DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIDAD N° III
PRIMERA PARTE
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

La teoría del acto administrativo surge en Francia con la jurisprudencia del
Congreso de Estado Francés y la del Tribunal de Conflictos, quien se encargaba
de disponer que correspondía a la jurisdicción administrativa y qué a la judicial.
A su vez, surge la división de poderes de Montesquieu.
El acto administrativo, se vincula con la función administrativa y también con la
función judicial, porque es una de las formas de obtener el control o revisión en
sede judicial.

Formas de exteriorización de la función administrativa:

Concepto y elementos del acto administrativo:

Concepto: la declaración unilateral realizada en ejercicio de la función

administrativa que produce efectos jurídicos directos e individuales.

Elementos:
Elementos esenciales: son los que surgen del art. 7 de la LNPA:
a) Competencia: el acto debe ser dictado por autoridad competente,
b) Causa: deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable;
c) Objeto: es el contenido del acto. Debe ser cierto, determinado, física y
jurídicamente posible y resolver las peticiones formuladas;
d) Motivación: todo acto administrativo tiene que tener una razón para ser
emitido;
e) Finalidad: debe tener una finalidad surgida de las normas que le dan al
órgano las facultades de emitirlo, debiendo satisfacer siempre necesidades e
intereses públicos,
f) Procedimientos: son las formalidades esenciales que debe tener según la ley
para la emisión del acto;
g) Forma: es el modo cómo se instrumenta y se da a conocer la voluntad
administrativa. El acto debe manifestarse expresamente y por escrito, indicar el
lugar y fecha que se lo dicta y contener la firma de la autoridad que lo emite.

Elementos accidentales: sirven para ampliar o restringir el contenido del acto

y son:
a) Plazo: determina un período en que el acto empieza o termina de producir
efectos jurídicos.
b) Modo: es la obligación o carga que debe cumplir el administrado,
c) Condición: es el acontecimiento futuro e incierto que tiene por efecto
subordinar el nacimiento o la extinción del acto administrativo a que se cumpla
dicha condición.

El Dr. Agustín Gordillo diferencia:

1) Actos Jurídicos: aquellos que producen efectos jurídicos.
a) Actos definitivos: resuelven el fondo de la cuestión planteada.
b) Actos Equiparables a Definitivos: aquellos que, sin resolver el
fondo de la cuestión, impiden la continuidad del procedimiento (Ej:
archivo de las actuaciones).
c) Actos interlocutorios: son los que producen un efecto jurídico
directo, pero sin decidir el fondo de la cuestión planteada (Ej.: una
vista o un traslado).
2) Actos no Jurídicos: aquellos que no son capaces de producir
efectos jurídicos (Ej.: Los informes, no son un acto administrativo
en sí, ya que no reúnen los elementos).
3) Hechos Jurídicos: actuaciones o comportamientos de la
administración que sí producen consecuencias jurídicas.
 4) Hechos no Jurídicos: actuaciones materiales que no producen un
efecto jurídico (Ej.: el policía que lleva un expediente de una
comisaria a un juzgado).

Acto administrativo y acto institucional.

Conceptos, diferencias, control judicial.

Acto administrativo es una declaración emitida por un órgano estatal, o un

ente público no estatal en ejercicio de la función administrativa, bajo un régimen
jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales
respecto de terceros.

Acto institucional es una consecuencia de la llamada función gubernativa o

política, y asimila la actividad de los órganos superiores del Estado, respecto de
aquellas cuestiones que tienen que ver con la existencia de las instituciones
esenciales que organiza la C.N.
Estos se encuentran excluidos de la revisión judicial. No gozan del mismo régimen
que los actos administrativos, sino que tienen un régimen discrecional y pueden
ser dictados por el P.L. como por el P.E. Los actos institucionales no producen
efectos jurídicos en la esfera de los administrados, sólo en los órganos del estado
y entidades descentralizadas.

Caracteres del Acto Administrativo:

- Art. 12 ley 19.549 (Nación).

1. Presunción de Legitimidad: el acto administrativo goza de presunción de

legitimidad, lo cual implica que el acto se presume legítimo y deberá probar la
ilegitimidad quien la invoque.
Salvo prueba en contrario, se presume que todos los actos administrativos han
sido dictados conforme al ordenamiento jurídico y con todos sus elementos en
regla.
Caracteres:
- Es una presunción de tipo provisoria.
- Es relativa y transitoria.
- Es iuris tantum (admite prueba en contrario).
- El interesado puede desvirtuarla demostrando que este acto contraria el
orden jurídico.
- Es al particular a quien corresponde probar la validez.

Fundamento (Cassagne): la presunción de legitimidad deriva de su régimen

exorbitante, es decir, que el estado cuenta con determinadas facultades que
nunca tendrían los particulares.
Otros autores, sostienen que el fundamento está en la presunción de validez que
acompaña a los actos estatales.
Fiorini, dice que toda ley se presume constitucional, toda sentencia es en principio
valida y todo acto administrativo se presume en principio legítimo.
Otros autores lo fundamentan en que el acto administrativo emana de un órgano
estatal, cuyo dictado deriva de un procedimiento previo.
Para otros autores, el fundamento se basa en los controles previos que se
efectúan al dictado del acto.

Efectos de la Presunción de Legitimidad:

- El estado no necesita que su actividad se declare legitima, porque ya existe
esa presunción d legitimidad.
- La anulación solo es a pedido de parte.
- El particular es el encargado de probarlo (inversión de la carga de la
prueba).
- El particular está obligado a cumplir el acto.

Evolución Jurisprudencial.

Caso “Ganadera Los Lagos” 1941: se establecen las primeras pautas de la

presunción de legitimidad (postura amplia): los actos administrativos tienen
presunción de legitimidad, toda invocación debe ser alegada y provocada por el
particular, y los jueces no pueden decretarlo de oficio.
Se establece que este principio reposa en la necesidad de mantener el equilibrio
entre los órganos que ejercen la administración.

Caso “Pustelnik” 1975: se establece que esta presunción no llega a configurarse

cuando existan actos que posean vicios manifiestos o patentes, es decir, aquellos
vicios que no requieran de una investigación previa y profunda (este acto se
denomina irregular).

2. Ejecutoriedad: es la posibilidad que tiene la administración pública de

ejecutar el acto sin intervención judicial. Facultad de los órganos estatales que
ejercen la función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del
acto administrativo por sus propios medios sin intervención judicial y dentro de
los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.

Cassagne: “Facultad que tiene la administración pública para disponer, sin

intervención judicial, la realización o cumplimiento del acto administrativo,
acudiendo, de ser necesario, a los procedimientos administrativos de ejecución.
Es la ejecución coactiva del acto por parte de la administración”.

Gordillo: “Se diría que es ejecutorio, cuando la administración tenga otorgado por
orden jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, los medios para
hacerla cumplir por medio de coerción directa o indirecta, y no será ejecutorio
cuando deba recurrirse a la justicia para lograr su cumplimiento”.

Medios:
- Coerción Directa: la administración puede forzar al administrado a cumplir
con el acto.
- Coerción Indirecta: otros tipos de sanciones como multas, clausuras, etc.
- Ejecución directa por la administración o terceros con cargo al obligado a
cumplir el acto. Ej. construcción de vereda.
Casos de Intervención Judicial: Ej. cuando hay que vender los bienes de un
particular en subasta pública, ejecutar un crédito, una multa, etc.

Marienhoff distingue:

a. Ejecutoriedad Propia: cuando la ejecución o cumplimiento corresponde a la

propia administración valiéndose de sus elementos o medios.

b. Ejecutoriedad Impropia: significa que, si bien el acto o decisión emana de

la administración pública, su ejecución le compete al órgano judicial.

Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la ejecutoriedad

impropia no hay ejecutoriedad.

Caracteres Eventuales:

1. Ejecutividad: implica que todo lo decidido por la administración es obligatorio

y exigible. Para una parte de la doctrina, este principio deriva de la presunción
de legitimidad (es legítimo = es exigible). Implica que es exigible por sí mismo y
no necesita de un acto que declare su exigibilidad.

2. Estabilidad: consiste en la irrevocabilidad del acto por la propia

administración. es una cualidad de estos actos administrativos, los cuales bajo
ciertas circunstancias deben considerarse irrevocables.
Esto es una garantía para los administrados que deriva de la cosa juzgada
administrativa

3. Impugnabilidad: toda la función administrativa debe desarrollarse en un

marco legal, el particular tiene una serie de recursos para interponer; es la
facultad de poder recurrir determinados actos dictados por la administración.
Control judicial: La C.S.J.N. estableció su criterio sobre el alcance de las
facultades judiciales respecto al control de los actos y medidas que puede dictar
el P.E. durante el estado de sitio. A partir del caso "Antonio Sofía y otro", la
jurisprudencia se ha orientado hacia el reconocimiento de facultades a los jueces
para ejercer un control de razonabilidad sobre los actos dictados por el P.E. en
uso de las atribuciones que le confiere el artículo 23 de la C.N.
Los alcances del citado control de razonabilidad fueron determinados en
posteriores pronunciamientos del alto Tribunal y del análisis de los mismos surge
que dicho control de razonabilidad comprende un doble aspecto:

a) La relación entre la garantía afectada por el acto de ejecución del acto

institucional (estado de sitio) y el estado de conmoción interior;
b) La comprobación de si el acto administrativo guarda una proporción
adecuada con los fines que se persiguen.

Notificación de los actos administrativos: ¿es un requisito de validez o

de eficacia de los actos administrativos? Posiciones doctrinarias,
regulación de la Ley de Procedimiento Administrativo. Consecuencias
de admitir una u otra postura ante una notificación inválida.

Tanto la publicación como la notificación son formas de publicidad. La publicación

es aplicable a los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos
administrativos. El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos
inmediatos. Por lo tanto, la notificación es elemento del acto. La comunicación
del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado.

La notificación no debe ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la

garantía que consagra expresamente el art. 18 de la C.N. Las notificaciones
podrán realizarse por:
 a) Acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa
de ello;
b) Préstamo del expediente;
c) Recepción de copias;
d) Presentación espontánea del interesado de la que resulta estar en
conocimiento fehaciente del acto respectivo;
e) Cédula;
f) Telegrama con aviso de entrega o carta documento;
g) Edictos;
h) Oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción;
i) Por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus
permisionarios.

Es admisible la notificación verbal sólo cuando el acto válidamente no esté

documentado por escrito. Además, si la voluntad administrativa se exteriorizara
por señales o signos, su conocimiento o percepción importaría notificación.
El acto administrativo no notificado por impulso de la Administración puede llegar
a ser eficaz mediante la invocación de sus efectos por parte del interesado.
La notificación de un acto administrativo supone necesariamente el otorgamiento
implícito de la vista de las actuaciones en que dicho acto ha sido producido y de
los dictámenes, informes, etc., que han dado lugar a él, sea que éstos coincidan
con la decisión o, por el contrario, sean contrarios a ella.

Nulidad absoluta y nulidad relativa en el derecho administrativo.

Criterio de distinción y caracteres:

Actos de nulidad absoluta: (art. 14) el acto afectado de nulidad absoluta no

goza de presunción de legitimidad por tener un vicio grave y debe ser revocado
en sede administrativa de oficio –salvo que estuviere firme y consentido, con
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, en cuyo caso opera la revocación
judicial-. Esta nulidad se da cuando el vicio afecta a los elementos esenciales del
acto lesionando el orden y el interés público, por ello no es subsanable, la acción
para demandar la nulidad es imprescriptible y su extinción produce efectos
retroactivos.

Actos de nulidad relativa (art. 15): es aquel que tiene un vicio leve, no
manifiesto que no afecta elementos esenciales del acto, es prescriptible y tiene
cierta estabilidad (se presume legítimo, y por eso son tratados como válidos hasta
que son anulados o revocados de oficio o a pedido de parte). Los actos pueden
ser saneados a través de dos sistemas: -ratificación por el órgano superior y –
confirmación por el órgano que dictó el acto.

Actos Nulos: aquellos que tienen un vicio patente y notorio. Tienen una falla
rígida y determinada.

Actos Anulables: requieren de una investigación para que se descubra el vicio,

puesto que este no se manifiesta en forma patente.

En Derecho Administrativo hablamos de:

Acto Nulo = De Nulidad Absoluta = Vicio Grave.

Acto Anulable = De Nulidad relativa = Vicio Leve.

En el año 1941 con el fallo “Los Lagos” se establece que las nulidades del Derecho
Civil son aplicables al Derecho Administrativo, siempre y cuando se realicen
aquellas discriminaciones que son propias del derecho Administrativo.

También se establece que en las nulidades de los actos administrativos debemos

ver y tener en cuenta los elementos que componen el acto.

Expresa que en derecho administrativo no hay una correlación entre los actos
nulos de nulidad absoluta o nulos de nulidad relativa y que los actos
administrativos gozan de presunción de legitimidad, principio que no rige en el
derecho civil. En este caso la nulidad no puede ser declarada de oficio por los
jueces, sino solo por la parte que lo invoca.

Sostuvo que este decreto dictado en este fallo por el P.E. tiene un vicio en el
elemento “competencia” del acto y declara que es un acto nulo de nulidad
absoluta ya que el P.E. no tiene competencia para atribuirse funciones judiciales
(Art. 95 C.N. –antes de la reforma de 1994). Por lo tanto, el vicio no es susceptible
de confirmación y la acción para demandar su nulidad es imprescriptible.

En el fallo “OCA c/ SIDE” el principio de que se debe efectuar una aplicación

analógica de las nulidades de los actos jurídicos del C.C a las nulidades de los
actos administrativos se reitera y sostiene como principio fundamental.

En el año 1972 con la ley 19.549, su Art. 14º nos dice cuando un acto en nulo
de nulidad absoluta. Dicho Art. Entra en juego con el Art. 17 de la ley 19.549
(revocación del acto nulo) considerando al acto como irregular. Esta cuestión se
ve relacionada con el fallo “Pustelnik” donde se establece que todos los actos
gozan de presunción de legitimidad con excepción de los “actos irregulares”.

En el Art. 15 de la ley 19.549 encontramos al acto anulable (El acto es anulable

en sede judicial). Dicho Art. Entra en juego con el Art. 18 de la ley 19.549 donde
aparece la categoría de “acto regular”.

En Síntesis:

- Acto Irregular = Nulo = De Nulidad Absoluta = No goza de presunción de

legitimidad.
- Acto Regular, Valido o Perfecto = Anulable = De Nulidad Relativa Goza de
presunción de legitimidad = La acción para demandar su nulidad es
prescriptible = Sus excepciones están establecidas en el Art. 18 de la ley
19.549.

Acto Inexistente.

Son meras actuaciones materiales de la administración sin haber dictado un acto

administrativo previo.

Una parte de la doctrina los ubica dentro de las llamadas “Vías de hecho
administrativas” (Art. 9 ley 19.549). estas vías de hecho, generalmente las
encontramos en materia previsional como por Ej. cuando se jubila una persona
como directora y cobra como tal, pero luego se dan cuenta que solo era maestra
y entonces le bajan la jubilación: aquí, la vía de hecho se da en que se baja el
sueldo directamente sin informar a la persona mediante un acto administrativo
previo procediendo directamente y por si sola.

Vicios: concepto y examen en particular.

Art. 14 de la ley 19.549: “El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e

insanable, en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error

esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre
el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuera emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del
territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la
delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no
existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado; o por violación de la
ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su
dictado”.
- Error, Dolo y Violencia: afectan la voluntad.
- Simulación: un defecto autónomo del acto administrativo.

Error: es el falso o deforme conocimiento o una ausencia de este respecto de

uno, varios o todos los elementos del acto administrativo. Se evalúa la gravedad
de este vicio para determinar cuál es la invalidez que va a producir.

Se toma en cuenta que la administración tuviera conocimiento de este error al

momento de dictar el acto o hubiera dictado un acto distinto. El error que no sea
esencial será una mera irregularidad que no invalida el acto, pero de todas
maneras habrá que analizar cada caso en concreto. Ej. de error esencial: un
indulto a una persona que no se quería indultar.

Dolo: toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero.

Cualquier artificio o manipulación que se emplee para conseguir la realización de
un acto jurídico. Para generar la invalidez del acto debe ser grave y determinante
de la acción de la administración.

Violencia: como utilización de medios coercitivos sobre el administrado o el

agente público para obligarlo a realizar un acto cuyo objeto no resulta en forma
total o parcial libremente querido por quien lo emite. La violencia repercute sobre
el elemento causa de los actos administrativos. Un acto dictado con violencia es
incausado.

Simulación: cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia

de otro, o cuando el acto contiene cláusulas que no son sinceras o fechas que no
son verdaderas o cuando por él se constituyen o transmiten derechos a personas
interpuestas que no son aquellas para quienes en realidad se constituye o se
transmite.

La simulación puede ser absoluta (cuando produzca que no exista uno de los
elementos del acto –nulidad absoluta-); o relativa (cuando existan estos
elementos, pero se encuentren viciados –nulidad relativa susceptible de
saneamiento).

Vicios en el Procedimiento.

- Acto dictado prescindiendo del procedimiento establecido: para que la nulidad

sea absoluta debe haberse prescindido totalmente del procedimiento establecido
(ausencia total de tramite).

También, puede ser que se le haya violado la defensa en juicio, en tal caso la
nulidad será absoluta. Si el defecto es subsanable, no hay violación de la garantía
de defensa en juicio.

- Omisión de un trámite esencial (Ej. un dictamen jurídico).

Competencia (Art. 14 inc. B).

- En razón del territorio: genera una nulidad absoluta, se produce cuando un

órgano estatal excede el ámbito territorial dentro del cual tiene competencia. Por
Ej.: una decisión del Poder Ejecutivo provincial de ejercer poder de policía sobre
actividades realizadas en Cap. Fed.

- En razón de la materia: se produce cuando la administración se expide con

relación a materia ajena a su competencia. Produce la nulidad absoluta.

- En razón del grado: respecto a esta cuestión existen dos posturas: la primera
nos dice que siempre es susceptible de saneamiento, mientras que otra parte de
la doctrina nos dice que es una causa de nulidad absoluta. Cassagne, por su
parte, sostiene que siempre es una causal de nulidad relativa, a excepción de
aquellos supuestos de avocación o sustitución.

Vicios en la Causa del Acto.

Se produce una ausencia de antecedentes de hecho y fundamentos de derecho

que preceden y justifican el acto, así como la circunstancia de que estos sean
falsos, por lo que provocara la nulidad absoluta del acto. Ej. la cesantía basada
en un delito inexistente o una multa fijada en hechos falsos.

Vicios en el Objeto del Acto.

Configura, en principio, nulidad absoluta ya que la ilicitud o la irrazonabilidad,

como la imposibilidad física o jurídica y la inmoralidad son todas circunstancias
cuya gravedad afectan el orden público administrativo.

Parte de la doctrina, Cassagne entre ellos, entiende que la falta de certeza e

indeterminación es una nulidad relativa susceptible de ser saneada por la
administración y los particulares.

Vicios en la Forma del Acto.

Se distingue entre formas esenciales y formalismos. Si el vicio recae en las formas

esenciales, la nulidad del acto será absoluta y, si las formas no son esenciales, la
nulidad será susceptible de saneamiento.

Vicios Relativos a la Publicidad del Acto.

Como por Ej. la falta de notificación. Si el acto no fue publicitado, no tiene eficacia
sobre terceros. Si fue publicitado en forma irregular, será una nulidad relativa
susceptible de saneamiento.

Vicios en la Finalidad del Acto.

El vicio que afecta a la finalidad del acto se llama “desviación de poder”. El fin
que el acto persigue debe hallarse en el marco del ordenamiento jurídico. Existe
desviación de poder, toda vez que el funcionario actúa con una finalidad distinta
a la prevista por la ley. Por Ej. cuando el funcionario actúa en beneficio personal
o de un tercero.

Saneamiento y conversión del acto administrativo. (Arts. 19 y 20 de la

Ley de Procedimiento Administrativo).

El saneamiento (o convalidación): es la facultad que tiene la Administración para

arreglar, subsanar o corregir el vicio que genera en un acto, su nulidad relativa.

Dentro del saneamiento hay especies:

1) Ratificación: se aplica para los casos en donde hay nulidad relativa por
incompetencia en el grado, pero está permitida la delegación o sustitución o
avocación; entonces el órgano superior con competencia ratifica el acto dictado
por el inferior incompetente.

2) Confirmación: en este caso, el mismo órgano que dictó el acto con algún
vicio, se encarga de subsanarlo. Ambos tienen efectos retroactivos y deben ser
respetadas las formas originales del acto viciado.

Conversión: se aprovechan los elementos válidos de un acto viciado (y se

desechan los inválidos) para que ellos integren un nuevo acto válido; es decir,
que se convierte o transforma el acto inválido en un nuevo acto válido, pero
siempre que el administrado lo acepte. Tiene efectos retroactivos.
Vías de hecho administrativas.
Son acciones ilícitas realizadas por un funcionario público (violando el principio
de legalidad) y que hacen responsable a la Administración.

Supuestos:
a) Que el comportamiento lesione derechos o garantías constitucionales;
b) Que consista en poner en ejecución cuando está pendiente un recurso
administrativo, que suspende su ejecutoriedad o que, aunque está
resuelto aún no se notificó.

Requisitos: el hecho tiene que ser producido con la intervención de un funcionario

público, nunca de un particular y debe ser una acción manifiesta y groseramente
ilegal (art. 9 de la LNPA).

La presunción de legitimidad del acto administrativo. Noción,

fundamentos y alcance del principio:

Noción: se presume que el acto emanado de autoridad administrativa es

legítimo, dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. Es una
presunción iuris tantum.

Consecuencia de la presunción de legitimidad:

a) No es necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos

administrativos;
b) En razón de ello, los actos no podrían ser anulados de oficio por los jueces;
c) Es necesario siempre alegar y probar la ilegitimidad;
d) Los actos deben ser obedecidos por los particulares,
e) Entre dos interpretaciones posibles se debe escoger la que favorezca la
validez del acto. Con relación al fundamento atribuido a esta presunción
 de validez se ha pretendido objetarlo, sometiendo la actividad
administrativa al control judicial.

Extinción de los Actos Administrativos.

Revocación: un sector de la doctrina entiende que solo abarca la extinción del

acto por razones de oportunidad, mérito y conveniencia. Diferencia a la
revocación de la anulación o invalidación, en el sentido que entiende a la
anulación en sede administrativa y por razones de ilegitimidad.

Otra diferenciación, para un sector de la doctrina, entiende que cesación de los

efectos del acto y extinción de los efectos del acto son dos cosas diferentes, pero
sin agregar ninguna razón de peso jurídico para hacer esta diferenciación.
Solamente, da como fundamento que la cesación de efectos trae aparejada la
idea de cesación en sentido normal, es decir, por el solo transcurso del tiempo;
y extinción lo entiende como una cesación de los efectos, pero por circunstancias
surgidas con posterioridad al dictado del acto.

Aclaración: surge cuando tenemos un acto administrativo anterior que nos

plantea dudas, ya sea en cuanto a su interpretación o en cuanto a su alcance. En
estos casos de duda, el órgano que dicto este primer acto puede o está facultado
para dictar otro acto que aclare el contenido de aquel que se encuentra confuso,
lo interprete o establezca su alcance. En este caso se deberá tener en cuenta que
este acto tendrá efectos retroactivos al momento del dictado del primer acto.

Estos actos de aclaración solo pueden ser dictados por el mismo órgano que dicto
el acto oscuro o dudoso, ya que este órgano es el único que tendrá en cuenta el
verdadero alcance que le quiso dar al primer acto y la interpretación que quiso
que tuviera.

El acto aclaratorio no modifica ni integra en su contenido al acto interpretado,

solamente lo aclara.

Rectificación: el acto rectificatorio refiere a la modificación o corrección de un

acto material del primer acto administrativo, sobre todo si es de fácil
comprobación, manifiesto y sobre todo si las propias actuaciones tuvieron que
salir del propio acto.

Dicha rectificación no altera no altera la sustancia del primer acto, y sus efectos
son retroactivos al momento del dictado del primer acto.

Modificación o Reforma: se entiende como la extinción parcial del acto, o

inclusive la ampliación de su objeto por razones de ilegitimidad o por razones de
oportunidad, mérito y conveniencia. El órgano habilitado para realizar la
modificación o reforma es en principio el órgano que lo dicto, pero puede también
hacerlo el órgano superior jerárquico (excepto que la competencia haya sido
atribuida especialmente al órgano inferior). En este tipo de modificación, para la
parte afectada o modificada, rigen los principios atinentes a la revocación por
oportunidad, merito o conveniencia o ilegitimidad según cada caso.

Otras Formas de Extinción.

Otra forma de extinción es cuando el acto administrativo no puede cumplirse por

una imposibilidad física o jurídica de llevarlo a cabo, aun cuando esta
imposibilidad surja al momento mismo del dictado o en su caso, con posterioridad
a dicha emisión. En caso de que la imposibilidad sea al momento del dictado, se
entiende que hay una extinción o invalidez originaria, ya sea que se produzca en
el sustrato personal que invoca el acto o en su elemento objeto. En caso de que
la imposibilidad sobrevenga a la emisión, no se convierte en ilegitimo, sino que
se tornaría de cumplimiento imposible y su extinción se cumpliría sin necesidad
de declaración expresa por parte del órgano estatal que lo emitió.

Otra forma de extinción se da cuando la misma dependa de la voluntad del

administrado, en tal caso puede operarse a través de la renuncia que el particular
manifieste, siempre que no se trate de un derecho de orden público debido a que
este es irrenunciable; o también puede darse en el caso de que dicho acto
dependa de la aceptación o asentimiento del interesado y este no lo realice.

Revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito

o conveniencia:
La revocación (o extinción del acto en sede administrativa) originada por
oportunidad, mérito o conveniencia, basada en el interés público surge porque
cambian las circunstancias sociales que se tuvieron en cuenta cuando se dictó el
acto, haciendo que la Administración considere oportuno revocar dicho acto. Los
efectos se aplican a partir de su fecha (no es retroactivo) y se debe indemnizar
al administrado damnificado. La revocación es facultativa y se da en actos válidos.
La revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia. Régimen jurídico y alcance de la indemnización.
Este tipo de revocación surge como consecuencia de la modificación de la
situación de interés público tenida en cuenta al dictar el acto, al producirse un
cambio en las condiciones de hecho existentes y da origen a la obligación de
indemnizar al administrado que haya sufrido el correspondiente menoscabo
patrimonial. El art. 18 in fine de la LNPA que autoriza tal revocación en sede
administrativa con la obligación de indemnizar al particular los perjuicios que se
le ocasionan.

Alcance: debe indemnizarse el valor objetivo del bien (que comprende toda
clase de derecho objeto del sacrificio patrimonial) y los daños que sean una
consecuencia directa e inmediata. El monto estimado para la indemnización se
debe depositar previamente en sede judicial.

Revocación del acto administrativo por oportunidad. Concepto.

Procedencia. Consecuencias.

La revocación (o extinción del acto en sede administrativa) originada por

oportunidad, mérito o conveniencia, basada en el interés público surge porque
cambian las circunstancias sociales que se tuvieron en cuenta cuando se dictó el
acto, haciendo que la Administración considere oportuno revocar dicho acto. Los
efectos se aplican a partir de su fecha (no es retroactivo); es facultativo y se da
en actos válidos.
Consecuencias: para revocar un acto amparado en este supuesto la norma
requiere que se indemnice al administrado de los perjuicios que la revocación le
cause.

En esta clase de extinción se plantean dos problemas básicos: por un lado, los
requisitos normativos de su procedencia y por otro, el alcance de la
indemnización debida al afectado por la revocación. La primera cuestión fue
resuelta por la jurisprudencia desde el caso "Pustelnik", del cual se desprende su
viabilidad aun en ausencia de texto legal formal que la habilite. La segunda
temática fue resuelta por la Corte, en principio, a favor del reconocimiento sólo
del daño emergente.

Revocación del acto administrativo por ilegitimidad antes y después del

sistema de la Ley de Procedimiento Administrativo:

Revocación por ilegitimidad es la extinción del acto en sede administrativa como

consecuencia de un vicio. Antes del dictado de la LNPA los actos administrativos
no eran posibles revocarlos, luego de dictada la LNPA se consagró la estabilidad
asignando la denominada cosa juzgada en sede administrativa a los actos
irregulares (nulos de nulidad absoluta) que estuvieren firmes y consentidos y
hubieren generado derechos subjetivos en cumplimiento. Procede la revocación
de dichos actos –en sede administrativa- aun cuando habiendo generado
derechos subjetivos estos no se comenzaron a cumplir. Si dichos actos estuvieren
firmes, consentidos y en cumplimiento, sólo procede su revocación en sede
judicial.

Caducidad del acto administrativo (art. 21): se produce cuando la

Administración decide extinguir el acto, como forma de sancionar el
incumplimiento de una obligación del particular. Se aplica en general a los
contratos (ej. concesión de servicios públicos) pero puede excepcionalmente
extinguir actos unilaterales (ej. se extingue la autorización para funcionar de un
bar si no cumple con la prohibición de vender bebidas alcohólicas a menores).
Requisitos: la Administración debe constituir en mora al administrado; y darle
un plazo para subsanar su incumplimiento antes de hacer caducar el acto. No se
aplica la mora automática del C.C. y sus efectos son irretroactivos (salvo que
expresamente se establezca otra cosa).

Revocación del acto administrativo irregular por razones de

ilegitimidad. Régimen jurídico.

Este tipo de revocación procede contra actos irregulares que son aquellos
portadores de un vicio de nulidad absoluta, pero del acto no deben haber nacido
derechos subjetivos cuya prestación se estuviera cumpliendo pues en tal caso se
debe acudir a la vía judicial para obtener la extinción del acto administrativo. Los
efectos de este tipo de revocación son siempre ex tunc, es decir, tienen efecto
retroactivo.
La LNPA en su art. 17 considera irregular el acto administrativo afectado de
nulidad absoluta y le impone a la administración el deber de revocarlo (anularlo)
o sustituirlo aun en sede administrativa. Esta obligación legal cede si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos que se estén
cumpliendo, solo podrá impedirse su subsistencia y la de sus efectos mediante
intervención judicial.

Revocación del acto administrativo por ilegitimidad sobreviniente o

cambio de derecho.

Se revoca en sede administrativa un acto viciado con el objeto de restablecer la

legalidad o legitimidad agraviada. Esta ilegitimidad puede ser originaria, cuando
el acto ha nacido viciado; o sobreviniente, cuando un acto nació válido y se torna
inválido, ya sea por un cambio en el ordenamiento jurídico o por el acaecimiento
de un hecho que hace desaparecer un presupuesto jurídico del acto, aunque ello
no importa la imposibilidad de la producción de sus efectos; por lo que se hace
necesaria su revocación siempre que las disposiciones legales o reglamentarias
que motivan la extinción revistan carácter de orden público atribuyéndole la
respectiva potestad y estableciendo el régimen indemnizatorio correspondiente.
En cuanto a los efectos que la revocación produce, son los mismos que los de la
declaración de nulidad o anulabilidad del acto.

Revocación de la autorización para construir; distintos supuestos.

Otros casos de revocación.

1) Revocación por legitimidad: procede contra actos irregulares que son

aquellos portadores de un vicio de nulidad absoluta, pero del acto no deben haber
nacido derechos subjetivos cuya prestación se estuviera cumpliendo pues en tal
caso se debe acudir a la vía judicial para obtener la extinción del acto
administrativo.

En el caso de la autorización para construir, la revocación por razones de

ilegitimidad resulta improcedente en dos supuestos:

a) Cuando la obra comenzó a ejecutarse, iniciándose los trabajos de

excavación y
b) Si la obra fue levantada, finalizando la pertinente construcción.

Los efectos de este tipo de revocación son siempre ex tunc

(retroactivo).

2) Revocación por razón de interés público: importa, en el caso de la

autorización para construir, el sacrificio del derecho del administrado por el
interés general, previa indemnización de los perjuicios resultantes. Se rige por
las mismas reglas que la expropiación por causa de utilidad pública.

Requisitos:
a) Los perjuicios deben estimarse previamente y consignarse judicialmente;
b) Potestad de la AP por norma legislativa;
 c) El orden y naturaleza del interés público que la motiva debe ser igual al
del acto objeto de revocación,
d) Si la autorización comenzó a ejecutarse no se puede revocar, sin perjuicio
de la potestad expropiatoria. Sus efectos son ex nunc (para el futuro).

Otros casos:
a. La revocación que favorece al administrado y
b. Aquella que se decreta cuando el derecho ha sido concedido a título
precario.

La primera procede siempre y la segunda procede en virtud de la débil naturaleza

del derecho emergente. En estos tipos de revocación no procede la indemnización
del administrado.

Régimen de anulación de oficio del acto administrativo.

La LNPA art. 17 establece que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta

se considera irregular y debe ser revocado (anulado) o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. En la segunda parte del artículo, se
establece, que si el acto hubiera generado prestaciones que estuvieran en vías
de cumplimiento, solo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún
pendientes, mediante declaración judicial de nulidad.

La obligatoriedad prescripta en la primera parte del citado artículo constituye un

principio general en virtud del cual la Administración está obligada, en todos los
casos de actos irregulares, a disponer y ejecutoriar per se la anulación de ellos,
o bien, a ejecutar judicialmente la pretensión anulatoria, según resulte
pertinente.

Revocación del acto administrativo irregular. Concepto. Procedencia.

Consecuencias.
El Art. 17 de la LNPA fija un régimen para los actos nulos y el 18 para actos
inválidos, afectados de nulidad relativa o anulable. Como principio los actos
regulares no se podrán revocar, aunque sí por excepción, cuando se hubiere
conocido el vicio. La ley señala el deber de revocar o sustituir el acto, (revocación
sin sustitución y revocación con sustitución), pero no indica la posibilidad de
modificar el acto, aunque se estima es viable.

La Administración está obligada a declarar su nulidad desde el momento en que

advierte la existencia del vicio La revocación no se opera sólo por razones de
mérito u oportunidad, sino también por vicios y nulidades jurídicas.

La Ley crea 2 supuestos de revocabilidad y 2 de irrevocabilidad del acto

administrativo:

1) Irrevocabilidad administrativa de actos regulares;

2) Irrevocabilidad administrativa de actos irregulares;
3) Revocabilidad administrativa de actos regulares sin derecho a
indemnización cuando hubiere conocido el vicio y con derecho a
indemnización cuando fuere por razones de oportunidad;
4) Revocabilidad administrativa de actos irregulares.

En los casos 1 y 2, la extinción del acto opera en sede judicial. Los remedios
procesales son las acciones de anulación y lesividad. Los actos regulares viciados
son anulables. Si fueren irregulares o con vicios graves, serían nulos. Aquel acto
que siendo regular, está afectado de nulidad relativa, por tener vicios y éstos ser
conocidos por el interesado, puede ser revocado, modificado o sustituido de oficio
en sede administrativa. En estos casos la competencia revocatoria no es
imperativa, es facultativa.

La teoría del Silencio

Cuando un particular deduce una pretensión frente a la administración y esta no
le contesta en un plazo determinado, surge una presunción legal negativa a lo
solicitado.
Clases de silencio:
- Positivo: este representa la excepción. Cuando se considera negativa la
respuesta a la petición del administrado; y
- Negativo: es la regla general. Cuando se considera negativa la respuesta
a la petición del administrado. Es una garantía para el administrado, ya
que le permite tener una respuesta para poder acceder a una impugnación
posterior.

Breve resumen de los pasos a seguir: el administrado hace una petición, pasado
el plazo determinado (o un máximo de 60 días si no hay plazo determinado) pide
“pronto despacho” y si pasan 30 días más y no le contestan, se considera como
“silencio de la administración”.

Conceptos y características de la actividad de policía (o policía

administrativa) y del poder de policía.

Poder de policía: es parte de la función legislativa cuyo objeto es limitar y

regular derechos individuales reconocidos en la C.N. para proteger el interés
general o social (arts. 14 y 28). A través del poder de policía el Estado verifica
que los administrados cumplan sus deberes, reglamentando derechos, pero sin
alterarlos.

El poder de policía surge de diferentes normas:

1) Normas generales y abstractas: son las leyes dictadas por el PL;

2) Reglamentos delegados (art 99 inc.2 CN): dictados por el P.E.;
3) Reglamentos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 CN).
Actividad de policía: es parte de la función administrativa (no es un órgano de
la Administración), su objeto es ejecutar las leyes dictadas a través del poder de
policía. Se manifiesta por normas particulares (actos administrativos) que
individualizan la norma jurídica general o abstracta. Afectan en general los
derechos a la libertad y a la propiedad. La noción jurídica de "policía" puede ser
definida como: una función administrativa que tiene por objeto la protección de
la seguridad, moralidad y salubridad públicas, y de la economía pública en cuanto
afecte directamente a la primera.

El concepto de contrato administrativo, evolución y caracteres.

Concepto: es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de

efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales una está en ejercicio de la
función administrativa.

Evolución: en el Derecho Romano los contratos eran convenciones que tenían

un nombre determinado, eran sancionadas por una acción, aplicándose la
expresión contractus más que al convenio, a la relación causal del vínculo
obligatorio. En el derecho moderno, prevalece la formación de los contratos por
el mero acuerdo de partes sin depender del empleo de formalidades, como
sucedía en el Romano.

Los contratos van evolucionando, y con la aparición del Código Civil Francés el
régimen de los contratos se estructura sobre 2 bases: acuerdo de voluntades
individuales para establecer vínculos contractuales y la vigencia del mismo con
fuerza semejante a la ley, agregándose que las partes deben actuar en un mismo
nivel y en completa libertad. Desde entonces la teoría de los contratos ha ido
evolucionando para adaptarse a las nuevas exigencias de las relaciones jurídicas
actuales y continúa cumpliendo un rol vital en nuestra sociedad y economía.

Caracteres:
 a) Formalismo: la Administración no es libre para contratar porque no tiene
libertad para elegir con quién contratar, ni de qué forma, ni puede elegir
la finalidad del contrato. Todo ello le viene impuesto por la norma legal
que habilitó su facultad de celebrar el acto bilateral (Ej: las normas sobre
licitación pública); por esta razón, el contrato administrativo es en principio
siempre "intuitu personae" y por ello intransferible;

b) Desigualdad jurídica: esta desigualdad se manifiesta en las facultades

exorbitantes que tiene la Administración.

En especial se exhibe en:

1) El ius variandi es la facultad que tiene la Administración de variar o

modificar el objeto de la prestación del contrato en forma unilateral. Si
bien normalmente tiene un límite, pero no por ello deja de ser una
exorbitancia al régimen privado.

2) La posibilidad de ejecución forzada consiste en la facultad que tiene el

ente público de hacer ejecutar el contrato por un tercero o de hacerlo él
mismo.

3) La posibilidad de rescindir el contrato en forma unilateral en cualquier

momento, la que puede estar fundada no solo en el incumplimiento del
contratista sino en el interés público.

La mutabilidad del contrato administrativo. El principio de flexibilidad.

Los poderes de dirección y control. La prerrogativa de ejecución directa.

Contratos administrativos: poderes de dirección y control y principio de

mutabilidad (ius variandi).
Tanto el poder de dirección y control como el principio de mutabilidad son
cláusulas que se aplican en forma exclusiva a los contratos administrativos. Basan
su validez en las prerrogativas públicas que tiene la administración y su límite es
no violar la C.N. y ser aplicadas con razonabilidad.
La administración estatal tiene facultades de dirección y control permanente
respecto a cómo el contratista va cumpliendo con el contrato. También tiene el
ius variandi que es la facultad para variar o modificar en forma unilateral las
condiciones del contrato (ej.: su duración, extensión, etc.) fundada
razonablemente en el interés general y manteniendo el equilibrio financiero del
cocontratante (no rige el principio de inmutabilidad).

El principio de flexibilidad: este principio pretende desterrar la rigidez y el

uniformismo de los contratos dada la imposibilidad de prever todas las
situaciones. La flexibilidad autoriza cierta discrecionalidad a los ordenadores, en
cuanto a la exigencia de requisitos y cuestiones de detalle, que no sean
fundamentales y que permitan solucionar problemas prácticos y así obtener la
mejor oferta.

La prerrogativa de ejecución directa: la debida ejecución del contrato

impone al contratista a realizarlo en el plazo pactado; ante el incumplimiento de
éste la Administración tiene la facultad de hacer ejecutar el contrato por un
tercero o hacerlo él mismo.

Análisis de los caracteres

1. Formalismo

En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento

de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma
y procedimientos de contratación. Estas formalidades discurren a través de una
serie de actos preparatorios del contrato. En tal sentido la Corte Suprema ha
señalado que: "en materia de contratos públicos la administración y las entidades
y empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad
propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonomía de la
voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebración del contrato a
las formalidades preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes
a contenidos impuestos normativamente, los cuales las personas públicas no se
hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal" (CSJN, 22/12/93,
"Espacio S.A. v. Ferrocarriles Argentinos", JA, nº 5.894, 17/8/94, p. 30).

2. Desigualdad jurídica. Las partes contratantes están en un plano desigual.

En los contratos administrativos desaparece el principio de igualdad entre las
partes, que es uno de los elementos básicos de los contratos civiles. La
Administración aparece en una situación de superioridad jurídica respecto del
contratista.

Cuando una de las partes contratantes es la Administración, se imponen ciertas

prerrogativas y condiciones que subordinan jurídicamente al contratista. El
principio de la inalterabilidad de los contratos no puede ser mantenido, sino que
cede ante el ius variandi que tiene la Administración a introducir modificaciones
en ellos, y que son obligatorias, dentro de los límites de la razonabilidad, para el
contratista.

Esta desigualdad jurídica se traduce en la competencia que tiene la

Administración para:

- Adaptar el contrato a las necesidades públicas, variando dentro de ciertos

límites las obligaciones del contratista (modificación unilateral, mutabilidad del
contrato). Es decir, que el contrato administrativo carece de la rigidez e
inmutabilidad del contrato civil, porque cede ante el interés público.

- Ejecutar el contrato por sí o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora

del contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de éste (ejecución con
sustitución del contratista).

- Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando

las necesidades públicas lo exijan (rescisión contractual).
Esta subordinación o desigualdad jurídica del contratista respecto de la
Administración Pública, con quien celebra un contrato, tiene su origen en la
desigualdad de propósitos perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin
económico privado se opone y antepone un fin público o necesidad pública
colectiva que puede afectar su ejecución.

Derechos y obligaciones personales

En principio, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo

respecto del contratista son de carácter personal, intuitu personae, por ejemplo,
en materia de contratos de empleo público es obvia la imposibilidad de ceder,
transferir o negociar el mismo; aunque los hay también intuitu rei.

Celebrado el contrato, la Administración se resguarda de la insolvencia

económica, moral y técnica de su contratista, prohibiendo, en principio, la
transferencia de los derechos contractuales, salvo autorización o pacto expreso.

Cláusulas exorbitantes

Son cláusulas derogatorias del derecho común, inadmisibles en los contratos

privados, porque rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes
y de la libertad contractual que prima en la contratación civil.

En otros términos, son cláusulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas

en un contrato de derecho común resultarían "ilícitas", por exceder el ámbito de
la libertad contractual y contrariar el orden público. Estas estipulaciones tienen
por objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraños, por su
naturaleza, a los cuadros de las leyes civiles o comerciales.

En virtud de estas cláusulas, la Administración puede ejercer sobre su contratista

un control de alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del
contrato, dar directivas a la otra parte, declarar extinguido el contrato por sí y
ante sí, imponer sanciones contractuales, etcétera.

Ejemplificando, digamos que son inusuales o inhabituales en derecho privado, las

cláusulas que facultan a la Administración Pública a rescindir el contrato por sí y
ante sí, o a dar instrucciones a su contratista, o que la Administración quede
exenta de responsabilidad por mora en los pagos.

Las cláusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implícitas y expresas o

concretas; ejemplo de las primeras son las que autorizan a la Administración a
rescindir o modificar unilateralmente el contrato, a dirigir y controlar su ejecución.
Son cláusulas expresas las incluidas concretamente en el texto de un contrato.

Los límites de estas cláusulas están señalados por la juridicidad de la actividad

administrativa, tanto en su aspecto reglado como en el discrecional.

Cuasicontratos administrativos

A pesar de los ataques que en derecho privado recibió la teoría del cuasicontrato
-que se considera como una categoría híbrida, desacreditada como fuente de
obligaciones-, en derecho público, administrativo en la especie, las cosas no
ocurren así: hay un indudable auge de la idea y aplicaciones del cuasicontrato,
al extremo de que se sugiere resolver diversas situaciones por aplicación de esa
figura jurídica.

Ya no sólo el cuasicontrato comprende, como antaño, las clásicas nociones del

enriquecimiento sin causa y de la gestión de negocios ajenos, y eventualmente
al funcionario de facto, sino también situaciones que anteriormente no se incluían
en el ámbito del cuasicontrato. Es lo que sucede, por ejemplo, con el
concesionario de servicio público que, habiendo vencido el plazo de la concesión,
continua de buena fe prestando a satisfacción el respectivo servicio; con el
cesionario o con el subcontratista a quienes, sin que el contrato lo autorizase, ni
lo hubiere autorizado la Administración pública, se les cedió o transfirió el
contrato administrativo, y lo cumplieron satisfactoriamente.
Lo cierto es que, con acertados argumentos, la aplicación de la teoría del
cuasicontrato en el derecho administrativo es propiciada por un calificado sector
doctrinal.

El cuasicontrato administrativo no tiene un régimen jurídico orgánico.

Por ello, ante la falta de reglas o normas expresas, a dicho cuasicontrato deben
aplicársele, en primer término, las reglas o normas administrativas referentes a
los contratos administrativos, de los que es cuasicontrato es un reflejo.

En segundo término, corresponder a aplicar los criterios de derecho general

vigentes en derecho privado.

El carácter administrativo del cuasicontrato siempre deriva del objeto del mismo,
y no de la existencia de cláusulas exorbitantes expresas del derecho privado.
Todo esto es obvio, pues no tratándose de un contrato, sino, precisamente, de
un cuasicontrato, no cabe hablar de cláusulas exorbitantes expresas.

Si estas existieren, habría contrato y no cuasicontrato.

Pero como reflejo del contrato administrativo, el cuasicontrato administrativo

también apareja ciertas cláusulas exorbitantes virtuales del derecho privado en
favor de la Administración pública. Tales cláusulas son ínsitas a las figuras
convencionales administrativas.

Esto da como resultado que la persona vinculada a la Administración pública por

una relación que implique un cuasicontrato administrativo está supeditada a la
aplicación de esas cláusulas exorbitantes virtuales, que han de ser compatibles
con la relación jurídica de que se trate.

El alcance de tales cláusulas exorbitantes virtuales, su aplicación efectiva,

depende, pues, de la índole del cuasicontrato que se considere.

Contratos Administrativos. Especies.

- Locación de obra (Ley 6.021, Ley 13.064 y Decreto 1.023/01).

 - Suministros (Decreto Ley 7.764/71).
- Empleo Público (Ley 10.430 y Ley 25.164).
- Concesión de servicio público.
- Concesión de obra pública.

Concepto y naturaleza jurídica de la licitación pública:

Concepto: es la selección de los contratistas de entes públicos en ejercicio de

la función administrativa por medio del cual se invita públicamente a posibles
interesados para que formulen propuestas con arreglo a pliego de bases y
condiciones pertinentes entre las cuales se seleccionará la más conveniente al
interés público.

Naturaleza jurídica: no es un acto complejo ya que éste es un acto único,

mientras que la licitación es una sucesión de actos orientados a la selección de
la oferta más conveniente para el interés público.

El concepto de licitación pública y los principios específicos aplicables

en la materia:

Concepto: es la selección de los contratistas de entes públicos en ejercicio de

la función administrativa por medio del cual se invita públicamente a posibles
interesados para que formulen propuestas con arreglo a pliego de bases y
condiciones pertinentes entre las cuales se seleccionará la más conveniente al
interés público.

Principios específicos:

a) Libre concurrencia de todos los oferentes: toda persona que tenga las
condiciones legales para presentar su propuesta, puede hacerlo y es
fundamental que se presenten varios, ya que, a mayor cantidad de
 oferentes, mayor será la posibilidad que la Administración obtenga un
buen precio;
b) Publicidad del llamado a licitación: se publican en diario y en el boletín
oficial garantizando así los principios de libre concurrencia e igualdad entre
los oferentes;
c) Igualdad de todos los oferentes: no puede haber preferencias o ventajas
dentro de la licitación;
d) Transparencia: la licitación muestra con claridad la forma en que la
administración usa los fondos públicos y a quienes elige como
contratantes, sin privilegios. La obligación de exponer la licitación en
internet es otra consecuencia de su transparencia.

Conceptos de licitación pública, licitación privada y contratación

directa.

Licitación pública: es el procedimiento de selección del co-contratante

particular, en el cual la Administración invita en forma general al público, a
efectuar propuestas sobre un determinado objeto y condiciones, a fin de
seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el contrato.

Licitación privada: es aquella en donde sólo pueden ofertar las personas o

entidades que expresamente son invitadas en forma personal y directa por la
Administración. Ej. Cuando se necesita una capacitación especial, cuando hay
urgencia, etc. Es un procedimiento de excepción, puesto que está permitido sólo
en algunos casos. No se exige la publicidad y en general deben ser invitados al
menos 6 personas (física o jurídicas).

Contratación directa: es el procedimiento excepcional mediante el cual,

mediando disposición legal que lo posibilite, la Administración elige y contrata
con el particular sin sujetarse a un procedimiento de competencia de
antecedentes y precios. Este procedimiento sólo puede practicarse cuando la ley
lo permite y debe motivarse debidamente el acto mediante el cual se decide su
puesta en funcionamiento.

Las fases del procedimiento de la licitación pública son:

a) Preparatoria

b) Esencial

c) Integrativa.

a) Fase preparatoria. En ella se cumplen los presupuestos que tornan

jurídicamente posible la manifestación de voluntad contractual administrativa. Es
puramente interna de la Administración, sin intervención ni participación de los
administrados, oferentes o terceros interesados. Comprende, pues, los estudios
de factibilidad física, jurídica, contable, financiera, económica y política de la obra
o servicio objeto de la futura contratación, la imputación previa de conformidad
al crédito presupuestario y la preparación del pliego de condiciones. Una vez que
se adopta la decisión de contratar, se realizan los proyectos de orden técnico en
cuanto a las ventajas, beneficios y posibilidad de realización del objeto del
contrato, y económicos, respecto del costo del contrato, la existencia de créditos
y su asignación presupuestaria.

b) Fase esencial. Comprende la licitación propiamente dicha, o sea, los actos

dirigidos a lograr la manifestación de voluntad común del ente público licitante y
de un tercero contratista. En esta fase, como en la siguiente, las relaciones que
se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros, y se desarrolla
a través del llamado a licitación, la publicación del anuncio, la apertura de las
ofertas, la admisión de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicación
y la adjudicación.

c) Fase integrativa. Por último, la fase integrativa da lugar a la voluntad

objetiva y a su exteriorización en un contrato, perfeccionado en la forma en que
el derecho positivo lo prevea: notificación de la adjudicación, aprobación de la
adjudicación, instrumentación escrita, etcétera.

Forma en que se realiza la licitación publica

Cuando la administración resuelve contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego

de condiciones, en él se especifica el objeta de la contratación y se prescriben
los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego los estados y su
co-contratante o adjudicatario de aquella.

Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita

a los interesados a presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se
denomina “llamado a licitación”.

Las personas interesadas que estén en condiciones de efectuar el suministro o

realizar la obra, prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa
correspondiente.

Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el día, hora y lugar
indicados, en presencia de los intervinientes y de los órganos competentes, se
procede a la apertura de los sobres a través de un procedimiento formal y
actuado. Después la actividad licitatoria pertenece casi exclusivamente al dominio
de los órganos administrativos.

Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos

técnicos encargados de asesorar a la autoridad que ha de adjudicar la licitación.
El procedimiento no es siempre exactamente igual ya que a veces la adjudicación
tiene lugar de inmediato, al terminar la apertura de las propuestas, declarándose
adjudicatario a quien cotizo el precio más bajo o menor.

Puede procederse de ese modo en las licitaciones en las que están

predeterminadas de manera absoluta todas las condiciones del suministro, obra
o servicio requerido, limitándose los proponentes a fijar el precio. Pero cuando,
como es frecuente, esto no ocurre y deben establecerse en las propuestas
algunas condiciones del negocio, como ser: características técnicas del producto
a suministrar, plazas de entrega, forma de pago, etc., la adjudicación no puede
hacerse de inmediato por cuento se requiere un minucioso estudio de todas las
ofertas, lo que se traduce en una etapa preliminar de “preadjudicación”.

Del estudio que hacen los organismos técnicos, se llega a la conclusión que tal o
cual propuesta es la más ventajosa. Si esta no merece observaciones y se halla
en un todo de acuerdo con lo estipulado en el pliego de condiciones es “aceptada”
a través de la adjudicación.

Posteriormente se perfecciona la voluntad contractual y el contrato mismo con la

notificación de la adjudicación, aprobación, homologación, formalización escrita,
etc. de acuerdo con las particularidades de cada ordenamiento jurídico.

Etapas:

• Partida presupuestaria
• Pliegos
• Recepción de ofertas
• Apertura
• Ordenamiento de mérito
• Adjudicación (inicio de la etapa contractual)

Excepciones a la licitación pública. Las excepciones al procedimiento

licitatorio deben ser interpretadas en forma estricta y restrictiva, atendiendo al
fundamento con que se las ha acordado.

Cuando la norma jurídica obliga a la licitación pública para las contrataciones

administrativas, el cumplimiento de esa formalidad asume carácter ineludible.
Sólo puede prescindirse de dicha forma procedimental en los casos enumerados
taxativamente por la ley.

Las excepciones al procedimiento de la licitación pública se fundan en razones de

imposibilidad legal, de naturaleza, de hecho, por razones de conveniencia
administrativa, por atendible "razón de Estado" y por "seguridad pública".
De conformidad con el derecho positivo vigente, las excepciones a la licitación
pública están taxativamente señaladas. Se indican como causas que las justifican,
al monto menor, la urgencia, los trabajos adicionales, la reserva o secreto de
Estado, etcétera.

Pliego de condiciones: concepto clases, naturaleza jurídica y efectos.

Concepto: documento elaborado por la Administración Pública en el cual ésta

regula el procedimiento de selección de su futuro contratista y, asimismo, el
régimen de ejecución del contrato de que se trate.

Clases: dos especies:

1) Generales que contienen las disposiciones relativas a todos los contratos

de una misma clase (obra pública, suministro, etc.) o bien, en principio, a
todos los contratos que celebra la A.P. y
2) Particulares que se refiere, por el contrario, a un contrato en particular,
cierto y determinado (contrato de suministro de víveres para una unidad
militar).

Naturaleza jurídica y efectos:

La determinación de los medios de impugnación de los pliegos de una licitación
pública depende, de la naturaleza que se asigne a éstos, porque aquéllos varían
según se trate de actos de alcance general o particular, por lo que habrá que
analizar si tienen la misma naturaleza jurídica.

Los pliegos de bases y condiciones generales son actos de alcance general

normativo (reglamentos) en tanto regulan, con vocación de permanencia, una
pluralidad de casos indeterminados, incorporándose así al ordenamiento, sin
consumirse con su aplicación. Los generales no normativos se agotan con su
cumplimiento y son esencialmente mutables de un contrato a otro por eso, en
principio, los pliegos particulares no pueden contradecir los generales; éstos, en
efecto, tienen valor normativo; aquéllos, no.

El concepto de “oferta más conveniente”. Distinción entre oferta

inadmisible y oferta inconveniente.

Oferta más conveniente: el criterio que debe guiar a la autoridad pública para
efectuar la adjudicación es el de considerar como la mejor oferta, como la más
ventajosa, aquella que, respetando los requisitos, exigencias o especificaciones
del pliego de condiciones, contenga el precio más conveniente. Pero no
necesariamente la oferta más conveniente es la de menor precio. La apreciación
de la oferta más conveniente en una licitación constituye el ejercicio de una
facultad que, si bien es discrecional, en modo alguno puede quedar exenta del
sello de razonabilidad que debe ostentar toda actividad administrativa para
producir efectos jurídicos válidos.

Oferta inadmisible y oferta inconveniente: la inamisible es la oferta,

conveniente o no, que no se ajusta a los requisitos de los pliegos y bases de la
licitación; no ofreciendo exactamente lo solicitado o no cumpliendo con las
condiciones requeridas (ej: la oferta que no esté firmada por el oferente o no
tenga la garantía, etc.). La oferta inconveniente es aquella que si bien está
ajustada al pliego de condiciones se estima inconveniente por razones de precio,
financiación u otra circunstancia.

Creación del Servicio Público. Competencia nacional, provincial o

municipal para crear el servicio público. Modificación y supresión de los
servicios públicos.

Todas las posturas doctrinales sostienen que el servicio público debe ser creado
siempre por ley del Congreso cuando se trate de servicios prestados con
privilegios o monopólicos o cuando la C.N. expresamente lo establezca que lo
cree el P.L. También pueden ser creados mediante decretos ya que el P.E. es el
órgano administrador. La competencia para crear los servicios públicos
corresponde a las provincias por tratarse de una atribución que ellas conservan
y corresponderá a la nación cuando se trate de potestades incluidas en los inc.
Del art. 75 (ej: servicio de correo, ferrocarriles, transporte interprovincial).
La competencia de los municipios se circunscribe a su ámbito de actuación
territorial y siendo un poder que no es originario tendrá que surgir de la
constitución provincial o de la correspondiente ley orgánica municipal (ej:
transporte urbano). Tanto para la modificación y supresión de los servicios
públicos son facultades del órgano de creación del mismo debiendo serlo por ley
o por decreto, conforme fuera creado.

Servicio público: concepto. Caracteres:

Es la prestación que realiza la administración ya sea en forma directa o indirecta,
con el fin de satisfacer necesidades de interés general. Esta prestación tiene un
régimen jurídico especial.

Caracteres:

a) Continuidad del servicio: el servicio no puede interrumpirse ni

paralizarse. Esta continuidad puede ser absoluta, cuando deba prestarse
ininterrumpida// (agua, luz etc.) o relativa, cuando no se preste
ininterrumpida// sino en determinados momentos, (escuela). El Estado
puede en caso de que el administrado no preste el servicio ejecutarlo por
sí mismo.
b) Regularidad del servicio: la prestación debe hacerse correcta// y según
los reglamentos, en base a las normas predeterminadas vigentes, en caso
de violación, se dice q el servicio es irregular;
c) Igualdad de la prestación y generalidad: el servicio debe prestarse
para todos los habitantes de la misma manera, en iguales condiciones, sin
discriminación ni privilegios;
 d) Obligatoriedad: el prestador tiene la obligación de prestarlo y el usuario,
en algunos casos, está obligado a usar el servicio (barrido y limpieza) y en
otros no.

Noción conceptual de servicios públicos y los principios de continuidad,

regularidad, igualdad y obligatoriedad.

Cuando hablamos de los servicios públicos nos referimos a las prestaciones que
cubren necesidades públicas o interés comunitario, que explicitan las funciones-
fines del Estado, de ejecución per se o por terceros, mediando concesión, licencia,
permiso, autorización o habilitación, pero bajo fiscalización estatal (agua, luz,
gas, teléfonos, servicios de educación, salud, bomberos, etc.). La C.N. en su art.
42, impone a las autoridades el deber de proveer al control de la calidad y
eficiencia de los servicios públicos, reconociendo el derecho de los usuarios.

Caracteres:

a) Continuidad del servicio: el servicio no puede interrumpirse ni paralizarse.

Esta continuidad puede ser absoluta, cuando deba prestarse ininterrumpida//
(agua, luz etc.) o relativa, cuando no se preste ininterrumpida// sino en
determinados momentos, (escuela).
El estado puede en caso de q el administrado no preste el servicio ejecutarlo por
sí mismo;

b) Regularidad del servicio: la prestación debe hacerse correcta// y según los

reglamentos, en base a las normas predeterminadas vigentes, en caso de
violación, se dice q el servicio es irregular;

c) Igualdad de la prestación y generalidad: el servicio debe prestarse para

todos los habitantes de la misma manera, en iguales condiciones, sin
discriminación ni privilegios;
d) Obligatoriedad: el prestador tiene la obligación de prestarlo y el usuario, en
algunos casos, está obligado a usar el servicio (barrido y limpieza) y en otros no.

Creación formal de los entes regulatorios. Su condición jurídica.

Algunos de los entes reguladores (gas-electricidad –agua) han sido creados por
sus respectivas leyes, la comunicación nacional de telecomunicaciones, que es el
ente regulador del servicio de teléfono, fue creado por un decreto del P.E. al
tratarse de entidades autárquicas, cuyo modo de creación no han sido previstos
en la C.N., el P.E. se encontraba habilitado para crear dicha comisión por decreto.

La condición jurídica de estos entes es la propia de entidades autárquicas pues

se trata de descentralizaciones jurídicas del Estado, que participan de la
naturaleza pública de este, perteneciendo, a su organización administrativa pese
a su personalidad diferenciada.

Naturaleza jurídica: los entes reguladores constituyen entidades autárquicas

que actúan en el marco de organizaciones administrativas del Estado, hallándose,
sometidos al poder de tutela del P.E. o ministros, secretarios competentes.

Farah A. Salas Pizarro. -