DERECHO ADMINISTRATIVO BOLILLA 5

Actividad del Estado: técnica y jurídica

La primera clasificación por efectuar es aquella que distingue entre la actividad jurídica y no
jurídica de la administración, o sea, actividad que produce o no efectos jurídicos directos.

La actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones, tareas y facultades para actuar
⎯jurídicas, materiales y técnicas⎯, que le corresponden como persona jurídica de derecho público
y que realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública, tanto Federal como
local y municipal. Las actividades jurídicas del Estado están encaminadas a la creación y
cumplimiento de la ley, las actividades materiales son simples desplazamientos de la voluntad y las
actividades técnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos técnicos, prácticos,
instrumentales y científicos, necesarios para el ejercicio de una determinada actividad que
capacitan al hombre para mejorar su bienestar.

Hecho y acto administrativo

Las formas jurídicas administrativas: son los modos de exteriorización de la función

administrativa. Estos son:

• Acto administrativo: que es toda declaración unilateral de voluntad, de un órgano estatal o

ente público no estatal, efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce
efectos jurídicos individuales en forma directa.

• Reglamento administrativo: es toda declaración unilateral de voluntad efectuada en ejercicio

de la función administrativa, que produce efectos generales en forma directa.

Se denominan:

▪ Decretos: los dictados por el P.E.

▪ Resoluciones: los dictados por autoridades subordinadas al P.E., es decir los Ministros.

▪ Ordenanzas: que corresponden a los órganos municipales.

• Hecho administrativo: que es toda actividad material (operaciones técnicas o actuaciones

físicas), ejecutada dentro de la función administrativa y que produce efectos jurídicos
directos o indirectos.
• Simple acto de la administración: es la declaración unilateral interna o entre órganos que
produce efectos jurídicos individuales en forma directa. Son las propuestas y los dictámenes.
• Contratos administrativos: es toda declaración bilateral productora de efectos jurídicos
entre dos o más personas, de las cuales una debe estar en ejercicio de la función
administrativa.

ACTO ADMINISTRATIVO
Diferencias con el hecho administrativo: el hecho administrativo es un comportamiento y el acto
es una declaración de voluntad que produce efectos jurídicos directos de alcance individual.

Diferencias con el simple acto de la administración: el simple acto produce efectos internos y su fin
es organizar internamente a la administración y el acto produce efectos externos con relación a
terceros ajenos a la administración.

Concepto de Dromi: es toda declaración unilateral de voluntad, de un órgano estatal o ente

público no estatal, efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos individuales en forma directa o inmediata.

Tipos de efectos que produce el acto administrativo:

• Directos: surgen del mismo acto, no están sujetos a otro posterior.

• Individuales.
• Internos o externos: los efectos jurídicos pueden recaer sobre los particulares o respecto de
agentes o entes administrativos.
• Públicos: los efectos del acto quedan comprendidos dentro del derecho público, excepto
casos excepcionales.
Relación acto jurídico – acto administrativo: ambos producen efectos jurídicos, pero el acto
administrativo tiene un margen de interpretación más amplio que el acto jurídico.
Generalmente, en el acto jurídico se establecen relaciones jurídicas en condiciones de igualdad,
en el acto administrativo siempre hay una subordinación del administrado, sólo hay
coordinación cuando se trata de relaciones ínter orgánicas o ínter administrativas.

Elementos del acto administrativo: son aquellos que hacen a la existencia misma del acto.

• Esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma.

• Accidentales: corresponden al cómo y cuándo de los efectos del acto y son:
▪ Condición: acontecimiento futuro e incierto, que puede ser:
- Suspensiva: el nacimiento del acto depende de que la condición se produzca.
- Resolutoria: la extinción del acto depende de que la condición se produzca.
▪ Modo: obligación o cargo que debe cumplir el administrado.
▪ Plazo o término: determina el período en que el acto empieza o termina de producir
efectos.
• De legitimidad: son aquellos elementos que se relacionan con el cumplimiento de las
normas positivas atinentes al acto.
• De mérito: son los elementos que se refieren al cumplimiento oportuno y conveniente de
los fines del acto.
Además de estos cuatro la mayoría de la doctrina agrega:

• Competencia.
• Objeto: es la materia u objeto sobre lo que se trata, constituye el contenido del acto, las
medidas concretas dispuestas por el acto. El objeto debe ser lícito, cierto, posible y
determinado.
• Voluntad: está compuesta por la del funcionario, subjetiva y la objetiva del legislador. Puede
ser expresa o tácita. Debe cumplir con los siguientes requisitos:
▪ Finalidad: debe tener en mira la prevista en el ordenamiento jurídico.
▪ Razonabilidad.
▪ Debido proceso: la garantía del derecho de defensa en juicio es aplicable al derecho
administrativo. Antes de emitir el acto deben cumplirse pasos legales:
- Dictamen previo del servicio de asesoramiento jurídico.
- Informe contable, si existe disposición de fondos públicos.
▪ Ausencia de error, dolo o violencia: debe emitirse libre sin vicios.

▪ Autorización: constituye un control preventivo.

▪ Aprobación: sobre el acto ya formado para permitir su ejecución y eficacia

• Forma: es el modo en que se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa.

• Notificación: pues mientras no sea notificado carece de eficacia. Esta puede hacerse como:

▪ Publicación, que se aplica a los reglamentos.

▪ Cuando se refiere a un particular puede ser, por acceso directo al expediente dejando
constancia de ello, recepción de copias, cédula, presentación espontánea del interesado,
edictos, etc.

Requisitos esenciales del acto administrativo: establecidos en la ley 19.549

• Competencia: ser dictado por órgano competente.

• Causa: el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable.

• Objeto: debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

• Procedimientos: antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y

sustanciales previstos.

• Motivación: deben expresarse las razones que inducen a emitir el acto.

• Finalidad: cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines.
• Forma: debe manifestarse expresamente y por escrito, contendrá el lugar y fecha en que se lo
dicta y la firma de la autoridad emisora. El acto no aprobado no produce efectos jurídicos.

Caracteres del acto administrativo:

Legitimidad: es la suposición de que el acto se realizó conforme a derecho. Todo acto

administrativo se presume legítimo, excepto vicios manifiestos, pero la presunción es iuris tantum,
por lo que admite prueba en contrario.

Efectividad: es la obligatoriedad del acto administrativo, el derecho a exigir su cumplimiento a

partir de la notificación.

Ejecutoriedad: es la capacidad del órgano que lo dicta para obtener el cumplimiento sin que el
órgano judicial reconozca su derecho. Se distinguen diferentes clases de ejecutoriedad:

• Contravencional: multas.

• Contractual: en las leyes de contratación pública.

• Dominial: la ley autoriza la desocupación directa en defensa de bienes de uso público.

• Judicial: en caso de expropiación.

La administración puede suspender de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada la

ejecución de un acto administrativo por razones de orden público, evitar perjuicios graves al
interesado o si se alega fundadamente una nulidad absoluta.

Estabilidad: es la prohibición de revocar el acto por parte de la propia administración si éste

produce derechos adquiridos. En principio sólo pueden ser revisables en sede judicial.

Impugnabilidad: se pueden impugnar por mediante recursos administrativos y también en sede

judicial.

Clases de actos administrativos: algunos autores consideran que los contratos y reglamentos son
actos administrativos, por lo que la clasificación puede variar de unos a otros.

• Actos unilaterales: surgen de la sola voluntad de la Administración sin tener en cuenta la

voluntad del administrado.

• Actos bilaterales o contractuales: los que surgen de 2 o más voluntades diferentes, como los
contratos administrativos.

• Actos reglados: son los que se dictan o emiten en función de una norma preexistente que
establece las condiciones del mismo.

• Actos discrecionales: son los que se emiten sin una norma preexistente por razones de
oportunidad, mérito y conveniencia.

• Actos de imperio: son aquellos dictados por el poder ejecutivo en defensa de su seguridad y de
la C.N.

• Actos de gestión pública: los que dicta el P.E. en su carácter de poder administrativo.
• Actos nulos: los que por vicios en sus elementos esenciales no tienen eficacia.

• Actos anulables: los que tienen vicios que los hacen ineficaces pero pueden subsanarse.

• Actos simples: aquellos que surgen de un solo órgano administrativo, individual o colegiado.

• Actos compuestos: es aquel en el que participan varios órganos, cada uno de ellos dicta un
acto preparatorio que luego se une con los demás conformando el acto final.

• Actos generales: sus efectos se dirigen a un número determinado o indeterminado de

personas, sus efectos surgen a partir de su publicación, los reglamentos.

• Actos particulares o individuales: sus efectos se dirigen a personas determinadas y surgen a

partir de la notificación, resoluciones, declaraciones, etc.

• Actos de efecto externo: surgen de la organización administrativa y producen efecto con

relación a terceros.

• Actos de efecto interno: sólo producen efectos dentro de la organización administrativa, los
simples actos de la administración.

Requisitos para la eficacia:

Para que la voluntad administrativa tenga eficacia tenga valor frente a terceros debe ser conocida,
ese conocimiento se cumple mediante la notificación (particular) y la publicación (general). Hay
actos que necesitan de ambas formalidades (por ejem la designación de un funcionario publico,
debe notificarse al funcionario y publicarse para el conocimiento de la comunidad)

Otros elementos:

• Legitimidad: conformidad de un acto con el ordenamiento jurídico (ejem. Jefe de

bomberos debe ordenar apagar un incendio)

• Merito: oportunidad en que el acto se realiza, es meritorio si es emitido en la oportunidad

debida. Se dice q tiene mérito cuando es digno de ser cumplido. Para que tenga mérito
debe combinarse con otros tres elementos: causa, contenido y fin.

• Revidatti: sostiene que no se puede hablar de legitimidad y merito como elementos

dependientes, porque puede haber actos legítimos sin mérito y viceversa. Según la
doctrina tradicional, el acto para ser legal debe reunir los elementos de legitimidad más
mérito. Pero la doctrina más moderna, adoptada por nosotros, incluye al mérito como un
elemento más.

Presunción de legitimidad y ejecutoriedad:

Las leyes establecen que el acto administrativo ejecutorio goza de presunción de legitimidad y que
ello faculta a la administración a ponerlo en ejecución por sus propios medios.

El Art. 12 de la ley 19549, establece: “el acto administrativo goza de presunción de legitimidad, su
fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, e
impide que los recursos que interpongan los administrados suspenda su ejecución y efectos, salvo
norma expresa que establezca lo contrario”. La ejecutoriedad del acto administrativo es una de
las manifestaciones más típicas de lo que de administrativo puede tener el acto, tiene por objeto
asegurar que una decisión o función administrativa cumpla con su cometido, sin que los
particulares paralicen su actuación. Esa presunción de legitimidad surge de la naturaleza misma de
la función estatal y está vinculada con la necesidad de su estricto cumplimiento. Y mientas no
medie la notificación el acto administrativo no puede ser ejecutado.

Fundamento:

• Político: se le da la ejecutoriedad al funcionario público y este para satisfacer el interés

general hace ceder los inter particulares.

• Presunción de legitimidad: situación que hace que en principio aparentemente el acto es

legal o legitimo. Se presume que es legítimo porque los funcionarios, a veces se
extralimitan en sus competencias

Sistemas de ejecutoriedad:

Ejecutoriedad propia: es aquella en que la administración está autorizada a ejecutar por su,
utilizando incluso la fuerza pública; esta rige en todos los casos en que la constitución o la ley no
establezcan expresamente la necesidad de recurrir al auxilio judicial.

Ejecutoriedad impropia: aquí, debe recurrirse al contralor previo de la justicia en aquellos

supuestos en los cuales la constitución o la ley lo manden. Lo único que hace el PJ es revisar los
caracteres extrínsecos de la orden.

Medios:

• Directo: en este caso, la administración hace por si misma lo dispuesto en la decisión;

obliga al particular usando la fuerza a su disposición, o impone a aquel en forma directa
que lo haga.

• Indirecto: la administración impone sanciones, gravámenes, para lograr que el particular

realice lo prescripto.

Caracteres del acto administrativo ejecutorio

Para que un acto administrativo sea ejecutorio, tiene que tratarse de un acto “presumiblemente
válido”, que goza de presunción de legitimidad y de ejecutividad y haya sido notificado. Por último
debe ser factible física y jurídicamente su ejecución.

Acto de gobierno

Los actos de gobierno son una especie de los actos de poder de autoridad, por medio de los cuales
se llega a la toma de decisiones, por parte de los representes del pueblo, elegidos por éste, en una
democracia representativa. Estos actos se ejercen de acuerdo a un programa de gobierno, signado
por una orientación política, y dentro de la legalidad.

Son actos de gobierno en Argentina, los tomados por las autoridades nacionales, provinciales o
municipales, en el ejercicio de su poder político, que no consistan en actos administrativos
(disposiciones de carácter administrativo que regulan su propia organización sin afectar a los
particulares).