios que menciona manifestaron su voluntad de no adherirse a la Caja Municipal; que se le dio
preeminencia a una ordenanza por sobre una ley; que no es cierto que surja del convenio de 1963 la aceptación de
cualquier modificación que hiciere el Concejo de la ciudad de Santa Fe respecto de la normativa de la Caja; que el
artículo 7 del convenio referido debe "leerse en el contexto de todo el acuerdo"; que la cláusula primera "le da
sentido y contexto al resto de las convenciones"; que de tal cláusula surge que la adhesión refiere sólo al personal
de planta permanente; y que la definición y alcance del "personal permanente" se halla en los artículos 1 y 2, anexo
I, de la ley 9286. Rechaza que pueda considerarse como su "voluntad delegada" la decisión de incorporar a los
funcionarios del gabinete municipal; y aclara que "lo que la cláusula 7a autorizó es a incorporar al convenio las
modificaciones que a futuro se hagan de la ordenanza santafesina sólo en lo que se había acordado (por ejemplo si
se cambiaba la edad jubilatoria, o los montos o condiciones de las prestaciones, etc.)". Afirma que la modificación
realizada en la ordenanza 6166 contraría la expresa disposición del artículo 42 de la ley 2756, por lo que es
inconstitucional; que es arbitrario interpretar que con base en los principios del sistema de reparto se pueda colegir
la inclusión forzosa de agentes expresamente no incluidos en el convenio y en la norma especial vigente; y que lo
resuelto en el acto impugnado implica subordinar su potestad de reglar la utilización del presupuesto municipal,
modificado de facto por un ente distinto y sin competencia para ello. Asegura que de la interpretación del convenio
que se formula en el acto impugnado surge que "habría enajenado su voluntad y quedado a merced de la Caja
Municipal, del Concejo Deliberante santafesino y del Poder Ejecutivo provincial, lesionándose gravemente su
autonomía". Argumenta que es ilegítima la autorización legislativa -a través de las sucesivas leyes de presupuesto-
para retener de la coparticipación los importes correspondientes a aportes personales y contribuciones patronales a
la Caja Municipal y a la Caja de Previsión Social de los Agentes Civiles del Estado por los dependientes "no
comprendidos expresamente en el acuerdo [...] ante el vacío legal existente al no estar comprendido en el art. 101
de la ley 12.510 [...]"; que, en definitiva, la Legislatura es incompetente para fijar retenciones por aportes y
contribuciones no incluidos en el marco del convenio de adhesión al régimen municipal de jubilaciones y
pensiones; que tal retención, además, es contraria al convenio de pago firmado en 1995; y que resulta claro que
autorizó la detracción de parte de su coparticipación "sólo en la inteligencia que se refería al personal permanente
afiliado por el convenio de 1963, nunca tuvo en cuenta ni autorizó incluir a los funcionarios en esta retención".
Critica que la Municipalidad de Santa Fe, como principal deudora de la Caja, haya recibido facilidades para abonar
las sumas que le corresponden, sin que se le hayan realizado detracciones automáticas; y advierte que la Provincia
no respetó lo dispuesto en la ley 12.036 con respecto a la protección de la coparticipación, ni se aplicó la ley 7893
para la resolución del reclamo que la Caja Municipal pretende cobrarle. Observa que el ente previsional
santafesino, en lugar de reclamar por los medios previstos al efecto, le comunicó a la Provincia que debía también

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 descontar de la coparticipación correspondiente a Gálvez las sumas adeudadas por los aportes de sus funcionarios,
lo cual la demandada aceptó sin más; y que algo similar ocurrió con la deuda de la Lotería, aunque en ese caso la
Caja reconoció carecer de facultades para realizar tales descuentos. Alude al perjuicio patrimonial causado por el
pago de contribuciones que considera ilegítimo; y destaca que los municipios adheridos al sistema previsional
santafesino no tienen control ni decisión respecto de la gestión ni de los cambios que se realizan. Menciona que a
los funcionarios políticos de la Administración municipal de Gálvez no se les realizó el examen médico previsto en
el artículo 17 de la ordenanza 6166; y que se cometieron irregularidades en el trámite previo al dictado del decreto
impugnado (trato desigual, imposibilidad de controlar la producción de ciertas pruebas y falta de comunicación de
algunos actos), en perjuicio del debido procedimiento. Cuestiona por inconstitucional lo dispuesto en la ley 7893 en
cuanto a la imposibilidad de recurrir a la justicia ante la decisión del Poder Ejecutivo provincial; y cita
jurisprudencia y doctrina sobre el particular. Introduce la cuestión constitucional; y pide, en síntesis, que se haga
lugar a la demanda interpuesta, con costas. 2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (fs. 27/28),
comparece la Provincia de Santa Fe (f. 42) y contesta la demanda (fs. 53/60). Después de formular una detallada
negativa y de reseñar la pretensión de la recurrente y los antecedentes del caso, asevera que debe aplicarse al
spuesto de autos lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 7893. En ese orden, aduce que tanto la Municipalidad de
Gálvez como la de Santa Fe son sujetos comprendidos en el mencionado régimen; que los únicos entes
"territoriales" distintos a la Provincia son los municipios y comunas; que la posición de la actora deja de lado el
criterio jurisprudencial de esta Corte; y que la recurrente omitió impugnar la aplicación de la ley en cuestión
cuando fue aplicado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1. Agrega que "conferir a los tribunales
ordinarios la potestad de decidir un caso que no resulta justiciable por indicación legal, importaría arremeter contra
la especificidad administrativa, y lo que es peor, con flagrante desconocimiento y menoscabo del principio
constitucional de división de poderes". En cuanto al fondo de la cuestión debatida, arguye que el descuento
efectuado a la Municipalidad de Gálvez se encuentra expresamente contemplado en los artículos 1 y 17 de la
ordenanza 6166; que la recurrente adhirió de manera voluntaria al sistema previsional de la Municipalidad de Santa
Fe a través del convenio suscripto en 1963, en cuya cláusula séptima se considera que la regulación del régimen es
parte integrante del acuerdo, como también lo son las modificaciones futuras. Indica que en la ordenanza 6166 se
prevé expresamente que los funcionarios que pretende excluir la recurrente se encuentran comprendidos en el
régimen previsional; y que "estas afiliaciones forzosas no son caprichosas sino que encuentran su fundamento en
los principios que surgen del sistema de reparto y de solidaridad intergeneracional al que adhiere la Caja". Sostiene
que la retención efectuada sobre los fondos de coparticipación tiene su fundamento en los convenios suscriptos
entre la actora y la Caja Municipal, y en el decreto 2048/88 de la Provincia; y que la recurrente se opone a dicha
retención soslayando que aceptó voluntariamente la afectación de la coparticipación por los montos
correspondientes a aportes personales y contribuciones patronales. Plantea la cuestión constitucional; y solicita, en
suma, que se rechace el recurso deducido, con costas. 3. Citada la Municipalidad de Santa Fe como tercera
coadyuvante, comparece en autos (f. 69) y contesta la demanda (fs. 170/185). Luego de realizar una reseña de los
antecedentes de la causa y de efectuar una pormenorizada negativa, bajo el título "inadmisibilidad del recurso"
expresa que "del planteo expuesto por la contraria y las constancias del trámite administrativo no se halla elemento
alguno que nos indique concretamente estar ante un vicio de ilegalidad en acto administrativo o actuación
administrativa alguna, lo que importa una evidente discordancia entre lo solicitado por [la] recurrente y la razón de
ser de la instancia contenciosa administrativa que se ha habilitado". Con relación a la improcedencia del recurso,
dice que los funcionarios políticos de los municipios y comunas son "trabajadores" y, como tales, se encuentran
incluidos en lo dispuesto en el artículo 17 de la ordenanza 6166; y que, además, dichos funcionarios no pueden
estar excluidos "de algún sistema de seguridad social" que permita garantizarles cobertura en caso de invalidez,
ancianidad o muerte. Refiere a los principios de universalidad y solidaridad de los sistemas previsionales y a sus
características constitucionales. Expone que el artículo 42 de la ley 2756 debe ser ubicado dentro del marco de las
reformas constitucionales posteriores y la evolución de los regímenes de seguridad social; que esa disposición sólo
abarca a los secretarios pero no a otros funcionarios políticos; y que en la actualidad, por expreso mandato
constitucional, no pueden existir trabajadores que no estén obligatoriamente encuadrados en algún sistema
previsional (cita, sobre el punto, el artículo 2 de la ley 6915). Entiende que, de acuerdo a los artículos de la
ordenanza 6166 que menciona, "no quedan dudas que existe una afiliación obligatoria de los funcionarios [que
indicó], si es intención del Municipio seguir participando del régimen de la Caja Municipal, lo que debe
indispensablemente ser así hasta tanto no se produzca la desafiliación de la Municipalidad de Gálvez de este
sistema, y en dicha hipótesis, los funcionarios deberán aportar a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia, a tenor de lo previsto en la ley n° 6915". Niega que exista un "caso" susceptible de ser resuelto en sede
judicial, y un perjuicio particularizado y concreto. Manifiesta que el convenio suscripto entre ambas
Municipalidades forma parte del derecho vigente; que el deber de afiliación de los funcionarios políticos se extrae
de dicho convenio (cláusula séptima); y que "los mismos funcionarios de la recurrente reconocen la aplicación de la

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 ordenanza 6166 a través de los distintos pedidos de reconocimiento de servicios y pago de seguro mutual
tramitados ante la Caja Municipal y que se encuentran tramitando o que ya fueron otorgados". Considera que,
atento a que la recurrente ha venido respetando pacíficamente el convenio, se verifica un sometimiento voluntario
al régimen jurídico; que no se produce ningún agravio a la actora, pues debe efectuar contribuciones y retener
aportes para algún sistema de seguridad social; y que la demanda no fue iniciada por alguien que pueda invocar un
interés directo en el ejercicio de la opción invocada. Señala que si la voluntad de la Municipalidad recurrente es
denunciar el convenio suscripto con la Caja Municipal de Santa Fe deberá formalmente tomar la decisión mediante
sus órganos competentes; que no existe ningún perjuicio en el presupuesto de la recurrente; y que la retención de
los fondos coparticipables se basa en los convenios celebrados y en el decreto 2048/88. Estima que tanto el pedido
de devolución de los aportes como el de desafiliación al sistema no pueden ser solicitados por la Municipalidad
actora, por no encontrarse legitimada a ese efecto; y que "tampoco los funcionarios que dispusieran dicha forma de
actuar, tienen competencia para ello, ya que la decisión de afiliación respondió a una ley, a una ordenanza y a un
convenio, normas que no pueden ser arbitrariamente desconocidas por el Departamento Ejecutivo, incluso sin el
dictado de ninguna decisión en tal sentido". Con respecto al cuestionamiento de la ley 7893, argumenta que la
recurrente se sometió voluntariamente a lo allí dispuesto; y que "resulta inadmisible e improcedente plantear la
inconstitucionalidad de un régimen normativo [el] cual previamente la propia actora consintió". 4. Abierta la causa
a prueba (f. 187), y producida la que consta en el expediente, alegan las partes y la tercera coadyuvante sobre su
mérito (fs. 824/829, 830/839 y 840/848). Dictada (f. 849) y consentida la providencia de autos, se encuentra la
presente causa en estado de ser resuelta. 5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, inciso a), de la ley
11.330, corresponde emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad del recuso. Al respecto, la Provincia de Santa
Fe considera -en suma- que corresponde aplicar al caso lo establecido en el artículo 1 de la ley 7893 por lo que, en
consecuencia, la cuestión planteada en el caso "no resulta justiciable por decisión legal". El planteo de la
demandada es insuficiente para rebatir los fundamentos expuestos en la resolución dictada por la Presidencia de
esta Corte (fs. 27/28; A. y S. T. 266, pág. 312), máxime si se repara en que no ha hecho referencia alguna a la
aplicación al caso de lo dispuesto en el artículo 35 de la ley 11.330, expresamente invocado en el mencionado auto.
Con relación a lo señalado por la tercera coadyuvante en cuanto a que no se observa en el planteo de la actora un
"vicio de ilegalidad" imputado a un acto administrativo, cabe señalar que esa aserción no encuentra sustento en las
constancias de la causa, pues de la lectura del recurso contencioso administrativo se advierte que la Municipalidad
de Gálvez ha manifestado las razones por las que considera ilegítimo al acto administrativo impugnado (decreto n°
2818/14), las que bastan -más allá de su grado de acierto o error- para tener por cumplida la exigencia prevista en
el artículo 4 de la ley 11.330. En lo demás, no se advierten razones que autoricen a apartarse de lo dispuesto en la
citada resolución de Presidencia. Voto, pues, por la afirmativa. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri,
la señora Ministra doctora Gastaldi y el señor Ministro decano doctor Falistocco coincidieron con lo expresado por
el señor Ministro doctor Gutiérrez, y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente?-,
el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: II. De un detenido análisis de las cuestiones traídas a debate se extrae que
no le asiste razón a la recurrente respecto de los planteos formulados en su demanda, por lo que se anticipa la
suerte desfavorable del recurso contencioso administrativo interpuesto. 1. De forma previa al análisis de la cuestión
central debatida en esta causa, corresponde advertir que la Municipalidad de Gálvez se agravia de que se
cometieron irregularidades en el procedimiento previo al dictado del decreto impugnado, lo cual debe desecharse.
En efecto, la actora no ha expresado razones suficientes -ni en su demanda, ni al alegar (v. fs. 828 vto./829)- como
para tener por configurada una violación procedimental con base en una concreta disposición normativa,
limitándose a mencionar las "formalidades que la ley impone" (fs. 13 y 828 vto.), sin más precisiones; ni tampoco
ha señalado algún perjuicio específico en su derecho de defensa que haya sido causado por las deficiencias en el
trámite que menciona. En lo referido particularmente al dictamen 380/14 de Fiscalía de Estado, respecto del que, a
criterio de la recurrente, se le debió correr un traslado, se observa que tal afirmación debió contar con una
justificación más precisa, puesto que -como es sabido- los dictámenes, al no ser actos definitivos, ni siquiera es
necesario, salvo que una norma establezca lo contrario, que sean notificados a los intervinientes en un
procedimiento, ni menos aún que se les corra un traslado. Del mismo modo, las razones expuestas en el párrafo
anterior bastan para desestimar lo argüido en torno a la falta de traslado del dictamen a que se hace referencia en el
decreto 2818/14 (fs. 56/59, expte. adm. n° 00101-0201439-7), sin perjuicio de lo cual puede añadirse que no se
advierte cómo esa omisión podría haber perjudicado a la Municipalidad de Gálvez, pues simplemente se "aconsejó
la remisión a Fiscalía de Estado" para que ese órgano interviniese en el trámite, el que luego continuó con un
"traslado" a la Caja Municipal de Jubilaciones y Pensiones de la Ciudad de Santa Fe pero no del dictamen en sí
mismo, sino como continuidad del procedimiento en el marco de la ley 7893. Por último, con relación a las
deficiencias en materia probatoria que la recurrente considera configuradas, debe indicarse que no ha explicado de
manera circunstanciada que se le haya denegado al acceso a una prueba en particular, ni qué lesión determinada
ello le habría causado en el ejercicio de su defensa. Asimismo, en cuanto a la falta de posibilidad de control de las

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 probanzas, ese argumento parte de una inadecuada asimilación del procedimiento administrativo con el proceso
judicial, sin hacerse cargo "de las consabidas diferencias entre una y otra institución jurídica" ("Cámpora", A. y S.
T. 306, pág. 112), atento especialmente a que en el procedimiento la producción de pruebas no puede controlarse
con idénticos modo y alcance que en el ámbito jurisdiccional (criterio de "Arrigoni", A. y S. T. 293, pág. 368; entre
otros). 2. Desestimados los agravios relativos al procedimiento previo al dictado del acto impugnado, se considerará
a continuación el tema sustancial de la causa, tarea para la que resulta oportuno realizar una breve referencia a los
antecedentes más relevantes para resolver el punto bajo consideración. a. Conforme surge de las constancias del
caso y de lo manifestado por las partes y la tercera coadyuvante, la Municipalidad de Gálvez y la Caja Municipal
de Jubilaciones y Pensiones de la Ciudad de Santa Fe [en adelante: la Caja Municipal], en el marco de la
autorización dispuesta en el artículo 1 de la ley 3393, suscribieron un convenio "de adhesión y reciprocidad", en
fecha 10.7.1963 (fs. 20/21, expte. adm. n° 00101-0201439-7; y documental reservada en Secretaría). En dicha
oportunidad se acordó, en lo que ahora resulta de interés, que la Municipalidad de Gálvez "adhiere al régimen
jubilatorio" de la Caja Municipal y que "dicha afiliación comprende obligatoriamente al personal permanente en
actividad [...] y a los que ingresen en lo sucesivo" (cláusula primera). Además, se convino, a fin de garantizar el
"fiel cumplimiento de las obligaciones de carácter financiero" asumidas por la Municipalidad de Gálvez, que "está
afectada expresamente la participación que le corresponde en las contribuciones y patentes provinciales según Ley
Provincial N° 3456, hasta la proporción que fuere necesario, o en su defecto otra expresamente afectada a tal fin"
(cláusula sexta). Finalmente, se estableció que "forman parte integrante [del convenio] el Decreto-Ordenanza N°
10.316 de la Municipalidad de Santa Fe, y las modificatorias que se sancionen en el futuro" (cláusula séptima).
Posteriormente, el 7.3.1995 (f. 46, expte. adm. cit.; y documental reservada), y de conformidad con lo dispuesto en
el decreto provincial 2048/88 (fs. 44/45, expte. adm. cit.; y fs. 8/9, expte. adm. n° 00301-0067379-8) ambos entes
públicos celebraron un nuevo convenio atinente al pago de aportes, contribuciones y seguro mutual jubilatorio, por
el que la Municipalidad de Gálvez prestó su conformidad "para que se afecte de la coparticipación provincial de
impuestos la totalidad de la primera quincena y/o adelanto de coparticipación a partir del mes de abril de 1995"
(cláusula primera), lo cual "no significa la anulación del que actualmente afecta la segunda quincena de cada mes,
prosiguiendo el mismo en los términos convenidos" (cláusula segunda). b. De la totalidad de convenios
mencionados -cuya vigencia no ha sido puesta en entredicho-, se deduce que la Municipalidad de Gálvez decidió,
con habilitación legal y por su propia voluntad, incorporarse al régimen de la Caja Municipal, y que se arribó a un
entendimiento acerca de cómo la Administración municipal de Gálvez debe efectuar los pagos correspondientes a
los aportes y contribuciones que le corresponden como integrante del régimen jubilatorio de la Municipalidad de
Santa Fe. La discordancia principal que genera el debate del caso se basa, esencialmente, en que la actora afirma,
con oposición de la Caja Municipal, que existen ciertos funcionarios de su Administración que pueden optar por no
ser sujetos incluidos en el régimen previsional en cuestión, cuyos aspectos centrales se hallan regulados
actualmente en la ordenanza 6166 de la Municipalidad de Santa Fe. Este posicionamiento de la Municipalidad de
Gálvez tiene base argumental, por un lado, en que según lo convenido en 1963 sólo incluyó al "personal
permanente" dentro del sistema previsional santafesino; y, por otro lado, en lo dispuesto en la última parte del
artículo 42 de la ley 2756. 3. En las condiciones descriptas en el apartado precedente, se advierte que la correcta
dilucidación del caso requiere interpretar un conjunto complejo de normas, para luego, con base en el resultado
hermenéutico, poder determinar su correcta aplicación a la causa y el preciso alcance de los convenios celebrados
entre la actora y la Municipalidad de Santa Fe. Pues bien, a los fines de efectuar el análisis propuesto deben tenerse
presentes los criterios que sobre el particular han sido establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en distintos pronunciamientos. En ese orden, cabe recordar que los textos normativos no deben ser considerados, a
los efectos de establecer su sentido y alcance, de manera aislada, sino correlacionándolos con los que disciplinan la
misma materia, como un todo coherente y armónico, como partes de una estructura sistemática considerada en su
conjunto y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquéllos (Fallos: 320:783; 324:4367; 325:1731; 341:1322;
y 344:102; entre otros). Por lo tanto, la función judicial no se agota con el examen de la letra de los preceptos
legales aplicables al caso, sino que incluye el deber de precisarlos en su alcance con arreglo a su origen y
propósito, mediante una interpretación razonable y sistemática, en conexión y coherencia con el resto del
ordenamiento jurídico (Fallos 322:875), considerando los fines que los informan y el contexto general (Fallos:
325:2540; 327:33; 330:3426; etc.). Asimismo, tiene dicho el Máximo Tribunal federal que corresponde indagar lo
que las leyes dicen jurídicamente, y si bien no cabe prescindir de las palabras, tampoco resulta adecuado ceñirse
rigurosamente a ellas cuando así lo requiera la interpretación razonable y sistemática (Fallos: 241:227; 244:129;
291:181; 301:489; 303:612; 312:1614; 315:1242; 318:879; 327:5649; 328:4818; 330:2892; 330:4936; 344:1887;
etc.). En lo que atañe específicamente a las causas vinculadas a la seguridad social -como la ahora bajo análisis-,
corresponde tener presente que el rigor de los razonamientos lógicos debe ceder a fin de que no se desnaturalicen
los fines tuitivos superiores que informan la materia, cuyo cometido es la cobertura integral de las consecuencias
negativas producidas por las contingencias sociales, por lo que el apego excesivo al texto de las normas, sin

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 apreciar las circunstancias particulares de cada caso, no se aviene con la sensibilidad requerida en este tipo de casos
(Fallos: 338:613; v. además Fallos: 316:3043 y 332:913). En consecuencia, "el puro rigor de los razonamientos
lógicos debe ceder ante la necesidad de que no se desnaturalicen jurídicamente los fines que [inspiran a las
normas], razón por la cual el resultado al que llega la interpretación que se proponga debe merecer una cuidadosa
consideración" (Fallos: 323:2081; en similar sentido, Fallos: 315:2626), siempre con la precaución de que atenuar
el rigorismo del ordenamiento jurídico en la materia no implique un apartamiento de la norma en debate (criterio de
Fallos: 312:1278; 316:814; 321:2663; y 340:2021). 4. De acuerdo con las pautas de interpretación reseñadas, y en el
marco de las directrices constitucionales relativas a la seguridad social (art. 14 bis de la Constitución nacional y art.
21 de la Constitución provincial), resulta necesario evaluar conjuntamente las disposiciones pertinentes de las leyes
2756, 3393 y 6915 para establecer su recta aplicación al presente caso. a. En la primera de las normas mencionadas
se establece como atribución de los concejos municipales la de dictar ordenanzas "sobre montepío civil-municipal y
sobre seguros, jubilaciones y pensiones que comprenda a todo el personal municipal, reformando en su carácter de
empleadora, aquellas Cajas que se hallen en funcionamiento" (art. 39, inc. 47). Asimismo, se prevé que los
secretarios designados en el departamento ejecutivo "podrán o no acogerse a los beneficios de la Caja de Pensiones
y Jubilaciones Municipales, debiendo comunicar su decisión en uno u otro sentido, inmediatamente después de
tomar posesión de su cargo" (art. 42, última parte). Por otro lado, la ley 3393 autoriza a las "municipalidades de
segunda categoría" a concertar convenios con las de primera categoría (Rosario y Santa Fe, según corresponda por
razones de circunscripción) con el objeto de "hacer extensivos los beneficios jubilatorios y de pensiones al personal
rentado [...]" (art. 1). A ese fin, las municipalidades incorporadas deben dictar "las respectivas ordenanzas de
adhesión y sus beneficiarios efectuarán los aportes pertinentes de conformidad con la reglamentación de la Caja
respectiva" (art. 2). En cuanto a la ley 6915, en su artículo 2, al definirse los afiliados forzosos al sistema
previsional provincial, se hace referencia a las "Municipalidades y Comunas afiliadas a la Caja Provincial" (inciso
a). b. De las previsiones legales aludidas se infiere que las municipalidades de segunda categoría cuentan con tres
posibilidades distintas en lo relativo al sistema previsional destinado a brindar cobertura a sus agentes. La primera
de ellas consiste en que el ente municipal, a través del concejo deliberante, cree un régimen de jubilaciones y
pensiones propio, lo que implica naturalmente definir los aspectos básicos del sistema: las contingencias cubiertas,
las prestaciones respectivas, los sujetos beneficiarios, el ente gestor y el financiamiento. La segunda opción es
decidir la adhesión al sistema previsional de la municipalidad de primera categoría que corresponda, lo cual se
materializa con convenios entre los municipios y la posterior ordenanza ratificatoria. En este supuesto, debe
incluirse al "personal rentado" del ente municipal que se incorpore. Además, el hecho de adherirse implica el
sometimiento a la reglamentación de la respectiva caja. La tercera posibilidad, que podría calificarse como residual,
se concreta frente a la inexistencia de régimen propio o de adhesión, lo que supone la incorporación de la
municipalidad en cuestión al sistema de la ley 6915, administrado por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia de Santa Fe. c. En lo que respecta concretamente a la causa ahora bajo estudio, se observa que la
Municipalidad de Gálvez, al haber ejercido la opción de adherirse al sistema previsional de la Municipalidad de
Santa Fe en el marco de la ley 3393, no tenía en verdad la posibilidad de, en general, formular reservas o introducir
modificaciones, ni de, en particular, limitar los sujetos comprendidos en el régimen, aun con el consentimiento de
la contraparte en el convenio. Es que no sólo la ley referida prevé la incorporación del "personal rentado" de la
municipalidad que se afiliare sin ninguna distinción, sino que también dispone el sometimiento a la reglamentación
de la caja respectiva. Esto último implica que la municipalidad de segunda categoría que ingresa al sistema lo hace
lisa y llanamente, en los términos previstos en la reglamentación -actual y futura-, sin posibilidad de acordar
cambios; y que, por ende, los convenios que se suscriban tienen la finalidad de que se efectúe una adhesión con ese
alcance. En todo caso, cualquier modificación que pretenda la municipalidad que se adhiere deberá reflejarse en la
reglamentación respectiva de acuerdo al procedimiento previsto para su modificación, lo que se justifica, además,
en la circunstancia de que mediante un convenio no es posible establecer excepciones particulares a esa regulación
general (criterio de "Odena", A. y S. T. 109, pág. 259; "Franchella", A. y S. T. 116, pág. 54; y "García Sarsotti", A.
y S. T. 121, pág. 456). La solución propuesta, si bien surge de la literalidad de lo previsto en la ley 3393, también
encuentra sustento en el propósito de garantizar el funcionamiento y la viabilidad de los regímenes respectivos,
puesto que los sistemas de las municipalidades de primera categoría abarcan a numerosas comunas y
municipalidades de segunda categoría (en el caso de la Municipalidad de Santa Fe son nada menos que 50), y si se
permitiera a cada una adherirse con ciertas reservas se podrían generar, con alto grado de probabilidad, serias
dificultades jurídicas y financieras que trastornarían la gestión del sistema. Asimismo, si se habilitara a una
municipalidad o comuna a exigir modificaciones y se generasen, de tal modo, ventajas o perjuicios a otras
integrantes, quienes, a su vez, se encontrarían en posición de exigir otros cambios compensatorios, ello también
sería susceptible de ocasionar efectos nocivos en la administración previsional. Por lo tanto, corresponde que la
Municipalidad de Gálvez se atenga a la reglamentación establecida en la ordenanza 6166, de conformidad con la
cual son afiliados forzosos del régimen "aunque la relación de empleo fuere transitoria o se estableciere mediante

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 contrato a plazo, todos los funcionarios, empleados, obreros y demás agentes civiles, mayores de 16 años de edad,
designados por la Municipalidad de Santa Fe, sus organismos autárquicos o descentralizados, municipalidades de
segunda categoría y comunas adheridas, como así también las personas que sean titulares de los siguientes cargos:
Intendentes, secretarios, fiscales, sub-secretarios, secretarios privados, secretarios adjuntos, pro-secretarios,
interventores, delegados y asesores de gabinete, todos ellos del Departamento Ejecutivo Municipal, concejales,
secretarios, subsecretarios, secretarios de comisión, secretarios de bloque, asesores de bloque y habilitados, todos
ellos de los Concejos Municipales [...]" (art. 17; v. también el art. 1). Esta disposición se complementa con el
artículo siguiente, según el cual "la circunstancia de estar comprendido en cualquier otro régimen jubilatorio por
actividades distintas a las enumeradas en el art. 17, así como el hecho de gozar cualquier jubilación, pensión o
retiro, no exime de la obligatoriedad de efectuar aportes y contribuciones a éste régimen. Las personas que ejerzan
más de una actividad comprendida en el régimen de la presente ordenanza y/o de la provincia, contribuirán
obligatoriamente por cada una de ellas". En definitiva, conforme lo hasta aquí considerado, debe concluirse que lo
pactado en el año 1963 respecto de incluir al "personal permanente" de la Municipalidad de Gálvez no puede
escindirse de lo dispuesto en la ley 3393 de acuerdo a la interpretación propuesta, por lo que habrá de entenderse
comprendido al "personal rentado" mencionado en el referido artículo 17 de la ordenanza 6166. d. Con relación a lo
establecido en el artículo 42, última parte, de la ley 2756, cabe indicar que de ningún modo justifica la posición de
la recurrente. En primer lugar, esa disposición abarca únicamente a los secretarios nombrados por el Intendente
(todo el artículo refiere a distintos aspectos relativos a esos agentes), por lo que no incluye al resto de los
funcionarios mencionados por la actora. En segundo lugar, la opción prevista para los secretarios debe entenderse
ceñida al caso de que la municipalidad en cuestión contase con un régimen propio, pues en caso de adhesión los
afiliados forzosos comprenderán -como se dijo- a todo el "personal rentado", con el alcance previsto en la
reglamentación pertinente. Esa conclusión, además, resulta coherente con la regulación de la ley 2756, que
únicamente prevé la posibilidad de un régimen previsional propio para las municipalidades pero no la incorporación
al de otro ente municipal. Por último, aun si hipotéticamente la Municipalidad de Gálvez contase con un sistema de
jubilaciones y pensiones propio, y si, también por hipótesis, se admitiese que los secretarios municipales tienen la
opción de no aportar al sistema municipal, lo cierto es que ello no podría conducir sin más a entender que tales
funcionarios están excluidos de cualquier régimen de jubilaciones y pensiones. En tal supuesto tendrían que hacer
aportes, y la Municipalidad de Gálvez debería contribuir, a la Caja provincial, conforme se deduce de lo dispuesto
en el artículo 2 de la ley 6915. La conclusión a la que se arriba con respecto a esta última cuestión es la que más
armoniza con la preferente tutela de los trabajadores municipales, quienes de otro modo podrían verse
desprotegidos ante las contingencias de vejez o invalidez, o sus causahabientes en caso de fallecimiento; y con los
principios, especialmente los de solidaridad y universalidad, que informan la seguridad social, materia que, según
el criterio de la Corte nacional, se inserta en el marco de la justicia social "cuya exigencia fundamental consiste en
la obligación, de quienes forman parte de una determinada comunidad, de contribuir al mantenimiento y estabilidad
del bien común propio de ella" (Fallos: 344:1539). e. De las razones expresadas puede inferirse, además, que carece
de decisividad el perjuicio patrimonial que asegura sufrir la Municipalidad de Gálvez como consecuencia del pago
de contribuciones que califica como ilegítimo. Ello es así no sólo porque -como se indicó- tiene el deber jurídico
de contribuir y de asegurar la realización de aportes de sus agentes al régimen de la Caja municipal, sino también
en razón de que, si se aceptara su errónea posición acerca de que hay ciertos funcionarios que podrían estar
excluidos, dichos agentes de igual manera se hallarían alcanzados por el sistema provincial de jubilaciones y
pensiones. 5. Si, entonces, se parte de la base de que la Municipalidad de Gálvez debe efectuar los aportes y
contribuciones de conformidad con el alcance previsto en la ley 3393 y en la ordenanza 6166, los argumentos
vertidos en torno a los descuentos de los montos que le corresponden por coparticipación se tornan insustanciales.
Es que la actora autorizó expresamente tales descuentos, los que se formulan de acuerdo a las sumas a abonar por
todo el personal incluido en el sistema; situación que habrá de mantenerse hasta que se llegue a otro acuerdo sobre
la forma de pago, o hasta que dure la incorporación de la Municipalidad de Gálvez en el régimen de la Caja
Municipal. Ahora bien, lo dicho no obsta a que el ente previsional tenga consideración de las contingencias
financieras que eventualmente atraviese la Administración de Gálvez, conducta que se le impone en virtud del
principio de buena fe, vigente para ambas partes de la relación jurídica interadministrativa, quienes también tienen
un deber de colaboración recíproco para alcanzar el mejor funcionamiento posible del sistema de jubilaciones y
pensiones con el menor grado de inconvenientes para el desarrollo de las funciones a cargo de la recurrente. En ese
sentido, cabe mencionar que los convenios regidos por el derecho público -entre los que se incluyen los de carácter
interadministrativo- deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe, con cuidado y previsión (criterio de
Fallos: 339:236). Este "principio cardinal de la buena fe informa y fundamenta todo nuestro ordenamiento jurídico,
tanto público como privado, al enraizarlo en las más sólidas tradiciones éticas y sociales de nuestra cultura" (Fallos:
330:1649). 6. Los restantes agravios expresados por la actora no son susceptibles de alterar la solución que se
propone. a. En ese orden, carece de relevancia la crítica efectuada por la recurrente acerca de que la Municipalidad

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 de Santa Fe, como principal deudora de la Caja, haya recibido facilidades para abonar las sumas que le
corresponden, sin efectuarse detracciones automáticas -cuestión sobre la que particularmente insiste al alegar (fs.
826 y 827)-. La existencia de tales facilidades de pago, naturalmente, no cancela en modo alguno los deberes que
tiene la Municipalidad de Gálvez para con la Caja Municipal. Sin perjuicio de ello, lo dicho por la actora en este
aspecto margina que la relación entre el ente previsional y la Municipalidad de Santa Fe se produce en el marco de
una misma Administración Pública, por lo que ese vínculo presenta un alcance distinto en comparación con los que
se verifican entre la Caja Municipal y las demás municipalidades y comunas adheridas, las que no se encuentran,
por ende, en idénticas condiciones respecto de la municipalidad de primer grado, lo cual, a su vez, descarta la
posibilidad de que exista un trato desigual con base en las circunstancias señaladas por la actora. b. Por otro lado,
la recurrente indica que a los funcionarios políticos de la Administración de Gálvez no se les realizó el examen
médico previsto en el artículo 17 de la ordenanza 6166. Esa omisión justificaría, en todo caso, el deber de concretar
la evaluación médica requerida por la reglamentación, y la determinación de la eventual responsabilidad
administrativa por la omisión, pero su ausencia no puede tener efectos sobre las contribuciones y aportes al sistema,
que se originan en las labores desempeñadas por los agentes que se encuentran captadas por el sistema previsional,
lo que supone, en fin, que el deber de contribuir y aportar en verdad no desaparecería ni siquiera con la
inexistencia del trámite completo de afiliación. Consecuentemente, de acuerdo con los fundamentos vertidos, y
según se anticipó, corresponde desestimar la demanda presentada por la Municipalidad de Gálvez. En cuanto a las
costas, serán impuestas en el orden causado, por cuanto la literalidad de lo convenido entre las Municipalidades de
Gálvez y de Santa Fe pudo generar en la actora la convicción de que tenía razón bastante para litigar (art. 24, ley
11.330). Voto, pues, por la negativa. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri, la señora Ministra
doctora Gastaldi y el señor Ministro decano doctor Falistocco expresaron similares fundamentos a los vertidos por
el señor Ministro doctor Gutiérrez, y votaron en igual sentido. A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué
resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la
cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso contencioso administrativo interpuesto. Imponer las
costas en el orden causado. Así voto. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri, la señora Ministra
doctora Gastaldi y el señor Ministro decano doctor Falistocco dijeron que la resolución que correspondía dictar era
la propuesta por el señor Ministro doctor Gutiérrez, y así votaron. En mérito a los fundamentos del acuerdo que
antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso contencioso
administrativo interpuesto. Imponer las costas en el orden causado. Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que
concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros, de lo que doy fe. Fdo.: FALISTOCCO
- GASTALDI - GUTIÉRREZ - NETRI - PORTILLA (Secretaria)

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