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Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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ARGENTINA

Alfredo M. VÍTOLO1

I. PANORAMA GENERAL

Este ensayo analiza las tensiones existentes en Argentina como país federal, entre el poder legislativo
federal y el provincial (estatal). Cuando se redactó la Constitución Argentina hace más de un siglo y
medio, la única federación que existía entonces en el mundo eran los Estados Unidos, y nuestros Padres
Fundadores la consideraban un modelo. El resultado, sin embargo, fue sustancialmente diferente. Hoy en
día, y por diversas razones, la Argentina cuenta con un sistema legal altamente armonizado, aunque la
armonización se ha obtenido en su mayoría a expensas del federalismo. A pesar del diseño constitucional,
la mayor parte de la legislación se promulga a nivel federal, mientras que sólo asuntos menores
permanecen de hecho dentro de los poderes de las provincias.

La primera parte de este ensayo tratará de la historia del federalismo argentino, tratando de encontrar un
hilo conductor en el desarrollo de su régimen constitucional. En la Parte 2, describiré las principales
características del federalismo argentino, mientras que la Parte 3 se dedicará a examinar la división entre
poderes legislativos federales, concurrentes y provinciales, así como el grado de armonización existente
en los diferentes niveles. Finalmente, en la Parte 4, trataré de llegar a algunas conclusiones sobre las
características particulares del federalismo y del sistema legal argentino.

II. Una breve historia del federalismo argentino

No hay duda de que todos los regímenes federales son regímenes transaccionales: 2 reflejan una
transacción entre fuerzas centrífugas y dispersas, que enfatiza el gobierno dentro de las pequeñas
comunidades, y centrípetas y centrípetas, centralizadoras, que tratan de hacer de esas
comunidades meras divisiones administrativas sujetas al poder central. 3 Pero la realidad
sociológica y el desarrollo histórico hacen que estas fuerzas funcionen de manera diferente en las
distintas naciones. Esta consideración estaba claramente presente en las mentes de los Padres
Fundadores de la Constitución Argentina. Aunque tomaron como modelo la Constitución de los
Estados Unidos, convirtieron este modelo en una creación original por derecho propio.4 Como
señala Alexis de Tocqueville en Democracia en América: "el crecimiento de las naciones
presenta algo análogo a esto; todas ellas llevan algunas marcas de su origen. Las circunstancias
que acompañaron su nacimiento y contribuyeron a su desarrollo afectaron a todo su ser".5

1 Profesor de Derecho Constitucional y Derechos Humanos, Universidad de Buenos Aires, Argentina. Miembro de la Junta
Directiva (2009-presente) de la Asociación Argentina de Derecho Comparado.

2 Ver James Bryce, The American Commonwealth, Vol. I, p. 48. Traducción al español por Adolfo Posada y Adolfo Buylla, Madrid,
España.
3 Jorge Reinaldo Vanossi, Situación Actual del Federalismo, Depalma, 1964, p. 3. John Jay, en The Federalist Papers, N° 2,
muestra esta tensión: "Es bien digno de consideración...., si conduciría más al interés de la gente de América que, para todos los
propósitos generales, fueran una nación, bajo un gobierno federal, o que se dividieran en confederaciones separadas, y dieran a la
cabeza de cada uno el mismo tipo de poderes que se les aconseja colocar en un gobierno nacional".
4 See, among others, Dardo Pérez Guilhou, Historia de la originalidad constitucional argentina, Instituto Argentino de Estudios
Constitucionales y Políticos, Mendoza, 1994.
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Tras la independencia política de España (1810-1816), los habitantes del antiguo Virreynato del Río de la
Plata, situado en el extremo sur de las Américas, iniciaron una discusión de cuarenta años (que en muchas
ocasiones se convirtió en enfrentamientos militares) sobre la mejor estructura política posible para el
nuevo país. Por el momento, esta situación ha impedido la adopción de un régimen constitucional
sostenible. Bajo el dominio español, el Virreynato había tenido una forma de gobierno centralizada de
jure. Sin embargo, las distancias entre las distintas ciudades (así como la distancia entre España y las
colonias) y los escasos medios de comunicación crearon una necesidad de gobiernos locales que, durante
la época colonial, estuvieron representados por la institución de los cabildos, siguiendo la tradición
continental española.

En 1776, el rey español Carlos III ordenó la creación del Virreynato del Río de la Plata separando su
territorio del Virreynato del Perú. El nuevo virreinato (que abarcaba el territorio de la actual Argentina,
Uruguay, Paraguay, el sur de Brasil, el sur de Bolivia y el norte de Chile) fue creado como consecuencia
de la amenaza portuguesa en el Río de la Plata. Por esa razón, Buenos Aires, entonces una pequeña ciudad
portuaria de comerciantes (y contrabandistas) ubicada en la margen occidental del río, se convirtió en
capital en preferencia de las ciudades internas más importantes de Córdoba y Chuquisaca (hoy Bolivia). 6

Pocos años después, la reforma más importante de la estructura legal de las colonias americanas de
España fue adoptada, cuando Carlos III promulgó la Real Ordenanza de Intendentes. Bajo esta ordenanza,
el virreinato se dividió en ocho intendencias y cuatro gobernaciones, cada una con su gobierno local con
mayor poder que el de los gobernadores anteriores, aunque cada una aún sujeta a la autoridad legal del
virrey. Esta ordenanza ha sido considerada por algunos historiadores como el punto de partida legal del
federalismo argentino.7

En 1806 y 1807, los intentos británicos de invadir Buenos Aires fueron rechazados. Estos intentos
hicieron que el virrey Sobremonte huyera hacia el interior de Córdoba, dejando a Buenos Aires a su suerte
y creando en su pueblo un fuerte sentido y deseo de autogobierno. Este sentido se vio reforzado por el
hecho de que muchos de los líderes de la ciudad estaban influenciados por las ideas de las revoluciones
francesa y americana, y por las filosofías y teorías políticas de Montesquieu, Rousseau y Locke.

Cuando el gobierno español cayó en manos de Napoleón en mayo de 1810, el pueblo de Buenos Aires,
reflejando las nuevas ideas políticas de la época sobre la fuente del poder político, celebró una asamblea
general (cabildo abierto) y exigió la restitución de la soberanía al pueblo.

En esa ocasión, sin embargo, los partidarios del statu quo subrayaron que la reunión era sólo local y que el
cabildo de Buenos Aires -un organismo municipal local- no podía representar por sí solo a todo el
Virreynato y destituir al virrey. Para resolver este problema, se estableció una Junta interina para
reemplazar al virrey. En una de sus acciones iniciales, esta Junta invitó a las demás ciudades principales
del virreinato a enviar sus representantes para formar la Junta Grande. De esta manera, la naturaleza
federal de nuestro gobierno nacional fue fijada desde el principio de la vida independiente de nuestra
nación.8
5 Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Primera Parte, Capítulo II.

(1835). 55

6 Para una descripción más completa del auge de Buenos Aires, véase en general, David Rock, Argentina, 1516-1987, University
of California Press, 1987, capítulo II.
7 See, for example, María Laura Sanmartino de Dromi, La Real Ordenanza de Intendencias de Carlos III y el origen del
federalismo argentino, Universidad Complutense de Madrid, 1989.
8 Como señala Juan Bautista Alberdi, el erudito constitucional más influyente de la época y una influencia clave en la redacción
de la Constitución (aunque no formaba parte de la Convención Constitucional): "La Revolución de Mayo... creó un estado de
cosas que con el paso de los años ha adquirido legitimidad: creó el régimen provincial" (Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de
partida para la organización política de la República Argentina, El Ateneo, Madrid, 1913, p. 158).
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Sin embargo, la discusión en el cabildo abierto del 22 de mayo de 1810 fue, de hecho, el comienzo de una
gran lucha entre los unitarios (los que estaban a favor de un gobierno centralizado, con sede en Buenos
Aires) y los federales (los que estaban a favor de la federación); este conflicto dominó la primera mitad
del siglo XX y condujo a pequeñas guerras civiles y anarquía. En esa época, dos iniciativas
constitucionales, una en 1819 y otra en 1826, lideradas esencialmente por las élites de Buenos Aires,
intentaron sin éxito organizar el gobierno nacional como un régimen centralizado y unificado. Entre esos
dos intentos fallidos, la caída del gobierno nacional (Dirección) en 1820 marcó el comienzo de un período
de treinta años sin ningún gobierno nacional. Mientras que algunos estudiosos lo consideraban un período
anárquico, otros lo veían como un período de consolidación de las estructuras políticas locales
(provinciales), que años más tarde daría origen a la Constitución. 9

El triunfo final de los federales en 1852 condujo a la adopción de la Constitución de 1853-1860, 9 que
siguió el modelo de la Constitución de los Estados Unidos, el "único modelo federativo existente en el
mundo", en palabras de José B. Gorostiaga, uno de los padres fundadores y uno de los principales
redactores de la Constitución.10 Esta Constitución, que aunque enmendada en varias ocasiones (la última
en 1994) sigue vigente, dispone específicamente que "la Nación Argentina adopta la forma de gobierno
federal, representativa y republicana".11

III. LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL FEDERALISMO ARGENTINO

A pesar de estar redactado de acuerdo con el modelo constitucional estadounidense, el federalismo

argentino tiene sus propias características. Como explicó Juan Bautista Alberdi, las diferencias entre los
dos países eran sustanciales: "A diferencia de lo que ha sucedido en las colonias
norteamericanas[británicas], a lo largo de su historia colonial, la República Argentina ha formado un solo
pueblo, un único y gran estado consolidado, una colonia unitaria.... prohibiéndonos considerar a la
República Argentina como algo diferente a un solo estado, aunque federal y compuesto por muchas
provincias, cada una con su propia soberanía y libertades limitadas y subordinadas".12

La Constitución reconoce la existencia previa de los estados miembros (provincias), aun indicando que los
delegados de la convención constitucional que adoptaron la Constitución como representantes del pueblo
de la Nación Argentina, lo hicieron "por voluntad y elección de las provincias que la integran", 13 y permite
que el Congreso admita nuevas provincias al territorio nacional 14 (proceso que culminó en 1984 con la
creación de la provincia de Tierra del Fuego, un antiguo territorio nacional).

La Constitución garantiza a las provincias el libre goce de sus propias instituciones provinciales sin
interferencia del gobierno federal,15 exigiendo únicamente que cada estado miembro promulgue su propia

9 Jorge Reinaldo Vanossi, señala que "la referencia incluida en el Preámbulo[a la Constitución] a la voluntad de las provincias
como factor clave en el establecimiento de la Convención Constituyente, no tiene otra finalidad que la de reconocer el papel
desempeñado por las provincias en todo el proceso que la conduce" (Jorge R. Vanossi, Situación Actual del Federalismo,
Depalma, 1964, p. 22). 9 Aunque la Constitución fue promulgada en 1853, la provincia más grande, Buenos Aires, no participó en
la Convención Constitucional, y de hecho se separó de la federación, e incluso promulgó su propia constitución en 1854, donde
declara su soberanía. Cuando en 1859 se reincorporó a la federación, la constitución federal de 1853 fue objeto de una amplia
reforma al año siguiente, dando lugar a lo que hoy se conoce como la "Constitución de 1853/1860".
10 Emilio Ravignani, Asambleas Constituyentes Argentinas, Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras
de la Universidad de Buenos Aires, vol. IV, p. 468.
11 Constitución de la Nación Argentina, hereinafter Arg. Const., Sec. 1.
12 Juan B. Alberdi, cit., p. 88.
13 Arg. Const. Preámbulo. Ver también n. 8, supra.
14 Arg. Const. Sec. 13.
15 Arg. Const., Art. 122. Como indicó la Corte Suprema en uno de sus primeros casos: "la Constitución Federal de la República
fue adoptada para su gobierno como Nación y no para el gobierno individual de las Provincias, que según el art. 105 (ahora
122) tienen derecho a ser gobernadas por sus propias instituciones.... lo que significa que preservan la soberanía absoluta en
todos aquellos asuntos relacionados con los poderes no delegados" (D. Luis Resoagli v. Prov. de Corrientes s/cobro de pesos,
Fallos 7-373 (1869)). 16 Arg. Const., Secs. 5 y 123.
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constitución bajo la forma representativa republicana de gobierno, que garantice al menos los derechos y
garantías reconocidos por la Constitución federal, y que asegure la administración de justicia, el régimen
municipal y la educación primaria de su pueblo. 16 En virtud de esta cláusula, la totalidad de la Carta de
Derechos (la primera parte de la Constitución, titulada "Declaraciones, Derechos y Garantías") actúa
esencialmente como un estándar mínimo para la regulación provincial, ya que es directamente exigible
contra las provincias. Sin embargo, estas normas federales no significan, como explicó Joaquín V.
González, un requisito de que las constituciones locales sean "una copia idéntica, palabra por palabra o
una copia casi exacta e igual de la nacional". Porque la constitución provincial es el código que condensa,
organiza y da fuerza imperativa a toda la ley natural que la comunidad local debe gobernarse a sí misma, a
toda la soberanía original inherente, que[la soberanía] sólo ha sido delegada[al gobierno central] para el
amplio y amplio propósito de fundar la Nación. Por lo tanto, dentro del molde legal de los códigos de
derechos y poderes de una[constitución provincial] puede haber la más amplia variedad que se puede
encontrar en la diversidad de las características físicas, sociales e históricas de cada región o provincia, o
en sus deseos particulares o capacidades colectivas". 16 Como indicó uno de los actuales magistrados de la
Corte Suprema, "el federalismo implica el reconocimiento y el respeto a la identidad de cada provincia, lo
que constituye una fuente de vitalidad para la república, ya que permite una pluralidad de experimentos y
la búsqueda provincial de sus propias formas de diseñar, mantener y perfeccionar los sistemas
republicanos locales".17

Sin embargo, la Constitución de 1853 incluía algunas características únicas que imponían fuertes
limitaciones a la autonomía provincial y al federalismo. Entre otras restricciones, exigía específicamente
que las constituciones provinciales estuvieran sujetas a la aprobación previa del Congreso federal, y
sometía a los gobernadores locales a un juicio político federal, entre otras cláusulas restrictivas. Sin
embargo, la enmienda de 1860, promulgada cuando la provincia de Buenos Aires se reincorporó a la
federación,18 eliminó la mayoría de estas limitaciones, incluyendo las dos características que acabamos de
mencionar, con la idea de adecuar la Constitución argentina a su modelo americano y mejorar el
federalismo. Como lo indica el Informe elaborado por la Comisión Examinadora de la Constitución
Federal, la razón de la eliminación "descansaba en el respeto al principio fundamental de la soberanía
provincial en todos los asuntos que no perjudican a la Nación". Como ya se ha dicho, cada provincia
tendrá derecho a utilizar esa soberanía hasta sus propios límites, dándose las leyes que considere más
convenientes para su propia felicidad, para lo cual no corresponde al Congreso legislar en nombre de una
provincia, sustituyendo la representación de esa soberanía, ya que esa acción socava los principios
fundamentales de la asociación federativa, según los cuales la personalidad política del pueblo no puede
ser eliminada".19 Sin embargo, como veremos, quedaban algunas otras limitaciones al federalismo.

IV. POTESTADES LEGISLATIVAS

Al ser un país federal formado por veintitrés provincias y una ciudad autónoma (la ciudad de Buenos
Aires), en Argentina el poder legislativo es compartido entre el Congreso federal y las legislaturas
provinciales. El artículo 121 de la Constitución federal establece que "las provincias conservan para sí
todas las facultades no delegadas por esta Constitución en el Gobierno federal". Por lo tanto, el poder
legislativo residual recae en las provincias. Por lo tanto, el poder del Congreso federal es teóricamente
limitado, ya que el Congreso sólo puede aprobar leyes sobre asuntos explícita o implícitamente permitidos
por la Constitución federal.

1. Derecho sustantivo

A pesar de esta asignación básica, el poder del Congreso federal para promulgar legislación es amplio, ya
que la Constitución otorga al Congreso el poder no sólo de promulgar leyes federales con respecto a

16 Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Pp. 648/49.

17 Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe v. Provincia de Santa Fe s/ acción declarativa , Carlos S. Fayt, concurrente. Fallos
317:1195.
18 Véase la nota 9.
19 Emilio S. Ravignani, Asambleas Constituyentes...., vol. IV, Pp. 773.
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ciertos temas limitados (aduanas, asuntos interestatales -incluido el comercio interestatal-, asuntos
exteriores -incluida la aprobación de tratados-, inmigración y ciudadanía, marcas registradas, patentes,
etc.).) y todas las leyes requeridas para acomodar el interés federal en las áreas federales dentro de cada
provincia (tales como parques nacionales, instalaciones militares, etc.), las respectivas leyes son aplicadas
por los tribunales federales; pero también otorga poder legislativo sobre todas las leyes sustantivas de la
federación (civil, penal, comercial, laboral y minera), lo que constituye una importante desviación del
modelo estadounidense. Esta ley sustantiva, aunque promulgada a nivel federal, es aplicada y ejecutada
por las autoridades locales (provinciales).

La razón de esta partida -que fue objeto de un vigoroso debate en la Convención Constituyente de 1853-
radica en la historia de nuestro país y, hasta cierto punto, en las batallas políticas de la época. En cuanto a
la primera razón, el sistema refleja la ya mencionada tradición española, en la que, contrariamente al
desarrollo de los EE.UU., todo el Virreynato estaba sujeto a un único conjunto de leyes (aparte de los
pequeños asuntos municipales confiados a los cabildos locales).20 En cuanto a las razones políticas
subyacentes, aunque la Constitución fue el resultado del triunfo de los federales (los que estaban a favor
de la federación), los partidarios de una forma centralizada de gobierno se mantuvieron fuertes. En la
Convención Constituyente, el temor a un retorno a períodos de anarquía como consecuencia de múltiples
legislaciones sobre los mismos asuntos, y la falta de confianza en la competencia de las legislaturas
provinciales para promulgar leyes complejas (tanto en el plano político como en el técnico), 21 decidieron
el resultado final.

En la Convención Constituyente, Gorostiaga, el principal redactor de la Constitución, respondió a las

objeciones planteadas por Zavalía, quien consideró que otorgarle al Congreso la facultad de promulgar
leyes sustantivas implicaría la destrucción total del federalismo, argumentando que "si se deja a cada
provincia con este poder, las leyes del país se convertirán en un gran laberinto del que se derivarán males
inconcebibles".22 Juan Bautista Alberdi coincidió con esta posición: "un país con tantos códigos civiles o
penales como provincias, no será un estado federal o centralizado, sería caótico". 2324

En este sentido, la Sección 75 de la Constitución, que describe los poderes del Congreso, es una amplia
concesión del poder legislativo federal, siendo la subsección 12 la principal fuente de regulación del
gobierno central. En su redacción actual, esta cláusula establece: "El Congreso está facultado.... § 12.
Promulgar los Códigos Civil, Comercial, Penal, Minero, Laboral y de la Seguridad Social, en órganos
unificados o separados, siempre que dichos códigos no alteren las jurisdicciones locales; y su aplicación
corresponderá a los tribunales federales o provinciales, dependiendo de las respectivas jurisdicciones para
personas o cosas; y en particular, promulgar leyes generales de naturalización y nacionalidad para toda la
nación, basadas en el principio de la nacionalidad por nacimiento o por opción en beneficio de la
Argentina; así como leyes sobre quiebras, falsificación de moneda y documentos públicos del Estado, y
las leyes que se requieran para establecer el juicio por jurado".

Además, el inciso 32 del mismo artículo 75 aumenta dichas facultades, al sellar las lagunas que puedan
existir en el poder legislativo: "El Congreso está facultado... § 32. Elaborar todas las leyes y normas
apropiadas para hacer efectivas las facultades antes mencionadas, y todas las demás facultades otorgadas
por esta Constitución al Gobierno de la Nación Argentina".

Por lo tanto, de acuerdo con la Constitución, todas las leyes civiles (contratos, agravios, propiedades,
obligaciones, derecho de familia y patrimonios), penales, comerciales, mineras, laborales y de seguridad
social son promulgadas por el Congreso federal, aunque, como ya se ha mencionado, su aplicación se

20 Para un análisis detallado, véase Clodomiro Zavalía, Derecho Federal, Tercera Edición, Compañía Argentina de Editores, Buenos
Aires, 1941, Cap. 1.
21 Ver José Manuel Estrada, Curso de Derecho Constitucional, 2da. Edición, Tomo III, ECYLA, 1927, p. 25.
22 Emilio Ravignani, Asambleas constituyentes...., Vol. IV, p. 528.
23 Juan Bautista Alberdi, Elementos de Derecho Público Provincial Argentino, 1ra. Parte, Cap. 1, §I, El Ateneo, Madrid, 1913, p.
24 . Véase también Joaquín V. González, cit.¸ p. 487.
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confía a las autoridades provinciales, y todos los casos que involucran tales asuntos se litigan ante los
jueces provinciales.25

Como consecuencia de esta amplia delegación de autoridad, se prohíbe expresamente a las provincias
promulgar legislación sobre estas cuestiones. 26 En este sentido, el Tribunal Supremo federal ha
interpretado el otorgamiento constitucional de la autoridad de una manera altamente deferente al poder
federal, indicando que "todas las leyes que establecen las relaciones privadas de los habitantes de la
República... están facultadas para promulgar los códigos fundamentales que la Constitución otorga
exclusivamente al Congreso", 27 y que "nuestras decisiones han reiterado que este poder es exclusivo....[,
por lo tanto], su ejercicio no puede ser compartido por las autonomías provinciales, que sólo pueden
considerar las ventajas o desventajas de las instituciones[promulgadas por el Congreso], dejándolas
subsistentes o promoviendo su reforma". 28 Sólo si el Congreso no promulga esos códigos, o en temas no
cubiertos por ellos, las provincias conservan su poder legislativo en lo que respecta a esas cuestiones.

2. Poder Legislativo Provincial Exclusivo

Esto incluye todos los asuntos relativos a la estructura de sus respectivos gobiernos provinciales, asuntos
policiales y municipales, así como la facultad de establecer y recaudar impuestos directos (la mayoría de
los cuales, sin embargo, mediante el uso de leyes uniformes, ha sido delegada al gobierno federal), así
como sobre asuntos concurrentes (véase infra. 3.3.). Definir las áreas de autoridad provincial no es fácil,
dada la amplia subvención federal. Sin embargo, como ha señalado un destacado y citado estudioso del
federalismo, el poder provincial se extiende a todos los asuntos necesarios para "la satisfacción de las
necesidades requeridas por el gobierno civil de cada provincia, teniendo como límites las competencias
inherentes al gobierno central para la dirección de las relaciones exteriores y la satisfacción de las
necesidades generales de la Nación". 29

3. Potencias Concurrentes

La Constitución mantiene expresamente ciertos asuntos delegados como facultades concurrentes tanto del
gobierno federal como de las provincias. Esto incluye asuntos relacionados con el desarrollo humano y
económico; la protección de los recursos naturales y del medio ambiente; la educación, el reconocimiento
y la protección de las comunidades nativas, así como el establecimiento y la recaudación de impuestos
indirectos; la promoción de nuevas industrias; y el desarrollo de medios de transporte. 30 Sin embargo, en
todas estas cuestiones, la ley federal prevalece sobre la ley local en caso de conflicto.

La Cláusula de Supremacía, Sección 31 de la Constitución Argentina, que está redactada de manera casi
idéntica al Artículo VI, Párrafo 2 de la Constitución de los Estados Unidos, es clara al establecer la
supremacía de la ley federal: "Esta Constitución, las leyes de la Nación promulgadas por el Congreso en
cumplimiento de la misma, y los tratados con potencias extranjeras, serán la ley suprema de la Nación; y
las autoridades de cada provincia estarán obligadas por ella, sin perjuicio de cualquier disposición en
contrario incluida en las leyes o constituciones provinciales...".

En la práctica, en la mayoría de las áreas de competencias concurrentes, el Congreso federal promulga las
reglas marco, mientras que las provincias completan los detalles con su legislación local. Esta autoridad se
ha visto reforzada por la enmienda de 1994 a la Constitución. El artículo 41, por ejemplo, exige que el
Congreso "regule las normas mínimas de protección[ambiental] y[exija] que las provincias[promulguen]
las normas necesarias para reforzarlas, sin alterar sus jurisdicciones locales". En el mismo sentido, el

25 Arg. Const., Art. 75 § 12.

26 Arg. Const., Arts. 121 y 126.
27 Rossi y Roca, FALLOS, 147:29. Id. Juan F. Shary, FALLOS, 103:373; Etcheverry c/Pcia. De Mendoza, Fallos, 133:161, entre otros.
28 Arizu, Fallos, 156:20, En igual sentido: Manuel de la Orden c/Ingenio San Isidro S.R.L. , Fallos,
235:304. 29 Arturo N. Bas, El derecho federal argentino. Nación y provincias, t. I, Ed. Abeledo-Perrot,
1927, p. 70. 30 Arg. Const., Art. 75 §18 y 19.
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artículo 75, §19, faculta al Congreso "para promulgar leyes de organización y de bases que se refieran a la
educación, consolidando la unidad nacional y respetando las características provinciales y locales".

4. Establecimientos Federales

Otra área de conflicto potencial entre los poderes legislativos nacionales y provinciales es la promulgación
de legislación que se aplicará en aquellas áreas geográficas que, aunque se encuentren dentro del territorio
de una provincia, se utilizan para fines federales. En este asunto, la Sección 75 §27 original de la
Constitución, modelada a partir de la Sección 1, Subs. 8, §17 de la Constitución de los Estados Unidos,
faculta al Congreso "para ejercer la legislación exclusiva sobre.... aquellos lugares adquiridos por compra
o cesión en cualquiera de las provincias, con el fin de establecer fortalezas, arsenales, revistas u otros
establecimientos de servicio nacional". El gobierno federal consideró que, según la simple lectura de la
cláusula, esos territorios estaban de hecho federalizados, de modo que se excluía todo poder provincial
sobre ellos.29

Sin embargo, las provincias nunca aceptaron esta interpretación e intentaron en numerosos casos ejercer el
poder policial y tributario sobre estos territorios, que las provincias continuaron considerando como
provinciales. A continuación, se pidió al Tribunal Supremo que especificara el alcance de la cláusula
constitucional. Indicó que "la legislación exclusiva del Congreso federal en las áreas adquiridas en las
provincias para los establecimientos del servicio nacional es la que se refiere al cumplimiento del
propósito del establecimiento[federal]; y no se excluyen los poderes legislativos y administrativos
provinciales en el área, salvo que interfieran, directa o indirectamente, con el cumplimiento del objetivo
federal".30 La Corte consideró que la finalidad nacional del establecimiento no puede "menoscabar los
fundamentos constitucionales de la autonomía provincial, lo que ocurriría si la adquisición de la propiedad
transfiriera al nuevo propietario, si éste es la Nación, el poder político sobre la misma".31

La discusión fue finalmente resuelta por la enmienda constitucional de 1994, que modificó la cláusula
(ahora Sección 75 §30) eliminando la disposición de "exclusividad" y aclarando su alcance. La cláusula
ahora dice, en la línea de los precedentes de la jurisprudencia: "El Congreso tendrá la facultad.... de
promulgar la legislación necesaria para el logro de los fines específicos de los locales de interés nacional
en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales estarán facultadas para
recaudar impuestos y atribuciones de la policía sobre estos locales, en la medida en que no interfieran en
la consecución de dichos fines".

5. Leyes Uniformes - Fiscalidad

Además, el Congreso ha encontrado otros mecanismos para aumentar su poder legislativo a expensas de
las provincias. El uso constante, desde mediados de los años 30, de las "leyes convenio", que deben ser
aprobadas y adoptadas por las provincias que las componen, y la precedencia ya mencionada de la ley
federal sobre la ley provincial en asuntos concurrentes (educación, medio ambiente, desarrollo, etc.), han
disminuido considerablemente el papel de las legislaturas locales.

En el marco de esos planes, algunas legislaturas provinciales han concertado acuerdos de armonización
con el Gobierno federal. Estos acuerdos eran entonces para que otras provincias se unieran (por ejemplo,
bajo la Ley de Comunicaciones Inter-Tribunal, Ley 22.172). Además, la Constitución federal alienta a las
provincias a concertar tratados interprovinciales para su desarrollo económico y social. 32 Sin embargo, la
mayor parte del proceso de armonización está impulsado por el gobierno federal, especialmente en lo que
respecta a la imposición y recaudación de impuestos.

29 Joaquín V. González, Manual..., cit., p. 493.

30 Marconneti, Boglione y Cía., FALLOS 154:312; Frigorífico Armour, FALLOS 155:104; Cardillo c/S.A. Marconetti Ltda., FALLOS
154:312. FALLOS 240:311.
31 Cardillo, cit.
32 Arg. Const., Art. 125.
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La legislación del Congreso generalmente "invita" a las provincias a adherirse a las normas nacionales.
Aunque esta adhesión es voluntaria en teoría, la presión política del gobierno central es alta, y las
provincias suelen seguir la directiva nacional o sufrir las consecuencias de no recibir fondos federales.

En este contexto, el gobierno federal puede conceder subvenciones y otras ayudas financieras a las
provincias cuyos fondos propios sean insuficientes. Este mecanismo ha sido utilizado habitualmente por
diferentes administraciones para alinear las provincias con los objetivos del gobierno federal.

Además, la Constitución, después de la enmienda de 1994, permitió expresamente la creación federal y la

recaudación de impuestos concurrentes, un asunto que anteriormente había estado dentro del ámbito
exclusivo de las provincias (pero un asunto que las provincias habían renunciado hace mucho tiempo). La
enmienda requiere que estos impuestos sean compartidos entre el gobierno federal y las provincias
mediante un régimen de coparticipación acordado, y que la transferencia de fondos a las provincias sea
automática. La33 razón subyacente de este mecanismo era que ayudaría a reducir la brecha de desarrollo
entre las provincias ricas y pobres, creando lo que se ha denominado "federalismo de concertación".34Sin
embargo, a pesar de que han pasado casi veinte años desde que se promulgó la enmienda constitucional,
todavía no se ha llegado a un acuerdo sostenible con respecto a la distribución de los fondos. Como
resultado, el sistema todavía funciona bajo una regla establecida por el gobierno militar en la década de
1970, una época en la que el federalismo fue suspendido de facto.

Este régimen de reparto ha demostrado ser esencialmente un fracaso, ya que el gobierno federal mantiene
la mayor parte de estos fondos, y las provincias más ricas son reacias a reducir su participación,
argumentando que reciben la mayor parte de la migración interna (aproximadamente el 40% de la
población total del país vive sólo en la Provincia de Buenos Aires, que ni siquiera incluye la ciudad de
Buenos Aires).

Una entidad específica, la Comisión Federal de Impuestos, formada por representantes de los gobiernos
federal y provincial, tiene encomendada la tarea de supervisar el sistema y resolver los conflictos que
puedan surgir entre las reclamaciones locales y federales de impuestos compartidos. Este organismo actúa
como fuente principal de armonización de la legislación fiscal a todos los niveles.

6. Legislación Municipal

La Constitución, en su redacción de 1853/1860, exigía que las provincias y sus constituciones

garantizaran el régimen municipal. 37 Sin embargo, ese fue el comienzo de una larga discusión sobre si los
municipios eran verdaderos organismos autónomos o simples organismos descentralizados de los
gobiernos provinciales. La enmienda constitucional de 1994, siguiendo la tendencia seguida por la Corte
Suprema en el caso Rivademar,35 añadió a la disposición constitucional más antigua el requisito de que los
municipios fueran autónomos con respecto al gobierno provincial (estatal). En 36 base a esto, cada
municipio dentro de las provincias tiene derecho a promulgar su propia carta municipal, determinar la
forma de gobierno (dentro del modelo republicano representativo), elegir a sus propios funcionarios,
promulgar reglamentos locales y recaudar impuestos locales (generalmente, permisos, alcantarillado,
alumbrado y otras tarifas de servicios públicos locales). A pesar de la autonomía otorgada por la
Constitución federal a los municipios provinciales, es importante señalar que la legislación municipal es
bastante similar en todo el país, aunque no existen normas específicas de armonización. 37 Además, dado
que no todas las provincias han completado la reforma del sistema requerida por la enmienda
constitucional de 1994, en muchas provincias existe un sistema municipal único y unificado (por ejemplo,
en la provincia de Buenos Aires). Por último, los grandes municipios del Gran Buenos Aires, cuya

33 Arg. Const. Sec. 75 §2.

34 Pedro J. Frías, Introducción al derecho público provincial, 1980, p. 217.
37
Arg. Const., Sec 5.
35 Fallos 312:326.
36 Arg. Const., Art. 123.
37 Ver, María Gabriela Abalos, Autonomía Municipal: ¿Realidad o utopía? Mendoza, 2007.
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población de bajos ingresos supera la de muchas provincias pequeñas, también suelen ser rehenes de las
presiones políticas del gobierno federal: o bien están de acuerdo con las directivas nacionales (a veces
contrarias a la orientación política del gobierno provincial) o bien se encuentran excluidos de las grandes
subvenciones de los fondos federales. Este sistema permite que los funcionarios locales permanezcan en
el poder y contribuye de hecho a la armonización jurídica.

Otra fuente de armonización jurídica es que ha sido habitual que los gobiernos provinciales celebren
acuerdos con provincias hermanas de su misma región sobre cuestiones comunes, práctica que fomenta la
Constitución después de la enmienda de 1994. 38 En este contexto, las provincias han establecido una serie
de organismos interprovinciales para ayudarles a llegar a un acuerdo con el gobierno federal (por ejemplo,
el Consejo Federal de Inversiones).

7. Regionalización

Uno de los objetivos clave proclamados por la enmienda constitucional de 1994 era mejorar el
federalismo. Con el fin de mejorar la situación de las provincias, la Constitución las autoriza
expresamente a crear regiones para su desarrollo social y económico. 39 Esta nueva característica de la
Constitución argentina ayudará a las provincias a adoptar políticas y leyes armonizadas para resolver sus
necesidades comunes. Por lo tanto, es un instrumento clave para la armonización de la legislación del
país.

8. La jurisprudencia como fuente de armonización - Recopilación de Jurisprudencia - Educación

Jurídica y Admisión al Colegio de Abogados

El sistema legislativo argentino debe considerarse altamente armonizado porque, como se mencionó
anteriormente (3.1.), toda la legislación sustantiva es promulgada federalmente (aunque se aplica
localmente), y por las otras razones que se explican en este ensayo.

Sin embargo, como también se mencionó, de acuerdo con la Constitución federal, la jurisdicción judicial
sobre el derecho sustantivo promulgado por el gobierno federal sigue siendo competencia de las
provincias (salvo en los casos limitados de jurisdicción personal del gobierno federal).40 Así pues, cada
provincia promulga sus propias normas de procedimiento y crea sus propios tribunales provinciales, cuyas
decisiones son definitivas e inapelables ante los tribunales federales, salvo en situaciones especiales en las
que está en juego la supremacía de la Constitución o de la ley federal. En la medida en que las provincias
son organismos autónomos, no existe ningún tribunal con la facultad de unificar la interpretación dada por
los jueces provinciales de las leyes sustantivas promulgadas por el gobierno federal (a diferencia de lo que
ocurre, por ejemplo, en Francia, con el Tribunal de Casación). Incluso en aquellos casos limitados en los
que una decisión de un tribunal superior provincial de derecho sustantivo puede ser llevada a la Corte
Suprema Nacional por medio de un procedimiento discrecional especial (Recurso Extraordinario), la
Corte Suprema no tiene la facultad de extender su decisión más allá del caso particular en cuestión, ya que
no existe el principio de la mirada decisis, que es un principio establecido por la Constitución.

Sin embargo, aunque la ausencia de una autoridad final en cuanto a la interpretación del derecho
sustantivo (federal) puede llevar a construcciones legales sustancialmente diferentes, esto no ha ocurrido.
Muchos factores han contribuido a mantener un sistema altamente armonizado.

En primer lugar, hasta hace muy poco tiempo, las revisiones legales y los informes de casos
(administrados por empresas comerciales privadas) se centraban principalmente en los casos de las
principales jurisdicciones (esencialmente la ciudad de Buenos Aires), a pesar de que tenían una
circulación a nivel nacional. Por lo tanto, los abogados y jueces de las provincias tienen como principal

38 Arg. Const., Secs. 124 y 125.

39 Arg. Const., Art. 124.
40 Arg. Const. Sec. 75 §12.
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fuente de referencia el mismo conjunto de casos. Lo mismo ocurre con los tratados de derecho y otros
materiales de referencia.

Además, los tribunales de todos los niveles tratan cada vez más de interactuar, buscando bases comunes
para resolver los casos. En 1994, las cortes supremas provinciales establecieron un órgano llamado
JUFEJUS, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia, que reúne a todos los
miembros de los más altos órganos judiciales de cada provincia. Sus objetivos son, entre otros, fomentar
la independencia del poder judicial y contribuir a la formación de jueces y magistrados provinciales.
Desde 2006, por iniciativa de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se celebra anualmente una
conferencia judicial en la que participan jueces provinciales y federales. En realidad, estos órganos
ayudan a los jueces a compartir su experiencia y a llegar a un acuerdo, lo que constituye una fuente
importante de armonización de la práctica y la interpretación judiciales. Cabe mencionar también que, a
solicitud de la Segunda Conferencia Judicial Nacional, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
estableció un portal de Internet, el Centro de Información Judicial (, para que sirva de instrumento de
intercambio de recursos para los jueces de todas las jurisdicciones. Por último, existen otros sitios de
Internet, tanto oficiales como privados, que proporcionan acceso a las decisiones judiciales y a las
publicaciones académicas.

Si bien la influencia de los actores no estatales en el proceso de armonización es limitada, una fuente
importante es la educación jurídica. La mayoría de las facultades de derecho del país están acreditadas por
el gobierno federal, lo que significa que siguen las normas nacionales y que sus títulos son reconocidos en
todo el país. Mientras que los planes de estudios de las facultades de derecho en las provincias (incluso en
las universidades nacionales) incluyen cursos sobre "leyes e instituciones provinciales", la mayoría de sus
planes de estudios están muy cargados de cursos sobre derecho sustantivo (uniforme) y sobre leyes y
reglamentos federales. Además, las facultades de derecho provinciales no atraen a tantos estudiantes como
las nacionales (siendo las más importantes Buenos Aires y Córdoba), que atraen a un grupo de estudiantes
de todo el país.

Los títulos en derecho permiten a los graduados de la facultad de derecho ejercer la abogacía en todo el
país sin tener que aprobar ningún examen o prueba de admisión adicional. El único requisito para la
admisión al ejercicio de la abogacía es la inscripción (formal) ante el colegio de abogados local
(provincial). De esta manera, los graduados pueden establecer sus prácticas en cualquier lugar del país, lo
que también ha contribuido a la creación de una visión unificada de la ley.

Los colegios de abogados locales y las asociaciones de abogados de todo el país suelen organizar cursos
de formación jurídica permanente, y esos cursos o seminarios rara vez se relacionan con las leyes y
prácticas locales. Su grupo de profesores e instructores procede generalmente de los colegios de abogados
de las grandes ciudades. Si bien los cursos no son obligatorios, contribuyen a formar una visión común de
la ley en todo el país.

9. Derecho Internacional y Comunitario

La influencia del derecho internacional y del derecho comunitario (Mercosur) en la práctica del derecho
en las provincias es limitada, debido esencialmente a la falta de conocimientos y formación de los jueces
y profesionales locales.

Sin embargo, la enmienda constitucional de 1994 ha otorgado al derecho internacional una posición clave
en la jerarquía de las normas argentinas. La Constitución de 1853, con una redacción similar a la
Constitución de los Estados Unidos, estableció que los tratados internacionales, junto con la Constitución
y las leyes federales, eran la "ley suprema del país", que prevalecía sobre las leyes provinciales. 41 No
obstante, la posibilidad de que un tribunal local se ocupe de un asunto relacionado con un tratado
internacional es muy limitada. Esta situación ha cambiado recientemente debido a la proliferación de
tratados de Derechos Humanos que establecen obligaciones de los países respecto de todas las personas
41 Arg. Const. Sec. 31.
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dentro de su jurisdicción y que requieren que los países federales "adopten disposiciones apropiadas para
el cumplimiento" de las obligaciones de las unidades constitutivas de la federación. 42

43
Refrendando una decisión de la Corte Suprema de 1992 que sostenía que los tratados internacionales
tienen precedencia sobre la legislación interna, la enmienda constitucional de 1994 ratificó este principio e
incluso dio "jerarquía constitucional" a una serie de documentos internacionales enumerados. Todos estos
tratados son de autoejecución y, por lo tanto, constituyen una ley nacional vinculante, aplicable tanto en
los tribunales federales como en los estatales. Lo mismo ocurre con las normas promulgadas por el
Mercosur y otros organismos internacionales, que la Constitución argentina también otorga precedencia
sobre las leyes federales y estatales. 44 Además, las recientes decisiones de la Corte Suprema han exigido
que los jueces tengan en cuenta las leyes internacionales y los fallos internacionales (como los de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos). En su ejercicio de la revisión judicial, los jueces deben, por lo
tanto, someter las leyes y reglamentos internos al escrutinio de las convenciones internacionales; esto
implica la facultad de declarar que dichas leyes son "no convencionales". 45

Esta situación es sin duda un paso importante hacia la armonización jurídica, no sólo a nivel nacional,
sino también a nivel internacional.

V. CONCLUSIÓN

El análisis muestra por qué el diseño constitucional de Argentina puede - y ha sido - definido como una
"Unidad Federativa": aunque el régimen subyacente es un sistema federal, la Constitución asigna
numerosos y cruciales poderes al gobierno central (federal). En realidad, la federación ha cambiado a un
gobierno altamente centralizado. Las principales razones de este desarrollo son la limitada práctica del
gobierno democrático (durante la mayor parte del período 1930-1983, el país estuvo bajo un gobierno
militar que en su mayoría no respetaba la autonomía provincial) y las recurrentes crisis económicas, que
han hecho que las provincias dependan en gran medida de los fondos federales; sin embargo, las
tendencias recientes, que se iniciaron con la enmienda constitucional de 1994, pueden aportar una nueva
fuerza al federalismo, al menos en la forma originalmente prevista por nuestros Padres Fundadores. La
armonización de las leyes en los planos nacional e internacional es un objetivo importante, pero no debe
perseguirse a expensas de la autonomía de las entidades constitutivas del país o de la soberanía de las
naciones.

42 Véase, por ejemplo, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 28§2.
43 Ekmekdjián c. Sofovich, FALLOS 315:1492.
44 Arg. Const. Sec. 75 §24.
45 Mazzeo, Fallos 330:3248 (2007).
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