Instituciones UE/1

TEMA 1 – EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

1 – ANTECEDENTES
Admitida la existencia de otros modelos históricos de organización de la sociedad europea,
Orígenes del europeísmo: pueden situarse en la Edad Moderna.
 Desintegración de la cristiandad medieval surgen en Europa, a finales del siglo XV y principios del XVI:
Primeros Estados nacionales → sociedad internacional tradicional.
 es ya en el contexto de una sociedad internacional constituida por Estados soberanos e independientes
 donde los proyectos europeístas de Kant o Saint Simon adquieren pleno sentido como antecedentes del
posterior proceso de integración europea.
La historia moderna de nuestro continente: caracterizada por los enfrentamientos entre las potencias europeas.
La depresión económica de los años 30 y el triunfo del fascismo propiciaron el estallido de la II Guerra Mundial:
 la vieja utopía de la unificación europea prenderá aún más en los pensadores y políticos de la época y en la
propia sociedad civil.
 la emergencia de dos nuevas potencias no europeas y la posterior división del mundo en dos bloques
antagónicos (la denominada fractura Este/Oeste) determinan el alcance de los posteriores procesos de
organización europea.
 La organización e integración europea se realizará de forma parcial en la Europa occidental hasta el término
de la guerra fría
 mientras que la Europa oriental se organizará durante ese periodo en torno al Consejo de Ayuda Económica
Mutua y el Pacto de Varsovia.
Los primeros logros en la organización de la sociedad europea occidental se desarrollaron inicialmente en el marco
de organizaciones internacionales regionales de cooperación.
 Francia y Reino Unido impulsaron la creación de una alianza (la Unión Europea Occidental)
 más tarde se crea la OTAN, en la que inicialmente participan diez Estados europeos del Oeste junto con
EEUU y Canadá.
Ámbito de la cooperación económica
 se creó la Organización Europea de Cooperación Económica para gestionar en común la ayuda recibida en el
marco del Plan Marshall
 posteriormente, esta organización se transforma en la OCDE que reúne, más allá de los Estados europeos, a
los países industrializados con economía de mercado.
Tras lo dicho, el acontecimiento más decisivo en la historia del proceso de integración europea:
Congreso de la Haya, en 1948: marcado por las diferencias entre:
 los partidarios de la cooperación gubernamental en el marco de organizaciones internacionales de
cooperación
 los partidarios de una integración de carácter federal a través de organizaciones internacionales de
integración, que conllevan la transferencia del ejercicio de competencias soberanas a dichas organizaciones.
Estas dos corrientes de pensamiento propiciaron la creación de distintas organizaciones europeas.
 Consejo de Europa: como organización de cooperación con fines políticos generales
 las corrientes federalistas promovieron la integración económica y una primera transferencia parcial de
soberanía a partir de la propuesta francesa de creación de la CECA, la primera comunidad europea. Nos
situamos así en el inicio del proceso de integración europea propiamente dicho.

3 – EL TRATADO DE LISBOA (2007)

2004: los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la UE aprobaron el Proyecto de Tratado
constitucional, que fue firmado en el Palacio del Capitolio de Roma.
 tenía que ser ratificado en el plazo de 2 años por los Parlamentos nacionales
 resultado negativo de los referendos de Francia y Holanda provocó la paralización de las diferentes
ratificaciones.
Tras un periodo de reflexión y debate, el Consejo Europeo encargó a la Conferencia Intergubernamental (CIG) la
elaboración de un nuevo Tratado de reforma para modernizar, democratizar y potenciar la UE. El Consejo informal
de Lisboa de 2007 aprobó el texto del Tratado de Lisboa elaborado por la CIG, que fue firmado por todos Estados
miembros y entró en vigor en diciembre de 2009.
Principales objetivos:
 hacer más eficaz y eficiente la toma de decisiones en la UE, regidas hasta entonces por normas concebidas para
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15 Estados miembros, e inadaptables a los 27 actuales

 dotar a las Instituciones de más democracia, responsabilidad, transparencia y participación otorgando mayor
protagonismo al Parlamento Europeo.

Aportación esencial: reforma estructural y la refundación de la UE.

Cabe destacar del Tratado:
Atribución expresa de personalidad jurídica a la UE como organización internacional compleja en la que se funde la
antigua Comunidad Europea
 la CEEA conserva su propia personalidad, desapareciendo en cualquiera caso la arquitectura de los tres
pilares
 la simplificación del Derecho originario de la Unión, que actualmente se encuentra recogido en el TUE y
en el TFUE.
Novedades:
 reducción progresiva del número de Comisarios
 fijación de un número máximo de miembros del Parlamento Europeo (751)
 incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE con valor jurídico.
El Tratado, además, ha creado dos nuevas figuras para dar más continuidad institucional y personificar la acción
de la UE en el exterior:
 el Presidente permanente del Consejo Europeo
 el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
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TEMA 2 –LA UNION EUROPEA

1 – NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA UE

Naturaleza
UE: marco de acción jurídico político en cuyo seno se desarrolla todo el proceso de construcción europea.
Dotó de unidad a 3 modelos de acción o pilares diferentes, pero relacionados entre sí:
 pilar comunitario: integraba a las Comunidades Europeas y constituía el núcleo duro del proceso de integración,
 2 pilares intergubernamentales, integrados por la:
 Política Exterior y de Seguridad Común
 Cooperación en Materia Penal.
No obstante, esta distinción se ha eliminado con el Tratado de Lisboa: todas las actividades propias del proceso de
integración se incorporaron en una única estructura cuyas manifestaciones concretas se recogen en el TUE y en el
TFUE.
La Unión, además, incorpora otros elementos integradores:
 identificación de unos valores, principios y objetivos comunes
 la definición de un modelo institucional.
 UE: realidad jurídico política creada por los Estados miembros:
o para ejecutar en su seno el proceso de integración europea
o a través de una pluralidad de mecanismos y métodos de actuación que están sometidos a unos mismos
principios y objetivos, y que utilizan una misma estructura institucional básicamente unificada.
 Esta dimensión integradora y unificadora de la Unión está respaldada por:
o el hecho de que los Estados miembros acceden a la misma a través de un procedimiento de admisión único.
o Tratado de Lisboa: prevé la retirada unilateral de cualquier Estado de la Unión, lo que refuerza el papel de la
voluntad estatal.
La Unión existe porque ha sido creada por los Estados, no los sustituye ni asume todas y cada una de las
competencias estatales. Se rige por el principio de atribución de competencias:
 sólo será competente para actuar en los ámbitos para los que los Estados le han atribuido poderes
 conforme a los procedimientos y métodos que han sido definidos por los Estados.
Personalidad jurídica
Parte necesariamente de la afirmación de que la subjetividad internacional de entes distintos de los Estados
solamente puede obtenerse por atribución expresa a favor de los mismos en un instrumento internacional,
habitualmente un tratado.
TUE, en versiones anteriores al Tratado de Lisboa, tiene atributos propios de la personalidad internacional a favor de
la Unión, aunque esta subjetividad fuese parcial e incipiente:
 identificación de principios y objetivos propios
 definición de un marco institucional único o un procedimiento único de admisión de nuevos miembros.
Con el Tratado de Lisboa se afirma expresamente que la Unión tiene personalidad jurídica al tiempo que se dice que
“sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea”.

2 – VALORES, PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA UE

La UE se caracteriza por la definición de un conjunto de valores, principios y objetivos que se predican del proceso de
integración, globalmente considerado.
Valores (comunes a los Estados miembros y a la Unión sobre los que se construye el proceso de integración)
 Respeto a la dignidad humana
 Libertad
 Democracia
 Igualdad
 Estado de derecho
 Respeto de los derechos humanos,
Partiendo de estos valores se puede identificar un conjunto de principios.
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Bloque I: eje central del sistema político de la Unión:

1. principio democrático: respeto por la democracia sobre la que se han constituido los Estados miembros.
Objetivo: asegurar que el modelo democrático no pueda ser alterado por la mera creación de la Unión. Condición
sustantiva que todo Estado candidato debe cumplir antes de su adhesión a la UE.
Funcionamiento: se basa en la democracia representativa, cuyos elementos más destacables:
 reconocimiento del derecho de los ciudadanos de la Unión a participar en la vida democrática de ésta
 instauración del derecho de los ciudadanos a ejercer la iniciativa europea ante la Comisión
 reconocimiento del papel de los Parlamentos nacionales en la garantía del buen funcionamiento de la Unión.
2. respeto de los derechos humanos y mandato de adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Bloque II:
1 principio de respeto de la identidad nacional, obligación asumida unilateralmente por la Unión. Se preserva la
autonomía política e institucional de cada uno de los Estados miembros y la vigencia de la diversidad cultural,
lingüística y religiosa de cada uno de éstos.
2 Principio de igualdad de los EM ante los Tratados
3 principio de cooperación leal: la Unión y los EM se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las
misiones derivadas de los Tratados.
Bloque III:
1 principio de solidaridad entre los pueblos de los EM. Como ejemplo, se contempla la cláusula de solidaridad, que
establece la forma de actuación para acudir en ayuda de un EM que sea objeto de un ataque terrorista o víctima de
una catástrofe natural o de origen humano.
2 principio de transparencia y proximidad: las decisiones de la Unión serán tomadas de la forma más abierta y
próxima a los ciudadanos que sea posible.
OBJETIVOS:
1 índole económica: establecimiento de un mercado interior en el ámbito de una economía social de mercado y de
una unión económica y monetaria,
2 naturaleza política: la promoción de la paz y el bienestar, la lucha contra la exclusión social y la discriminación, el
fomento de la justicia, la igualdad y la solidaridad y el patrimonio cultural europeo,
3 relativos a la acción exterior de la Unión con los países vecinos y en materia de relaciones internacionales:
búsqueda de la paz, la prosperidad, la cooperación, el respeto del Derecho, etc.
3 – LA ESTRUCTURA DE LA UE
La estructura denominada de los tres pilares:
1º Comunidades Europeas
2º Política Exterior y de Seguridad Común
3º Cooperación en Materia Penal
Funcionaban siguiendo las pautas de integración y de cooperación intergubernamental, más la denominada
Cooperación Reforzada que añadió el Tratado de Ámsterdam, ha sido suprimida por el Tratado de Lisboa. En la
actualidad el único ámbito que sigue rigiéndose por el principio de cooperación intergubernamental es el de la PESC.
El derecho vigente al respecto se recoge en el TUE que establece la norma general sobre las instituciones en los
siguientes términos:
o la UE dispone de un marco institucional único que tiene como finalidad:
 promover sus valores
 perseguir sus objetivos
 defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los EM
 garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.
o las instituciones de la Unión son:
 Parlamento Europeo
 Consejo Europeo
 Consejo
 Comisión Europea
 TJUE
 BCE
 Tribunal de Cuentas.
Aunque se prevé que cada institución actúe dentro del marco de sus atribuciones y de acuerdo con los
procedimientos establecidos en los Tratados, su funcionamiento debe regirse por el principio de cooperación
leal.
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o como órganos auxiliares con funciones consultivas (que asistirán al Parlamento, al Consejo y a la Comisión):
 Comité Económico y Social
 Comité de las Regiones,.
o Esta estructura puede reconducirse a la clásica de un Estado moderno, con ciertas peculiaridades.
 poder ejecutivo en la Comisión y en el Consejo
 poder judicial en el Tribunal de Justicia
 poder legislativo en el Parlamento Europeo y en el Consejo, a propuesta de la Comisión.
o Si comparamos la UE con otras organizaciones internacionales, la estructura orgánica da la Unión presenta
algunas diferencias, debido a su naturaleza mixta de fórmula de integración y de cooperación
intergubernamental:
 Los intereses estatales están representados en dos de sus siete instituciones: el Consejo Europeo y el
Consejo, que son órganos intergubernamentales,
 en las cinco restantes, órganos no intergubernamentales y por tanto, independientes de los gobiernos de los
EM, están representados intereses diversos y distintos.

PESC: POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

Antecedente inmediato: Cooperación Política Europea, una forma de cooperación intergubernamental
constitucionalizada mediante el Acta Única Europea.
 Tratado de Maastricht: Transformó esa cooperación en el segundo pilar de la Unión, denominándola Política
Exterior y de Seguridad Común
 Tratado de Lisboa: ha integrado plenamente las distintas cuestiones relacionadas con la acción exterior de la
UE, incluida la PESC y la política de seguridad y defensa.
La PESC responde a planteamientos diferenciados:
 procedimientos normativos y de toma de decisiones
 papel asignado a las instituciones.
Régimen de adopción de decisiones
Es propio: se refleja en actos específicos distintos de los actos normativos ordinarios.
Es el Consejo quien adopta los actos propios de la PESC, conforme a las reglas básicas de la unanimidad y el
consenso.
Sistema de actos a través de los cuales se hace operativa la PESC es peculiar:
1º las decisiones son adoptadas por consenso en el seno del Consejo Europeo y revisten la forma de
orientaciones generales y de estrategias.
2º PESC agrupa actividades de la acción exterior que no están expresamente reguladas en el TFUE, incluyendo
temas relacionados con la seguridad y la nueva Política Europea de Seguridad y Defensa.
Para el desarrollo de estas actividades el Tratado de Lisboa crea:
 la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad para
garantizar la unidad y coherencia de todas las políticas implicadas en la acción exterior de la Unión;
 el Servicio Europeo de Acción Exterior, que asiste en el desempeño de sus funciones y contribuye a
la ejecución de las PESC y otros actos.
LA COOPERACIÓN REFORZADA
Tratado de Ámsterdam
Introdujo la Cooperación Reforzada como una técnica que permite el avance flexible de la integración mediante:
 la adopción de medidas que sólo serán aplicables a un número limitado de EM
 pero a las que se podrán sumar en cualquier momento el resto de Estados.
Tratado de Lisboa ha introducido modificaciones en el régimen de la cooperación reforzada.
TFUE: procedimiento general aplicable a las cooperaciones reforzadas
Toda cooperación reforzada debe cumplir los siguientes requisitos:
o ha de servir al logro de un objetivo de la UE o de la Comunidad y servir sus intereses y reforzar el proceso de
integración
o la coherencia entre las acciones emprendidas en el seno de la cooperación reforzada y las restantes actividades
de la Unión ha de estar garantizada, tanto en el ámbito interior cuanto en el exterior
o ha de desarrollarse en el marco competencia de la Unión y venir referido a competencias no exclusivas de la
Unión
o ha de respetar los Tratados y el marco institucional único, así como el acervo comunitario y las restantes
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decisiones adoptadas en el marco del TUE

o ha de ponerse en marcha como último recurso: tan sólo “en caso de que haya quedado sentado en el seno del
Consejo que los objetivos que se le hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la
aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados”
o ha de ponerse en marcha con la participación mínima de nueve EM y ha de respetar el principio de apertura a
cualquiera de los restantes Estados.
A fin de garantizar la coherencia de las cooperaciones reforzadas con los Tratados, se establece un procedimiento
de autorización en virtud del cual los EM interesados deberán dirigir una solicitud a la Comisión que, a su vez,
deberá presentar una propuesta al respecto.
Toda cooperación reforzada debe ser autorizada por el Consejo. Además, en el caso de las cooperaciones
reforzadas en el marco de la PESC, la solicitud se dirigirá al consejo y el AR deberá pronunciarse sobre la
coherencia de la cooperación reforzada prevista con la política exterior y de seguridad común de la Unión. Por su
parte, la Comisión deberá pronunciarse igualmente sobre la coherencia de dicha cooperación reforzada con el
resto de las políticas de la Unión.
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TEMA 3 – LA UE Y LOS EM

1 LA ADHESIÓN DE NUEVOS ESTADOS A LA UE

TUE: regula las condiciones de admisión que debe cumplir cualquier Estado para adherirse a la UE:
1 tener la condición de Estado : supone la existencia de una entidad soberana dotada de un Territorio, población
y una organización política o gobierno efectivo propios
2 ser un Estado europeo: exigencia que, a juicio de la doctrina, no queda satisfecha en virtud de un criterio
puramente geográfico, sino también de factores históricos y culturales que contribuyen a forjar la identidad
europea
3 el respeto de los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho
y respeto de los derechos humanos
Tratado de Lisboa
Reformula los requisitos en una línea de continuidad con el enunciado inicial del Tratado de Maastricht, pero
aporta un desarrollo del principio democrático en virtud de la nueva formulación.
Novedad: la referencia a los criterios de Copenhague, el ingreso tendrá lugar cuando un país asociado cumpla con
las condiciones económicas y políticas requeridas, que haya alcanzad:
 la estabilidad de instituciones que garantice la democracia
 el Estado de Derecho
 los derechos humanos
 el respeto y protección de las minorías.
TUE: también regula el procedimiento de admisión, calificado como “régimen de admisión negociada”
 el candidato dirigirá su solicitud al Consejo que, en tanto se resuelve, tendrá el estatuto de país candidato
 la solicitud es objeto de dictamen por la Comisión y de una decisión por el Consejo. Éste se pronunciará por
unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del PE
 exigencia de que, además del PE, los Parlamentos nacionales sean informados de la presentación de
solicitudes. Es precisa la ratificación del acuerdo negociado con el candidato por todos los EM de acuerdo
con sus respectivos procedimientos constitucionales
El objeto del acuerdo entre los EM y el Estado solicitante son las condiciones de admisión y adaptaciones que la
admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión.
Instrumentos en que se formaliza la adhesión:
 Tratado de adhesión
 Acta de adhesión relativa a las condiciones de la misma y a las adaptaciones de los tratados. En el Acta figuran:
o los principios y procedimientos que rigen la adhesión del nuevo Estado
o la recepción por éste del acervo comunitario
o las reglas de aplicación temporal y espacial del Derecho de la UE
o la adaptación de los Tratados y actos de las Instituciones y las medidas transitorias y las derogaciones
o suspensiones temporales necesarias para que la adhesión se realice de forma progresiva.

2 – EL ESTATUTO DE LOS ESTADOS MIEMBROS

La UE se presenta como una estructura organizativa de los EM. Son éstos quienes:
 crean la UE
 dirigen políticamente el proceso de integración europea a través del Consejo Europeo
 conservan la iniciativa para la reforma de los tratados
 ratifican los acuerdos relativos a las nuevas ampliaciones, de acuerdo con sus respectivas normas
constitucionales.
Los EM se rigen por los siguientes principios:
 principio de autonomía institucional y procedimental:
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La aplicación del Derecho de la UE por los EM se realiza de acuerdo con la estructura, procedimientos y
competencias determinados en los Derechos nacionales.
Limitado por los principios:
 Democrático
 de primacía
 efecto directo del Derecho de la UE
La aplicación del Derecho nacional no debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario
 principio de igualdad soberana de los Estados como manifestación del principio de igualdad de los EM y su
condición paritaria en el seno de la Unión
Como parte de su Estatuto, los Estados disfrutan de los derechos propios de la participación en la estructura
institucional. Se ha reservado una posición dominante a la formación de la voluntad política y jurídica de la UE, ya
que el poder de decisión ha sido atribuido con carácter general al Consejo, no obstante, en el procedimiento de
codecisión, el Consejo comparte dicho poder con el PE.
Por otra parte, el poder disciplinario de las organizaciones internacionales habilita a éstas para imponer sanciones
a los EM en caso de incumplimiento de las obligaciones inherentes a su condición de tales. Existe un mecanismo
de prevención y sanción si se constata la existencia de una violación grave y persistente de los valores
proclamados de la UE.

En cuanto al conjunto de sus obligaciones, debe destacarse el deber de cooperación leal, es decir, el deber de los
EM de cumplir las obligaciones derivadas de la pertenencia a la UE: los EM deben adoptar todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los tratados o
resultantes de los actos de las Instituciones de la Unión, y debe ayudar a ésta en el cumplimiento de su misión,
absteniéndose de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.

1 – Procedimiento de retirada voluntaria previsto en el tratado constitucional

La retirada voluntaria de un EM de la UE puede producirse en cualquier momento y no está vinculada a una
revisión de los tratados de Derecho originario, ni sujeta a ninguna condición de fondo. No obstante, la retirada
debe respetar las siguientes condiciones:
 el EM que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo
 con las orientaciones de éste, la unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la
forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.
 El Consejo celebrará dicho acuerdo en nombre la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del
Parlamento Europeo. Además, se reconoce la posibilidad de retirada unilateral de la Unión de cualquier
Estado.
 El representante del EM que desee retirarse no participará en las deliberaciones ni en las votaciones del
Consejo Europeo y del Consejo que le afecten.
Las consecuencias jurídicas de la retirada se concretan y quedan referidas al contenido del acuerdo de retirada,
en caso de existir éste.
Si un EM se retira de la Unión, podrá adherirse de nuevo siguiendo el procedimiento común de adhesión previsto
en el TFUE.
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TEMA 4 – SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UE

1 – PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN (o procedimiento de aprobación)
►Comunidad dispone de las competencias que los EM le atribuyen en los Tratados, siendo éstas derivadas.
Completado por el de “presunción de competencia del Estado”, lo que no está regulado sigue siendo competencia
de los Estados:
 “Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los EM”.
 Esta cláusula residual habilita a las autoridades estatales o regionales para asumir tales competencias.
►competencia estatal: las cuestiones relativas a
 la seguridad nacional
 la definición de su política exterior.
TUE: prevé
 la posibilidad de revertir competencias a los Estados: aumentar o reducir las competencias de la Unión en
una futura revisión del Tratado.
 la posibilidad de los Estados de reivindicar su voluntad de recabar su competencia en aquellos ámbitos
respecto de los que la Unión no la ejerciera, que rige en el ejercicio de las competencias compartidas.
 Se reconoce, además, la capacidad de modificación de los Tratados por la capacidad unilateral de retirada,
que ha sido vista como el deseo de los EM de preservar su calidad de “patrones de los Tratados”.
En la práctica:
 el corolario de la atribución de competencias a las Instituciones es la limitación irreversible de los poderes
de los Estados y, por ende, de su soberanía
 dado que éstos han investido voluntariamente a las Instituciones de una serie de facultades reales que son
el resultado de una limitación de sus propias competencias o bien de la transferencia de sus atribuciones a
la Comunidad.
Esta limitación de la soberanía estatal está presidida por el principio de especialidad:
 el alcance de las competencias se supedita al reconocimiento de los EM, en razón de los intereses
comunes y de los objetivos concertados
 con el fin de no perturbar el equilibrio institucional entre la Unión y los EM.
Tratado de Lisboa incorpora un Protocolo específico sobre el ejercicio de las competencias compartidas. La
inadecuada puesta en práctica del principio de atribución puede suscitar dos clases de conflictos:
1 – el vertical, que surge entre la Unión y los EM,
2 – el horizontal, que tiene lugar entre las propias Instituciones.
Tribunal de Justicia de la UE: a quien le corresponde el control de la legalidad de los actos legislativos. El objetivo
de este control consiste en velar:
 tanto por la conveniencia y oportunidad del acto en cuestión, según los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad,
 como por la eficaz distribución de competencias.
En suma, el enunciado actual de competencias:
 podrá ser objeto de adaptación, en base a la cláusula de flexibilidad
 si bien se requiere la decisión unánime del Consejo,
 a propuesta de la Comisión y con la previa aprobación del PE, que permite la participación de los
Parlamentos nacionales, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad.

2 – COMPETENCIAS MATERIALES DE LA UNIÓN

La delimitación de la naturaleza y alcance de las competencias comunitarias afecta directamente a la soberanía de
los EM, limitando su capacidad de acción.
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Tratado de Lisboa incluye las competencias existentes distinguiendo entre competencias:

 Exclusivas
 compartidas
 de apoyo o complemento.
Competencias exclusivas
Aquellas que los EM han transferido a la Comunidad, excluyéndose la actuación de aquellos.
 Corresponderá a la Unión dictar actos legislativos y ejecutivos de carácter vinculante para los destinatarios de
los mismos.
 EMM: no podrán legislar ni adoptar actos jurídicamente vinculantes respecto de dichas materias salvo que
estén facultados para ello por la Unión, o que lo realicen para ejecutar los actos aprobados por la misma.
En caso de inactividad de la Unión, los Estados no pueden suplir tal inactividad, sólo pueden interponer un
recurso por omisión ante el TJUE.
TFUE: la Unión tendrá competencia exclusiva en los siguientes ámbitos:
1. unión aduanera
2. establecimiento de las normas de libre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior
3. política monetaria de los EM cuya moneda sea el euro
4. conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común
5. política comercial común
6. celebración de un acuerdo internacional, cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la
Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda
afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.

Competencias compartidas
Se engloban las competencias que no sean exclusivas o de apoyo o complemento.
En el ejercicio de las competencias compartidas:
 la UE y los EM están autorizados para aprobar actos vinculantes, si bien los Estados sólo podrán ejercer su
competencia en la medida en que la Unión haya decidido no ejercer la suya.
 La Unión y los EM operan de forma concurrente: no existen dos niveles de poder, europeo y nacional, sino
que intervienen con igual autoridad al mismo tiempo.
TFUE: las competencias compartidas son las siguientes:
 mercado interior
 política social, en los aspectos definidos en el Tratado
 cohesión económica, social y territorial
 agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos
 medio ambiente
 protección de los consumidores
 transportes
 redes transeuropeas
 energía
 espacio de libertad, seguridad y justicia
 asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos por el Tratado
Detalla, además, las competencias compartidas concurrentes:
 la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio
 la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria

Competencias de apoyo o complemento

Con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los EM, la Unión lleva a cabo acciones sin que en
ningún caso tal actuación sustituya la competencia de los Estados. Tal actuación tampoco conlleva armonización
alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los EM.
Estas competencias podrán ser ejercidas por la Unión en los siguientes ámbitos:
 la protección y mejora de la salud humana
 la industria, la cultura y el turismo
 la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte
 la protección civil
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 la cooperación administrativa

Otras competencias
No están incluidas en las tres categorías pero se abordan de forma separada:
1 – la competencia de la Unión para coordinar las políticas económicas y de empleo
2 – la Política exterior y de seguridad común (PESC) y la Política común de seguridad y defensa (PESD)
Las condiciones del ejercicio de estas competencias se ajustarán a lo previsto en cada Parte. Quedan excluidas de
la atribución de competencias soberanas las de coordinación de las políticas nacionales que siguen el método
intergubernamental.

3 – EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Rige con carácter general en las Organizaciones internacionales. Éstas sólo habrán de intervenir cuando:
 los objetivos no puedan ser logrados adecuadamente por los EM
 sea la Organización quien mejor pueda conseguir los efectos de la acción.
La consagración positiva del principio:
 no cuestiona las competencias conferidas
 permite orientar el ejercicio de las competencias concurrentes estableciendo una jerarquía de los métodos
de intervención: local, regional, nacional, europeo e internacional.
Control de la aplicación del principio:
Corresponde al Tribunal:
 supervisando la legalidad constitucional, lo que permite salvaguardar el equilibrio entre la autonomía de
los EM y el ejercicio de las competencias de las Instituciones en la defensa del interés común.
Instituciones y a los EM: El principio les obliga a las a asegurar su observación permanente tanto a nivel central
como regional o local.
Corresponde también a los Parlamentos nacionales o a sus Cámaras:
 A través del mecanismo de alerta temprana:
 por el que están habilitados para evacuar un dictamen motivado en el que pueden argumentar hasta qué
punto la propuesta legislativa o el acto legislativo en cuestión viola el principio de subsidiariedad.
Además, el Parlamento Europeo:
 está habilitado para interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por la violación del principio de
subsidiariedad, por medio del Estado.
Permite a los ciudadanos europeos:
 exigir el necesario control político de la excesiva tecnocracia en que pueden incurrir las Instituciones
comunitarias y paliar la tan criticada “deriva democrática”.
Condiciones de aplicación del principio:
1 el control de aplicación del principio ha de realizarse conjuntamente
2 sólo es aplicable al ámbito de las competencias recurrentes
Procedimiento de intervención: está recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad.
Para llevar a un buen término de su misión, los Parlamentos nacionales disponen del derecho a ser informados:
1 – de los actos de las Instituciones
2 – de las propuestas legislativas
3 – de las actuaciones – en el marco del “Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia”
4 – de las nuevas solicitudes de adhesión de los Estados
el principio es invocable cuando:
1. los Tratados dispongan que se excluya de la acción comunitaria la armonización de las disposiciones
legislativas o reglamentarias de los EM
2. la acción comunitaria sirva de complemento y apoyo de la acción estatal de los EM
3. en materia de protección de consumidores y de cooperación al desarrollo

1 – EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Aspira a que las decisiones comunitarias se adopten lo más cerca posible del ciudadano
art. 1 TUE: impone que la acción comunitaria no debe exceder lo que sea estrictamente necesario para la
realización de los objetivos del Tratado, es decir, los medios que ha de utilizar la Unión cuando ejerza sus
competencias habrán de ser siempre proporcionales al objetivo.
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 El objetivo del acto legislativo o ejecutivo debe ser adoptado cuando concurra una dimensión local o
regional, por quienes se hallen más próximos de los ciudadanos.
 No obstante, la aplicación del principio de proporcionalidad suscita dificultad práctica.
El principio se aplica al ejercicio de todas las competencias, sean o no exclusivas
y su significado y alcance exige que los actos de las Instituciones no sobrepasen los límites necesarios para alcanzar
el objetivo comunitario establecido.
El acto que infrinja el principio será objeto de recurso de violación, que ha de ser interpuesto por:
 el Estado
 por éste a instancia del Parlamento nacional.

TEMA 5 – LA CIUDADANÍA Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE

1 – DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Los Tratados constitutivos y el Derecho derivado de la CEE no recogían un catálogo normativo de derechos
fundamentales ni sistema alguno de protección de los mismos. Las Comunidades europeas se concibieron en
principio como organizaciones internacionales de carácter económico, por lo que no parecía relevante ni
justificada la protección de los derechos fundamentales ni las libertades públicas, propia de la normativa de los
EM, de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa.
En el periodo que se extiende a lo largo de los años 60-80, la preocupación y compromiso de las Instituciones
comunitarias con los derechos humanos se manifiesta de forma expresa a través de dos vías:
a. la adopción de diversas declaraciones solemnes que proclaman el respeto de los derechos humanos en el
quehacer comunitario y el sometimiento de las Instituciones a estos derechos
b. la puesta en marcha, por el Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, de un sistema de protección
jurisdiccional de los derechos humanos.
Acta Única Europea: primera mención expresa de los derechos humanos en los Tratados constitutivos en el
preámbulo
Tratado de Maastricht: los incorpora por primera vez en su parte dispositiva, estableciendo:
 la Unión respetaría los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la
protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales
 tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros como principios
generales del Derecho comunitario.
Tratado de Ámsterdam: De esta inclusión de los derechos humanos entre los fines de la Unión se pasó a definirlos
como principios
 se convertían en obligaciones jurídicas
 cuyo incumplimiento era susceptible de generar responsabilidad y podría ser objeto de control
jurisdiccional.
Carta de Derechos Fundamentales de la UE (Niza) a la que el Tratado de Lisboa sitúa jurídicamente al mismo nivel
de los Tratados como Derecho originario vinculante.
TUE: donde los derechos se hacían más presentes fue en relación con la ciudadanía de la Unión, en torno a la cual
se constituyó un nuevo sistema de reconocimiento de derechos que podían calificarse como de derechos humanos
específicos ejercitables frente a la Comunidad o en el seno de la misma.
TFUE ha mantenido la regulación referida a la no discriminación y a la ciudadanía de la Unión y ha consolidado la
presencia de los derechos humanos en la regulación del espacio de libertad, seguridad y justicia.

2 – CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE

E se elaboró en el Consejo Europeo celebrado en Colonia en 1999, con el fin de poner de manifiesto ante los
ciudadanos de la UE cuáles serían sus derechos fundamentales.
A pesar de la proclamación de la Carta, se planteó si ésta tenía efectos jurídicos vinculantes o si se trataba de una
mera declaración programática, dado que había sido proclamada por tres Instituciones y no se incorporaba a los
Tratados.
Es en el Tratado de Lisboa de 2007 que se reconoce la auténtica fuerza vinculante de la Carta al establecerse en el
Tratado que la Carta tiene el mismo valor jurídico que los Tratados.
Art. 51: la Carta de los Derechos Fundamentales:
 será de aplicación a las instituciones, órganos y organismos de la Unión en el ejercicio de sus
 Instituciones UE/13

competencias, sin excepción,

 a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión
 con las excepciones previstas para el Reino Unido, Polonia, República Checa e Irlanda.
La Carta está estructurada en un Preámbulo y 54 artículos en siete capítulos relativos a:
1 – la dignidad del ser humano
2 – la libertad y seguridad
3 – la igualdad
4 – la solidaridad
5 – la ciudadanía
6 – la justicia
7- contiene unas disposiciones generales relativas al ámbito de aplicación, al alcance de los derechos
garantizados, al nivel de protección ofrecido y a la prohibición del abuso de derecho.
Las disposiciones de la Carta:
 no pueden interpretarse de modo limitativo o lesivo a los derechos humanos y libertades fundamentales
reconocidos por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional, los convenios internacionales en la
materia suscritos por la UE o los Estados miembros y, particularmente, el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.
La Carta no prevé ningún procedimiento específico en materia de protección de los derechos fundamentales ante
tribunal alguno, lo que no altera el sistema de protección existente en el seno de la Unión.
 Los derechos fundamentales deberán invocarse en el curso de los procedimientos ordinarios ante los
Jueces nacionales
 o, indirectamente, ante el Tribunal de Justicia de la UE.
►De este modo, la Carta no crea nuevas competencias, sino que persigue controlar el respeto de los derechos
por parte de la UE y sus instituciones o de los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión.
Tratado de Lisboa:
 ha establecido que la Unión suscribirá el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales
 lo que permite aceptar la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y que las sentencias
del Tribunal de Justicia de la UE podrán recurrirse ante el Tribunal de Estrasburgo.

3 – LA CIUDADANÍA DE LA UE
Mediante el concepto de ciudadanía se pretende articular un sistema que permita fortalecer en el individuo el
sentimiento de confianza y de pertenencia a una nueva comunidad.
Tratado de Maastricht: se limitaba a afirmar que ciudadano de la UE era toda persona nacional de un Estado
miembros.
 En este sentido el Tribunal clarificó algunas cuestiones, estableciendo que son los Estados los únicos
competentes para decidir quién posee su nacionalidad, o que la posesión de otras formas históricas de
ciudadanía no otorga de forma automática la ciudadanía de la UE a sus titulares.
Tratado de Ámsterdam: “Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que
ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva
de la ciudadanía nacional”.
 la adquisición de la ciudadanía de la Unión deriva de la posesión de la nacionalidad de un Estado miembro.
 No es una ciudadanía originaria, sino que queda subordinada a la ciudadanía nacional que ostente la
persona.
De la misma manera que la ciudadanía de la Unión no sustituye a la nacional, sino que la complementa, de forma
que añade otros derechos y obligaciones en el ámbito de la UE a los nacionales de los EM.
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: especifica una serie de derechos que configuran el denominado
“Estatuto del ciudadano de la Unión”:
1. derecho a circular y residir libremente en el territorio de los EM
2. derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales
3. derecho de petición ante el Parlamento Europeo de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo y el derecho a
dirigirse a las instituciones y órganos consultivos de la Unión
4. derecho a la protección diplomática y consular
5. el derecho de acceso a los documentos
 Instituciones UE/14

4 – GARANTÍA DE LOS DERECHOS: MECANISMOS JURISDICCIONALES Y NO JURISDICCIONALES JURISDICCIONALES

Carta de los DFUE no prevé ningún procedimiento jurisdiccional específico en materia de protección de derechos
fundamentales:
 éstos serán amparados a través de los mecanismos previstos a nivel nacional, por los Estados miembros
 a nivel europeo, a través de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE.
Este es un sistema indirecto de protección de los DDHH que se caracteriza por los siguientes elementos:
1. el sistema resulta operativo cuando un concreto acto jurídico de la Unión es susceptible per se de
impugnación ante el Tribunal de Justicia, y del que se derivaría una violación de los derechos humanos
2. se configura como un sistema de garantía frente a las instituciones
3. los DDHH protegibles son identificados a través de un mecanismo de interpretación sistemática de:
 Convenio Europeo de DDHH
 otros tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por los EM
 las tradiciones constitucionales de éstos.
El TJUE no aplica los citados instrumentos ni las Constituciones nacionales de los EM, sino que extrae de
los mismos aquellos elementos comunes que resultan de aplicación en sede comunitaria.
4. el alcance de los derechos protegibles es definido por el TJUE a través de su jurisprudencia ( principio de
autonomía interpretativa).
5. el mecanismo de protección se ejercita a través de las distintas vías procesales arbitradas en los Tratados
para que el TJUE pueda efectuar su función de control jurisdiccional de la legalidad comunitaria: recurso
de anulación, cuestión prejudicial, recurso por omisión e incluso control previo de tratados internacionales
Debe señalarse que la función protectora de los órganos judiciales de la Unión coexiste con la atribuida a los
Tribunales nacionales en el mismo ámbito, lo que genera una potencial concurrencia jurisdiccional que obliga a
delimitar qué tribunal goza de una jurisdicción preferente.

NO JURISDICCIONALES (queja ante el Defensor del Pueblo y petición ante el PE)

Existen, además, dos mecanismos no jurisdiccionales que forman parte del Estatuto de la ciudadanía de la unión:
1. Posibilidad de presentar una queja ante el Defensor del Pueblo Europeo
 Puede presentar quejas cualquier ciudadano de la Unión y cualquier extranjero, persona física o jurídica, que
tenga su residencia o su sede social en el territorio de un EM.
 contenido de la queja:
 debe versar sobre casos de mala administración de las Instituciones o de los órganos de la Unión, excepto
del TJ y del Tribunal de Primera Instancia cuando ejerzan funciones netamente jurisdiccionales.
 no puede tramitar quejas relativas al comportamiento de los Estados o que hayan sido sometidas ya a
control jurisdiccional.
La Oficina ha puesto una práctica de remisión de las quejas inadmisibles a otros órganos que pudieran
resultar competentes, en especial al PE y los Defensores del Pueblo nacionales.
2. El derecho de petición ante el PE
 Cualquier persona física o jurídica que tenga su residencia o sede social en la Unión, podrá presentar una
petición ante el PE, de forma individual o colectiva
 en relación con cualquier acto realizado en el ámbito de actuación de la Comunidad que le afecte
directamente.
 Instituciones UE/15

TEMA 6 – TODAS LAS INSTITUCIONES

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN: CARACTERES GENERALES
El Convenio relativo a ciertas instituciones comunes de las Comunidades europeas enunciaba cuatro instituciones
comunitarias:
 el Parlamento europeo
 el Consejo, la Comisión
 el Tribunal de Justicia,
 a las que posteriormente se han añadido el Consejo Europeo, el Banco Central y el Tribunal de Cuentas,
manteniendo su carácter consultivo el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.
Los rasgos que caracterizan esta compleja estructura son tres:
1º diversificación de sus órganos, entre los que se hallan las denominadas instituciones mencionadas, que son
los órganos principales, y los subsidiarios.
2º no se rige por una aplicación estricta del principio de representación de los Estados, aunque exista y se
garantice una comunicación permanente entre éstos.
3º el principio de proporcionalidad atempera el principio de igualdad.
Funcionalidad de la estructura supone que la actuación de las instituciones se halla supeditada al principio de
cooperación leal interinstitucional.
Las relaciones interinstitucionales
se rigen, a su vez, por unos principios de rasgo constitucional:
 principio de autonomía institucional: conlleva la capacidad de auto organización del órgano, que le capacita
para adoptar las medidas que garanticen el buen funcionamiento para cumplir su misión.
El ejercicio de dicha capacidad no es ilimitado, pues está condicionado por el equilibrio constitucional y el
reparto competencial tanto de las instituciones entre sí como entre la Unión y los EM.

 El principio de cooperación leal rige entre las instituciones y los EM. Este principio conlleva una doble
obligación: la primera, de signo positivo y de carácter genérico, le permite a la Unión satisfacer su misión
adoptando las medidas generales o particulares adecuadas para el cumplimiento de las obligaciones
contraídas en virtud del Tratado o del Derecho derivado. La segunda obligación, de carácter negativo, les
obliga a abstenerse de llevar actuaciones contrarias adoptando medidas que pudieran poner en peligro la
misión comunitaria y los objetivos de la Unión.

 El principio del respeto del equilibrio institucional se delimita conforme a las reglas de atribución, y su
ejercicio tiene incidencia en el contenido de las decisiones que adoptan las distintas instituciones. El sistema
permite conjugar hábilmente los intereses nacionales y comunitarios. Dicho equilibrio de poderes se ha
equiparado al principio de separación de poderes en el ámbito estatal.

 El principio de transparencia impregna el modelo político europeo y se conjuga con el principio democrático.
Ambos son nucleares y no han visto modificados por el TL. Si bien éste se preocupa por afianzar el ideal de
transparencia y de democracia del sistema, que se refleja incluso en el órgano intergubernamental por
excelencia, el Consejo Europeo, que asume la responsabilidad política de sus miembros, bien sea ante sus
respectivos parlamentos nacionales o frente a sus ciudadanos.
 Instituciones UE/16

EL CONSEJO EUROPEO
No fue creado en los tratados fundacionales, sino que surgió de la práctica de los Jefes de Estado y de Gobierno,
cuyas reuniones periódicas, iniciadas en la década de los 70, se institucionalizaron en 1974.
 facultades decisorias
 un órgano comunitario que mantiene su carácter intergubernamental
 un órgano político que opera siguiendo la lógica intergubernamental.
La atribución de personalidad jurídica a la Unión y la institucionalización formal del CE no ha modificado su
responsabilidad fundamental de definir los objetivos e interés estratégicos de la Unión.
Composición
 Jefes de Estado y de Gobierno de los EM, el Presidente de la Comisión
 el Presidente del Consejo, que forman parte de la Presidencia permanente.
Se ha creado, además, un Grupo de Trabajo, TaskForce, integrado por los Ministros de Finanzas de los 28 EM para
formular propuestas al CE sobre la gobernanza económica.
Atribuciones
Plena capacidad organizativa del proyecto europeo:
 facultad para definir los objetivos de la Unión y para impulsar dichos objetivos a través de orientaciones
generales.
 Desde la perspectiva comunitaria queda autorizado a operar a través de la anterior práctica como formación
del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y Gobierno.
 Además, establece las condiciones de convergencia y decide la entrada de un Estado en la moneda única, por
mayoría cualificada, en base al informe del ECOFIN.
o En 2012 los EM (salvo Reino unido y República Checa) firmaron el Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza:
 pacto presupuestario con mecanismos correctores para consagrar el principio de estabilidad
presupuestaria
 se erige en un elemento nuevo del pilar de la unión económica y monetaria.
 supone una coordinación más estrecha dentro de la zona euro a fin de garantizar una gestión duradera,
correcta y sólida de las finanzas públicas.
 competencia en materia de empleo, habiéndose creado Estrategia 2020: paliar las deficiencias del modelo
de crecimiento actual y crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador.
Funcionamiento Sesiones se convocarán por su Presidente y podrán tener:
 carácter ordinario (al menos cuatro al año)
 extraordinario.
 se celebran cumbres separadas de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro, cuya presidencia se ha
confiado al Presidente del CE.
 Dependiendo de si se trata de cuestiones de procedimiento o de autoorganización, las decisiones se tomarán
por mayoría simple.
 Para determinar la urgencia de los asuntos, a petición de su Presidente, se ha de proceder al
pronunciamiento por escrito de sus miembros, siempre que todos lo acepten.
 Las decisiones pueden ser adoptadas por unanimidad, por mayoría cualificada o por consenso, siento éste el
procedimiento habitual.
 Instituciones UE/17

El alto representante para la política exterior y de seguridad

Creada con el Tratado de Lisboa, particularidad: triple cometido y por su doble pertenencia orgánica:
 opera como Vicepresidente de la Comisión
 preside el Consejo de Asuntos Exteriores el Eurogrupo.
Atribuciones Dar visibilidad y estabilidad a la política exterior.
Misión: determinada por la fusión de las figuras prevalentes en el ámbito de las relaciones exteriores.
Entre los objetivos desde el inicio de sus funciones:
 la ágil creación del Servicio Europeo de Acción Exterior
 ha priorizado la seguridad, la lucha contra la piratería en Somalia
 ha desplegado su misión diplomática mediando entre Serbia y Kosovo para consolidar una paz duradera en
los Balcanes occidentales
 aspira relanzar el proceso de paz de Oriente Medio.Para el desarrollo de sus funciones el apoyo del SEAE.
EL CONSEJO
Órgano decisorio supremo de la UE. órgano colegiado, de carácter permanente, que representa a los EEMMUnión.
Composición1 representante de cada EM con rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del EM
que representa.
 se compone por 10 consejos especializados
 Eurogrupo (los EM de la zona euro, que se reúnen como mínimo dos veces al año)
 Comité de Representantes Permanentes (COREPER)
 150 Grupos de trabajo y Comités.
Atribuciones:
 Facultades de decisión
 facultades legislativas en:
o el procedimiento legislativo ordinario, para adoptar Directivas y Reglamentos,
o el procedimiento legislativo extraordinario, que debe consultar al PE en caso de Seguridad Social,
derecho de familia, armonización fiscal y algunos supuestos medioambientales, entre otros.
 En materia monetaria y financiera, por mayoría cualificada ejerce facultades de política monetaria,
establece orientaciones de política de cambio y controla el Sistema Europeo de Bancos.
 Además, juzga si un Estado cumple las condiciones para incorporarse a la moneda única y para tomar
medidas respecto a la Eurozona.
 Facultades de coordinación
 coopera en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia
 ostenta una competencia operativa para coordinar la cooperación entre los Tribunales nacionales y la policía
en materia penal.
 facultades de coordinación en materia de empleo.
 Facultades de ejecución
 Con el Tratado de Lisboa, es la Comisión la que ejerce la facultad de ejecución con carácter exclusivo.
 El Consejo podrá ejercerla por delegación del poder legislativo para casos específicos y justificados.
 Otras facultades
 participa en el poder de iniciativa, formulando propuestas, por mayoría simple y elevándolas a la Comisión
 regula los estatutos de los Comités contemplados en los Tratados, salvo los regulados por el TUE.
Funcionamiento
Iniciativa de la Presidencia se realiza la programación de sus sesiones, que pueden ser solicitadas por:
 EM
 por la Comisión.
Las sesiones se dividen en dos partes, según se trate de:
 la deliberación y adopción de actos legislativos de la Unión
 de actividades no legislativas
Su periodicidad puede variar, teniendo carácter mensual, bimensual o trimestral.
Por otra parte, el Consejo adopta sus decisiones del siguiente modo:
1 – por mayoría simple: para cuestiones administrativas y de procedimiento
2 – por unanimidad: requerida para las cuestiones más importantes
3 – por mayoría cualificada: en cooperación judicial y policial, inmigración, asilo y seguridad interior
El comité de representantes permanentes (COREPER)
 Instituciones UE/18

Constituido por representantes permanentes de los EM acreditados ante la Unión, tienen rango de embajadores.
Es un órgano permanente que:
 representa a los gobiernos en un nivel inferior al Consejo, a quien auxilia
 garantiza la continuidad del desarrollo de los trabajos políticos y técnicos del Consejo
 prepara los asuntos a tratar, , en la práctica, desempeña un papel determinante en el marco institucional.
La misión del COREPER es defender los intereses de los gobiernos a los que representa y, al mismo tiempo, ha de
operar como interlocutor entre las administraciones comunitaria y nacional.
El Comité se reúne semanalmente en dos formaciones:
1 – COREPER II: el de mayor rango y está formado por los embajadores, que se reúnen para tratar las
cuestiones de mayor interés ya que les corresponde adoptar las políticas institucionales, económicas y de
principio. También se ocupa de los temas de desarrollo y energía, así como de las políticas regionales.
2 – COREPER I, tiene un carácter más técnico y está integrado por los adjuntos, que debaten los temas más
técnicos. Cuenta con el apoyo de Comités sectoriales y grupos de trabajo.
LA COMISIÓN EUROPEA
Elemento unitario del fenómeno comunitario, frente al elemento gubernamental representado por el Consejo.
 institución totalmente independiente de cualquier otra institución u órgano interno o internacional,
público o privado
 es la encargada de defender el interés general de la Comunidad.
Composición
 28 Comisarios, incluido su Presidente
Presidente: establece cuántos y quiénes van a ser los Vicepresidentes.
 marca la orientación política de la Comisión
 la organiza conforme a los principios de coherencia, eficacia y colegialidad.
Cada uno de los Comisarios está asistido por su Gabinete:
 compuesto por funcionarios europeos y nacionales
 entre los que deben estar representadas 3 de las nacionalidades comunitarias.
Seleccionados de entre los nacionales de los EM mediante un sistema de rotación estrictamente igual
entre los EM que permita tener en cuenta la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los
Estados
A pesar de ser nacionales de uno de los EM, ni representan a su Estado ni defienden los intereses de los
Gobiernos, sino que deben ejercer sus funciones con absoluta independencia y en interés general de la
Unión.
Una vez elegidos, los Comisarios gozan de unos privilegios que se encuentran legalmente definidos. Su
función es incompatible con el ejercicio de cualquier mandato electoral, sea éste nacional o extranjero
 una Secretaría General
 Direcciones Generales, que se articulan en Direcciones y éstas, a su vez, en Divisiones y Oficinas, y por
servicios.
La Comisión SE RIGE por el principio de colegialidad:
 todas las decisiones, actos y declaraciones son adoptados por el Colegio de Comisarios
 por tanto son imputables y obligan a la Comisión en su conjunto.
La Comisión está especializada por lo que cada Comisario tiene autoridad particular sobre un ámbito concreto de
materias.
En cuanto a las decisiones de la Comisión, éstas se adoptan del siguiente modo:
o procedimiento ordinario: la Comisión se reúne una vez a la semana y las decisiones se adoptan por
mayoría absoluta, previo debate.
o procedimiento escrito: para aligerar las reuniones en cuestiones poco controvertidas
o procedimiento de habilitación y delegaciones internas: a alguno de sus miembros para adoptar medidas
de gestión o administración.
Competencias
 La Comisión tiene el derecho casi exclusivo de la iniciativa legislativa.
Una vez que la Comisión ha presentado una propuesta, ésta podrá ser modificada por la Comisión en cualquier
momento, en tanto el Consejo no adopte ninguna decisión, para lo que se requiere unanimidad de sus miembros.
La Comisión, además, tiene facultades de decisión propias:
1. normativas, como la elaboración de reglamentos, directivas y decisiones
 Instituciones UE/19

2. ejecutivas, como la autorización de las medidas de salvaguardia a los EM

 Es también la Comisión quien debe velar por el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado
 la encargada de gestionar la cláusula de salvaguardia, quien decide en qué casos excepcionales los EM
pueden suspender la aplicación de determinadas normas de la Unión.

EL PARLAMENTO EUROPEO
Institución comunitaria que representa a los pueblos de los EM de la UE y la que dota a ésta de legitimidad
democrática.
Composición
Un máximo de 751 miembros: el Presidente y 750 eurodiputados.
 El número de representantes por cada EM oscila entre 6 y 96
 elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto
 celebrándose las elecciones europeas de acuerdo con las disposiciones nacionales pertinentes.
En España:
 el procedimiento de elección se encuentra regulado en la LOREG y ha sido modificado en varias ocasiones para
adaptarlos al Derecho europeo.
 las elecciones se realizan a través de listas cerradas, utilizándose el territorio nacional como circunscripción única.
Las elecciones al PE:
 se celebran cada cinco años
 para poder ser elegido, el candidato debe ser ciudadano de la UE y tener derecho a ser elector y elegible en
su lugar de residencia.
La condición de europarlamentario tiene carácter representativo:
 no pueden recibir mandato imperativo alguno ni estar vinculados por instrucción.
 Dicha condición, además, es incompatible con el desempeño de determinadas funciones políticas en el
ámbito nacional (el europarlamentario no puede ser a su vez diputado nacional) y en el ámbito europeo.
Atribuciones:
 tiene competencia en la producción normativa.
 La Comisión es la que detenta mayor peso en la iniciativa legislativa
 pero el PE ostenta la posibilidad de influir en el derecho de iniciativa de la Comisión ya que esta deberá tener
en cuenta las solicitudes del PE, dándoles una respuesta rápida y adecuada.
 competencias de control sobre la Comisión, ejerciendo estas mediante:
 preguntas e interpelaciones a la Comisión, al Consejo o al BCE
 informes generales y sectoriales de la Comisión, sobre desarrollo de las políticas europeas y sobre todas
las actividades realizadas por la UE, que serán analizados por el PE
 Comisiones de investigación de carácter temporal para examinar las alegaciones de infracción o mala
gestión en la aplicación del Derecho comunitario
 moción de censura contra la Comisión
 el ius standi ante el TJUE (legitimación activa en el recurso de anulación ante el TJUE).
 participa en el nombramiento de otras instituciones:
 nombra al Presidente de la Comisión
 designa al Defensor del Pueblo y le controla su actividad
 es consultado por el Consejo para nombrar miembros del Tribunal de Cuentas y del BCE.

Funcionamiento
o elige a su Presidente: se ocupa de la dirección de todas las actividades parlamentarias y de la
 Instituciones UE/20

representación del Parlamento

o Mesa: se ocupa de las cuestiones administrativas y económicas.
o grupos políticos: se agrupan por afinidades políticas y no por nacionales, eligiendo cada grupo a su
presidente.
Organización del trabajo:
 se reúne mensualmente con carácter ordinario
 pero puede reunirse en sesión extraordinaria cuando así lo decidan la mayoría de sus miembros.
 Además, la Conferencia de Presidentes, que se reúne periódicamente, está compuesta por el Presidente
del PE y por los Presidentes de los grupos políticos.

TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE
El TJUE es la institución que representa el poder judicial en el ámbito de la UE, siendo un órgano independiente y
especializado. Decisiones:
 gozan de fuerza declarativa y en ocasiones de fuerza ejecutiva
 imponiéndose a los EM, a las Instituciones y a los particulares.
Estructura
Tras el Tratado de Lisboa, la estructura del TJUE es la siguiente:

TRIBUNAL DE JUSTICIA
Composición
Jueces: un Juez de cada EM.
 Candidatos: concurran las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más
altas funciones jurisdiccionales.
 Los Jueces se encuentran asistidos
8 Abogados Generales:
 Funciones: presentar públicamente, con imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre
asuntos que requieran su intervención.
 son miembros del TJ y tienen el mismo estatuto que los Jueces.
1 Secretario: que tiene por cometido
 tramitación de los servicios administrativos
 la responsabilidad de los archivos o la custodia de sellos entre otras funciones
Letrados, colaboradores personales de Jueces y Abogados Generales.

Competencias:
 Se pronuncia sobre:
 la legalidad de las acciones de las Instituciones, salvo las atribuidas al Tribunal General
 adecuación de los Estados al Derecho UE y sobre la responsabilidad patrimonial de Instituciones de Unión.
 Resuelve cuestiones prejudiciales que les sean presentadas por los Jueces de los EM a fin de ejercer el
control previo sobre la legalidad de los Tratados.
 Puede pronunciarse sobre el recurso de casación que puede ser presentado por las partes respecto de
sentencias dictadas por el Tribunal General.
El Tribunal ACTÚA en:
 Salas
 Gran Sala: cuando un EM o una Institución de la Unión, partes en un proceso, lo soliciten, o cuando el
Tribunal o determine
 Pleno. formado por todos los Jueces y presidido por su Presidente, actúa en asuntos de importancia
excepcional.
Procedimiento
Se inspira en las normas aplicadas por la jurisdicción administrativa francesa y se caracteriza por ser contradictorio,
 Instituciones UE/21

público, mixto (una fase escrita y una oral) e inquisitivo.

 fase escrita: se presentan por escrito los hechos, motivos, alegaciones y pretensiones de las partes. Esta
fase presenta diferencias en función de si se trata de un recurso directo, de casación o un procedimiento
prejudicial.
 fase oral los Abogados de ambas partes plantean sus argumentos ante los Jueces y el Abogado General,
quienes pueden formular preguntas. Si el Tribunal decide solicitar un dictamen al Abogado General, éste lo
emite unas semanas después de la vista y, a continuación, los Jueces deliberan y dan su veredicto.
Sentencia debe incluir los antecedentes de hecho, los fundamentos de derecho y una parte dispositiva. El Tribunal
resuelve en última instancia, por lo que sus sentencias no son susceptibles de recurso alguno.

TRIBUNAL GENERAL
Compuesto por
 un Juez de cada EM, en cuyo nombramiento interviene el Comité Independiente
 un Secretario nombrado por los Jueces
 los Letrados, colaboradores personales de los Jueces.
Los miembros del TG se reúnen en:
 Salas compuestas por tres o cinco Jueces
 Pleno
 Gran Sala cuando la importancia del asunto lo justifique.
El Tribunal conoce de los recursos directos interpuesto ante él y sus resoluciones pueden ser objeto de recurso de
casación ante el TJ.
LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS
El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, pueden crear Tribunales
especializados, adjuntos al TG
 encargados de conocer en Primera Instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en
materias específicas.
Hasta ahora el único Tribunal especializado que se ha creado en la UE es el Tribunal de la Función Pública, que
conoce en Primera Instancia de los litigios derivados del régimen jurídico de los funcionarios y agentes de la Unión.
 Instituciones UE/22

EL TRIBUNAL DE CUENTAS

Órgano independiente de carácter administrativo, que ejerce sus funciones velando por el interés general de la
UE.
Fue creado mediante el Tratado de Bruselas:
 se establecía un sistema autónomo de financiación de las Comunidades
 lo que condujo a la creación de un órgano independiente de control de la ejecución del presupuesto
comunitario.
Con el Tratado de Maastricht:
 se elevó al Tribunal a la categoría de Institución comunitaria que continúa regulado en el TFUE
 manteniendo la misma estructura, naturaleza y competencias.
Composición
Tantos miembros como Estados en la Unión propuestos por éstos de entre personalidades que pertenezcan o
hayan pertenecido en sus respectivos Estados a las instituciones de control externo o que estén especialmente
cualificados para esta función.
Condición de miembro del Tribunal:
 incompatible con el desempeño de cualquier actividad profesional, remunerada o no
 de no reunir las condiciones necesarias, será el propio TC el que inste al TJUE para que sean cesados.
Organización:
Presidente del Tribunal: es elegido por sus propios miembros y entre sus funciones:
 presidir las reuniones del Tribunal
 velar porque se cumplan sus decisiones
 gestionar el buen funcionamiento de la Institución
 representar a ésta en sus relaciones exteriores.
1 Secretario General: responsable de la Secretaría del Tribunal y de la gestión del personal y de la Administración
del mismo.
Competencias
La MISIÓN PRINCIPAL del Tribunal: control de las cuentas de todos los ingresos y gastos de la Unión.
Para llevar a cabo esta tarea:
1 – examinará las cuentas de cualquier órgano u organismo creado por la Comunidad,
2 – asistirá al PE y al Consejo en el ejercicio de sus funciones de control de la ejecución del presupuesto
3 – y presentará al PE y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas.
Esta potestad de control es compartida con las instituciones nacionales creadas a tal fin.
Los principios que rigen esta función son los siguientes:
1 – legalidad (comprueba si las operaciones se adecuan a las normas presupuestarias de los Tratados, al
Reglamento financiero y a los actos comunitarios)
2 – regularidad (constatación de que las operaciones han sido reflejadas de un modo correcto desde la
perspectiva contable)
 Instituciones UE/23

3 – buena gestión financiera (valoración sobre el buen fundamento y desarrollo de la operación).

El Tribunal goza, además, de una competencia consultiva, que puede tener:
 carácter facultativo, porque así lo solicite alguna Institución
 carácter preceptivo, antes de adoptar una legislación que tenga incidencia financiera.

EL SISTEMA EUROPEO DE BANCOS CENTRALES Y EL BANCO CENTRAL EUROPEO

SISTEMA EUROPEO DE BANCOS CENTRALES (SEBC):

 BCE
 Bancos Centrales nacionales de los EEMM
Regulación, a partir del Tratado de Lisboa, se encuentra en el TFUE.
 Banco Central Europeo: Institución reconocida, con personalidad jurídica propia. Dicha Institución es
independiente en el ejercicio de sus competencias y en la gestión de sus finanzas.
 Sistema Europeo de Bancos Centrales carece de personalidad jurídica y está dirigido por los órganos
rectores del BCE, que son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo.
Consejo de Gobierno:
Órgano supremo de gobierno y máximo responsable de la política monetaria. compuesto por:
 los miembros del Comité Ejecutivo
 los Gobernadores de todos los BCN de los países de la zona euro.
Entre sus funciones cabe destacar:
 adopción de orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las
funciones asignadas al Eurosistema
 formular la política monetaria de la zona euro
 adopción del Reglamento interno.
Comité Ejecutivo
Órgano responsable de ejecutar la política acordada por el Consejo de Gobierno y de garantizar la
actividad diaria del BCE.
FUNCIONA sobre los siguientes criterios:
– independencia política: ningún miembro de sus órganos rectores podrá solicitar o aceptar instrucciones de
instituciones u organismos comunitarios, ni de los gobiernos de los EM.
– transparencia: el BCE proporciona, tanto al público como a los mercados, toda la información relevante
sobre su estrategia, evaluación, decisiones de política monetaria y procedimientos
– rendición de cuentas: tiene la obligación de rendir cuentas de su gestión ante las instituciones democráticas
y los ciudadanos.
OBJETIVOS del SEBC:
1. mantener la estabilidad de precios
2. el apoyo a las políticas económicas generales de la Comunidad.
Para el cumplimiento de estos objetivos, el Sistema goza de las siguientes COMPETENCIAS:
– definición y ejecución de la política monetaria de la UE, que comprende las operaciones en mercado
abierto, la apertura de cuentas en el BCE y en los BCN, el establecimiento de reservas mínimas para las
entidades de crédito de los EM y la realización de operaciones financieras externas
– realización de operaciones de cambio: es competencia del Consejo celebrar acuerdos internacionales en los
 Instituciones UE/24

que se cree un sistema de tipos de cambio en el que participe el euro junto con monedas de terceros Estados
– posesión y gestión de reservas oficiales de divisas: aunque pertenecen a los BCN de los EM, el BCE tiene un
derecho pleno a poseer y gestionar las reservas exteriores que le sean transferidas
– promoción y buen funcionamiento del sistema de pagos
El Sistema, además, ostenta funciones consultivas y el control sobre la emisión de billetes de banco y moneda
metálica en la Comunidad.

BANCO CENTRAL EUROPEO

Posee la potestad de dictar Reglamentos, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes
está autorizado a imponer tanto multas como pagos periódicos coercitivos a las empresas que no cumplan con las
obligaciones impuestas por los Reglamentos y Decisiones adoptadas por dicho organismo.

EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL (CES)

Órgano consultivo cuya función es participar en el proceso decisorio de la UE pues debe ser consultado antes de la
toma de decisiones sobre política económica y social.
Composición
Representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y otros sectores representativos de la
sociedad civil, en particular en el ámbito socioeconómico, cívico, profesional y cultural.
nombrados por el Consejo a propuesta de los EM.
 No existen criterios de elaboración de estas listas, por lo que los Estados disponen de un amplio margen
de discrecionalidad.
 El único límite es el respeto del criterio de la representación adecuada y equilibrada de los diferentes
sectores de la vida económica y social y de la sociedad civil.
 Los miembros, en el ejercicio de sus funciones, no deben estar vinculados a mandato imperativo alguno y
no representan a los Estados que los proponen, sino a las organizaciones de las que provienen.
Organización, el CES consta de cuatro órganos:
a. la Asamblea, en la que participan todos los miembros del CES. Se organiza en tres grupos de interés
socioeconómicos:
Grupo I, empresarios
Grupos II, trabajadores
Grupo III, actividades diversas
b. el Presidente, elegido por turno de rotación entre los miembros de los tres Grupos.
El Presidente carece de voto de calidad
c. la Mesa, compuesta por:
 el Presidente
 los 2 Vicepresidentes
 los 3 Presidentes de los Grupos
 los Presidentes de las secciones especializadas
 un número variable de miembros, que no será superior al de los EM
d. las secciones especializadas, creadas en atención al ámbito material de las competencias generales del CES
Excepcionalmente, además, se podrán constituir
 Subcomités
 Observatorios
 Comisiones Consultivas.
Competencias, el CES goza de las siguientes:
o dictamen preceptivo: el CES debe ser consultado obligatoriamente por el Consejo, la Comisión o el PE en los
casos previstos explícitamente en los Tratados, de manera que la omisión de la consulta puede constituir una
vicio esencial del procedimiento que conlleve a la nulidad del acto.
 Instituciones UE/25

o dictamen facultativo: podrá solicitarlo el PE, el Consejo o la Comisión siempre que lo consideren oportuno.
o dictamen de iniciativa: el CES puede emitir dictámenes por propia iniciativa para expresar su opinión sobre un
tema determinado cuando lo estime conveniente.

Los dictámenes del CES

 se adoptan por mayoría de los votos emitidos en la Asamblea
 en ningún caso son vinculantes.

EL COMITÉ DE LAS REGIONES (CdR)

Órgano auxiliar de carácter consultivo
 debe o puede ser requerido por el Consejo, la Comisión o el PE antes de que se adopten decisiones europeas en
ámbitos que inciden directamente en las responsabilidades de los entes locales o regionales.
 En él están representados los entes locales y regionales de la UE.
Desde el Tratado de Niza se exige que los representantes de dichos entes:
 sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local
 que ostenten responsabilidad política ante una asamblea elegida.
Composición:
Un máximo de 350 miembros, teniendo el mismo número de suplentes.
El procedimiento de elección de los miembros sigue el modelo del CES:
 siendo el Consejo quien adopte la lista de miembros y suplentes establecida de conformidad con las propuestas
presentadas por cada EM.
 En caso de que un miembro del Comité pierda la condición de representante electo del ente regional o local, se
estimará concluido automáticamente su mandato, debiendo ser sustituido.

En cuanto a su FUNCIONAMIENTO, el CdR consta de cuatro órganos:

1 – la Asamblea: el Comité se reúne en pleno constituido en Asamblea al menos una vez cada tres meses.
Los miembros se agrupan en grupos políticos de acuerdo con sus afinidades.
2 – el Presidente: sus funciones son dirigir la actividad del Comité y representar a éste en el
exterior.
3 – la Mesa: su composición debe reflejar el equilibrio nacional y político y su misión es organizar los
trabajos del Comité y de sus Comisiones.
4 – las Comisiones: especializadas en ámbitos materiales, asisten al Comité en la elaboración de los
dictámenes.
Para llevar a cabo sus funciones, el Comité goza de las siguientes COMPETENCIAS:
1 – dictamen preceptivo. El CdR debe ser consultado obligatoriamente por el Consejo, la Comisión o el PE en
los casos previstos explícitamente en los Tratados, de manera que la omisión de la consulta puede constituir
un vicio esencial de procedimiento que conlleve la nulidad del acto.

2 – dictamen facultativo. Podrán solicitarlo el Consejo, la Comisión o el PE, siempre que lo consideren
oportuno. Pueden, además, consultar otros ámbitos que conciernen a los entes territoriales.

3 – dictamen de iniciativa. El Comité puede emitir dictámenes por propia iniciativa para expresar su opinión
sobre un tema determinado cuando lo estime conveniente y sobre materias que se consulten al CES.
Los dictámenes del Comité se aprueban en pleno por mayoría de votos emitidos y en ningún caso son
vinculantes.
 Instituciones UE/26

TEMA 12 (I) – LOS PROCEDIMIENTOS NORMATIVOS

1 – PROCESOS DE DECISIÓN. IDEAS GENERALES

El proceso de adopción de decisiones es un proceso original, complejo y, en determinados casos, realmente
complicado, y en el que el TL ha introducido algunos cambios importantes, modificando esencialmente los
procedimientos legislativos en vigor.
Intervienen:
 Comisión
 Parlamento
 Consejo
 y, en los casos específicamente previstos en los Tratados, pueden intervenir otras instituciones como el
CES, el CR, Parlamentos nacionales, entre otras.
Procedimiento de adopción de decisiones:
Conjunto de mecanismos a través de los cuales las instituciones ejercen las funciones atribuidas en los Tratados
constitutivos de acuerdo con las competencias y finalidades de la UE.
 Partiendo de la base de que las instituciones representan la defensa de intereses de los EM, de sus
pueblos y de la UE en su conjunto
 sus instituciones actuarán en función de los intereses que cada una de ellas defienda con procedimientos
de adopción de decisiones distintos según los casos a considerar.
En el procedimiento:
 la Comisión desempeña el papel motor legislativo de iniciativa y propuesta
 el Consejo desempeña el papel de órgano decisorio general que comparte con el Parlamento en el
procedimiento legislativo ordinario y en materia de presupuesto.
Tipos de procedimientos:
 procedimiento legislativo ordinario: normalmente se someten temas relacionados con el mercado interior
 procedimiento legislativo especial campos más sensibles políticamente.
 procedimiento de aprobación del Parlamento
 los acuerdos internacionales
 sistemas de adopción de decisiones en el Consejo y en el Parlamento
 procedimiento peculiar de adopción del presupuesto: en el que participan las tres instituciones, Comisión,
Consejo y Parlamento Europeo que, con las alternativas y posibilidades previstas en los instrumentos
jurídicos pertinentes, crean un sistema de adopción de decisiones realmente original que se diferencia de los
procedimientos normalmente seguidos por otras organizaciones intergubernamentales.

2 – PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS
2.1 – procedimiento legislativo ordinario
Con las reformas introducidas por el TL, el procedimiento legislativo ordinario se ha convertido en el principal
proceso legislativo y, si cabe, en el más democrático.
 Intervienen como colegisladores el Parlamento Europeo y el Consejo
 previa propuesta de la Comisión: en este procedimiento detenta el monopolio de la iniciativa legislativa.
Sólo en muy pocos casos otras instituciones pueden plantear iniciativas:
 el BCE y el TJUE en casos de legislación a ellos referidas
 EM, en solitario o conjuntamente con la Comisión.
El procedimiento legislativo ordinario es el más sencillo cuando Consejo y Parlamento están de acuerdo con la
 Instituciones UE/27

propuesta de la Comisión, que se remite a ambas instituciones y que es como se inicia siempre este
procedimiento. (Ahora todo seguido)
EL Parlamento puede
 aprobar dicha propuesta en primera lectura y la remite al Consejo quien, si aprueba la posición del
Parlamento, el acto quedará adoptado definitivamente.
 En caso contrario el Consejo adoptará su posición remitiéndola al Parlamento que, en esta segunda lectura,
dispone de dos alternativas:
 adoptar la posición del Consejo a través de su aprobación expresa o el silencio→el acto quedaría
definitivamente aprobado
 rechazar la posición del Consejo interponiendo su veto, sin que se pueda adoptar el acto.
El sistema de mayoría cualificada en el Consejo es el más utilizado a no ser que los Tratados dispongan lo
contrario, como en el caso de la unanimidad.
Evidentemente, en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta. Ahora
bien, si el Consejo quiere modificar la propuesta de la Comisión sólo podrá hacerlo por unanimidad.

Otra alternativa por parte del Consejo consistiría en rechazar alguna o todas las enmiendas parlamentarias o no
aprobarlas con la mayoría requerida:
 entrando, en este caso, la intervención del Comité de Conciliación
 con el fin de procurar, mediante negociaciones, la conclusión de un acuerdo que sea satisfactorio para el
Consejo y el Parlamento
 que le permita elevar a ambas Cámaras el proyecto pactado en el Comité de Conciliación para que se
proceda a una tercera y última lectura.
En la tercera lectura, tanto Parlamento como Consejo deben atenerse al proyecto común adoptado por el Comité
de Conciliación, luego, no se admiten enmiendas.
Las dos posibilidades que se presentan en esta tercera lectura son:
1 – que el PE y el Consejo aprueben el proyecto común, quedando adoptado el acto legislativo
2 o bien que una u otra institución interponga su veto o que no se pronuncien al respecto, en cuyo caso no
se adoptará el acto.
Una vez adoptado el acto, se firmará por los Presidentes del PE y del Consejo, publicándose en el Diario Oficial de
la UE. Su entrada en vigor tendrá lugar en la fecha por ellos fijada o, en su defecto, a los veinte días de su
publicación.

2.2 – procedimiento legislativo especial

Sustituye a los antiguos procedimientos de consulta, de cooperación y de dictamen conforme.
Objetivo:
 simplificar el proceso de toma de decisiones en la UE para hacerlo más claro y más eficaz
 sus modalidades se definen caso por caso en el TUE y en el TFUE, que son los que prevén su aplicación.
→casos específicos en los que la adopción de los mismos (reglamento, directiva o decisión) se puede llevar a cabo
bien por:
 el Parlamento Europeo con la participación del Consejo
 el Consejo con la participación del Parlamento
Aquí no se da la intervención conjunta de ambas instituciones (como en el procedimiento legislativo ordinario):
 el PE se asocia al procedimiento
 limitándose su función a la consulta o aprobación según los casos.
No obstante, en los supuestos en los que se aplica este procedimiento la preponderancia del Consejo sobre el
Parlamento es muy fuerte:
 es el Consejo quien decide, a excepción de los supuestos relativos al funcionamiento del PE.
 En estos supuestos contemplados en el TFUE, el PE adoptará en solitario el acto legislativo sin la
intervención del Consejo, aunque se necesita la aprobación del mismo.
En otros supuestos estaríamos ante actos que se adoptarían únicamente por el Consejo:
 pero en los que también intervendría el PE en su gestación, aunque con menor intensidad como es, por
ejemplo, lo relativo a los actos adoptados en materia de política exterior y de seguridad común.
No obstante, cuando el TFUE disponga que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a un procedimiento
especial:
 podrá adoptar una decisión que autorice a adoptar dichos actos con arreglo al procedimiento legislativo
 Instituciones UE/28

ordinario.
 Para que se de este supuesto, sólo el Consejo adoptaría la decisión sin la intervención del PE dentro del
sistema legislativo especial.
Los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo especial se firmarán por el Presidente de
la institución que los haya adoptado, publicándose en el Diario Oficial de la UE.

2.3 – aprobación del parlamento

La aprobación del Parlamento coincide con al anterior dictamen conforme y supone un mecanismo en el que, una
vez alcanzada la mayoría necesaria en el Consejo, previa propuesta de la Comisión, el acto debe ser aprobado
necesariamente por el Parlamento.
Supuestos que requieren este procedimiento de aprobación del PE: (dentro del procedimiento legislativo
especial):
 el derecho a la ciudadanía
 recursos propios
 extensión de la competencia de la UE a ámbitos no previstos
Procedimiento:
El Consejo ha de tener el consentimiento del Parlamento para adoptar ciertos actos normativos importantes, lo
que conlleva una aprobación conjunta de ambas instituciones.
 el PE no pone enmiendas a una propuesta, sino que la rechaza o acepta.
 En caso de rechazo del texto por parte del PE, el acto no se puede adoptar.
Es necesario para temas tan concretos como:
 acuerdos de asociación
 acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo de derechos humanos
 tratados de adhesión de nuevos Estados miembros a la UE.
Por regla general, el dictamen conforme requiere:
 una mayoría absoluta de los miembros del Parlamento
 El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada o por unanimidad, según los casos.

2.4 – procedimiento de consulta previa al parlamento

Dentro del procedimiento legislativo especial
Procedimiento poco habitual al haber sido desplazado por el procedimiento legislativo ordinario.
 Iniciativa: corresponde a la Comisión
 la elaboración, aprobación y adopción del acto corresponde al Consejo
 dicho acto tendrá que presentarse al PE para que emita su dictamen, que tendrá carácter consultivo.
Dicho dictamen:
 no puede ser objeto de enmiendas por parte del PE
 se examinará por el Consejo que podrá modificar el original de acuerdo con el dictamen del Parlamento.
 En este caso lo someterá de nuevo a la consulta del Parlamento o adoptarlo como se emitió en un
principio.
La consulta al PE:
 no influye en su validez
 pero, si tenemos en cuenta la voz democrática que esta Cámara expresa como representante de los
ciudadanos europeos, su opinión goza de un peso político específico que raramente es totalmente
desatendido por la otra parte legisladora, sobre todo si su dictamen ha sido muy desfavorable.
Sin dictamen del PE, el Consejo no podrá decidir:
 en caso contrario, la decisión del Consejo sería un acto ilegal y por consiguiente, anulable por el Tribunal
de Justicia.
No obstante, la opinión consultiva del PE no vincula a la Comisión ni al Consejo.
En algunos casos, éstos consultan también al CES en aquellos casos que consideren oportunos, y al Comité de las
Regiones, esencialmente en aquellos casos que afecten a la cooperación transfronteriza.

3 – PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS
3.1 – PROCEDIMIENTO PRESUPUESTARIO
Todos los ingresos y gastos deberán estar comprendidos y consignados en el presupuesto, debiéndose ejecutar
 Instituciones UE/29

con arreglo al principio de buena gestión financiera.

Competencia presupuestaria
 Consejo y el PE ostentan la competencia presupuestaria
 con la intervención, en su caso, de un Comité de Conciliación, novedad introducida por el TL.
Procedimiento:
1º se inicia con el anteproyecto de presupuesto
 que elabora la Comisión, como resultado de la información general de gastos previstos por cada
institución, a excepción del BCE.
2º El Consejo lo examina en primer lugar Su posición, adoptada por mayoría cualificada
3º Remite al Parlamento que lo examina, pudiendo adoptar varias alternativas:
 aprobar la posición del Consejo o no pronunciarse y el presupuesto quedará adoptado
 aprobar enmiendas por mayoría de sus miembros, que transmitirá a la Comisión y al Consejo.
4º Si el Consejo aprueba las enmiendas una vez examinadas:
 el Presupuesto quedará definitivamente adoptado
 en caso contrario el Presidente del PE convoca el Comité de Conciliación.
5º El Comité cuenta con 21 días para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto ante el cual se pueden dar
diversas alternativas:
 ambas instituciones aprueben el texto conjunto del Comité o en caso de silencio→ aprobado el
presupuesto
 1 de las instituciones apruebe el texto y la otra guarde silencio→ aprobado igualmente el presupuesto
 ambas Cámaras rechacen el acuerdo del Comité, o que una de ellas guarde silencio ante el rechazo de la
otra →la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto
 el PE, por mayoría de sus miembros, rechace el texto y el Consejo lo apruebe → la Comisión deberá
presentar un nuevo proyecto de presupuesto.
 PE lo apruebe y el Consejo lo rechace:
 puede suceder que el PE decida que confirma, en su totalidad o en parte, las enmiendas presentadas por
el Consejo con anterioridad a la convocatoria del Comité de Conciliación.
 Si no se lograran las mayorías requeridas, el presupuesto quedaría definitivamente adoptado según el
acuerdo del Comité de Conciliación.
6º Una vez concluido este procedimiento, el Presidente del PE lo da por finalizado y declara la adopción definitiva
del mismo para que se proceda a su publicación en el Diario Oficial de la UE.

3.2 – CELEBRACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES

El procedimiento de conclusión de Tratados internacionales se ha ido modificando en las distintas reformas del
Tratado de Roma, por el Tratado de Ámsterdam, el Tratado de Niza y el Tratado de Lisboa.
Hoy está regulado en el TFUE: se prevé expresamente que la UE podrá celebrar Tratados con uno o varios Estados
u Organizaciones internacionales.
Procedimiento de conclusión de Tratados:
 la Comisión: es la encargada de la negociación
 el Consejo: ostenta el poder de decisión o conclusión. será quien igualmente autorice la firma del acuerdo
e incluso, en su caso, su aplicación provisional antes de su entrada en vigor.
El procedimiento se desarrolla en varias fases:
1º La Comisión (asistida por Comités especiales designados por el Consejo):
 presentará recomendaciones a éste, una vez que haya llevado a cabo los primeros contactos con aquellos
sujetos interesados en la celebración del Tratado, para entablar negociaciones.
2º El Consejo: puede, en su caso, concluir un Tratado internacional por mayoría cualificada.
La unanimidad se reserva excepcionalmente cuando se trata de:
 acuerdos de asociación, de cooperación económica, financiera y técnica con los EE candidatos a la
adhesión
 del acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos, entre otros.
3º El Parlamento será consultado obligatoriamente, requiriéndose su aprobación en los siguientes casos:
 acuerdos de asociación
 acuerdo de adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos
 acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación
 acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión
 Instituciones UE/30

 acuerdos referidos a ámbitos en los que se aplique el procedimiento legislativo ordinario

En los casos no contemplados en la enumeración anterior:
 el Parlamento será consultado para que emita su dictamen en el plazo fijado por el Consejo
 Si al término de dicho plazo no se ha emitido dictamen, el Consejo podrá pronunciarse.
El PE tiene igualmente competencia, junto con el Consejo, la Comisión o un EM para solicitar al Tribunal de
Justicia un dictamen sobre la compatibilidad del Tratado a concluir con las del TUE. En caso de dictamen negativo
no podrá concluirse el Tratado: sólo podrá entrar en vigor
 revisando los Tratados sobre los que se funda la Unión
 convocando el Presidente del Consejo una conferencia de los representantes de los EM en la que se
aprobaran de común acuerdo las modificaciones a introducir en dichos Tratados
 renegociando el Tratado en cuestión.

4 – EL SISTEMA DE ADOPCIÓN DE ACUERDOS

Es el procedimiento de votación que se adopta en el seno del Consejo y del Parlamento Europeo, con enorme
relevancia en la construcción de la Unión.
Estos sistemas se sintetizan hoy en los procedimientos de mayorías simples, cualificadas y unanimidad.
 UNANIMIDAD: todos los miembros del Consejo están de acuerdo a la hora de adoptar una decisión.
Basta que con sólo uno no esté de acuerdo para que el acto no se adopte, entendiendo que la abstención no
se contabiliza para la unanimidad.
Este sistema, que equivale a un derecho de veto de los Estados, ha ido perdiendo fuerza en las diferentes
reformas de los Tratados constitutivos a favor del sistema de mayorías aunque se sigue manteniendo para
materias específicas como fiscalidad, política social o defensa, entre otros.
 MAYORÍA CUALIFICADA: sistema más utilizado y a la vez más complejo es el sistema de.
 El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada en los casos en que los Tratados no dispongan otra cosa.
 Sólo en casos concretos y en ámbitos menos sensibles basta una mayoría simple, con un voto por cada
miembro del Consejo.
Sistema de ponderación de votos introducido por el Tratado de Niza:
 en función de la importancia demográfica, política y económica de los Estados miembros
 pretende dar mayor peso a los Estados miembros más grandes.
En la actualidad este sistema ha sido sustituido por un sistema de doble mayoría.
el procedimiento de votación en el Consejo tiene en cuenta el peso de cada Estado para que los textos votados
reflejen a la vez la voluntad de la mayoría de los ciudadanos europeos, al igual que la importancia de los EE.
 En este sistema se alcanza la mayoría cualificada
al menos un 55% de los Estados miembros que representen como mínimo el 65% de la población total de
la UE voten a favor del texto
 minoría de bloqueo está compuesto al menos por un número mínimo de miembros del Consejo que
represente más del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro.
Por otro lado, el Tratado prevé la reactivación del “compromiso Ioannina”:
 permitirá, en caso de que no se alcance una minoría de bloqueo, que se pueda suspender el proceso de
decisión. El Consejo no procederá a la votación, sino que seguirá negociando durante un periodo
razonable antes de adoptar la propuesta legislativa.
 En el PE se decidirá, por regla general y salvo disposición en contrario, por mayoría de los votos emitidos,
no obstante se contemplan otras mayorías específicas como excepción al régimen general.
 Instituciones UE/31

TEMA 12 (II) LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA UE

1 – EL DERECHO ORIGINARIO
Fuente por excelencia del Derecho de la UE son los tratados que originariamente dieron vida a las tres
Comunidades:
 TCE-CA (del acero y del carbón)
 TCEE (Comunidad económica europea)
 TCE-EA (energía atómica).
Tras el fallido intento de consolidar el Tratado por el que se constituía una Constitución europea, ha sido el
Tratado de Lisboa:
 ha conseguido la última reforma institucional al ratificarse por la totalidad de los EM
 ha dado lugar a una reestructuración de los Tratados.
Todos estos instrumentos jurídicos son los que representan la parte sustancial de las fuentes de Derecho de la UE.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Derecho originario queda esencialmente constituido por:
 el TUE
 el TFUE
 la Carta de Derechos Fundamentales de la UE que, aunque en instrumento separado, forma parte de los
Tratados anteriores con el mismo valor jurídico.
Nos hallamos pues ante unos instrumentos jurídicos internacionales:
 de carácter multilateral
 ratificados o aprobados por la totalidad de los EM
 contienen las disposiciones normativas procedimentales y actos conexos mediante los cuales las
instituciones u organismos comunitarios realizan sus competencias de cara a conseguir los objetivos de la
Unión.

Significado distinto tienen las numerosas Declaraciones que acompañan a las Actas finales de la Conferencia
Intergubernamental en la que se adopta el Tratado en cuestión:
 regla general: contienen manifestaciones de voluntad de los EM pero sin tener carácter convencional ni
efecto jurídico vinculante alguno.
TUE prevé la modificación de los Tratados con arreglo a:
 un procedimiento de revisión ordinario: cualquier EM, el PE o la Comisión podrán presentar al Consejo
proyectos de revisión de los Tratados. Las enmiendas entrarán en vigor una vez cumplidos los requisitos
procedimentales comunitarios y una vez ratificadas por todos los EM
 por medio de un procedimiento de revisión simplificado.
En el orden jerárquico de las fuentes del Derecho de la UE, el Derecho originario ocupa el primer lugar respecto al
Derecho derivado, ocupando igualmente un lugar prioritario y prevaleciendo sobre los ordenamientos internos
de los EM.

2 – DERECHO DERIVADO
Es el Derecho que emana de las instituciones de la Unión. Está constituido por el conjunto de actos normativos
adoptados de acuerdo con los Tratados constitutivos.
Dentro de este Derecho derivado se distingue entre:
 Actos típicos
 Instituciones UE/32

 Atípicos: aquellos de naturaleza diversa, sin denominación propia que, a diferencia de los anteriores, no
están recogidos en los Tratados.
El TUE y el TFUE establecen que las instituciones adoptarán para ejercer las competencias de la Unión:
 Reglamentos
 Directivas
 Decisiones
 Recomendaciones (no vinculante)
 Dictámenes (no vinculante)
Cada uno de dichos actos tendrá su propio procedimiento de adopción, efectos jurídicos y destinatarios.
 Reglamentos, directivas y las decisiones: deberán ser motivados, no sólo para el ejercicio de derechos y
obligaciones por parte de sus destinatarios, sino también para su mejor control por el TJ.
En caso de incumplimiento de esta obligación de motivación, el Tribunal puede llegar a anularlos, contándose con
una amplia jurisprudencia al respecto.
Aunque el Tratado de Lisboa mantiene la denominación de los distintos actos, el nuevo sistema de procedimiento
de adopción de los mismos ha llevado consigo distinguir entre:
o actos legislativos: se adoptan a través de:
 procedimiento legislativo ordinario : eran firmados por el Presidente del PE y el Presidente del Consejo
 procedimiento legislativo especial, firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.
o actos no legislativos, derivados del ejercicio de competencias delegadas a la Comisión.
 Estos actos siempre han de ir acompañados del término “delegado”
 se aplicará a los reglamentos, directivas y decisiones.
o actos de ejecución:
 pudiendo encontrar igualmente reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de
ejecución, en función del ejercicio de competencias de ejecución otorgadas a la Comisión o al Consejo
cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la
Unión.
 estos actos deberán ir acompañados de la expresión “de ejecución”, exigiéndose, además, que los Estados
miembros deberán adoptar todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de dichos
actos.

2.1 – EL REGLAMENTO
TFUE:
 Reglamento tendrá un alcance general
 será obligatorio en todos sus elementos
 directamente aplicable en cada EM.
Se trata de actos con carácter esencialmente normativo
 pueden adoptarse por las tres Instituciones
 irá dirigido a la totalidad de los EM
 pudiendo abarcar un gran número de situaciones, y adoptarse con base en las disposiciones del Tratado o
de otros Reglamentos.
Los Reglamentos producen efectos inmediatos:
 pudiendo conceder derechos a los particulares, derechos que los órganos jurisdiccionales de los estados
tienen la obligación de proteger.
 Tienen que publicarse obligatoriamente en el Diario Oficial de la UE:
 su entrada en vigor se producirá en la fecha que en ellos se determine
 en su defecto, a los 20 días de su publicación.

Aplicación y recepción en los ordenamientos de los EM:

No necesita de ningún acto normativo interno, sino que será directamente aplicable.
 Se trata de actos normativos con efecto directo, de manera que no podrá modificarse, sino aplicarse tal y
como ha sido adoptado
 siendo su eficacia inmediata, lo que no impide, sin embargo, que sus disposiciones permitan la posibilidad
de que una institución de la Unión o un EM adopten medidas para su ejecución.
Por otro lado, los particulares podrán utilizarlos como referencia en sus relaciones con:
 Instituciones UE/33

 otros particulares
 los EM
 las autoridades europeas.
En este sentido:
su contenido ha de ser claro y preciso sin que dé lugar a equívoco alguno, ni ser susceptible de dejar ningún
margen de apreciación a las autoridades encargadas de su aplicación.
Al igual que el resto de los actos normativos, el Reglamento debe estar motivado: fundamentado en los Tratados
constitutivos o en otros Reglamentos, y pueden ser legislativos, delegados o de ejecución.

2.2 – LA DIRECTIVA
 la directiva obligará al EM destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades
nacionales la elección de la forma y de los medios.
 sus destinatarios no son siempre la totalidad de los EM
o que puede dirigirse a uno, a determinados de ellos o a su totalidad
o imponiéndoles una obligación de resultado
o dejándoles libertad para elegir la forma y los medios para su cumplimiento.
 no tienen efecto directo: se requiere de un acto normativo interno de recepción y desarrollo.
o Su cumplimiento debe efectuarse en el plazo establecido en la directiva, sin demoras y sin que sus
destinatarios puedan distorsionar a su conveniencia las obligaciones de resultado que de ella derivan.
o No obstante, en ciertos casos la Directiva puede surtir efecto directo cuando el Estado no ha adoptado
ninguna norma interna de transposición o lo ha hecho incorrectamente.
Mientras que las directivas del Consejo y de la Comisión que vayan dirigidas a todos los EM:
o se publicarán obligatoriamente en el DOUE
o entrando en vigor en la fecha que se indique en el propio acto o a falta de ella a los veinte días de su
publicación
las demás directivas
 sólo serán notificadas a sus destinatarios
 surtirán efecto a partir del momento de su notificación.
 no precisan de una publicación oficial aunque en la práctica suelen también publicarse en el DOUE.
El incumplimiento o falta de aplicación efectiva de las Directivas por parte de sus destinatarios:
 con los posibles perjuicios ocasionados a los particulares
 ha permitido a éstos invocar ante los órganos judiciales internos competentes, el efecto directo vertical de
la directiva frente al Estado presuntamente infractor, siempre y cuando ésta les confiera derecho preciso,
claro e incondicionales.
 Contrariamente el particular no puede prevalerse de la directiva frente a otros particulares, es decir, por
regla general, carece de efecto directo horizontal.

2.3 – LA DECISIÓN
 la decisión será obligatoria en todos sus elementos
cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.
 decisiones pueden ir dirigidas a
o EM
o a particulares (personas físicas o jurídicas): carecen de carácter normativo.
 Finalidad: regular asuntos concretos que, junto al hecho de tener un destinatario individual, hacen que su
naturaleza sea funcional, comparable a actos administrativos nacionales.
Se diferencian de:
o el reglamento: sus destinatarios son determinados, coincidiendo con ellos en su obligatoriedad en todos
sus elementos
o las directivas: sólo van dirigidas a alcanzar un resultado. Destinatarios: sólo pueden ir dirigidas a los
Estados, la decisión puede dirigirse también a particulares.
Las decisiones se notificarán a sus destinatarios:
 surtiendo efecto a partir de tal notificación.
 Cuando no indiquen destinatario se publicarán obligatoriamente en el DOUE.
 Instituciones UE/34

2.4 – RECOMENDACIONES Y DICTÁMENES

Se caracterizan por su carácter no vinculante:
 no implica la carencia de efectos jurídicos en la medida en que pueden ser preceptivos en el
procedimiento para la adopción de actos obligatorios.
 Su carencia de obligatoriedad no les priva, por tanto, de efectos jurídicos, sino que sólo les priva se
sanción directa, sin poder impugnarse ante el TJ.
No obstante, la conveniencia de que los jueces nacionales tomen en consideración las recomendaciones de la
Comisión para solucionar litigios que les han sometido, cuando sirvan para interpretar disposiciones nacionales o
comunitarias, se ha puesto de relieve por el TJ, por ejemplo, en el asunto Grimaldi.
 La recomendación: supone instar a sus destinatarios un determinado comportamiento
 el dictamen: no es más que una opinión con carácter consultivo para que las instituciones valoren
determinadas situaciones y expresen su opinión al respecto.

1 – Actos atípicos
No están contemplados en los Tratados pero son adoptados por los órganos comunitarios para la consecución de
las competencias que les otorgan los instrumentos constitutivos.
 se podrían enmarcar dentro de los poderes implícitos: son necesarios para la consecución de unas
finalidades.
 Están pues relacionados con la organización y el funcionamiento de sus órganos.
Dentro de estos actos están:
o los reglamentos internos de las instituciones: contienen las disposiciones sobre su funcionamiento interno
sin tener alcance general, sólo vinculan a las propias instituciones que los adoptan
o decisiones del Consejo sin destinatario concreto y con diferente alcance jurídico
o decisiones que se adoptan, por ejemplo, para crear órganos subsidiarios o para efectuar nombramientos.
Dentro de estos actos también se encuentran aquellos que no son obligatorios:
o resoluciones, informes, declaraciones, comunicaciones de la Comisión o programas de acción.
Al no considerarse actos normativos típicos escapan, en principio, al control del TJ, aunque la tendencia se inclina a
un progresivo control por tratarse de actos adoptados por las instituciones.
En este sentido, los actos que produzcan claramente ciertos efectos jurídicos vinculantes podrán ser objeto de
este control.

2 – DERECHO INTERNACIONAL (LOS TRATADOS INTERNACIONALES)

Aunque el Derecho internacional general se aplica igualmente a la UE, su concepción como fuente no ha dejado de
ser problemática:
Parte: una cierta indefinición del sistema de la Unión
 cuya peculiaridad se afirma frente al Derecho internacional como un ordenamiento jurídico distinto
 lo que no evita que el Derecho comunitario esté subordinado al Derecho internacional general, como se
ha reconocido en la jurisprudencia del TJ, no obstante, los Tratados constitutivos guardan silencio al
respecto.
Mucho más explícito es el TFUE en lo que respecta al Derecho internacional convencional:
 los derechos y obligaciones contraídos por los EM con terceros Estados, con anterioridad al 1 de enero de
1958, no afectarán a las disposiciones de los Tratados
 a no ser que sean incompatibles con el mismo, en cuyo caso los Estados miembros tendrán que salvarlas a
través de todos los medios apropiados, dentro de los que se incluyen los de Derecho internacional.
La Unión debe respetar estos Tratados:
 a los que igualmente se vería vinculada si se trata de Acuerdos que, en función de su materia, haya
habido transferencia de competencias de los EM a la UE, como ha sido el caso del Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio.
El TFUE contempla los acuerdos que podrá celebrar la Unión con terceros Estados o con organizaciones
internacionales:
 serán vinculantes para las instituciones y para los EM
 disposición que, aunque no se pronuncia sobre la recepción de este tipo de tratados por la Unión, debe
interpretarse que, al ser vinculantes, forman parte integrante de la misma. En este sentido podríamos
 Instituciones UE/35

hablar de una recepción automática, no sujeta a ningún acto de transformación ni de ejecución.

Evidentemente, el Derecho internacional convencional tiene un significado jurídico entre las fuentes del Derecho
de la Unión:
Siempre y cuando sea compatible con el ordenamiento constitutivo de la Unión que, si ejerce las competencias
que sus EM ejercían antes de su creación:
 está sometida a las mismas limitaciones
 se beneficia a la vez de las mismas posibilidades de acción que se desprenden del contexto internacional
para los EM antes del 1 de enero de 1958.
Debemos interpretar en este sentido que el Derecho de los Tratados constitutivos:
 tendrá primacía sobre el Derecho convencional
 subordinación garantizada por el control a priori ejercido por el TJ y que se contempla en el TFUE al
señalar que un EM, el PE, el consejo o la Comisión podrán solicitar un dictamen al TJ sobre la
compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto, de manera que si el dictamen es negativo,
el acuerdo previsto no entrará en vigor salvo modificación de éste o revisión de los tratados.

3 – LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Representan la fuente no escrita más importante del Derecho comunitario, materializados a través de la
aplicación de las normas y, concretamente, mediante la jurisprudencia del TJ.
TFUE hace referencia a ellos expresamente al referirse a la responsabilidad extracontractual de la Unión: “deberá
reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad
con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros”.
La práctica jurisprudencial nos muestra que el TJ ha recurrido a la aplicación de los principios del Derecho
internacional, aunque no con demasiada frecuencia:
 al principio de proporcionalidad
 principio de incompatibilidad de obligaciones derivadas de tratados sucesivos
 al principio de seguridad jurídica, entre otros.
Han sido, sin embargo, los principios generales extraídos del Derecho comunitario a los que con mayor frecuencia
ha recurrido el Tribunal:
especialmente los relativos a los derechos humanos fundamentales, introducidos en el Derecho europeo en base
a la defensa de tales principios para la aplicación del Derecho de la Unión antes de que los Tratados constitutivos
introdujeran disposiciones al respecto.
 El Tribunal ha reconocido que los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del
Derecho, inspirándose en este sentido en las tradiciones constitucionales comunes de sus Estados
miembros, al igual que en los instrumentos jurídicos internacionales sobre la materia a los que se han
adherido los EM.
 En este sentido, se pronuncia el TFUE al establecer que los derechos fundamentales que garantiza el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos humanos, y los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los EM, formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales,
principio que el TJUE ha tenido en cuenta en múltiples sentencias.

4 – LA JURISPRUDENCIA
La interpretación de la normativa comunitaria, al igual que la contundencia de sus decisiones, hacen de la
jurisprudencia un elemento imprescindible dentro del estudio de las fuentes del Derecho de la Unión.
Aunque en general la jurisprudencia no es fuente de creación normativa, su influencia en el desarrollo y evolución
del Derecho comunitario a la hora de aplicar e interpretar el Derecho de la Unión, ha llevado consigo que
establezca su propia doctrina utilizada como base jurídica para el estudio de numerosas cuestiones.
El TJUE, que comprende el TJ, el Tribunal General y los Tribunales especializados, garantizará el respeto del
Derecho en la aplicación e interpretación de los Tratados, siendo competente igualmente para pronunciarse con
carácter prejudicial sobre la interpretación de los Tratados y sobre la validez e interpretación de los actos
adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión, lo que le confiere un valor institucional.
Sus métodos de interpretación se diferencian de los utilizados por otros tribunales internacionales, combinando
diferentes métodos, literal, sistemático y, sobre todo, el método teleológico.
La importancia de la jurisprudencia se acrecienta, por lo demás, al formar parte del acervo comunitario al que se
obligan igualmente los nuevos EM al adherirse a la Unión.
 Instituciones UE/36

TEMA 13 – DERECHO DE LA UNIÓN Y DERECHO NACIONAL

1 – PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
Desde muy pronto, la jurisprudencia del TJUE ha declarado que el Derecho comunitario tiene características
peculiares destacando que constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional.
En efecto, aunque el Derecho de la Unión haya nacido por medio de Tratados internacionales, su alcance va
mucho más allá de meras obligaciones recíprocas.
1º los Tratados de la Unión han dado lugar a la creación de una Organización internacional de características
peculiares cuyos objetivos tienen a la creación de un proceso de integración regional económico, que se
desarrollarán por etapas progresivas.
2º a las Instituciones comunes que ha creado el Tratado, se les ha atribuido amplias competencias, incluso los
EM han cedido parte de su soberanía para que dichas Instituciones puedan adoptar normas de derecho
derivado de carácter vinculante, creando así su propio sistema autónomo de fuentes de Derecho.
3º el ordenamiento jurídico de la Unión se distingue por su especial eficacia pues sus destinatarios no son
solamente los EM sino también los particulares (tanto personas físicas como jurídicas).
 Posteriormente, la Sentencia Costa/ENEL ha destacado que el ordenamiento comunitario es un
“ordenamiento jurídico propio” creado por los Tratados e integrado en el sistema jurídico de los EM, y que
dicho ordenamiento tiene primacía sobre los ordenamientos jurídicos internos de los EM.
 A estas características se puede añadir otra que se ha destacado más recientemente en la jurisprudencia del
TJUE: la del principio de responsabilidad de los EM por daños causados a los particulares en razón de su
incumplimiento del Derecho comunitario.
Pero el Derecho de la Unión también ofrece particularidades frente al Derecho interno de los EM:
 aunque se inserte y se apliquen parte de sus disposiciones directamente en los ordenamientos internos
 seguirá manteniendo su autonomía frente a esos Derechos internos, porque dichas normas conservarán
su naturaleza de origen comunitaria en todo momento.
Además, la entrada en vigor, la publicación y los efectos jurídicos del Derecho derivado de la Unión se regirán, en
principio, exclusivamente por lo establecido en los Tratados de la UE y no por la legislación de los EM. Así mismo,
el control de legalidad de dicho Derecho tan sólo podrá verificarse por el TJUE.

2 – PRINCIPIO DE EFICACIA DIRECTA Y SUS DISTINTAS VERTIENTES

2.1 – su significado como principio de recepción del dcho comunitario en el dcho interno
Eficacia directa: parte de la propia definición del Reglamento comunitario, que es “directamente aplicable en cada
Estado miembro”.
 En su significado tradicional, la aplicabilidad directa de una regla de Derecho internacional hace referencia
a la aptitud de tal regla para que sea aplicable en el ámbito interno de un Estado sin necesidad de que éste
 Instituciones UE/37

adopte ninguna medida interna de ejecución.

 en el Derecho de la Unión, la aplicabilidad directa, además de ser una de las características esenciales de
todo reglamento comunitario, se ha convertido en la característica de parte de las disposiciones de los
Tratados de la UE.
Una norma jurídica de la Unión directamente aplicable, además de no necesitar la adopción de ninguna norma
interna para ser aplicable en el territorio de cada EM, confiere, a la vez, derechos los particulares para invocar
dicha regla ante los Tribunales nacionales, que son los que deben velar por su aplicación.

Se ha utilizado indistintamente la expresión “aplicabilidad directa” como sinónimo de “efecto directo”. Sin
embargo:
 mientras toda normas comunitaria directamente aplicable surte a su vez efecto directo
 hay normas de Derecho derivado de la Unión que pueden surtir efecto directo sin ser por ello
directamente aplicables, como es el caso de las directivas.
Por tanto, deben distinguirse dos vertientes en el principio del efecto directo del Derecho comunitario:
a. la aplicabilidad directa: aquella propiedad de una norma de Derecho derivado de la Unión en virtud de la
cual no precisa de interposición normativa para integrarse en el ordenamiento interno de los EM
b. el efecto directo: posibilidad para los particulares de invocar la norma jurídica de la Unión ante las
jurisdicciones nacionales para que sea aplicada por estas en sus relaciones con la Administración pública
del EM o frente a otros particulares.

2.2 – el efecto directo de los tratados de la UE

El TJUE se pronunció por primera vez sobre el efecto directo de disposiciones del antiguo TCEE en el asunto “Van
Gend en Loos” estimando que el Tratado se dirigía no sólo a los EM sino también a sus nacionales, que podían
invoca directamente las disposiciones del Tratado, de manera que éste debía ser interpretado en el sentido de que
produce efectos inmediatos y engendra derechos individuales que los órganos jurisdiccionales deben
salvaguardar, siempre que la disposición en cuestión reúna una serie de condiciones:
1 – debe ser una disposición clara y suficientemente precisa en cuando a la obligación que contiene
2 – ha de ser norma incondicional, es decir, que para su cumplimiento no necesite de ninguna medida de
ejecución de algún órgano comunitario o de los EM, ni se les hubiera concedido a éstos alguna facultad de
apreciación

2.3 – efecto directo de los reglamentos

Reglamento: norma más completa de los actos de Derecho derivado comunitario
 tiene alcance general
 es obligatorio en todos sus elementos.
 TCEE: es directamente aplicable:
o no precisa de ninguna norma o acto legislativo interno de recepción para su aplicación inmediata en los
EM
o confiere derechos a los particulares que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación de proteger.
Desde el momento de su publicación en el DOUE y su entrada en vigor:
 Reglamento obliga tanto a los EM como a las Instituciones europeas y, en su caso, a los particulares
 reuniendo además, por su propia naturaleza, las condiciones que el TJUE ha puesto de relieve para que las
disposiciones del TFUE puedan tener efecto directo (claridad, precisión e incondicionalidad).
Eficacia directa de los Reglamentos:
Puede ser tanto vertical como horizontal.
 En general el efecto directo es invocable por los particulares en sus relaciones verticales: frente a las
autoridades estatales y frente a la Administración Pública, lo que es el alcance más habitual de la eficacia
directa.
 Sin embargo, también son invocables por los particulares en sus relaciones con otros particulares (efecto
directo horizontal).

2.4 – efecto directo de las directivas

La Directiva no es directamente aplicable: corresponde a cada EM destinatario de la misma adoptar las medidas
legislativas internas para que se cumplan los objetivos esenciales marcados por ésta.
 Si la Directiva es correctamente transpuesta en Derecho interno, es esta normativa interna adoptada por
 Instituciones UE/38

el EM la que podrá, en su caso, invocar el particular. →la Directiva, en principio, tan sólo producirá efecto
indirecto.
 Ahora bien, si un EM obligado a cumplir una Directiva comunitaria no adopta la normativa interna para
cumplirla en el plazo previsto, o la normativa interna no transpone correctamente dicha Directiva, los
particulares ya no tendrían norma interna que invocar. →los particulares podrían invocar directamente los
derechos que se derivan de la propia Directiva. De esta forma ha conferido cierta eficacia directa a las
Directivas.
Sin embargo sólo se producirá dicho efecto directo de una Directiva en determinadas circunstancias:
 por falta de cumplimiento de la Directiva en plazo, o por incorrección en su ejecución
 sólo podrán invocarse directamente las disposiciones de la Directiva que supongan una obligación clara, precisa
e incondicional
Alcance del efecto directo de las Directivas:
 TJUE: afectaba a todas las autoridades del Estado, cualquiera que sea la actividad que desempeñe el
Estado, incluso si actúa como empresario.
 Sin embargo, no cabe el efecto directo horizontal de una Directiva. El TJUE ha resuelto que sólo puede
darse en las relaciones entre particular y las autoridades del Estado, por tanto, sólo ha admitido el efecto
directo vertical.

2.5 – efecto directo de las decisiones

Las decisiones pueden tener por destinatarios tanto particulares concretos como EM. Aquí sólo tendremos en
consideración las que tienen por destinatarios a los EM, que son las que tienen carácter normativo.
Dado el carácter obligatorio de las Decisiones, podrían producir efectos análogos a los Reglamentos, ya que son
obligatorias en todos sus elementos para el destinatario y sería incompatible con el carácter imperativo que el
TFUE reconoce a la Decisión negar que, en principio, los particulares afectados puedan invocar la obligación que
establece.

3 – PRINCIPIO DE PRIMACÍA
Jurisprudencia TIJ: el Derecho internacional debe tener primacía sobre el Derecho interno de los Estados.
 Un Estado no puede invocar su Derecho interno para no ejecutar sus obligaciones internacionales
derivadas de un Tratado.
El principio de primacía adquiere especial significado en el Derecho comunitario:
 Sentencia Costa/ENEL lo consagró fallando que una ley nacional posterior no podía prevalecer sobre el
ordenamiento jurídico comunitario.
La limitación de atribución o transferencia de competencias de los Estados a la Unión
 supone una limitación de derechos soberanos en ciertos ámbitos, a favor del ordenamiento comunitario
 da lugar a que no pueda prevalecer una norma nacional posterior sobre la norma jurídica de la Unión.
La Sentencia Simmenthal aporta aclaraciones sobre la primacía del Derecho comunitario y sobre la forma en que
el Juez comunitario debe aplicar el principio de primacía frente al Derecho interno contrario:
1 – el Derecho comunitario prima en cualquier caso, tanto sobre la legislación interna incompatible
anterior como posterior
2 – el Juez nacional tiene que aplicar íntegramente el Derecho comunitario, y proteger los derechos que
éste confiere a los particulares
3 – el Juez nacional debía dejar inaplicada la legislación nacional contraria al Derecho comunitario,
teniendo potestad para excluir la aplicación de la legislación nacional contraria y para garantizar la aplicación del
Derecho de la Unión.

El Derecho comunitario prima también sobre el Derecho constitucional

 en general, en los ámbitos concretos en que los EM han cedido sus competencias a la UE
 por lo que éstos deben adaptar su Constitución en la medida en que hubiera una eventual
incompatibilidad.
La Sentencia Costa/ENEL hace referencia a la primacía del Derecho comunitario cualquiera que sea el rango
jerárquico de la norma interna, lo que incluye el Derecho constitucional.

Cabe preguntarse si podría darse un conflicto entre el Derecho derivado de la unión y la Constitución de un EM:
 Se parte de que el Derecho derivado de la Unión tiene autonomía propia y su validez depende del Derecho
 Instituciones UE/39

originario, que constituye su marco de referencia

 los EM han aceptado al ratificar el Tratado CE y sus reformas sucesivas.
El TJUE es el único órgano judicial competente para controlar su legalidad.
 Las normas jurídicas de la Unión no pueden vulnerar los principios básicos de los ordenamientos
constitucionales de los EM, debiendo respetar los derechos fundamentales, pues una norma contraria a
éstos podría ser recurrida en nulidad por los Gobiernos nacionales.

4 – RESPONSABILIDAD DE LOS EM POR DAÑOS CAUSADOS A LOS PARTICULARES COMO CONSECUENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN
Por primera vez, con el asunto Francovich, se consagra un nuevo principio regulador de las relaciones entre el
Derecho de la Unión y los Derechos internos.
TJCE: afirmó en su fallo el principio general de responsabilidad de los EM por daños producidos a los particulares
por su incumplimiento del Derecho comunitario. se fundamenta:
 no sólo en el hecho de que las normas comunitarias se dirigen tanto a los Estados como a los particulares
 sino en la función que corresponde a las jurisdicciones nacionales de garantizar la plena eficacia de las
normas comunitarias y proteger los derechos que éstas confieren a los particulares.
El TJUE hadado un nuevo paso que completa los principios de primacía y efecto directo, para que los Estados se
vean obligados a pagar indemnizaciones a causa de su incumplimiento del Derecho de la Unión cuando éste no se
pueda invocar por los particulares.
Como complemento al principio de eficacia directa en caso de incumplimiento de los EM, se instituye un derecho
de reparación para los individuos lesionados, siempre que concurran los siguientes requisitos:
1. la norma jurídica comunitaria confiera derechos a los particulares
2. que la violación del Derecho comunitario sea suficientemente caracterizada: que el Estado vulnere de
forma manifiesta y grave los límites al ejercicio de sus facultades
3. que exista un nexo causal directo entre la infracción del Derecho comunitario y el daño producido a la
víctima.
4. Además, el TJCE ha exigido que la reparación del daño producido por esta violación no pueda articularse
de forma que haga prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener esa reparación.
Los requisitos que se fijen por la legislación nacional aplicable no podrán ser menos favorables que los que se
refieren a reclamaciones similares de naturaleza interna.

5 – DESARROLLO, EJECUCIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN DESARROLLO Y EJECUCIÓN

Cuando el Derecho de la Unión no es directamente aplicable, el desarrollo y ejecución de sus normas se hace
mediante normas internas:
 disposiciones legislativas o reglamentarias internas
 supresión de determinadas normas nacionales.
La ejecución de normas jurídicas de la Unión:
 no implica solamente la creación de un Derecho nacional con el mismo contenido
 sino que, frecuentemente, exige la adopción de un Derecho nacional complementario que determine:
o las modalidades de aplicación
o la autoridad nacional competente para su aplicación
o mecanismo de sanción y de control
o o, incluso, medios de financiación.
La obligación de ejecutar el Derecho de la Unión corresponde:
 en general a todos los poderes e instituciones de Cada EM
 según lo establecido en sus respectivas Constituciones y en su legislación interna.
 No obstante, el procedimiento legislativo no es el más idóneo para la ejecución del Derecho comunitario,
por su lentitud y complejidad, salvo que exista un amplio margen decisorio y cuando afecte a materias
reservadas a la Ley.
 Mucho más ágiles resultan los procedimientos normativos del poder ejecutivo para dar aplicación a las
normas de la Unión. Aunque esta vía normativa interna dependerá del sistema constitucional y de las
posibilidades de delegaciones o habilitaciones legislativas autorizadas.
La aplicación concreta:
 Instituciones: ciertas normas comunitarias (cláusulas de salvaguardia o ayudas de Estado) a los EM
 Instituciones UE/40

 órganos administrativos nacionales: la aplicación del Derecho comunitario a los particulares así, por
ejemplo, la percepción de los recursos propios de la UE como derechos de aduana, exacciones agrícolas o
porcentaje del IVA.

APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES

En cuanto a la aplicación del Derecho comunitario por los órganos jurisdiccionales nacionales:
 el principio de autonomía institucional del que gozan los EM s
 se ve limitado por la jurisprudencia dl TJCE, que ha establecido ciertos principios que deben regir los
derechos de los particulares al invocar el Derecho de la Unión, las modalidades de los procedimientos y los
poderes del Juez nacional a la hora de aplicar dichas normas
Así, dos reglas se imponen:
1 – las modalidades procesales no pueden ser menos favorables que las que rigen para recursos similares
de Derecho interno
2 – no se puede articular modalidades procesales de tal manera que en la práctica hagan imposible o
excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el OJ comunitario que las jurisdicciones
nacionales deben salvaguardar
El principio de tutela judicial efectiva: toda persona que se estima perjudicada por un acto que le priva de un
derecho que le confiere el Derecho de la Unión, debe poder disponer de un recurso contra dicho acto y
beneficiarse de una protección jurisdiccional completa.

6 – EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DERECHO DE LA UE

El Tribunal Constitucional no tiene competencia para conocer de un eventual conflicto entre
 una ley interna
 una norma comunitaria
→tan sólo corresponde al TJUE.
Pero ello no implica que no pueda controlar la adecuación de la actividad de los poderes públicos nacionales al
Derecho de la Unión.
 Así, por ejemplo, dar amparo a un particular frente a una sentencia que no respeta la jurisprudencia del
TJUE
 cuando el Juez nacional, que conoce de un litigio en última instancia en el que se plantean cuestiones de
Derecho de la Unión
→ no plantea cuestión prejudicial ante el TJUE.
Sin embargo, el TC español ha rehusado, casi sistemáticamente, a pronunciarse en tales casos:
 estimando que no es una cuestión de constitucionalidad sino de legalidad
 y excluyendo estas cuestiones del proceso de amparo y de los demás procedimientos constitucionales.
La doctrina ha criticado reiteradamente esta actitud del Alto Tribunal, sobre todo porque en algunos casos puede
plantearse un problema importante de falta de tutela judicial efectiva.
Ahora bien, el TC ha abierto una nueva esperanza de cambio en su jurisprudencia:
 ha admitido un recurso de amparo de la Generalitat de Cataluña por no haber planteado el Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña cuestión prejudicial ante el TJUE, ni haber planteado cuestión de
constitucionalidad en un asunto sobre tasas fiscales en que había incompatibilidad entre el Derecho de la
Unión y el Derecho interno.
No obstante, cabe concluir que, hasta ahora, en términos generales, al negarse el TC a controlar la conformidad de
los actos del poder judicial con las obligaciones derivadas del Derecho comunitario, se pueden suscitar dudas
sobre la plena garantía en España del derecho al Juez legal del Derecho comunitario.
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TEMA 14 – LA GARANTÍA JUDICIAL DEL DERECHO DE LA UE

1 – RECURSO DE ANULACIÓN
Se entabla contra las Instituciones que han dictado el acto violando el OJ de la Unión, a la vez que se impugna el acto
mismo por incurrir en vicio de nulidad.
Para ser admitido, el acto impugnado debe emanar de los órganos o instituciones de la Unión.
TFUE: el TJUE controlará la legalidad de:
 los actos legislativos y los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o
dictámenes,
 los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, como los actos de los órganos y organismos de la
Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
 los acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco Europeo de Inversiones y los acuerdos de su Consejo
de Administración.
→Tiene que ser un acto jurídico de carácter obligatorio que produzca efectos jurídicos vinculantes para su
destinatario, por lo que se excluyen expresamente las recomendaciones y los dictámenes.
Sólo puede impugnarse un acto jurídico definitivo:
 nunca un acto preparatorio del mismo
 no son impugnables actos internos de las Instituciones.
Causas de anulación (TFUE): lista cerrada que no admite ampliación
 Incompetencia
 vicios sustanciales de forma
 violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución
 la desviación de poder.
Legitimación activa: pueden interponer recurso de anulación
 los EM
 las Instituciones de la UE
 los particulares (de manera mucho más restringida)
Por ello se suele distinguir entre demandantes:
 Privilegiados: EM, el Consejo, la Comisión y el PE: pueden recurrir todos los actos jurídicos comunitarios de
carácter general que sean impugnables.
 semi-privilegiados: el Tribunal de Cuentas y el BCE, así como el Comité de las Regiones: sólo pueden recurrir
los actos que afecten a sus prerrogativas.
 Instituciones UE/42

 no privilegiados: cualquier persona física o jurídica, que sólo están legitimadas para recurrir actos
comunitarios que les afecten directa e individualmente.
Efectos de la sentencia de anulación
 si el recurso fuera fundado, el TJUE declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado.
 con respecto a los reglamentos, el Tribunal indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto
declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
La nulidad del acto se produce ab initio: por lo que producirá efectos retroactivos.
Cabe una anulación parcial siempre que quepa divisibilidad del acto.
La sentencia de nulidad tiene autoridad de cosa juzgada y produce efectos erga omnes. El TFUE obliga a las
Instituciones que han dictado el acto a adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia.

2 EL RECURSO POR OMISIÓN

Constituye una vía complementaria de control de legalidad.
Pretende que el TJUE declare la ilegalidad de la abstención u omisión de una de las Instituciones en pronunciarse
por:
 no haber adoptado un acto comunitario
 haberse abstenido de adoptar una decisión cuando debía de haberlo hecho.
Este recurso sólo será admisible si la Institución de que se trate hubiera sido requerida previamente para que
actúe, lo que da lugar a que el procedimiento se desarrolle en dos fases, la precontenciosa y la contenciosa.
 Fase precontenciosa
Fase preparatoria y previa, imprescindible para la presentación posterior del recurso ante el TJUE.
Requerimiento de la Institución para que cumpla la obligación o tome la posición requerida.
 le permite rectificar su error o falta de actuación en un plazo de 2 meses a partir del requerimiento.
 La petición debe ser lo más clara y explícita posible para evitar cualquier excusa absolutoria en la 2ª fase.
 Transcurrido el plazo de 2 meses sin cumplimiento de la Institución, el demandante deberá esperar otros
2 meses para poder reclamar en fase contenciosa.
Si la Institución requerida adoptara una decisión negativa rechazando el requerimiento, en este caso sólo
cabría interponer un recurso de anulación y no de omisión.
 Fase contenciosa
Ante el TJUE si la Institución no ha cumplido lo solicitado en los plazos señalados.
El recurso debe presentarse por el mismo recurrente de la 1ª fase, y con el mismo objeto de petición.
Motivos del recurso por omisión
Se reducen esencialmente a la violación del TFUE, aunque también es posible invocar la desviación de poder.
Objeto del recurso
Debe tratarse de la abstención de pronunciarse o de adoptar un acto que produce efectos jurídicos o, en su caso,
cuya falta de adopción es la que produce efectos jurídicos.

Legitimación activa distingue entre demandantes:

 Privilegiados: los EM y las Instituciones del a UE
 no privilegiados: las personas físicas o jurídicas que pueden recurrir la omisión de actos cuya adopción podía
afectarles directa e individualmente, aunque no fuesen destinatarios de los mismos.
 Los criterios respecto a los distintos recurrentes son los mismos que los del recurso de anulación.

3 – LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD
Procedimiento o vía de recurso incidental que sólo se puede plantear con ocasión de otro procedimiento principal
iniciado ante el TJUE. No está sometido a ninguna condición de plazos.
Su principal razón de ser es la de permitir a los particulares que, en principio no pueden recurrir un acto
comunitario de carácter general, que puedan alegar la ilegalidad de un acto comunitario cuando el mismo se le
pretende imponer. Esta vía procesal está igualmente abierta a las Instituciones y los EM.
Estos últimos podrían utilizarlo incluso cuando están sometidos a un recurso por incumplimiento por haber
infringido un reglamento o una directiva, pudiendo invocar la ilegalidad de dicho acto para su defensa.
Se puede plantear la ilegalidad con ocasión de:
 un recurso de anulación
 un recurso por omisión, por responsabilidad extracontractual o por incumplimiento.
En cuanto al acto tachado de ilegalidad, el TJUE ha admitido la extensión de la excepción de ilegalidad a cualquier
 Instituciones UE/43

acto de alcance general que constituya la base jurídica de la decisión atacada.

Ha de existir necesariamente un vínculo jurídico entre:
 la decisión atacada en el litigio principal
 el acto general cuya ilegalidad se invoca incidentalmente.
En otro caso no sería admitida tal excepción.
Efecto de la sentencia:
Respecto al acto cuestionado no es la de declarar su nulidad, sino su inaplicabilidad en el litigio concreto.
→sólo surtirá efecto de cosa juzgada para las partes en el mismo. Pero la Institución que dictó el acto declarado
ilegal está obligada a adoptar las medidas necesarias para suprimir o sustituir dicho acto.

4 – EL RECURSO POR INCUMPLIMIENTO

Permite al TJUE controlar el cumplimiento, por parte de los EM, de sus obligaciones en virtud del Derecho de la
Unión.
Puede iniciarse:
 de oficio
 por la Comisión
 a instancia de un EM contra otro.
Noción de incumplimiento: debe entenderse en sentido amplio, abarcando:
 todas las fuentes del Derecho de la Unión, tanto de Derecho originario como derivado
 tanto los actos típicos como los atípicos que tengan carácter obligatorio y que hayan sido adoptados por
las Instituciones de la Unión.
Así mismo, está sometido a control el cumplimiento estatal de las obligaciones derivadas de los acuerdos
internacionales concluidos por la Comunidad y las normas internacionales que le vinculan.
Procedimiento:
Se inicia con la FASE PRECONTENCIOSA o administrativa:
La Comisión entra en contacto con el EM presuntamente infractor, de manera informal, para obtener
explicaciones y conseguir que, eventualmente, éste desista de su incumplimiento.
 En este caso, y de forma frecuente, finaliza el asunto.
 En otro caso, la Comisión envía al Estado un requerimiento para que presente sus observaciones respecto a los
hechos reprochados.
o Si no hay respuesta, o si ésta no satisface a la Comisión, le enviará un dictamen motivado en el que
expondrá las razones por las que considera que hay un incumplimiento y fija un plazo para que el Estado
ponga fin al mismo.
o Si el Estado no pone fin al incumplimiento en el plazo señalado, la Comisión podrá presentar demanda por
incumplimiento contra dicho Estado ante el TJUE.
FASE CONTENCIOSA
Para que la demanda sea admitida por el TJUE, debe contener los mismos hechos y elementos de derecho, los
motivos y descripción del incumplimiento que contenía el dictamen motivado.
 La Comisión deberá aportar todas las pruebas del incumplimiento, que no se presume.
 El Tribunal examinará el asunto y determinará si hay incumplimiento del Derecho de la Unión por el EM.
o Aunque el Estado pusiera fin a su incumplimiento durante esta fase, no impediría que el TJUE pudiera
dictar sentencia declarando el incumplimiento (salvo si desiste del asunto la propia Comisión).
o dicha sentencia permitirá a los particulares perjudicados presentar reclamación de indemnización contra el
Estado infractor ante las jurisdicciones nacionales por los daños y perjuicios sufridos.
La sentencia del TJUE es de carácter declarativo:
cuando se declara su incumplimiento, el EM estará obligado a adoptar las medidas necesarias para ejecutar la
sentencia.
o Si el EM afecto no hubiese tomado las medidas adecuadas, la Comisión podrá plantear un nuevo recurso
por el mismo procedimiento pidiendo al TJUE la imposición del pago de una suma al tanto alzado o una
multa coercitiva al Estado, además de declarar su incumplimiento, esta vez de las obligaciones de dar
cumplimiento a la sentencia.

5 – RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

La Unión deberá reparar los daños causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
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conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los EM.
El recurso puede ser interpuesto por:
 cualquier persona física o jurídica que haya sufrido algún tipo de daños y perjuicios.
 los EM.
El lesionado debe dirigirse contra la Institución u órgano que ha provocado el daño por su actuación, en un plazo
de 5 años a partir de su realización.
Dicho plazo se interrumpe si el lesionado presenta reclamación ante la Institución concreta o ante el TJUE.
El hecho generador del daño puede provenir:
 de un fallo en la organización o el funcionamiento del órgano o Institución de la unión
 por comportamiento ilícito de sus servicios
 por falta de uno de sus agentes.
Mayoría de los casos proviene de la actividad normativa de las Instituciones en ámbitos de la UE que implique una
elección de política económica.
No obstante, hay que tener en cuenta que los vicios sustanciales de forma en la adopción de un acto normativo
darán lugar a su invalidez pero no generan tal responsabilidad extracontractual.
El TJUE ha procedido a unificar sus criterios y condiciones en cuanto al principio de responsabilidad de los EM y su
deber de indemnizar a los particulares, con los criterios de la responsabilidad extracontractual de la Unión. En la
actualidad los requisitos aplicables son los siguientes:
 infracción de una norma destinada a conferir derechos a los particulares
 existencia de una violación suficientemente caracterizada
 existencia de un nexo causal directo entra la violación y el daño causado
El Tribunal ha admitido, además, que el daño pueda consistir en un perjuicio futuro o en un lucro cesante.
Efectos de la sentencia
Generalmente el Tribunal sólo se pronuncia sobre la existencia o no de la responsabilidad de la Unión y deja a las
partes llegar a un acuerdo para evaluar el montante de la indemnización. En caso de desacuerdo, el Tribunal
intervendría de nuevo. En otros casos se pide la declaración de la responsabilidad y la evaluación del daño.

6 – EL SISTEMA DE CUESTIONES PREJUDICIALES

Este procedimiento está basado en la cooperación entre los jueces nacionales y el TJUE.
Finalidad esencial: mantener una interpretación uniforme del Derecho de la Unión
 A fin de que éste se aplique por los tribunales internos de la misma forma en todos los EM.
 El TJUE desempeña el papel de intérprete único de todo el conjunto de la legislación de la UE.
Los particulares, al poder invocar el Derecho de la Unión ante los tribunales nacionales, serán los principales
beneficiarios de este mecanismo procesal, puesto que dichos tribunales deben resolver el litigio principal de
conformidad con la interpretación correcta del Derecho de la Unión por el TJUE, primando la norma comunitaria
sobre el Derecho interno contrario.
Legitimación activa: tan sólo se confiere a los órganos jurisdiccionales internos de los Estados.
Las cuestiones prejudiciales se plantean ante el TJUE por el Juez nacional:
 como incidente procesal en un litigio principal interno
 siempre que en el mismo se planteen cuestiones referentes a la interpretación o respecto de la validez de
un acto normativo de la Unión, que tengan incidencia en la resolución del caso principal.
→el Juez nacional dejará en suspenso el litigio principal mientras el TJUE resuelve estas cuestiones prejudiciales.
El éxito de este procedimiento ha provocado tal sobrecarga de asuntos prejudiciales que ha ido introduciendo
ciertas condiciones para la admisibilidad de tales cuestiones:
 rechazando preguntas genéricas o hipotéticas y las preguntas vinculadas a un litigio ficticio.
 tienen que referirse al objeto del litigio principal y estar suficientemente motivadas.
Durante el proceso, las partes en el litigio principal pueden presentar observaciones escritas y orales, así mismo los
EM y la Comisión.
El TJUE resuelve partiendo de la necesidad del efecto útil de sus respuestas, para que el Juez nacional aplique
correctamente el Derecho de la Unión.
El TJUE dicta una sentencia:
 tiene autoridad de cosa juzgada
 vincula no sólo al órgano judicial remitente que debe aplicar el Derecho de la Unión en cuestión, sino
también a todos los órganos jurisdiccionales de los demás EM. Lo que no les impide formular nuevas
preguntas prejudiciales sobre la normativa en cuestión.
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 sentencias prejudiciales interpretativas: definen de forma obligatoria el sentido que ha de darse a la norma
comunitaria, de tal forma que los órganos judiciales nacionales no podrán separarse de dicha interpretación.
 sentencias que declaren la invalidez de un acto de Derecho de la Unión:
 vinculan al Juez nacional remitente que no podrá aplicar dicho acto en la solución del litigio principal
 pero también produce efectos erga omnes obligando a los demás órganos jurisdiccionales nacionales a
considerarlo inaplicable.
Estas sentencias producen efectos retroactivos desde que entró en vigor la norma en cuestión, por lo que el TJUE
puede limitar sus efectos en el tiempo.

7 – CONTROL PREVENTIVO DE LOS TRATADOS DE LA UE CON TERCEROS ESTADOS (LA COMPETENCIA

CONSULTIVA)
La competencia consultiva del TJUE se contempla en el TFUE:
 faculta a las Instituciones de la Unión y a los EM para solicitar un dictamen al TJUE sobre la compatibilidad,
con las disposiciones del TUE o d TFUE, de cualquier acuerdo internacional que se celebre entre la Unión y
terceros Estados.
El objeto de control del acuerdo tan sólo se refiere a la compatibilidad del mismo con el Tratado:
 En principio, el TJUE se limitó a controlar la compatibilidad material de ambas normas.
 Pero, posteriormente, ha extendido su control a la competencia de la UE o de sus Instituciones para
concluir el acuerdo internacional, así como la base jurídica del acto de conclusión del acuerdo.

El momento de presentar la solicitud del dictamen al TJUE debe ser antes de la conclusión del acuerdo. El TJUE se
ha mostrado muy flexible al respecto. Es evidente que el control será mucho más exhaustivo si el texto está
elaborado, en particular en cuanto a su contenido material. Pero si se trata de una cuestión de competencia o de
base jurídica, el control puede tener lugar incluso antes de que se inicien formalmente las negociaciones.

El dictamen, si es negativo, determina la incompatibilidad del acuerdo en cuestión, que no podrá ratificarse por la
Unión mientras no se revise el texto negociado con los terceros Estados eliminando las incompatibilidades con el
TUE puestas de manifiesto por el TJUE. Otra alternativa sería la propia revisión del TUE o TFUE que,
evidentemente, es menos probable.

8 – RECURSO DE CASACIÓN
Cuando corresponde al Tribunal General pronunciarse en primera instancia sobre determinados recursos, el TJUE
se convierte en Tribunal de casación de las sentencias dictadas por aquel, si bien limitado únicamente a las
cuestiones de Derecho.
 la creación de Salas Jurisdiccionales da lugar a que contra sus resoluciones pueda presentarse recurso de
casación ante el TG, que sólo conocerá de las cuestiones de Derecho.
 si la decisión de creación de la Sala Jurisdiccional así lo prevé, el TG, en lugar de Tribunal de casación,
puede ser Tribunal de apelación, en cuyo caso tendrá que conocer tanto de los hechos como de las
cuestiones de Derecho.
Las resoluciones dictadas por el TG como tribunal de casación o apelación sólo excepcionalmente podrían ser
reexaminadas por el TJUE a propuesta del primer Abogado General en caso de riesgo grave de que se vulnere la
unidad y coherencia del Derecho de la Unión.

Las resoluciones del TG recurribles en casación ante el TJUE comprenden:

 no solamente las sentencias de dicho órgano judicial
 sino también las resoluciones que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un
incidente procesal relativo a una excepción de incompetencia o de inadmisibilidad.

La legitimación activa en dicho recurso faculta a cualquiera de las partes en la primera instancia cuyas
pretensiones hayan sido desestimadas total o parcialmente, y se excluyen en todo caso los coadyuvantes salvo si la
resolución les afecta directamente. También pueden interponer recurso de casación los EM o las Instituciones de
la Unión que no hayan intervenido en el litigio ante el TG.

Los motivos de casación son, únicamente, la incompetencia del TG, irregularidades en el procedimiento que
lesionen los intereses de la parte recurrente y la violación del Derecho de la Unión por el TG.
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Por otro lado, la limitación del recurso a las cuestiones de Derecho presupone que los hechos determinados por
el TG o una Sala jurisdiccional no son susceptibles de revisión, sino que quedan fijados definitivamente en primera
instancia.

Según el Estatuto del Tribunal, el recurso de casación ante el TJUE no tiene efecto suspensivo. Si el TJUE desestima
el recurso, la resolución del TG adquiere carácter firme. Por el contrario, la estimación del recurso de casación da
lugar a la anulación de la sentencia del TG de manera que se resuelve definitivamente el asunto, o puede
devolverse el asunto al TG para que éste lo resuelva definitivamente de conformidad con las cuestiones de
Derecho que ha fallado el TJUE.