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IJUE Temas 1-10
1º Derecho Internacional Público (Instituciones Jurídicas de la Unión

Europea)
Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Sevilla
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su
totalidad.
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Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel
Apuntes IJUE realizados según la Prof. Eulalia W. Petit de Gabriel y completado con
manual
Curso de Derecho de Unión Europea. 3ª Edición. Joaquín Alcaide Fernández
TEMA 2. LA UNIÓN EUROPEA.
1. LA UE Y SU ESTRUCTURA CONFORME A LOS TRATADOS ACTUALES.

Desechada la posibilidad de ratificación del Tratado de Roma de 2004, los Estados miembros
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
mantuvieron el reto de la simplificación y mejora de los Tratados constitutivos. Se imponía una
racionalización en el funcionamiento estructural del proceso de integración, pues a la
complejidad de las distintas políticas y acciones se sumo una complejidad institucional y
procedimental considerable.
El resultado final de la ultima reforma se recoge en el Tratado de Lisboa y sus Protocolos anejos,
así como en las Declaraciones anejas al Acta Final de la CIG que lo adoptó, que vienen a
reordenar el proceso de integración europea.
La reorganización llevó aparejada elementos de gran interés. Así, conforme al Tratado de

Maastricht de 1992, que creó la UE y reformó los Tratados constitutivos de las CCEE, la UE se
diseñó conforme a la llamada estructura de “los tres pilares” y se basó en la coexistencia de
diferentes entidades.
Las distintas entidades eran las tres CCEE, en tanto que Organizaciones de integración a las que
se reconocía expresamente personalidad jurídica internacional, esto es:
- La CECA, hasta su desaparición en 2002;

- La CEE, rebautizada entonces CE;
- La CEEA, por un lado, y, por otro, la UE, ente menos definido desde el punto de vista
jurídico, pero con creciente presencia en la esfera internacional y síntesis del proceso
de integración.
La “estructura de los pilares” consistía en una diferenciación entre el “primer pilar”, que eran
las tres CCEE, y el “segundo pilar” y el “tercer pilar”, la PESC y la CAJI, luego CPJMP,
respectivamente.
Esa diferenciación estructural tenía, sobre todo, un reflejo en el distinto funcionamiento del
“primer pilar”, que funcionaba conforme a un esquema de integración, y de los otros dos pilares,
que funcionaban conforme a un esquema más próximo a la cooperación intergubernamental.
Con el Tratado de Lisboa, y extinta la CECA, se ha optado por el fortalecimiento de la UE, que
sustituye y sucede a la CE (art. 1. 3. TUE), y por la pervivencia de la CEEA. La definición básica de
la UE y su actuación en la práctica ha sido recogida en dos Tratados constitutivos diferentes (arts.
1. 3. TUE y 1 TFUE), y la Unión ha sido dotada de:
- La necesaria personalidad jurídica en la esfera internacional de la que carecía

formalmente (art. 47 TUE)
1
- Amplia personalidad jurídica conforme al Derecho interno de los Estados miembros (art.
335 TFUE).
- Privilegios e inmunidades en el territorio de esos Estados (art. 343 TFUE)
- Existencia por tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE).
La Declaración n.º 24 aneja al Acta Final de la CIG insiste en subrayar los límites a las
posibilidades de acción de la UE, recordando que su personalidad jurídica no le habilita para
legislar o actuar más allá de las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los
Tratados constitutivos.
Junto a estos elementos básicos, las disposiciones especificas relativas a la acción política
exterior de la UE (el anterior “segundo pilar”, la PESC) configuran dicha esfera, incluso tras el
Tratado de Lisboa, como un ámbito material que permanece gobernado por un sistema
diferente al general de la integración.
El ámbito de relaciones con terceros actores en materia de PESC es el único reducto de

competencias que continúa rigiéndose por mecanismos específicos de cooperación
intergubernamental, lo que entre otras cosas implica la adopción y aplicación de actos jurídicos
mediante procedimientos más próximos a aquellos conocidos por el DI.
Esta diferenciación es más visible por cuanto que es el TUE, y no el TFUE, donde se recogen,
junto a dos disposiciones generales relativas a la acción exterior, el diseño del principal actor de
la PESC, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y las
disposiciones específicas sobre la PESC.
Conforme a este planteamiento de base, el TFUE viene a escribir la letra pequeña del
funcionamiento de la estructura institucional y orgánica o columna vertebral de la UE, lo que le
permite establecer un sistema jurídico propio y la situación de cada institución respecto del
mismo (arts. 223 a 309 TFUE).
De igual forma, el TFUE regula la proyección de los valores y principios establecidos en el TUE
sobre una serie de ámbitos materiales concretos pactados con los Estados a fin de alcanzar los
objetivos fijados.
A ese diseño práctico se refiere el apelativo que le da título a este Tratado, el “funcionamiento”
de la UE, mediante el diseño y regulación de una serie de políticas materiales concretas.
2. LOS OBJETIVOS DE LA UE.

El logro de conseguir unos objetivos comunes es la razón de ser de la creación de la UE, así como
de la atribución de competencias a la misma (art. 1. 1. TUE).
Los objetivos de la UE, al igual que sus valores de base, vienes recogidos en los arts. 3 y 8 TUE,
si bien su verdadero desarrollo solo se encuentra en el TFUE.
La única excepción es la formulación de los objetivos generales de la acción exterior de la UE,

que se precisan en el art. 21 TUE, al que remiten esencialmente el art. 23 TUE, relativo a la PESC,
y el art. 205 TFUE, sobre la acción exterior en general, desarrollándose en el TFUE únicamente
los objetivos de los ámbitos no políticos de la acción exterior, es decir, todos los demás objetivos.
2
El art. 3 TUE se presenta como catálogo general de las obligaciones de la Unión, donde debe
señalarse la combinación de objetivos económicos y políticos enumerados, dejando así patente
el interés esencial en conceder la misma importancia a unos y a otros, haciendo frente a las
tradicionales críticas a la dimensión exclusivamente económica que estuvo presente en los
orígenes de proceso de integración europea.
Los objetivos de la UE se pueden dividir en tres clases: objetivos políticos, objetivos económicos
y objetivos transversales.
En cuanto a los objetivos políticos, cabe distinguir entre aquellos relativos a la UE en sí, y los
que preside las relaciones de la UE con su entorno, esto es, con terceros Estados y/o OOII.
Respecto a los objetivos políticos relativos a la UE en sí:
a) Promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos (art. 3. 1 TUE), lo que retoma
de alguna forma el espíritu fundados plasmado en la Declaración Schuman.
b) Crear el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) sin fronteras interiores donde se
garantice la libre circulación de personas, pero también medidas adecuadas de control
de fronteras exteriores, asilo, inmigración y la prevención y lucha eficaz contra la
delincuencia (art. 3. 2 TUE).
c) Combatir la exclusión social y la discriminación y promover la justicia, la igualdad entre

sexos, la solidaridad entre las generaciones y la especial protección de los derechos del
niño (art. 3. 3. 2 TUE).
d) Respetar, conservar y promover la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio

cultural europeo (art. 3. 3. 3 TUE).
Y, por otro lado, los objetivos políticos en las relaciones de UE con su entorno, la UE afirmará y
promoverá sus valores e interés también en el exterior y velará por la protección de sus
ciudadanos, lo que implica: contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta,
la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de
la pobreza, la protección de los derechos humanos, y la defensa del DI, en especial de los
principios de la Carta de las Naciones Unidas (art. 3. 5 TUE).
Los artículos 21 y 23 TUE reafirman y desarrollan estos objetivos en la acción exterior de la UE,
y de la PESC en particular.
A estas metas, el art. 8 TUE añade el propósito de establecer un espacio pacífico de prosperidad
y buena vecindad con los Estados circundantes mediante el establecimiento de relaciones
preferentes, estrechas y pacificas fundadas en la cooperación.
Entre los objetivos económicos resultan ambiciosos y destacan por su nivel de concreción, grado
de estructuración y carácter altamente técnico. Estos se resumen en lograr:
a) Un mercado interior que procure un desarrollo sostenible, un crecimiento económico

equilibrado, estabilidad de precios, economías de mercado altamente competitivas y
búsqueda de pleno empleo, del progreso social, científico y técnico (art. 3. 3. 1 TUE).
3
b) Fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados

miembros (art. 3. 3. 2 TUE).
c) Establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro (art. 3. 4

TUE).
Finalmente, el TUE establece objetivos transversales, esto es, metas a alcanzar no sólo como
objetivos en sí mismos, sino también en la consecución de las diferentes políticas y acciones
concretas previstas. Se concretan, entre otros, en:
a) La eliminación de las desigualdades entre el hombre y la mujer y la promoción de la

igualdad entre ambos (art. 8 TFUE).
b) La lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza, origen étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (art. 10 TFUE)
c) La protección del medio ambiente (art. 11 TFUE).
EL Tribunal subrayó a principios de la década de los setenta la importancia de estos objetivos,

dotándolos de coherencia y mayor operatividad mediante el recurso a la interpretación
teológica del Derecho.
3. LAS COMPETENCIAS DE LA UE.

El fin primordial al que sirven las OOII es facilitar y articular la cooperación entre los Estados que
deciden crearlas con vistas a lograr objetivos que esos Estados o no pueden o les sería más
costoso alcanzar individualmente.
El establecimiento de un núcleo de competencias a favor de la Organización es de tal

importancia que la existencia de esas competencias atribuidas a la Organización por los Estados
miembros es considerada, en la teoría general de las OOII, un elemento constitutivo de la
Organización.
Ahora bien, no hay que olvidar que, frente a la naturaleza soberana, originaria y plena de las
competencias estatales, las competencias de las Organizaciones Internacionales sólo son
derivadas, limitadas y de carácter funcional, es decir, son aquellas atribuidas con el objetivo de
cumplir la función o misión prevista por el Tratado constitutivo de la Organización en cuestión.
La forma en que las competencias de la UE han sido establecidas, ya no en los vigentes TUE y
TFUE, sino históricamente desde la creación de la CECA en 1951, presenta características y
connotaciones especificas que subrayan su naturaleza única como Organización Internacional
de integración y que se materializan en el atributo de la “supranacionalidad”, con el que se
califica y caracteriza al proceso en su conjunto, frente a la simple cooperación
intergubernamental tradicional en el DI.
Las competencias de la UE, elemento básico de la integración europea, vienen establecidos en

el art. 4 y 5 TUE, donde se aprovecha para dejar claro que hay ámbitos (como la seguridad
nacional) que serán “responsabilidad exclusiva” de los Estados miembros (art. 4. 2 TUE).
4
Sin embargo, las modalidades, el alcance y las condiciones del ejercicio de las competencias de
la UE viene regulado con detalle del art. 2 a 6 TFUE.
A pesar del gran esfuerzo clarificador que el Tratado de Lisboa realiza en esta materia intentando
precisar la delimitación entre los ámbitos de competencia exclusiva (art. 3 TFUE) y de las
competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros (art. 4 TFUE), su articulación no
deja de ser dispersa, en la medida que también el Protocolo n.º 25 matiza el ejercicio de las
competencias compartidas por parte de la UE.
Por su parte, la Declaración n.º 18 relativa a la delimitación de las competencias, no solo insiste
en limitar el ejercicio de las competencias compartidas por parte de la UE, sino que también da
la posibilidad de que los Estados miembros presenten una reforma “a la baja” de los Tratados
constitutivos en los que hace a las competencias de la UE, decantándose en contra de la
tendencia hasta ahora, no por aumentar sino por reducir las competencias.
Esta es una de las razones que el Primer Ministro Cameron redactó en su carta al presidente del
Consejo Europeo y que abrió el proceso de salido del Reino Unido de la UE conocido como
“brexit”.
3.1. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y LAS COMPETENCIAS IMPLÍCITAS.
Tras el Tratado de Lisboa, los Tratados constitutivos de la UE afirman de manera tajante que es
el principio de atribución de competencias el que gobierna las competencias de la UE (art. 1. 1
y art. 5 TUE; art. 7 TFUE).
Conforme a esto, la UE disfrutará de las competencias que los Estados miembros le hayan
conferido en virtud de los Tratados constitutivos con vistas a lograr los objetivos establecidos en
dichos Tratados y, en tres momentos distintos, se subraya que toda competencia no atribuida a
la UE en los Tratados corresponderá a los Estados miembros (art. 4. 1 y art. 5. 2 TUE; Declaración
n.º 18).
De esta manera se insiste en el control total de los Estados miembros sobre los poderes y
competencias de la UE.
Este principio de atribución de competencias está establecido en el DI como el principio de base

sobre el que actúa una OI a la hora de ejercer sus poderes o competencias, de manera que una
OI disfrutará de los poderes que los Estados que la componen le hayan atribuido expresamente
en su Tratado constitutivo, de manera que esas competencias no son sino consecuencia del
consentimiento expresado de dichos Estados, de ahí que se afirme que las competencias de las
OOII son funcionales y derivadas.
Sin embargo, este principio de atribución de competencias ha evolucionado desde el Dictamen

de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de 1949, en la que se afirmó que las OOII podrían
disfrutar de los poderes y competencias que puedan necesitar, incluso cuando no se encuentran
específicamente atribuidos o previstos en sus Tratados constitutivos, si esas competencias se
muestran indispensables para el ejercicio de sus funciones y las competencias que le han sido
expresamente conferidos.
Esto es, dentro de los límites generales de la doctrina de las competencias implícitas, las OOII, y
por ende la UE y la CEEA, podrán disfrutar en su caso, no sólo de las competencias atribuidas
5
por los Tratados constitutivos, sino también de ciertas competencias implícitas que pudieses
manifestarse como indispensables para el cumplimiento de las expresamente atribuidas.
En general, el principio de las competencias implícitas supondría un aumento de las

competencias atribuidas por los Estados a las OOII que escaparían al consentimiento expreso de
los mismos, por lo que su aplicación en la práctica ha venido rodeada de las máximas cautelas.
Estas competencias implícitas se encuentran recogidas dentro de la “cláusula de imprevisión”

en el art. 352 TFUE. En esta disposición se prevé la posibilidad de que la UE ejerza competencias
que no tenga expresamente atribuidas por los Estados miembros en los Tratados constitutivos,
pero que, sin embargo, sean necesarias para alcanzar uno de los objetivos fijados por estos
Tratados en los ámbitos materiales de la UE.
El recurso a esta disposición está sujeto a las siguientes condiciones:
- Que la acción será necesaria para la realización de los objetivos previstos “en el ámbito
de las políticas definidas en los Tratados”, lo que amplia respecto de la regulación
anterior los ámbitos materiales donde puede aplicarse dicha cláusula, aunque se sigue
excluyendo a la PESC.
- Que no exista ninguna otra disposición en los Tratados constitutivos que pueda servir
de base a la acción prevista, de manera que no se altere innecesariamente el equilibrio
institucional establecido por los Tratados constitutivos.
- Que dicha actuación sea necesaria para lograr los objetivos de los Tratados constitutivos
(sin que puedan alcanzarse a través de esta clausulas los objetivos de la PESC), donde la
apreciación le corresponde realizarla al Consejo por unanimidad.
- Que se siga el procedimiento previsto en el art. 352 TFUE, donde participan el Consejo,
la Comisión, el Parlamento y los Parlamentos nacionales.
3.2. TIPO DE COMPETENCIAS.
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las versiones anteriores de los Tratados
constitutivos no contenían disposiciones específicas que sentasen reglas claras de delimitación
de las competencias que pertenecían a los Estados miembros y la UE y las CCEE.
Es por ello que hay que reconocer el esfuerzo que el Tratado de Lisboa ha realizado a fin de
clarificar la delimitación entre las competencias de la UE y de los Estados miembros.
- LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS.
En determinados ámbitos, la UE dispone de competencias exclusivas, que por tanto sólo pueden
ser ejercidas por la UE. Esto implica que únicamente la UE disfruta de poderes normativos y que
los Estados miembros sólo pueden legislar en la medida en que sean expresamente autorizados
o habilitados por la UE o a fin de proceder a la aplicación en el ordenamiento jurídico interno de
un acto de la UE (art. 2. 1 TFUE).
Las competencias exclusivas de la UE se refieren a los siguientes ámbitos (art. 3. 1 TFUE):
6
- Unión aduanera.
- Normas de libre competencia entre empresas necesarias para regular el funcionamiento

del mercado interior.
- La política monetaria de los Estados miembros en la zona euro, la conservación de los

recursos biológicos marinos dentro de la Política Pesquera Común (PPC).
- La PPC estrechamente ligada en todo cado tanto a la unión aduanera como al mercado
anterior.
A estas competencias, y conforme a la jurisprudencia consolidada por el Tribunal, el TFUE añade

como exclusivo el poder de celebrar un acuerdo internacional:
- Cuando la celebración de éste está prevista en un acto legislativo de la UE.
- Cuando sea necesario celebrar dicho acuerdo para poder ejercer su competencia
interna.
- Cuando dicho acuerdo pueda afectar a normas comunes o al alcance de éstas (art. 3. 2
y art. 216 TFUE).
- LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS.
En segundo lugar, el art. 4. 1 TFUE establece como categoría diferenciada las competencias
compartidas, que vienen definidas, de forma negativa o residual, como aquellas competencias
que no corresponden a los ámbitos mencionados en el art. 3 (competencias exclusivas) ni en el
art. 6 (competencias de apoyo, coordinación o complemento).
El TFUE, en el art. 2. 2, define las competencias compartidas como aquellas en las que tanto la
UE como sus Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes.
En relación a la articulación coherente de una posible acción normativa de la UE y los Estados

miembros que eventualmente podría ser contradictoria o incompatible, ese Tratado se decanta
por la preclusión de la acción de los Estados por la acción de la UE: los Estados miembros solo
legislaran en el ámbito donde exista una competencia compartida en la medida en que la UE no
lo haya hecho o haya dejado de hacerlo tras una acción inicial.
Esta preclusión es limitada, puesto que incluso si la UE ha ocupado un ámbito material en el que
hay competencia compartida mediante el ejercicio de una acción normativa, se entenderá que
la UE ha ocupado para sí solo la parte efectivamente regulada por el acto normativo de que se
trate (Protocolo n.º 25), y no todo el ámbito en cuestión.
Las competencias compartidas se aplican en los siguientes ámbitos (art. 4. 2 TFUE):
- Mercado interior.
- Los aspectos de política social definidos en el TFUE.
- La cohesión económica, social y territorial.
- La agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos
marinos.
7
- Medio ambiente.
- Protección de los consumidores.
- Transporte.
- Redes transeuropeas.
- Energía.
- El ELSJ.
- Los aspectos definidos en TFUE relativos a asuntos comunes de seguridad en materia de
salud pública.
Fuera de los arts. 3 y 6 TFUE, se recogen otros ámbitos en los que la UE y los Estados tienen
competencias compartidas, cuya caracterización tiene alguna singularidad respeto a la
caracterización general de las competencias compartidas del art. 2. 2 TFUE. Estos ámbitos son:
- La investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio (art. 4. 3 TFUE).
- La cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria (art. 4. 4 TFUE).
- Las políticas económicas (arts. 2. 3 y 5. 1 TFUE).
- Las políticas de empleo (arts. 2. 3 y 5. 2 TFUE).
- Las políticas sociales (art. 5. 3 TFUEI.
- La PESC (art. 2. 4 TFUE).
- LAS COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN O COMPLEMENTO.
En tercer lugar, el TFUE establece competencias de apoyo, coordinación o complemento a las

políticas nacionales, en cuyo caso el hecho de que la UE ejerza tal competencia no supondrá en
ningún caso la sustitución de la competencia nacional en el ámbito material concreto afectado
y la acción normativa de la UE no podrá implicar una armonización de las normas existentes en
los Estados miembros (art. 2. 5 TFUE).
Dichas competencias podrán ser ejercidas por la UE en los siguientes ámbitos (art. 6 TFUE):
- Protección y mejora de la salud humana.

- Industria.
- Cultura.
- Turismo.
- Educación, formación profesional, juventud, deporte.
- Protección civil.
- Cooperación administrativa.
3.3. LOS LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE: PRINCIPIOS DE

SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD.
Junto al principio de atribución de competencias como base para la delimitación de las

competencias de la UE y de los Estados miembros, los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad condicionan el ejercicio de las competencias por la UE.
Estos principios sirven a la definición funcional de las competencias atribuidas a la UE, dada la
reiterada práctica de desplazamientos de los límites de esas competencias a favor de la UE, lo
que indujo a los Estados miembros a precisar estos criterios para contener dicha intervención.
8
- EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.
El principio de subsidiariedad (art. 5. 3 TUE) sólo rige en los ámbitos de competencia compartida
con los Estados miembros y de sus competencias de apoyo, coordinación o complemento de la
acción de los Estados miembros.
El sentido de este principio es permitir determinar, ante todo, si la UE ha de intervenir o no (y

no se presume que haya de intervenir) y, si ha de intervenir, la medida de esa intervención.
La intervención de la Unión estaría únicamente justificada porque “los objetivos de la acción

pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel
central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a
los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”.
Prevalece el logro de los Estados, ante el logro de la Unión, por la cercanía de éstos a los
ciudadanos.
Este principio presenta dos lecturas desde el punto de vista de la integración europea:
- Desde la perspectiva de los Estados miembros y de la conservación de sus competencias,

los Estados han planteado la aplicación práctica del principio de subsidiariedad como la
adopción de decisiones de la forma más cercana posibles a los ciudadanos, pues la
intervención normativa de la UE sólo se producirá una vez comprobada la insuficiencia
de la acción nacional, sea cual sea su nivel.
Para garantizar este límite práctico, el TUE asocia a los Parlamentos nacionales, que
velaran ahora por el respeto de dicho principio.
- Desde otro punto de vista, el principio de subsidiariedad viene a limitar seriamente el

ejercicio de toda competencia que no sea exclusiva de la UE, de manera que, para poder
desarrollar cualquier acción en el marco de los diferentes tipos de competencias, la UE
deberá probar su mejor capacidad y alcance en la materia de que se trate.
- EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
El principio de proporcionalidad se aplica en cualquier ámbito de competencias de la UE, una

vez decidida la acción por la Unión para limitar su contenido y su forma, exigiendo que no supere
lo que es estrictamente necesario para alcanzar el objetivo perseguido previsto en los Tratados
constitutivos (art. 5. 4 TUE).
El principio de proporcionalidad debe guiar la decisión de las instituciones respecto del tipo de
acto que deba adoptarse cuando los Tratados constitutivos no lo establezcan (art. 296. 1 TFUE),
es decir, si se puede elegir entre varias formas y contenidos, debe optarse por aquel que deje
más libertad a los destinatarios y afectados.
Todas las instituciones están obligadas a observar el respeto de los principios de subsidiaridad y
proporcionalidad en virtud del Protocolo n.º 2, pero sobre todo las instituciones implicadas en
el proceso de elaboración del Derecho derivado, en especial la Comisión, que habrá de realizar
consultas a fin de asegurarse de que la intervención legislativa de la UE respeta dichos principios
(art. 2 Protocolo n.º 2), siendo necesaria que la motivación de los actos jurídicos de la UE incluya
una referencia a los mismos en cada caso.
9
Además, se establece un procedimiento de control de respeto a estos principios previsto en el

Protocolo n.º 2. Este procedimiento es único y común para ambos principios, pero
esencialmente se refiere al respeto del principio de subsidiariedad, para lo que se requiere el
pronunciamiento de los Parlamentos nacionales.
Conforme a este procedimiento de control político (ex ante), una vez enviada la propuesta
normativa o proyecto de acto legislativo, así como los proyectos modificados, a los Parlamentos
nacionales, todo Parlamento nacional o toda cámara de uno de estos Parlamentos dispondrá de
ocho semanas desde su recepción para estudiarla y redactar un dictamen motivado en caso de
considerar que la propuesta no se ajusta al principio de subsidiariedad, devolviendo dicho
informe al grupo de Estados miembros o institución u órgano de la UE en el que la propuesta
normativa tenga su origen (art. 6 Protocolo n.º 2).
Ya que la consulta es a todos los Parlamentos nacionales, para conocer el balance en conjunto
respecto del respeto al principio de subsidiariedad se establece el siguiente sistema: cada
Parlamento nacional dispone de dos votos, uno para cada cámara en caso de ser bicameral (art.
7. 1 Protocolo n.º 2), y si la suma total de los votos de aquellos Parlamentos nacionales que
emitan un dictamen negativo al respecto es igual o superior a un tercio, el proyecto deberá
volver a estudiarse (art. 7. 2 y 3 del Protocolo n.º 2). En el caso de la cooperación judicial en
materia penal o de la cooperación policial dentro del ELSJ habrá de ser superior a un cuarto.
En cuanto al control jurisdiccional (ex post) del principio de subsidiariedad, se prevé la

competencia del TJUE para pronunciarse sobre los recursos basados en dicha causa e
interpuestos conforme al procedimiento establecido en el art. 263 TFUE por un Estado miembro
por sí mismo o transmitiendo el recurso conforme a su Derecho interno.
Según el Protocolo n.º 2 art. 8, el TJUE es competente para pronunciarse sobre la anulación de
un acto legislativo que viola el principio de subsidiariedad, ampliando no obstante la
legitimación activa a los Parlamentos nacionales o sus cámaras.
4. LAS COOPERACIONES REFORZADAS.

Las sucesivas ampliaciones de la UE trajeron consigo una mayor diversificación de los Estados
miembros, acerca del ritmo del proceso de integración europea, y a partir de las dificultades
para que todos los Estados avanzasen al mismo ritmo, se presentaron dos respuestas distintas.
En realidad, se trata de dos caras de la misma moneda, las cuales se formalizaron en distintas
sensibilidades:
- Por un lado, en sentido negativo, permitieron excepcionalmente a los Estados miembros

no participar o mantenerse al margen de nuevos avances en el proceso de integración.
- Por otro lado, en sentido positivo, permitieron a los Estados miembros que lo desearan
profundizar en el proceso de integración.
Esta última forma de cooperación se denomina “cooperaciones reforzadas”, introducidas en

virtud del Tratado de Ámsterdam, en 1997, permiten a los Estados que lo deseen hacer uso de
las instituciones y ejercer competencias no exclusivas de la Unión aplicando las disposiciones
pertinentes de los Tratados constitutivos para impulsar los objetivos de la UE, proteger sus
intereses y reforzar su proceso de integración (art. 20 TUE; arts. 326 a 334 TFUE).
10
Hasta 1992 todas las ampliaciones de los Estados miembros en las CCEE se habían realizado en
bloque, pero con el Tratado de Maastricht y el establecimiento de una UE con nuevas y decisivas
competencias rompió con esa dinámica, inaugurando la llamada “integración a distintas
velocidades” o “geometría variable”, lo que revelaba un núcleo de competencias intocables y
un conjunto de políticas en las que los Estados podían decidir participar o mantenerse al margen.
Esto podía hacer más frágil el proceso de integración en su conjunto, por lo cual, tras la
introducción de estas clausulas de “abandono” de la participación en ciertas políticas (opting
out) fue seguida al poco tiempo con la introducción del mecanismo de las “cooperaciones
reforzadas” en 1997, y la flexibilización de sus condiciones y la ampliación de sus modalidades,
en virtud del Tratado de Niza en 2001.
Dada su importancia y calado, su definición y su configuración básica se recogen en el TUE,

aunque su aplicación detallada se encuentra en el TFUE. El recurso de las cooperaciones
reforzadas está sometido al cumplimiento de límites y condiciones diferentes en el marco de la
PESC y en otros ámbitos que se prevé.
Entre los límites encontramos:
- Las cooperaciones reforzadas se permiten en todos los ámbitos, con la excepción de los
ámbitos de competencias exclusiva de la UE, en la que estaría prohibida (art. 20. 1 TUE;
art. 329. 1 TFUE).
- Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán únicamente

a los Estados miembros participantes y no se considerarán acervo que deban aceptar
los Estados candidatos a la adhesión a la UE (art. 20. 4 TUE).
Entre las condiciones encontramos:
- La condición fundamental es que los Estados miembros decididos a avanzar por este
medio no pueden acordar una cooperación entre ellos que perjudique a la base misma
del proceso de integración, de ahí que deben respetar los Tratados constitutivos y el
Derecho de la Unión, no perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social
y territorial, ni constituir un obstáculo ni una discriminación en los intercambios entre
los Estados miembros o provocar distorsiones de competencia entre ellos (art. 326
TFUE).
- Las cooperaciones reforzadas respetarán las competencias, los derechos y las

obligaciones de los Estados miembros que no participan en ellas y, a su vez, esos Estados
no deben impedir que las apliquen los Estados participantes 8art. 327 TFUE).
- Las cooperaciones reforzadas deben estar abiertas a la participación de otros Estados

miembros siempre que cumplan los requisitos de participación, y eventualmente
respeten también los actos ya adoptados, y los Estados miembros deben fomentar la
participación más amplia posible de Estados miembros (arts. 20. 1. 2 TUE y 328. 1 TFUE).
- Las cooperaciones reforzadas serán autorizadas por el Consejo sólo como último
recurso, esto es, una vez constatado que los objetivos perseguidos por la cooperación
11
reforzada no pueden alcanzarse por la UE en su conjunto en un plazo razonable (art. 20.

2 TUE).
- En ellas deben participar como mínimo nueve Estados miembros (art. 20. 2 TUE).
En cuanto al establecimiento se siguen procedimientos distintos dependiendo de si la

cooperación reforzada proviene del marco fuera de la PESC, si proviene del marco de la PESC, o
si proviene del ámbito del ELSJ.
Según el art. 331 del TFUE, los procedimientos a seguir para los Estados que quieran formar
parte de una cooperación reforzadas van a variar igualmente dependiendo del ámbito del que
proceda la cooperación.
Una vez establecida la cooperación reforzada, todos los Estados miembros podrán intervenir en
las deliberaciones que se celebren, pero solo los Estados miembros participantes tendrán
derecho de voto, conforme a las reglas de los arts. 330 y 238. 2 TFUE.
En cuanto a la financiación de las acciones que se emprendan, a partir de la aprobación de una

cooperación reforzada, los gastos producidos que no sean estrictamente de carácter
administrativo de las instituciones correrán por cuenta de los Estados miembros participantes,
aunque el Consejo, por unanimidad de todos los miembros y previa consulta al PE, puede decidir
en sentido diferente (art. 332 TFUE).
Por último, la Comisión, y en su caso, el Alto Representante, informaran periódicamente al PE y

al Consejo sobre la evolución de las cooperaciones reforzadas (art. 328. 2 TFUE) y el Consejo y
Comisión deben velar por la coherencia de las acciones emprendidas en el marco de esas
cooperaciones reforzadas, debiendo cooperar a tal efecto (art. 334 TFUE).
5. LA FINANCIACIÓN DE LA UE.
La financiación de la UE tiene que ver con el concepto de presupuesto, del que se desprenden
dos conceptos más: los ingresos y los gastos.
El presupuesto de la Unión se financia principalmente (en un 99 %) mediante recursos propios.

Los ingresos anuales deben cubrir por completo los gastos anuales. El sistema de recursos
propios lo decide el Consejo por unanimidad teniendo presente el dictamen del Parlamento
Europeo, y esta decisión debe ser ratificada por los Estados miembros.
5.1. LOS INGRESOS DE LA UE.
El objetivo de los ingresos es dotar de autonomía financiera a la Unión dentro de los límites
marcados por la disciplina presupuestaria.
Su principal base jurídica se encuentra en el art. 311 y art. 332. 2 TFUE, y arts 106 bis y 171 del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
En cuanto a su funcionamiento, hay que resaltar que mientras que a la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA) se le concedieron sus propios recursos desde el principio, la
Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica
12
(EURATOM) comenzaron financiándose a través de contribuciones de los Estados miembros. La

Decisión sobre los recursos propios de 21 de abril de 1970 dotó a la CEE de sus propios recursos.
En la actualidad, los recursos propios para cubrir los créditos de pago anuales están limitados a
un máximo del 1,20 % de la renta nacional bruta (RNB) de la Unión. En la práctica, el actual
marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020 fija un límite máximo en torno al 1 % de la RNB de
la Unión. Dado que el presupuesto debe equilibrarse, los gastos también han de ceñirse a este
límite máximo.
Entre los tipos de ingresos podemos encontrar:
- Recursos propios “tradicionales”.
Son los derechos de aduana, los derechos agrícolas, y las cotizaciones del azúcar y la isoglucosa.
Se crearon mediante la Decisión de 1970 y se vienen percibiendo desde entonces. En la
actualidad, los recursos propios «tradicionales» generalmente suponen alrededor del 15 % de
los ingresos en concepto de recursos propios.
- Recurso propio basado en el IVA.
En la actualidad consiste en transferir a la Unión un porcentaje del IVA estimado que recaudan
los Estados miembros. Aunque ya estaba previsto en la Decisión de 1970, este recurso no se
empezó a recaudar hasta la armonización de los sistemas de IVA de los Estados miembros en
1979. El recurso del IVA suele ascender a aproximadamente un 13 % de los ingresos en concepto
de recursos propios.
- Recurso propio basado en la RNB.
Creado mediante la Decisión 88/376/CEE del Consejo, este recurso propio consiste en la
transferencia, por parte de los Estados miembros, de un porcentaje uniforme de su RNB que se
fija cada año en el marco del procedimiento presupuestario. En un principio únicamente debía
recaudarse si no bastaba con el resto de los recursos propios para cubrir los gastos, pero en la
actualidad financia el grueso del presupuesto de la Unión. Desde finales de la década de los
noventa, el recurso propio basado en la RNB se ha triplicado y, en la actualidad, suele
representar alrededor del 72 % de los ingresos en concepto de recursos propios.
- Otros ingresos y saldo prorrogado del ejercicio anterior.
También constituyen ingresos los tributos con que se grava el sueldo de los funcionarios de la
Unión, las contribuciones a determinados programas de la Unión por parte de terceros países y
las multas impuestas a las empresas cuando se constata que han incumplido la normativa en
materia de competencia u otras normas. El saldo de cada ejercicio, en caso de excedente, se
consigna como ingreso en el presupuesto del año siguiente. Lo habitual es que estos otros
ingresos, los saldos y los ajustes técnicos supongan menos de un 10 % de los ingresos totales.
13
- Mecanismo de corrección.
Por lo que se refiere a los mecanismos de corrección actuales, se mantienen el mecanismo

vigente de corrección en favor del Reino Unido y su correspondiente financiación, así como tipos
reducidos de referencia del recurso propio basado en el IVA para el período 2014-2020.
5.2. LOS GASTOS DE LA UE.
Los gastos presupuestarios son aprobados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. El

presupuesto anual de la Unión debe respetar los límites máximos presupuestarios acordados en
el marco financiero plurianual (MFP) para los diferentes programas y políticas, como los relativos
a la cohesión, la agricultura y las relaciones exteriores. Los instrumentos de flexibilidad permiten
a la Unión reaccionar en caso de necesidades imprevistas. El uso de los instrumentos financieros
crea un efecto de apalancamiento por lo que respecta al gasto de la Unión.
El objetivo de los gastos es financiar las políticas de la Unión dentro de los límites marcados por
la disciplina presupuestaria, con arreglo a las normas y procedimientos en vigor.
Su base jurídica principal se encuentra en los arts. 310 a 325 y 352 TFUE y los arts. 106 bis, 171
a 182 y 203 del Tratado constitutivo de la CEEA.
5.3. EL MARCO FINANCIERO PLURIANUAL.
Hasta la fecha ha habido cinco marcos financieros plurianuales (MFP). Con el Tratado de Lisboa,
el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a un acto jurídicamente vinculante. Establecido
para un periodo mínimo de cinco años, el MFP debe garantizar la evolución ordenada de los
gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios, y prevé disposiciones que el
presupuesto anual de la Unión ha de respetar, con lo que se crean las bases de la disciplina
financiera.
Su principal base jurídica se encuentra en el art. 312 TFUE.
El actual marco financiero plurianual (2014-2020) fue aprobado mediante el Reglamento (UE,
EURATOM) n.º 1311/2013 del Consejo.
5.4. EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS.
La Comisión es responsable de la ejecución del presupuesto en colaboración con los Estados

miembros y con sujeción al control político del Parlamento Europeo, según los arts. 290 y 291,
317 a 319 y 321 a 323 TFUE y el art. 179 del Tratado constitutivo de la CEEA.
5.5. EL CONTROL PRESUPUESTARIO.
El control del presupuesto europeo se lleva a cabo en cada institución de la Unión y a escala de
los Estados miembros. Una parte importante del trabajo de control corre a cargo, en diferentes
niveles, del Tribunal de Cuentas Europeo y del Parlamento Europeo. Cada año, este último
examina la ejecución del presupuesto a fin de conceder la aprobación de la gestión a la Comisión
Europea y a las demás instituciones y agencias de la Unión.
14
Esto en virtud de los arts. 287, 317, 318, 319, 322 y 325 del TFUE.
5.6. LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE Y LA PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE

LA UE.
La actuación de la Unión Europea en materia de control presupuestario se centra en dos

principios: el primero es el control presupuestario en sí mismo, el segundo comprende la
protección de los intereses financieros de la Unión y la lucha contra el fraude.
Su principal base jurídica son los arts. 287 y 325 TFUE.
El objetivo es la protección de los intereses financieros de la Unión, que es un elemento

fundamental para que los ciudadanos confíen en que su dinero se utiliza adecuadamente.
También es importante supervisar y controlar la actividad de la Oficina Europea de Lucha contra
el Fraude (OLAF) y prestar apoyo a su lucha contra las irregularidades y los fraudes en la
ejecución del presupuesto de la Unión.
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1º Derecho Internacional Público (Instituciones Jurídicas de la Unión

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

Curso de Derecho de Unión Europea. 3ª Edición. Joaquín Alcaide Fernández

TEMA 2. LA UNIÓN EUROPEA.

1. LA UE Y SU ESTRUCTURA CONFORME A LOS TRATADOS ACTUALES.

La reorganización llevó aparejada elementos de gran interés. Así, conforme al Tratado de

- La CECA, hasta su desaparición en 2002;

- La necesaria personalidad jurídica en la esfera internacional de la que carecía

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

- Privilegios e inmunidades en el territorio de esos Estados (art. 343 TFUE)

- Existencia por tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE).

El ámbito de relaciones con terceros actores en materia de PESC es el único reducto de

2. LOS OBJETIVOS DE LA UE.

La única excepción es la formulación de los objetivos generales de la acción exterior de la UE,

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

Respecto a los objetivos políticos relativos a la UE en sí:

c) Combatir la exclusión social y la discriminación y promover la justicia, la igualdad entre

d) Respetar, conservar y promover la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio

a) Un mercado interior que procure un desarrollo sostenible, un crecimiento económico

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

b) Fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados

c) Establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro (art. 3. 4

a) La eliminación de las desigualdades entre el hombre y la mujer y la promoción de la

c) La protección del medio ambiente (art. 11 TFUE).

EL Tribunal subrayó a principios de la década de los setenta la importancia de estos objetivos,

3. LAS COMPETENCIAS DE LA UE.

El establecimiento de un núcleo de competencias a favor de la Organización es de tal

Las competencias de la UE, elemento básico de la integración europea, vienen establecidos en

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

3.1. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y LAS COMPETENCIAS IMPLÍCITAS.

Este principio de atribución de competencias está establecido en el DI como el principio de base

Sin embargo, este principio de atribución de competencias ha evolucionado desde el Dictamen

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

En general, el principio de las competencias implícitas supondría un aumento de las

Estas competencias implícitas se encuentran recogidas dentro de la “cláusula de imprevisión”

El recurso a esta disposición está sujeto a las siguientes condiciones:

3.2. TIPO DE COMPETENCIAS.

- LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS.

Las competencias exclusivas de la UE se refieren a los siguientes ámbitos (art. 3. 1 TFUE):

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

- Normas de libre competencia entre empresas necesarias para regular el funcionamiento

- La política monetaria de los Estados miembros en la zona euro, la conservación de los

A estas competencias, y conforme a la jurisprudencia consolidada por el Tribunal, el TFUE añade

- LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS.

En relación a la articulación coherente de una posible acción normativa de la UE y los Estados

Las competencias compartidas se aplican en los siguientes ámbitos (art. 4. 2 TFUE):

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

- La investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio (art. 4. 3 TFUE).

- LAS COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN O COMPLEMENTO.

En tercer lugar, el TFUE establece competencias de apoyo, coordinación o complemento a las

- Protección y mejora de la salud humana.

3.3. LOS LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE: PRINCIPIOS DE

Junto al principio de atribución de competencias como base para la delimitación de las

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

El sentido de este principio es permitir determinar, ante todo, si la UE ha de intervenir o no (y

La intervención de la Unión estaría únicamente justificada porque “los objetivos de la acción

- Desde la perspectiva de los Estados miembros y de la conservación de sus competencias,

- Desde otro punto de vista, el principio de subsidiariedad viene a limitar seriamente el

El principio de proporcionalidad se aplica en cualquier ámbito de competencias de la UE, una

Ana Moreno Ceballos Profa. Eulalia W. Petit de Gabriel

Además, se establece un procedimiento de control de respeto a estos principios previsto en el