DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 3.

EL INFLUJO DEL DERECHO COMUNITARIO

TEMA 3. EL INFLUJO DEL DERECHO COMUNITARIO SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO

NACIONAL.1

I. LA CLÁUSULA DE SUPRANACIONALIDAD DEL ART. 93 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La integración de España en las Comunidades Europeas (ahora Unión Europea) a partir del 1 de
enero de 1986 hace obligada una referencia al ordenamiento jurídico europeo para precisar su
lugar en el conjunto del ordenamiento jurídico español.

El análisis debe comenzar con una referencia al art. 93 de la Constitución Española que prevé
la posibilidad de que una Ley Orgánica autorice la celebración de Tratados por los que se
atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitución. Este art. permite la cesión de soberanía a organizaciones internacionales
específicas, aunque no de la soberanía general del art. 1.2 de la CE.

La norma constitucional dejó abierto un hueco para el establecimiento de un verdadero

“Derecho Supranacional”, en el sentido de un traslado de competencias legislativas, ejecutivas
y judiciales a organizaciones de este carácter, las cuales podían quedar así habilitadas por la
Constitución para ejercer dichas competencias directamente sobre los ciudadanos españoles
desde el momento mismo de nuestra integración en la Unión Europea sin necesidad de
proceder a ningún ajuste ulterior, ni de pasar por el intermedio de ningún mecanismo
intermedio de conversión. Este es el sentido de un Derecho supranacional o de integración,
que excede del tradicional Derecho Internacional entendido como Derecho entre Estados.

Las previsiones constitucionales señaladas vinieron a actualizarse con la firma por España del
Acta de Adhesión a las Comunidades Europeas del 12 de junio de 1985, con la autorización
concedida por Ley Orgánica de 2 de agosto de 1985. Desde ese momento España es parte de
dichas Comunidades y el ordenamiento jurídico de éstas es parte de nuestro propio
ordenamiento.

La Unión Europea es una organización supranacional autónoma que ejerce los poderes que los
Estados miembros les han cedido expresamente desde el momento de su integración en ellas.
Esta cesión de soberanía es limitada, por lo que las competencias de las instituciones
comunitarias son de simple atribución. Con todo, la Unión Europea ejerce poderes normativos
propios, que no requieren necesariamente intervención o conformidad de los Estados

1
En este Tema se ha seguido el Curso de Derecho Administrativo I del Profesor García de Enterría y
Tomás Ramón Fernández. Civitas Ediciones.

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miembros para producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan de primacía sobre las
normas nacionales.

En este sentido, es muy relevante la Sentencia del Tribunal Europeo de Justicia en el asunto
Costa contra Enel de 15 de julio de 1964: “al constituir una Comunidad de duración ilimitada
dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de
representación internacional y, más particularmente, de poderes reales nacidos de una
limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la
Comunidad, estos han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos y han
creado así un cuerpo de derecho aplicable a sus súbditos y a ella mismos.”

Ese cuerpo de Derecho, surgido de una fuente autónoma, constituye un ordenamiento jurídico
en sentido propio, dotado de sus propias fuentes, capaz de generar sus propios principios y sus
propias categorías conceptuales.

II. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

Este Derecho comunitario se estructura en dos niveles jerárquicos:

1. El Derecho originario, cuya aprobación no corresponde estrictamente a la Unión

Europea, sino a los Estados que la integran, y que surge a través de tratados suscritos
voluntariamente por dichos estados, que pueden incluso, en uso de su soberanía,
establecer reservas a la aplicación en su territorio de parte de los mismos.

2. El Derecho derivado, que aprueban los órganos competentes de la Unión Europea (en
adelante UE), y que está subordinado jerárquicamente al Derecho originario.

El Derecho originario

Se denomina así el integrado por los diversos Tratados de fundación, los de adhesión de
nuevos Estados miembros y reforma de estos mismos Tratados.

Los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea y de la Comunidad de la Energía Atómica,

adoptados ambos en Roma el 25 de marzo de 1957, han sido objeto de muy variadas
modificaciones a lo largo de su período de vigencia. Además de las reformas de carácter
institucional de 1957 y 1965 que afectaron a la Asamblea, al Tribunal de Justicia, a la Comisión
y el Consejo; el Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970 modificó diversas disposiciones
presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el

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Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975 constituyó un Consejo único y una Comisión única
de las Comunidades Europeas. En este bloque de Tratados que produjeron reformas
institucionales hay que incluir también el Tratado de Bruselas de 10 de julio de 1975, que
modificó diversas disposiciones del Protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de
Inversiones.

No obstante, las modificaciones más importantes son las que se han producido siguiendo el
procedimiento de revisión contemplado en los propios Tratados constitutivos, que han dado
lugar a la aprobación de los siguientes Tratados concretos:

1. El Acta Única Europea, adoptado en Luxemburgo el 27 de febrero de 1986;

2. El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992;

3. El Tratado de Ámsterdam, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea, los

Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos,
que se firma el 2 de octubre de 1997;

4. El Tratado de Niza, que modifica los mismos Tratados referidos y se adopta el 26 de

febrero de 2001;

5. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa adoptado por el
Consejo de Bruselas los días 17 y 18 de junio de 2004, no ratificado por algunos
Estados y finalmente retirado;

6. El Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, del que han resultado importantes

modificaciones que han dado lugar a las versiones consolidadas (publicadas en 2010)
del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.

Los tratados constitutivos se han ido modificando al hilo de la adhesión de nuevos países a la
UE:

 1973 (Dinamarca, Irlanda y Reino Unido –debe tenerse en cuenta que la salida efectiva
del Reino Unido de la Unión Europea debe producirse a lo largo de este año 2020-)

 1981 (Grecia)

 1986 (España y Portugal)

 1995 (Austria, Finlandia y Suecia)

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 2004 (Chequia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta
y Polonia)

 2007 (Bulgaria y Rumanía)

 2013 (Croacia).

El Derecho originario establece esencialmente la organización de las comunidades, de su

funcionamiento, y los fines y competencias que se atribuyen a la UE, así como las reglas
reguladoras de reforma de los tratados.

En la parte que pudiéramos llamar “dogmática”, esto es la que regula los fines de la
Comunidad, debe señalarse que las disposiciones de los Tratados son de aplicación directa,
siempre que contengan un mandato claro, no condicionado, ni sometido a reservas por parte
de algún Estado concreto, ni sujeto a plazo (STJCE de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend
en Loos).

El Derecho derivado

Es el Derecho creado por los órganos de la propia Comunidad y no por los estados que la
integran. En él se integran distintos tipos de normas expresas, siendo las principales los
reglamentos y las directivas (art. 288 TFUE); y también las normas no expresas, entre las que
se incluyen la costumbre y los principios generales; y finalmente un tercer grupo normativo
integrado por el denominados Derecho Jurisprudencial.

1. Las fuentes escritas:

Los reglamentos son normas de carácter general y abstracto. Se publican en el Diario Oficial de
Unión Europea (DOUE). Son directamente aplicables en cada Estado miembro, forman parte
de su Derecho interno, sin necesidad de adaptación alguna por las normas de cada derecho de
los distintos Estados.

Las directivas, aun siendo también normas, no se aplican directamente, sino que sólo obligan a
los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a
las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. Las directivas deben traducirse
en reformas del Derecho interno de los Estados. Deben notificarse a los Estados destinatarios,
aunque, cuando son generales, también se publican en el DOUE, que es lo usual.

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Pese al carácter no directamente aplicable de las directivas, ante situaciones de

incumplimiento de la obligación de desarrollo de éstas por los estados, el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea ha sentado la doctrina de que, trascurrido el plazo otorgado para el
desarrollo de la directiva, las previsiones de las directivas comunitarias son directamente
aplicables en cada estado, cuando sean claras y precisasen los mandatos que imponen, salvo
que las directivas regulen relaciones entre particulares.

Además de los reglamentos y directivas, están las decisiones de obligado cumplimiento para
sus destinatarios, que pueden tener naturaleza no normativa, o ser verdaderas normas con
destinatarios concretos. También están las recomendaciones y dictámenes, que no son
vinculantes.

2. Los principios generales del derecho y la costumbre.

Los principios generales del derecho completan el cuadro de fuentes del ordenamiento
comunitario. Su formulación es el resultado de la obra cotidiana del Tribunal de Justicia.

Entre los principios generales del Derecho comunitario destacan los de preferencia
comunitaria, no discriminación intra-comunitaria y solidaridad. A estos principios deben
añadirse: el principio de unidad de mercado común; y los positivizados en los Tratados: el de
especialidad, subsidiariedad y proporcionalidad en la actuación de la UE.

El principio de subsidiariedad y el principio de proporcionalidad regulan el ejercicio de las

competencias de la Unión. En los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la Unión,
el principio de subsidiariedad persigue proteger la capacidad de decisión y actuación de los
Estados miembros y legitima la intervención de la Unión cuando los Estados miembros no
puedan alcanzar de manera suficiente los objetivos de una acción y cuando estos pueden
alcanzarse mejor a escala de la Unión «debido a la dimensión o a los efectos de la acción
pretendida». Así, la finalidad de la inclusión de este principio en los Tratados europeos es
aproximar el ejercicio de las competencias al ciudadano en la mayor medida posible, con
arreglo al principio de proximidad enunciado en el artículo 10, apartado 3, del TUE (Protocolo
(nº 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea).

En definitiva, el principio de subsidiariedad sirve de criterio regulador del ejercicio de las

competencias no exclusivas de la Unión. Excluye la intervención de la Unión en aquellos casos
en que los Estados miembros estén en condiciones de regular una materia de forma eficaz a

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escala nacional, regional o local y legitima la intervención de la Unión cuando los Estados
miembros no puedan alcanzar de manera suficiente los objetivos de una acción pretendida y
cuando la acción a escala de la Unión pueda aportar un valor añadido.

De conformidad con el artículo 5, apartado 3, del TUE, deben cumplirse tres condiciones para
la actuación de las instituciones de la Unión conforme al principio de subsidiariedad: a) no
debe tratarse de un ámbito que sea de competencia exclusiva de la Unión (competencia no
exclusiva); b) los objetivos de la acción pretendida no pueden ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros (necesidad); c) la acción, debido a su dimensión o efectos,
puede realizarse mejor a escala de la Unión (valor añadido).

Por su parte, la costumbre ocupa un lugar entre las fuentes del derecho derivado, en
particular en la regulación de las relaciones entre instituciones comunitarias.

Finalmente, debe apuntarse que el diálogo institucionalizado en el seno del Tribunal de Justicia
Europeo compuesto por jueces de los Estados miembros de la Unión Europea tiende
igualmente a generar (Alonso García) un ius commune europeo de nuevo cuño.

III. LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO COMUNITARIO Y EL ORDENAMIENTO

ESPAÑOL

Una vez vistas las fuentes del ordenamiento comunitario, procede analizar las relaciones entre
el ordenamiento comunitario y el ordenamiento español.

La primera y fundamental observación es que el Derecho Comunitario forma parte del

Derecho nacional de los estados miembros y, por lo tanto, constituye Derecho propio de cada
uno de ellos, en la misma medida que el Derecho creado por los órganos constitucionales. Este
es efecto primario de la cláusula de supranacionalidad.

La relación del Derecho Comunitario con los distintos Derechos nacionales se rige por tres
principios básicos:

1. El Derecho Comunitario es inmediatamente aplicable, lo que significa que la norma

comunitaria adquiere de forma automática el status de Derecho positivo en cada Estado sin
necesidad de acto alguno de recepción (Sentencia del Tribunal Europeo de Justicia en el asunto
Costa contra Enel de 15 de julio de 1964: “a diferencia de los Tratados internacionales
ordinarios, el Tratado CEE ha instituido un orden jurídico propio integrado en el sistema jurídico

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de los estados miembros desde la entrada en vigor del tratado y que se impone a sus
jurisdicciones).

2. La norma comunitaria produce también un efecto directo (de acuerdo con su propia
naturaleza y contenido, que varía en cada caso) en un doble sentido:

 Toda persona tiene derecho a pedir a cualquier Juez o Tribunal nacional que conozca
de un proceso en el que sea parte que le apliquen las disposiciones de los tratados,
reglamentos, directivas y decisiones relativas al objeto de la controversia y

 El Juez o Tribunal nacional tiene, por su parte, la obligación de aplicar dichas

disposiciones cualquiera que sea la propia legislación nacional.

Para que este efecto directo se produzca, la regla comunitaria de que se trate ha de ser clara y
precisa, completa y jurídicamente perfecta en sí misma en cuanto no necesitada de
complemento alguno.

Las directivas, como ya se ha dicho, son normas de resultado y no tienen, como regla, un
efecto directo. Pero si la directiva es detallada y clara, puede generar derechos, aunque no
esté traspuesta y, en todo caso, la ausencia de trasposición puede comprometer la
responsabilidad patrimonial del Estado si se derivan derechos por su no trasposición.

3. La norma comunitaria en fin (y esto es lo fundamental) goza de primacía, de prioridad

aplicativa sobre cualquier norma nacional, que, en consecuencia, resulta desplazada por ella.
Esta primacía ha sido afirmada desde el primer momento por el Tribunal de Justicia (en la
repetida Sentencia Costa contra Enel).

Destaca sobremanera la Sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978 del Tribunal de Justicia:

“el juez nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del
derecho Comunitario tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de estas normas dejando
inaplicada si fuera necesario, en virtud de su propia autoridad, toda disposición contraria de la
legislación nacional, incluso posterior, sin que para ello tenga que pedir o esperar su previa
eliminación por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional.”

Nuestro Tribunal Constitucional no ha dudado en aceptar la primacía del Derecho Comunitario,

incluso frente a la Ley nacional posterior, que el Juez habría de “dejar inaplicada, si fuera
necesario, en virtud de su propia autoridad, sin que haya de solicitar o esperar la plena

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eliminación de ésta por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional”, en
plena sintonía con la Sentencia Simmenthal citada.

El TC ha afirmado que la contradicción entre el Derecho comunitario y las leyes internas no es

un problema de inconstitucionalidad que corresponda a su competencia, sino a la de los jueces
y Tribunales ordinarios (STC 64/1991, de 22 de marzo). Éstos deben inaplicar la norma interna
cuando esté clara la legalidad de la norma comunitaria, o en otro caso tienen el deber de
plantear la cuestión prejudicial ante el TJUE. La inaplicación de la norma interna alcanza
incluso a las que tienen rango de ley, ya que el juez nacional no se pronuncia sobre la validez
de la misma, sino que se limita a desplazar su aplicación por la preferencia del Derecho
comunitario.

La aplicación de derecho comunitario es un imperativo absoluto del juez nacional, que está
obligado incluso a dictar medidas de carácter cautelar para garantizar la eficacia del Derecho
comunitario en los casos concretos sobre los que debe decidir.

El juez nacional, sin embargo, no tiene competencia para declarar la invalidez de la norma de
Derecho comunitario. Si aprecia esta circunstancia tiene, como ya se ha señalado, el deber de
plantear la cuestión prejudicial ante el TJUE, salvo que hubiese habido ya anterior decisión de
éste sobre la norma cuestionada, en cuyo caso deberá atenerse a la jurisprudencia sentada por
el TJUE.

A los mencionados principios de eficacia y aplicabilidad directa y de primacía, ha venido a

añadir el Tribunal de Justicia el principio de responsabilidad de los Estados miembros frente a
los particulares por los daños y perjuicios derivados de infracciones del Derecho Comunitario
(Sentencia Francovich de 19 de noviembre de 1991).

Una última cuestión por abordar en este tema deriva del carácter profundamente
descentralizado de nuestro sistema, que plantea problemas de conexión entre el Derecho
comunitario, el Derecho estatal y Derecho autonómico.

La integración de las directivas en el ámbito interno, así como la aplicación concreta del
Derecho comunitario, por más que sea una responsabilidad global del Estado ante las
instituciones europeas, no es necesariamente una competencia estatal. Dependerá más bien
del sistema constitucional de distribución de competencias, de modo que, según de la materia
de que se trate y de los títulos competenciales en presencia, la trasposición de una directiva

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será de competencia estatal o autonómica, como será autonómica o estatal, según los casos, la
aplicación cotidiana, por ejemplo, de los reglamentos comunitarios.

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