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IJUE Temas 11-12

1º Derecho Internacional Público (Instituciones Jurídicas de la Unión

Europea)

Grado en Derecho

Facultad de Derecho
Universidad de Sevilla

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su
totalidad.
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Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

Apuntes IJUE realizados según la Prof. Eulalia W. Petit de Gabriel y completado con
manual

Curso de Derecho de Unión Europea. 3ª Edición. Joaquín Alcaide Fernández

TEMA 12. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA.

1. LA ACCIÓN EXTERIOR. PRINCIPIOS, NATURALEZA Y MANIFESTACIONES.
Desde sus orígenes, el proceso de integración presenta una dimensión exterior, conocida como
la “acción exterior” o las “relaciones exteriores” de la UE.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Se trata de un ámbito material de gran complejidad, que comprende un espectro de cuestiones
jurídicas y políticas muy amplio y variado, de difícil sistematización. De hecho, el TUE reúne en
el Título V las disposiciones generales relativas a la acción exterior y, con más detalle, las
disposiciones específicas sobre la PESC, incluyendo la Política Común de Seguridad y Defensa
(PCSD).

Por otra parte, además de los aspectos exteriores de las acciones y políticas internas, el TFUE
dedica a la acción exterior la quinta parte, subdividida a su vez en seis Títulos, que contienen,
respectivamente, además de una disposición general, la Política Comercial Común (PCC), la
cooperación con terceros países y la ayuda humanitaria, las medidas restrictivas, los acuerdos
internacionales, las relaciones con otras Organizaciones Internacionales y terceros países y la
cláusula de solidaridad.

Precisamente, con el Tratado de Lisboa se procede a la supresión formal de la estructura de

pilares y la unificación de todas las políticas de la Unión, lo que, teóricamente, debería haber
conducido a la unidad real de la acción exterior.

Sin embargo, la división aludida entre la PESC, por una parte, y, por otra, el resto de la acción
exterior, es la mejor demostración de que la unificación ha sido más teórica que efectiva, puesto
que el sistema de “pilares” se mantiene, al menos parcialmente, de forma soterrada o
encubierta, en el ámbito de la acción exterior.

Hay suficientes elementos para sostener que la PESC sigue erigiéndose sobre un “pilar” de
cooperación intergubernamental. Las particularidades de la PESC, en comparación con el resto
de la acción exterior, no son puramente procedimentales, sino de sometimiento a unas reglas
diferenciadas que afectan a aspectos sustantivos tales como el funcionamiento de las
instituciones, la tipología de actos jurídicos y, especialmente, el control jurisdiccional, ya que el
Tribunal carece de competencia para pronunciarse sobre decisiones relativas a esta materia,
salvo las que entrañen medidas restrictivas o sanciones a personas físicas o jurídicas.

1.1. LOS VALORES Y PRINCIPIOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN.

Se ha producido un significativo avance en la proclamación de los valores y los principios

rectores de la acción exterior y en su articulación con el Derecho Internacional.

Las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión insisten en que su acción
en la escena internacional se basa en los principios que han inspirado su creación y que

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pretenden fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la

universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el
respeto a la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los
principios de la Carta de NN. UU. y del Derecho Internacional.

La Unión apuesta por el multilateralismo y la alusión específica a la necesidad de acompasar la

acción de la UE con los propósitos y principios de la Carta de NN. UU. es significativa, porque
implica un reconocimiento de la labor que NN. UU. desempeña en la cooperación multilateral,
la prevención de conflictos, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y el buen
gobierno mundial.

Éstos son los principios con los que la UE cuenta para lograr los objetivos de la acción exterior
enunciados en el art. 21 TUE. El compromiso con esos valores y principios constituye “la tarjeta
de presentación” de la UE, la expresión de la ideología que deberá presidir sus relaciones con el

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
resto del mundo, y que deberá ser respetada en toda la acción exterior, incluidos los aspectos
exteriores de sus políticas internas, como la política económica, e impregnar toda la actividad
de la UE, hacia afuera y hacia dentro.

La coherencia entre los distintos ámbitos de la acción exterior y entre éstos y las demás políticas
internas se encomiendan al Consejo, Comisión y Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, mientras que el Consejo Europeo tiene atribuida la definición
de los intereses y objetivos estratégicos de la Unión (art. 22 TUE).

1.2. LA NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS EXTERIORES DE LA UNIÓN.

Las competencias de la UE para el desarrollo de su acción exterior tienen una naturaleza

heterogénea, esencialmente por dos razones:

- Por un lado, porque las bases jurídicas o fundamentos jurídicos son muy distintos,
diferenciándose claramente entre las competencias en el ámbito de la PESC y las
competencias en el resto de la acción exterior.

- Por otro lado, porque su atribución a la Unión se ha producido a través de distintas vías.

Junto a las competencias expresas contempladas de forma clara e inequívoca en los Tratados
constitutivos, desde la década de 1970 el Tribunal recorrió a la teoría de los poderes implícitos
para afirmar en su jurisprudencia que siempre que las instituciones tuvieran atribuidas
competencias y poderes en el plano interno para alcanzar alguno de los objetivos previstos en
los Tratados constitutivos, estarían también facultadas para realizar las actividades exteriores y
contraer las obligaciones necesarias para la consecución de dichos objetivos, incluso en defecto
de una base jurídica expresa.

De hecho, existen una serie de sentencias que fueron las decisiones pioneras en la construcción
jurisprudencial de lo que se conoce como el “principio del paralelismo entre las competencias
exteriores e internas”, recogido en el art. 3. 2 del TUE.

La tercera vía de asunción de competencias exteriores por la UE resulta de la aplicación del art.
352 TFUE, también denominada “cláusula de imprevisión”, que es concebida como el último
recurso al que acudir cuando, pese a no existir ninguna otra competencia, ni expresa ni implícita,
la UE necesite alcanzar uno de sus objetivos.

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Históricamente, su uso ha servido para fundamental la conclusión de acuerdos internacionales,

sobre todo tratados comerciales preferenciales, así como para articular el establecimiento de
relaciones entre la UE y otras OO. II., como las NN. UU. o el Consejo de Europa.

Su importancia ha crecido debido a que muchas de las competencias exteriores de la UE

adquiridas por esta vía han acabado incorporándose en los Tratados constitutivos,
convirtiéndose por tanto en competencias expresas, como ha sucedido con la política de
cooperación para el desarrollo.

1.3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR.

Los principales instrumentos o competencias instrumentales de la acción exterior destacan: la

potestad de conclusión de acuerdos internacionales; la cooperación con otras OO. II; el derecho

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de legación; y la responsabilidad internacional.

- La capacidad de celebrar tratados o acuerdos internacionales (arts. 216 a 219 TFUE),

no es un atributo exclusivo de la UE, puesto que también la poseen otras Organizaciones
como NN. UU., pero en ninguna ha logrado una proyección tan importante en términos
cuantitativos y cualitativos, hasta el extremo de que es difícil encontrar una materia o
país con el que la UE no haya formalizado algún acuerdo internacional.

- El establecimiento de relaciones apropiadas de cooperación con otras OO. II. En

concreto, se insta a la UE a mantener vínculos preferenciales de cooperación con NN.
UU., el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
(OSCE) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

La intensidad y las fórmulas de cooperación son variables, oscilando desde simples lazos
de carácter administrativo a la participación de la UE como miembro de otra
Organización, sea en condición de observador (como en la OTAN), como miembro de
pleno derecho en exclusiva (como en la Organización de Pesquerías del Atlántico Norte
(OPAN/NAFO)), o, lo más usual, como miembro conjuntamente con sus Estados
miembros (como en la Organización Mundial del Comercio (OMC)).

- El derecho de legación. Tanto ahora la UE como antes las CC. EE., tienen una larga
trayectoria tanto en su modalidad activa como pasiva, es decir, ya sea acreditando y
evitando representantes propios ante terceros Estados y OO. II. o conferencias
internacionales, o recibiendo a las representaciones o misiones enviadas por otros
sujetos de Derecho Internacional.

Con el Tratado de Lisboa y el establecimiento del Servicio Europeo de Acción Exterior

(SEAE), la red de oficinas que la Comisión mantenía en más de 140 Estados pasan a ser
delegaciones de la UE, bajo la autoridad del Alto Representante para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad.

Pero, la dualidad no desaparece, pues las delegaciones de la UE deberán actuar en

estrecha cooperación con las misiones de los Estados miembros (art. 221 TFUE).

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Sin embargo, la legación pasiva se mantiene inalterada, en tanto que la UE venía

reconociendo a los representantes de terceros Estados y OO. II. privilegios e
inmunidades muy similares a los previstos en la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas.

- La responsabilidad internacional activa y pasiva. Esto se trata de la aptitud o idoneidad

de la UE para formular reclamaciones internacionales a fin de obtener una reparación
por los daños ocasionados por hechos ilícitos de terceros (responsabilidad activa) y/o
con la posibilidad de ser destinataria de una reclamación cuando la Unión haya
cometido un hecho internacionalmente ilícito (responsabilidad pasiva).

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
2. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN.
La PCC puede calificarse como la más exclusiva y utilizada de las competencias que la UE posee,
lo que implica la incapacidad de los Estados miembros para legislar. Está regulada en el TFUE,
Título II (arts. 206 y 207), dentro de la quinta parte relativa a la acción exterior de la Unión. La
PCC se puede llevar a cabo en el marco de los principios y objetivos de esa acción exterior.

La PCC permitió establecer una unión aduanera entre los Estados miembros, y la consiguiente
adopción de un arancel aduanero exterior común, que es la tasa a pagar por los productos
importados desde fuera de la UE, con independencia del Estado miembro por el que entran y al
que se destinan y cuya cuantía se fija y modifica periódicamente por el Consejo.

El objetivo último de la unión aduanera es contribuir al desarrollo armonioso del comercio

mundial, a la supresión de las restricciones al libre comercio y a la libre inversión y la reducción
de las barreras arancelarias y de cualquier otro tipo (art. 206 TFUE).

El TFUE no define el contenido de la PCC, que comprende un ámbito material amplio y complejo.
Su alcance se ha fijado en virtud de la jurisprudencia del TJUE que, a través de una sucesión de
opiniones consultivas, viene actuando de árbitro en la disputa competencial entre la Comisión y
el Consejo sobre si los tratados de libre comercio concluidos con terceros Estados se insertan
dentro de la PCC, y por tanto son negociados y firmados por la Unión en exclusiva, o si debe ser
ratificado por los Estados miembros, lo que en la práctica significa reconocerles a éstos un
derecho de veto.

Conforme al TFUE, la PCC ha de basarse en principios uniformes.

Los instrumentos de defensa comercial que permiten que la UE pueda defenderse frente a
prácticas ilícitas de terceros Estados o de sus operadores económicos pueden ser de tres tipos:

- Medidas antidumping en caso de competencia desleal.

- Medidas anti-subvenciones o derechos compensatorios sobre productos

subvencionados en origen.

- Medidas de salvaguardia temporal en caso de importaciones masivas provenientes de

terceros países que perjudiquen a los productores de la Unión.

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La negociación y aprobación de acuerdos comerciales, ya sean bilaterales o multilaterales,

exigen una permanente interacción institucional que modifica, en parte, el procedimiento
ordinario del art. 218 TFUE. Para ello, la Comisión tiene la iniciativa, pero necesita la autorización
del Consejo, y ambos deberán velar por que los acuerdos negociados sean compatibles con las
políticas y normas internas de la Unión.

Dentro de los acuerdos comerciales destacan los acuerdos preferenciales con terceros países,
que no siguen un modelo único y sólo tienen en común el hecho de que confieren un
tratamiento más favorable y ventajas comerciales, y en ocasiones, también ventajas políticas y
de relaciones de cooperación.

Entre estos acuerdos sobresale, por su nivel de concesiones, el acuerdo sobre el Espacio
Económico Europeo (EEE), un área de libre comercio creada en 1992, y del que, junto con los
Estados miembros, forman parte Noruega, Liechtenstein e Islandia, quienes se benefician de las

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cuatro libertades básicas del mercado interior.

En un segundo nivel, se situarían otra serie de acuerdos:

- Acuerdos de asociación concluidos con beneficiarios de diferentes áreas geográficas.

- Acuerdos euromediterráneos.
- Acuerdos de naturaleza e importancia dispar.

3. LA COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES Y LA AYUDA HUMANITARIA Y

PROTECCIÓN CIVIL.
Dentro de la quinta parte dedica a la acción exterior de la Unión, el TFUE regula en el mismos
Título III (arts. 208 a 214) la cooperación con los países en desarrollo (capítulo 1, arts. 208 a 211),
la cooperación con terceros países distintos de los países en desarrollo (capítulo 2, arts. 212 y
213) y la ayuda humanitaria (capítulo 3, arts. 212 y 213).

Estas políticas y ayudas se llevarán a cabo en el merco de los principios y objetivos de la acción
exterior de la Unión.

3.1. LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA COOPERACIÓN ECONÓMICA,

FINANCIERA Y TÉCNICA.

Aunque la cooperación para el desarrollo no figuraba entre los objetivos explícitos de las CCEE,
lo cierto es que desde muy temprano se observó la necesidad de colaborar con las antiguas
colonias y otros países vinculados histórica y políticamente a los Estados miembros,
otorgándoles un trato privilegiado.

El TUE adoptado en Maastricht dotó por primera vez de base jurídica específica a esta política
de cooperación para el desarrollo que, en el Tratado de Lisboa, en consonancia con la
jurisprudencia previa del Tribunal, va a caracterizarse por las llamadas “tres c”:
complementariedad, coordinación y coherencia (art. 212 TFUE).

- Complementariedad, porque se trata de un ámbito competencial compartido, en el que

las políticas de la UE y las de sus Estados miembros se complementan y refuerzan
mutuamente, sin existir preferencia por ninguna de ellas.

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- Coordinación, porque es una política transversal, ya que la UE debe tenerla en cuenta

al aplicar otras políticas que puedan afectar a los países en desarrollo.

- Coherencia, porque tanto la política de la Unión como la que cada Estado miembro lleve
a cabo a título individual deben estar en consonancia con los acordado en NN. UU. y
otras OO. II.

Respecto al objetivo a alcanzar, mientras en etapas anteriores del proceso de integración

europea la cooperación para el desarrollo pretendía cubrir finalidades múltiples, en la actualidad
tiene un único objetivo confeso: la reducción y erradicación de la pobreza. Para su consecución,
la UE y sus Estados miembros suscribieron en 2017 una estrategia conjunta bautizada como “el
nuevo consenso europeo sobre desarrollo”.

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Esto no significa que la UE renuncie a las “cláusulas de condicionalidad política”, por las que ha
venido supeditando la concesión de ayuda o declarando la suspensión de la aplicación o la
terminación de los acuerdos comerciales cuando los países beneficiarios no progresaran
adecuadamente en el respeto de los principios democráticos y los derechos y libertades
fundamentales.

La singularidad del régimen previsto en el TFUE se manifiesta también la omisión de referencias

expresas a los instrumentos y procedimientos de la política de cooperación para el desarrollo.
Entre los instrumentos de carácter comercial destacan el Sistema de Preferencias Generalizadas
(SPG), y entre los instrumentos financieros, sobresalen dos: el Instrumento de Financiación de
la Cooperación para el Desarrollo (IFCD) y el Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

La gestión de esta política descansa en la Dirección General para el Desarrollo (DG DEV) y, en
particular, en la Oficina de Cooperación (“EuropeAid”), encargada de asegurar que la ayuda
europea llegue a todas las regiones del mundo.

3.2. LA AYUDA HUMANITATIA Y PROTECCIÓN CIVIL.

El TFUE ha optado por diferenciar jurídicamente la cooperación para el desarrollo de la ayuda

humanitaria y la protección civil, cuyo objeto es la prestación de asistencia y socorro a las
poblaciones de terceros, ya sea de la propia UE o de terceros Estados, que hayan sido víctimas
de catástrofes naturales (terremotos, sequías o hambrunas) o de catástrofes de origen humano
(guerras), así como para proteger a las víctimas, para hacer frente a las necesidades
humanitarias resultantes de estas situaciones.

Al igual que la cooperación al desarrollo, la ayuda humanitaria es una competencia compartida,

en la que, además de la complementariedad, coordinación y coherencia, las acciones de la Unión
y los Estados miembros se ejecutarán cuando las autoridades de los países destinatarios no
puedan o no quieran actuar y, además, deber ser conforme con el Derecho Internacional y los
principios de imparcialidad, neutralidad y no discriminación.

La UE es el primer donante mundial de ayuda humanitaria, aportando el 55% total, y desde 1992
ha estado presente en toda clase de crisis a lo largo y ancho del planeta, prestando tres tipos de
auxilio: ayuda de emergencia, ayuda alimentaria y asistencia a los refugiados y desplazados.

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La gestión de estas ayudas, al igual que la puesta en marcha del mecanismo de protección civil
de la UE, corre a cargo de la Dirección General de Ayuda Humanitaria (ECHO), creada en 1992,
que es la encargada de implementar los programas de auxilio a instancia de la propia Comisión,
de OO. II., de organizaciones no gubernamentales (ONG) o de los países necesitados.

La ECHO opera sobre el terreno en coalición con una red de ONG y de Organismos Especializados
de la ONU y de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. La UE está presente en mayor o menor medida
en casi todas las crisis contemporáneas, si bien cabe mejorar la cuantía y prontitud de la ayuda.

4. LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN.

Dentro de la acción exterior de la UE, la PESC ocupa un lugar privilegiado. Su origen se remonta
a la década de 1970 a través de la Cooperación Política Europea (CPE), formalizada jurídicamente

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por el Acta Única Europea (AUE). Con la adopción del TUE, la UE se define como la suma de las
políticas de las CCEE completadas con otras políticas y formas de cooperación
intergubernamentales en dos ámbitos, la Cooperación en Asuntos de Justicia Interior (CAJI)
(luego Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal [CPJMP]) y la PESC, cuya denominación y
características particulares, incluyendo la intergubernamentalidad, se conservaron en los
Tratados de Ámsterdam y de Niza, y siguen en gran medida presentes tras la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa, donde la PESC aparece regulada en el TUE y no en el TFUE.

Esta separación de la PESC del resto de la acción exterior de la Unión se ha tratado de dulcificar
un poco al incluir la regulación de la PESC como capítulo 2 del Título V del TUE.

4.1. LA ARTICULACIÓN JURÍDICA DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN.

La articulación jurídica de la PESC es compleja, por tratarse de una materia en constante

evolución, muy sensible en términos políticos y económicos y que, históricamente está ligada al
núcleo duro de la soberanía estatal.

Los siguientes elementos caracterizan el diseño actual de la PESC en los Tratados constitutivos:

- Contenido o ámbito material. El contenido o ámbito material de la PESC es

radicalmente distinto del de los aspectos exteriores de las acciones o políticas internas
de la Unión de la tercera parte del TFUE y del resto de la acción exterior, esto es, de las
políticas comprendidas en la quinta parte del TFUE (Acción Exterior de la Unión).

El contenido de la PESC no aparece claramente identificado, precisando el TUE

únicamente que abarcará “todos los ámbitos de la política exterior y todas las
cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una
política común de defensa que podrá conducir a una defensa común”.

- Singularidad de la competencia. La PESC es una competencia absolutamente especial,

sui generis, que escapa de la clasificación tradicional entre competencias exclusivas y
compartidas recogidas hoy en los arts. 2 a 6 TFUE. Su particularidad es tal que se rige
por reglas y procedimientos específicos (art. 24 TFUE) en los que subsiste la impronta
de la cooperación intergubernamental.

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- Limitada jurisdicción: la escasa intervención del TJUE. Una de las consecuencias más
importantes de esa singularidad, y de su naturaleza más política que estrictamente
jurídica, es la cercanía de las disposiciones relativas a la PESC y los actos adoptados
(actos políticos), han estado tradicionalmente exentos del control jurisdiccional en los
Estados.

En el ámbito de la Unión, el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre las

disposiciones y las decisiones relativas a la PESC y la PCSD, salvo para controlar la
delimitación entre las otras competencias y políticas de la Unión y la PESC.

- Limitada democratización: la práctica exclusión del PE. Es una política en la que se ha

producido una democratización limitada, en el sentido de que la presencia de los

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representantes directos de la soberanía popular es insuficiente y de que la participación
directa de la ciudadanía en su formulación y ejecución brilla por su ausencia, así como
por el deficiente control y rendición de cuentas de sus resultados.

Desde una perspectiva institucional, la escasa democratización de la PESC se ha

traducido en un marcado predominio de los órganos que en la UE se asimilan al poder
ejecutivo, y que conforman un triángulo formado por el Consejo Europeo, el Consejo y
del Ato/a Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Así, es el Consejo Europeo quien determina los intereses estratégicos de la Unión, fija
sus objetivos y define las orientaciones generales de la PESC, incluyendo la defensa. El
Consejo por su parte elabora la PESC y adopta las decisiones necesarias para su
aplicación. Y, finalmente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad ejecuta la PESC, junto a los Estados miembros, dirige dialogo
político con terceros y representa y expresa la posición de la UE en todas las cuestiones
internacionales.

La exclusión del PE en el proceso de elaboración y ejecución de la PESC es, por tanto,

notoria. El PE está ausente en la fase ascendente de la toma de decisiones de la PESC,
limitándose a ser un mero receptor pasivo de la información, aunque conserva sus
tradicionales poderes para preguntar o formular recomendaciones al Consejo y al Alto
Representante.

- Presidente del Consejo Europeo y Alto Representante. La PESC se configura como una
actividad “para iniciados”, cuya materialización exige de liderazgos personales. La
necesidad de reforzar la visibilidad de la UE en el mundo y su presencia como acto global
se ha reflejado en la creación de dos órganos unipersonales, sobre los que pivota la
elaboración y aplicación de la PESC: el Alto Representante y el Presidente del Consejo
Europeo.

La creación de un Presidente del Consejo Europeo se justifica por razones de eficacia y

continuidad, relacionadas con la necesidad de programar a medio plazo la agenda de la
UE, fortaleciendo su visibilidad, lo que explica la exigencia de una elección al más alto
nivel político y la prohibición del doble mando.

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El otro órgano unipersonal es el Alto/a Representante para Asuntos Exteriores y Política

de Seguridad. El actual Alto Representa es Josep Borrell, que sustituyó a Federica
Mogherini.

El reto más importante que afronta el Alto/a Representante, y en el que se ha apreciado

una notable evolución positiva, es demostrar su autonomía y tener iniciativa propia,
pese a los vínculos de dependencia que en principio le atan a otras instituciones:
depende del Consejo Europeo, al que debe su nombramiento y que tiene en sus manos
su destitución; depende de la Comisión, en la que se integra en calidad de
Vicepresidente responsable de las relaciones exteriores y, del Presidente del Consejo
Europeo, con el que compartirá la representación exterior de la Unión.

El segundo reto es el fortalecimiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), un

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cuerpo diplomático propio bajo su dirección, que desde 2011, en colaboración con las
misiones diplomáticas nacionales, gestiona las relaciones con terceros Estados y
Organizaciones Internacionales y protege a los ciudadanos europeos y vela por sus
derechos fuera de las fronteras de la UE.

- Actos y procedimiento de adopción de decisiones. La singularidad y el carácter de

cooperación intergubernamental que caracterizan la PESC determinan los actos que se
adoptan en su desarrollo y el procedimiento de adopción de decisiones. La regla general
tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo es la unanimidad, salvo en los casos en
que se disponga otra cosa.

Expresamente se contempla la excepción calificada como de “abstención constructiva”,

que permite a un Estado miembro eludir la unanimidad absteniéndose en la votación,
sin que ello impida la adopción y aplicación de la decisión para los restantes socios, a
menos que los Estados que se abstuvieran representaran al menos un tercio de la
población de la UE, en cuyo caso no habrá decisión.

La mayoría cualificada regirá en el Consejo en los supuestos de adopción de decisiones

que establezcan acciones o posiciones de la UE, además de en todos aquellos casos en
los que el Consejo Europeo así lo disponga, salvo los relacionados con el ámbito militar
o la defensa.

También aquí tiene cabida una nueva excepción, un mecanismo de opting out que
permite que cuando un Estado miembro, “por motivos vitales y explícitos de política
nacional” manifieste su intención de oponerse a una decisión que debiera aprobarse
por mayoría cualificada, la cuestión no se someterá a votación hasta que se encuentre
una solución aceptable para el opositor o, en última instancia, hasta que el Consejo
Europeo decida por unanimidad llevar adelante la decisión.

Finalmente, las cuestiones de procedimiento se adoptarán por la mayoría simple de los

miembros del Consejo.

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- Ejecución y gestión: el COPS. La ejecución y gestión de la PESC descansa en el Consejo,

el Alto Representante y los Estados miembros. El seguimiento y supervisión de la PESC
corresponde al Comité Político y de Seguridad (CPS o COPS) que podrá también ejercer,
bajo la responsabilidad del Consejo del Alto Representante, el control político y la
dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis.

- Financiación. La financiación de la PESC se articula mediante la clásica distinción entre

gastos administrativos, que correrán a cargo del presupuesto de la UE, y gastos
operativos, también incluidos en el presupuesto de la UE, salvo que tengan
repercusiones en el ámbito militar o de la defensa o que el Consejo unánimemente
decida otra cosa.

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En tales ocasiones, serán los Estados miembros que participen en las operaciones los
que sufraguen los gastos, con arreglo a una clave de reparto fijada en función del
Producto Nacional Bruto (PNB) de cada país, a menos que el Consejo, de nuevo por
unanimidad, decida otra cosa.

Cuando requiera la financiación urgente de iniciativas PESC, y en particular de los

preparativos para que la UE participe en una misión de gestión de crisis internacionales,
se ha previsto la creación de un fondo inicial constituido por contribuciones estatales,
gestionado y controlado por el Alto Representante.

5. LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y DEFENSA.

La necesidad de que la UE aumente su presencia y visibilidad internacional se ha traducido en el
desarrollo y actualización de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), a la cual el TUE
dedica la sección 2ª (arts. 42 a 46) del Capítulo 2 del Título V.

En su actual articulación jurídica destacan tres notas.

- En primer lugar, que la PCSD se concibe como una parte integrante de la acción exterior,
más concretamente de la PESC, cuyo objetico último es el futuro establecimiento,
cuando así lo decida el Consejo Europeo y lo aceptan los Estados miembros, de una
defensa común, en la que se encuadraría la dimensión militar de la seguridad.

- En segundo lugar, que la PCSD respetará las particularidades nacionales y las

obligaciones asumidas por los Estados miembros derivadas de su pertenencia a la OTAN.
En este orden de cosas, dado que el TUE no aborda expresamente las relaciones entre
la UE, la OTAN y NN. UU., conviene recordar la vigencia del artículo 103 de la Carta de
NN. UU., en el que se afirme que las obligaciones contraídas en virtud de la Carta
prevalecerán sobre las de cualquier otro tratado internacional.

- En tercer lugar, en esta materia ha adquirido pleno sentido la cooperación estructurada

permanente como fórmula de profundización de un compromiso que empezó a
fraguarse en los inicios del milenio.

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El origen de la PCSD está vinculado a la primera “Estrategia Europea de Seguridad”, elaborada

en 2003, que ha sido denominada posteriormente como “Estrategia Global para la Política
Exterior y de Seguridad de la UE. Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más
fuerte”, en la que se sientan las bases teóricas de la renovación de la PCSD.

Esta renovación ha venido precedida de la toma de conciencia, a través del tiempo, de que la UE
debe superar sus insuficiencias como actor político y su condición de “larva” militar, a fin de
contrarrestar la hegemonía estadounidense y potenciar su autonomía en situaciones de
amenazas a la paz y la seguridad internacionales.

En esta línea, los principales desarrollos que han tenido lugar a partir de la regulación del Tratado
de Lisboa conciernen a:

- La ampliación de las “misiones Petersberg”. La ampliación de las llamadas “misiones

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Petersberg”, expresión de las capacidades operativas y militares de la UE para la gestión
de crisis internacionales. En la práctica, desde 2003 la UE viene llevando a cabo más de
30 operaciones civiles y/o militares de distinta naturaleza en ámbitos geográficos muy
diversos.

Estas misiones combinan objetivos clásicos con otros novedoso relacionados con la
lucha antiterrorista y la inmigración irregular, ampliando así su alcance originario de
forma similar a la extensión de mandato que en su día experimentó la OTAN.

Su planificación y ejecución está en manos del Consejo, bajo la coordinación de la Alta

Representante, pero sigue siendo necesario reforzar su control democrático por el PE.

- Pacto de defensa colectiva. La articulación expresa de un pacto de mutua defensa

exclusivamente europeo o cláusula de asistencia mutua, y el vínculo entre la PCSD y el
artículo 51 de la Carta de NN. UU. Por tanto, dicho pacto está sometido al respeto de
los requisitos y condiciones que el Derecho Internacional exige para el ejercicio de la
legítima defensa colectiva.

Así, cualquier Estado miembro que sufra una agresión armada en su territorio
(presuponiendo que proviene del “exterior” del territorio de la Unión) podrá solicitar la
ayuda y asistencia de los demás, pero siempre habrán de observarse los requisitos y
condiciones para que pueda ser invocado válidamente el ejercicio del derecho
inmanente a la legitima defensa, individual o colectiva.

Señalar que tanto su formulación como posible activación está muy influenciada por la
OTAN y los vínculos especiales que esta Organización mantiene con diferentes Estados
miembros.

- La cláusula de solidaridad. La consolidación de la “cláusula de solidaridad” (art. 222

TFUE), nacida tras los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid, para responder de
forma coordinada a la perpetración de ataques terroristas o a catástrofes naturales o
humanas.

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Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

La activación de esta cláusula exige una petición previa de auxilio por las autoridades
del Estado miembro afectado, si bien sus modalidades de aplicación competen al
Consejo, a propuesta de la Comisión y el Alto Representante.

Esta segunda cláusula es un buen ejemplo del funcionamiento de la Unión en los

distintos ámbitos de la acción exterior, a caballo entre la integración y la cooperación
intergubernamental más propia de la PESC y PCSD.

Aunque se presupone que la “agresión armada” proviene de fuera del territorio de la

Unión, las amenazas o ataques terroristas y, desde luego, las catástrofes naturales o de
origen humano no necesariamente tiene ese origen “exterior”.

Tras los atentados de 2015 en París, Francia solicitó el apoyo de sus socios en las

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acciones contra el terrorismo de Daesh que emprendió dentro y fuera de sus fronteras.
Sin embargo, en contra de la lógica jurídica, no lo hizo por esta vía, sino invocando el
pacto de asistencia mutua, lo que pone de manifiesto las dudas que en la práctica suscita
la aplicabilidad de ambos mecanismos.

- Fórmulas de cooperación reforzada: grupos operativos y cooperaciones estructurales

permanentes. Su filosofía es la misma que animó la creación del espacio Schengen o de
la zona euro, pero se caracterizan por ser específicas de este ámbito y por no precisar
de la participación de un número mínimo de Estados miembros.

Se prevén dos modalidades de dicha cooperación:

o Por una parte, los llamados “grupos operativos o de combate”, coaliciones
coyunturales de Estados miembros con la voluntad y la capacidad para realizar
determinadas misiones en nombre de la UE.

o Por otra parte, las “cooperaciones estructuradas permanentes”, que facilitan la

asunción voluntaria e intemporal de compromisos militares de gran exigencia,
cuyos primeros ensayos tuvieron lugar en 2004.

Conforme a los criterios del Protocolo n.º 10, se evalúa cualitativa y cuantitativamente
las aportaciones que cada Estado miembro está en condiciones de ofrecer, y según esta
cuantificación, se les requiere para que, de forma individual o conjunta, desarrollen sus
capacidades militares para ejecutar determinadas misiones o programas.

La lista de intervinientes en las cooperaciones estructuradas podrá variar, en función de

que los Estados quieran y puedan, e incluso puede darse la suspensión de alguno de los
participantes, por incapacidad sobrevenida para asumir los compromisos acordados.

Tras muchos debates, finalmente en 2017, 23 Estados miembros, entre ellos España,
notificaron su intención de participar en la Cooperación Estructurada Permanente en
materia de Seguridad y Defensa (PESCO). Los compromisos voluntariamente adquiridos
de refuerzo de sus capacidades de defensa y puesta a disposición para las operaciones
militares de la UE son pues plenamente vinculantes.

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Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

Esta cooperación estructurada permanente forma parte de un paquete global de

fortalecimiento de la defensa europea mediante el aumento de los gastos, las
capacidades y los prototipos defensivos nacionales, que se canalizan a través de la
Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y del Fondo Europeo de Defensa (FED).

- Agencia Europea de Defensa. La PESCO ha sido posible gracias a la previa constitución

en 2003 de una Agencia Europea de Defensa (EDA), en funcionamiento desde el 2005 y
en la que participan, según sus necesidades y voluntad, todos los Estados miembros
salvo Dinamarca.

Su misión, reforzada en 2007, consiste en superar la fragmentación, optimizar y

aumentar los recursos existentes mediante la mejora de las capacidades operativas

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militares de los Estados miembros, la investigación y adquisición del armamento
necesario para tales operaciones, así como el desarrollo de la industria y tecnología
defensivas europeas.

Se ha convertido en el catalizador de todas las actividades relacionadas con la defensa

financiadas por la UE, y entre los proyectos acometidos sobresale la fabricación de un
modelo brindado único y exclusivamente europeo, el establecimiento a medio plazo de
un mercado común de armamentos, la ciberdefensa o las perspectivas de uso futuro de
los drones en misiones de seguridad y defensa.

La consolidación de la PCSD, gracias al impulso decidido de la anterior Alta Representante,

Federica Mogherini, y su implicación en la activación de la PESCO y la Agencia de Defensa, es
imprescindible para lograr la autonomía militar a la que la UE aspira, pero tiene un precio.

La ciudadanía europea debe saber que la asunción por la UE de su cuota de responsabilidad por
el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y en la lucha contra el terrorismo exige
elevar las capacidades militares y el gasto militar, y, además, puede implicar costes en vidas
humanas.

El objetivo final no es que la UE abandone su condición de potencia civil para convertirse

exclusivamente en una potencia militar, sino lograr que la PCSD, al igual que las restantes
políticas que integran la acción exterior, sea eficaz, y, sobre todo, que responda a los principios
y valores promovidos por el Derecho Internacional y asumidos por la UE.

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