Decreto de Necesidad y Urgencia Kim0907jt ES

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Argumentos a favor del unilateralismo restringido: Decreto de

Necesidad y urgencia en Argentina, 1916-2004
James Je Heon Kim
Universidad de Columbia
Departamento de Ciencias Políticas
21 de septiembre de 2007
Resumen
El propósito de este documento es explicar una tensión particular del poder
presidencial en Argentina llamada el decreto de necesidad y urgencia (DNU). La
discusión comenzará con la presentación de un modelo espacial, que sugerirá
que la decisión del presidente de emitir decretos depende de la respuesta
anticipada de otras dos ramas del gobierno, a saber, la legislatura y el poder
judicial. En particular, el modelo unilateralista restringido argumentará que la
capacidad del presidente para emitir decretos se verá limitada por la oposición
de los tribunales y la legislatura. El análisis de los DNUs argentinos durante
1916-2004 revelará que el presidente está más inclinado a ejercer este poder
cuando el tamaño del partido/coalición pro-gobierno o de la oposición (en
relación entre sí) en la legislatura es pequeño y si el presidente puede asegurar
el apoyo mayoritario en la Corte Suprema. El análisis también mostrará que
otras explicaciones potenciales, como la división del gobierno, el desempeño
económico y la productividad legislativa general no serán determinantes
importantes de los DNUs si tenemos en cuenta estos dos factores.
1 Introducción
Se ha hablado mucho de los problemas asociados con el presidencialismo, desde los
fracasos de las políticas individuales hasta los problemas de todo el sistema
asociados con su diseño institucional (O Donnell, 1994; Mainwaring & Shugart, 1997;
Carey & Shugart, 1998; Linz & Valenzuela, 1994; Haggard & McCubbins, 2001). Un
aspecto muy controvertido del presidencialismo, que sigue llamando la atención de
sus críticos, es el poder del presidente para emitir decretos. En gran parte, la crítica
contra la autoridad del decreto se deriva del hecho de que permite al presidente
Las versiones anteriores de este documento se presentaron en las Reuniones Anuales de la Southern
Political Science Association, la American Political Science Association y el Quantitative Methods Seminar
de la Universidad de Columbia.
1
legislar que, en principio, debería ser un privilegio exclusivo reservado al poder
legislativo.1 Según este punto de vista, el decreto ejecutivo viola el principio de
separación de poderes e incluso puede ser la raíz de la inestabilidad democrática. Sin
embargo, tras un examen más detenido, se puede llegar a la conclusión de que la
distribución del poder no excluye necesariamente el contexto institucional de los
controles y contrapesos. De hecho, varios estudios recientes han demostrado que la
presidenta no tiene rienda suelta al ejercicio de sus poderes en un sistema de
instituciones separadas que comparten poderes (Mayer, 2001; Howell, 2003; Carey
& Shugart, 1998; Cameron, 2000; Epstein & O Halloran, 2001). Asimismo, este
documento también argumenta que los decretos deben ser considerados dentro del
contexto más amplio de los controles y contrapesos si queremos entender
realmente cómo y por qué un presidente puede utilizarlos. En particular, se
demostrará aquí que aunque el presidente tenga formalmente el poder de legislar,
la decisión de hacerlo se ve limitada en gran medida por la oposición potencial de
otras ramas del gobierno. Como se verá en el análisis del decreto de necesidad y
urgencia (decreto de necesidad y urgencia) de Argentina
DNU) a partir de 1914-2004, el presidente tiene menos probabilidades de ejercer
el poder si no se cuenta con el apoyo de una mayoría cohesiva en la legislatura y
los tribunales.
Mi argumento se aplica principalmente a la autoridad constitucional o
paraconstitucional de los decretos, en los que el presidente no necesita el
consentimiento previo de la legislatura para ejercer el poder proactivo. 2 Mi interés
en estas formas de decretos proviene del hecho de que son los más criticados. Al
revelar las condiciones bajo las cuales el poder unilateral de la presidenta se vuelve
más o menos prominente, este documento pretende mostrar que el uso de los
decretos por parte de la presidenta depende en gran medida de la robustez de los
controles institucionalizados sobre su poder.
El debate se dividirá en tres partes. En la siguiente parte, discuto las fuentes del
poder presidencial. Se argumentará aquí que la base teórica de la importancia de los
controles y equilibrios sobre el poder presidencial para emitir decretos. Es
importante señalar aquí que me preocupa la capacidad del presidente para emitir
decretos. En la segunda parte, presento el modelo unilateralista restringido. La
tercera parte presentará los datos sobre el decreto de necesidad y urgencia (DNU)
de Argentina y los analizará. Aunque el Presidente de Argentina tiene el poder de
emitir varios tipos de decretos, los DNUs superan ampliamente a otros en términos
de controversia. Intento dar sentido al comportamiento del presidente con respecto
1 Es concebible que esta cuestión sea menos controvertida en el contexto parlamentario, dado que
un ejecutivo que usurpa el poder legislativo no sería capaz de mantener la confianza del parlamento.
2 Esto no significa que el argumento desarrollado en este documento no pueda aplicarse a los casos
de elaboración de normas o de decretos delegados en los que se requiere el consentimiento legislativo
previo para la elaboración de decretos presidenciales. Por ejemplo, se pueden encontrar enfoques
similares para estudiar el poder de los decretos presidenciales en el estudio de los decretos ejecutivos en
los Estados Unidos (Mayer, 2001; Howell, 2003).
2
al ejercicio de este poder utilizando varios métodos analíticos. Las conclusiones
mostrarán que el tamaño de la mayoría legislativa, así como la disposición ideológica
de la corte frente al presidente, serán restricciones importantes en los poderes de
decreto del presidente.
2 Fuentes del Poder Ejecutivo
Investigaciones anteriores sugieren que existen dos posibles fuentes de poder
ejecutivo. Una es la personalidad del presidente. En particular, la escuela de
pensamiento neustadtiana sostiene que el poder de la presidenta reside en su
capacidad de persuadir al Congreso; esta es una cualidad personal que algunos
presidentes tienen y otros no. Como observa Howell (2003), el poder aquí se
equipara con la personalidad en la utilización de una especie de e⁄ective sobre la
acción gubernamental, en la que la atención se centra menos en la capacidad de la
presidencia que en la persona como uno entre muchos en un conjunto de
instituciones (Neustadt, 1990:ix). Si seguimos esta línea de razonamiento, una
presidenta fuerte es aquella que puede persuadir al Congreso a promulgar sus
políticas preferidas sin recurrir al uso de sus poderes formales; en e⁄ect, la
dependencia excesiva del poder formal puede ser un signo de debilidad. Aunque el
enfoque personalista puede ser útil para explicar la varianza del poder presidencial
en todas las administraciones, no es tan útil para explicar una tendencia consistente
a largo plazo o la falta de varianza a corto plazo.
Para ello, se puede obtener mejores resultados si se tiene en cuenta la segunda
fuente de poder presidencial: la institución. Al considerar la e⁄ect de las instituciones
sobre el poder de decreto del presidente, uno puede tomar uno de dos ángulos
posibles. Una es centrarse en los aspectos de procedimiento del poder presidencial.
Por ejemplo, es concebible que la presidenta tenga más probabilidades de emitir
decretos porque es más conveniente para ella desde el punto de vista del
procedimiento. Existen muchos tipos de decretos y los requisitos procesales para su
uso pueden variar de acuerdo a su diseño constitucional (Negretto, 2004).
Basándonos en trabajos anteriores, podemos identificar al menos dos tipos de
autoría de los decretos: uno que está establecido por la constitución o estatuto; y
otro que es invocado por el presidente como una forma de poder de prerrogativa
ejecutiva lockeana. La primera a menudo requiere un amplio consentimiento 3 (activo
o pasivo) de otros actores (por ejemplo, la legislatura y los tribunales), mientras que
la segunda es similar a lo que Carey & Shugart (1998) califica de llamar a los tanques.
Obviamente, será más difícil para el presidente ejercer la opción del decreto si el
proceso de aprobación es exigente. El 4 propósito funcional de los decretos, ya sea
3 Los decretos constitucionales, por ejemplo, pueden requerir la delegación previa de esta autoridad por
parte del poder legislativo o no requieren en absoluto dicha aprobación.
4 En relación con esto, muchos han argumentado que la falta de conscripción constitucional en los
decretos puede permitirle al presidente tener más influencia y más margen para ejercer sus poderes
libremente (Moe y Howell, 1999; Schmidt, 1998:128; Epstein y O Halloran, 1999). Huber y Shipan (2002)
hacen un argumento sumario pero más desarrollado a este e⁄ect con respecto a las burocracias; pero la
lógica de su argumento también es aplicable a los decretos presidenciales.
3
para hacer cumplir la legislación existente (es decir, la elaboración de normas) o para
hacer frente a emergencias u otros asuntos urgentes (es decir, decretos de
emergencia, decretos delegados, decretos constitucionales), puede limitar el alcance
de los decretos presidenciales al permitir su aprobación sólo en circunstancias
especiales. Sin embargo, el requisito de procedimiento por sí solo no explica
plenamente los incentivos o limitaciones que subyacen a la decisión del Presidente
de aprobar los decretos. Esto es especialmente cierto en aquellos casos en los que
encontramos un grado significativo de variación en el número de decretos emitidos
a lo largo del tiempo pero sin cambios en el protocolo legislativo para validar su uso.
Argentina puede ser un buen ejemplo de ello. Antes de la reforma constitucional
de 1994, la constitución argentina no ofrecía ninguna garantía formal sobre el poder
del presidente para emitir DNUs, sin embargo, varios presidentes como Mitre y
Yrigoyen han ejercido esta opción bastante e⁄ectively con el fin de impulsar algunas
reformas importantes que de otro modo habrían sido de culto (Maurich, 1997).
Después de 1989, los presidentes Alfons n y Menem han optado por invocar este
poder con más frecuencia que sus predecesores. Aunque la Constitución de 1994
tiene una disposición para el DNU, no nos ayuda mucho a entender cómo los
presidentes antes de la democratización de mediados de la década de 1980 podían
ejercer poderes similares y por qué dependían menos de los DNUs en comparación
con Alfons n y Menem.
Dado que el decreto es un poder ejecutivo y que cualquier poder específico de
una rama en una democracia presidencial es (en teoría) controlado por otras ramas
del gobierno, puede ser más fructífero considerar el papel de otras ramas del
gobierno con respecto al poder legislativo proactivo del ejecutivo. De hecho, los
estudios más recientes sobre decretos han explorado el papel de las relaciones
interprofesionales de manera bastante extensa; sin embargo, los resultados parecen
ser mixtos. Por un lado, hay quienes argumentan que el presidente está más
inclinado a emitir decretos si hay un estancamiento político. Esto también se conoce
como la hipótesis unilateralista (Cox & Morgenstern, 2002) o de evasión (Martin,
2000). Siguiendo la tipología de Cox & Morgenstern (2002), es decir, es más
probable que la presidenta recurra a medidas unilaterales si es políticamente más
débil o se enfrenta a una mayoría hostil en la asamblea, ya que la presidenta tendrá
pocas o ninguna posibilidad de obtener su política preferida por estatuto. Sin
embargo, en condiciones en las que la presidenta cuenta con el apoyo de la mayoría
de los partidos en el Congreso, no necesita actuar unilateralmente porque el
Congreso puede simplemente legislar para eliminar la política preferida por el
presidente. En este caso, la presidenta es políticamente más fuerte en el sentido de
que tiene una amplia mayoría servil. Si la hipótesis de evasión es correcta,
deberíamos ver que los presidentes confían más en los decretos durante los casos de
gobierno dividido.5
5 Cox & Morgenstern (2002) asumen que los estatutos son más preferibles a los decretos porque las leyes
creadas por la legislatura son constitucionalmente sanas y más cultas a la revocación.
4
Muchos críticos señalan, sin embargo, que los evasivos unilateralistas ignoran la
restrictiva e⁄ect del Congreso (Howell, 2003; Figueiredo & Limongi, 1999; Carey &
Shugart, 1998). Es decir, si bien la presidenta puede querer emitir más decretos bajo
un gobierno dividido, es posible que se le impida hacerlo porque es más fácil para un
Congreso controlado por la oposición revocar las iniciativas de decreto presidencial.
Si esto es cierto, el presidente debería aprobar más decretos durante el gobierno
unificado, ya que es probable que la aprobación del Congreso sea mayor cuando es
más probable que las preferencias ejecutivas y legislativas se superpongan. Las
conclusiones empíricas extraídas de los estudios de la presidencia estadounidense y
el uso de los decretos normativos sugieren pruebas convincentes de un
unilateralismo restringido. Mayer (2001), por ejemplo, encontró que el presidente
Eisenhower emitió más de 1,2 órdenes ejecutivas por mes cuando tenía apoyo
mayoritario en el Congreso (1953-4) y el presidente Clinton emitió 2,5 órdenes
menos por mes cuando carecía de apoyo mayoritario en el Congreso (1995-9).
Asimismo, el análisis mucho mejor de Howell (2003) muestra que se emitieron
menos órdenes ejecutivas importantes por cada intervalo de dos años de gobierno
dividido.
Sin embargo, las pruebas de otros países parecen contradecir estos resultados.
Por ejemplo, Pereira, Powers, & Renno (2005) encontró que los períodos de
gobierno dividido estaban vinculados a una mayor dependencia de la medida provis
ria durante 1988-1998 (190). Schmidt (1998) también tiene paralelos en Perú, donde
los gobiernos divididos bajo las administraciones de Belaœnde y Fujimori han sido
vinculados con un mayor número de decretos (133). La discusión de Brian Crisp
(1998) sobre Venezuela de 1961 a 1994 indica que los Campamentos de Herrera y
Caldera también dependían más fuertemente de la opción del decreto en tiempos
de gobierno dividido (164). Estos patrones no están aislados en una región específica
de Parrish (1998) y Huber (1998), cada uno de los cuales hace descubrimientos
similares en Rusia y Francia, respectivamente.
¿Qué explica estas discrepancias? Por un lado, se puede concluir, al igual que
algunos de estos estudios, que los ndings apoyan el unilateralismo evasivo y que
EE.UU. es una excepción a esta regla. También puede ser tentador añadir que el
di⁄erences puede atribuirse a di⁄erences en los procedimientos entre la elaboración
de normas y la elaboración de leyes 6. Sin embargo, es importante no perder de vista
el hecho de que estos cambios no tienen en cuenta los matices del proceso
legislativo (es decir, la supresión de la difamación y el veto), que no se pueden
captar mediante la caracterización de las relaciones interprofesionales simplemente
como unificadas o divididas (véase Krehbiel, 1999). Además, este tipo de
argumentos no explican exactamente por qué di⁄erences en los procedimientos
conducirá a di⁄erences en los resultados.
Tal vez el enfoque unilateralista restringido pueda proporcionar mejores pistas
para resolver el rompecabezas del decreto. Aunque el debate está enmarcado en
6 Los datos empíricos de los Estados Unidos se limitan a los decretos normativos (es decir, los
decretos ejecutivos), mientras que los de estos otros países se refieren a los decretos constitucionales,
delegados y de emergencia.
5
términos de un gobierno dividido versus unificado, yo diría que el tema más crucial
aquí es la prominencia de la oposición en la legislatura. Por prominencia, me refiero
a cualquier indicio reconocible (como el tamaño o la cohesión relativa del partido de
la oposición) que señale una amenaza creíble para el presidente. En un sistema
bipartidista relativamente polarizado, el gobierno dividido y la saliente amenaza de
oposición al presidente pueden ser la misma cosa; 7sin embargo, esto puede no ser
necesariamente así en otros contextos (por ejemplo, coaliciones inestables y/o baja
disciplina partidaria). Incluso donde la estabilidad de la coalición y la disciplina
partidaria son altas, la magnitud relativa de la presencia de la mayoría en la
legislatura puede ser importante, dado que a menudo se necesita una supermayoría
para anular la capacidad del presidente de bloquear las iniciativas políticas que se
originan en la legislatura.
Dado que este es el caso, debemos reconsiderar las afirmaciones de los
unilateralistas restringidos para entender los límites de los poderes proactivos del
presidente. Más concretamente, se puede argumentar que la inclinación a confiar en
medios extraconstitucionales es alta en condiciones de gobierno dividido, ya que la
presidenta no puede depender de su partido ni de los procedimientos legislativos
rutinarios para dictar sus políticas preferidas; pero es la falta de una gran oposición
lo que exacerba y mitiga aún más la posibilidad de que se verifique la urgencia del
presidente de emitir decretos y, por lo tanto, permitir que la presidenta siga
adelante con sus inclinaciones. Durante los tiempos de gobierno unificado, la
presidenta debería estar más inclinada a ejercer sus músculos de decreto si el
marginal di⁄erence en el tamaño de la oposición y la mayoría es lo suficientemente
pequeño como para que la probabilidad de que el partido del presidente tenga
proyectos de ley de aprobación de leyes en línea con las preferencias políticas del
presidente sea mayor. Una vez más, el presidente debería estar más dispuesto a
seguir adelante con esta inclinación, ya que la probabilidad de que la oposición haga
descarrilar con éxito el decreto presidencial será baja en tiempos de gobierno
unificado. En ambos casos, el presidente interviene cuando la posibilidad de cometer
un delito en la legislatura es alta y el riesgo de tomar la acción unilateral es bajo. Se
puede plantear la hipótesis de que esto es más probable cuando el marginal
di⁄erence en el número de escaños ocupados por la mayoría y la oposición es
relativamente pequeño.
El razonamiento aquí tiene resonancia tanto en las opiniones unilaterales
limitadas como en las delegaciones. Howell (2003), por ejemplo, argumenta que es
más probable que la presidenta ejerza sus poderes unilaterales si el Congreso no
puede reunir una mayoría8 lo suficientemente grande como para hacer leyes por sí
mismo (65-8). Asimismo, Carey & Shugart (1998) sugieren que el ejecutivo tiene la
capacidad de ejercer sus poderes sólo en la medida en que el poder legislativo le
permita hacerlo. En particular, la existencia de problemas de negociación y/o
7 Asumo aquí que tanto el presidente como los partidos están comprometidos en la interacción
estratégica.
8 Necesitarían una supermayoría para romper el veto del presidente.
6
preocupaciones por la pérdida de la agencia son posibles razones para que la
legislatura delegue poderes legislativos al presidente en lugar de hacer leyes por sí
misma.9 Huber (1998) señala que si bien las hipótesis relativas a la pérdida de
agencia no son aplicables al uso de medidas de decreto unilateral, las que se derivan
del reconocimiento de los problemas de negociación deberían serlo. En particular, si
la legislatura no puede generar suficiente consenso sobre una política determinada
debido a la composición multipartidista del Congreso, es más probable que el
ejecutivo utilice decretos para salir de este punto muerto. En esencia, lo que Huber
(1998) sugiere es que la intervención unilateral del ejecutivo es más probable si la
legislatura está experimentando un problema de negociación durante las pequeñas
mayorías y los gobiernos de coalición.
Las pruebas parecen apoyar estas afirmaciones. El análisis de Howell s (2003) de
los decretos ejecutivos en los Estados Unidos, por ejemplo, indica que una amplia
mayoría cohesiva en la legislatura está fuertemente asociada con menos decretos
ejecutivos significativos (89-90). Schmidt (1998) también señala que una legislatura
muy fragmentada permitió al Presidente Alberto Fujimori de Perú emitir decretos
más importantes durante los primeros dos años de su mandato 10 (118). De manera
similar, el estudio de caso venezolano sugiere que la falta de una oposición
mayoritaria viable, que podría haber desbaratado las iniciativas de decreto de
Herrera-Campins y Caldera, permitió que estos dos presidentes con apoyo
minoritario del Congreso optaran por un mayor uso de los decretos (Crisp,
1998:152).
En esencia, lo que estas conclusiones sugieren es que aunque la presidenta pueda
tener la capacidad de ejercer su poder proactivo, se ve obligada a hacerlo. Es decir,
está limitada en su capacidad de hacer leyes ella misma mientras el Congreso sea
capaz de promulgar leyes sin el apoyo del presidente. Cuando el presidente
interviene, es para hacer avanzar el proceso de elaboración de políticas. Sin
embargo, en el caso de que el Congreso no pueda hacer leyes por sí mismo, el único
obstáculo institucional que queda para que el presidente pueda actuar
unilateralmente son los tribunales. Por esta razón, es importante no dejar de lado el
papel del poder judicial como un importante actor de veto contra los decretos
ejecutivos (Cox & McCubbins 2002).
Curiosamente, no existe una investigación comparativa sobre el papel del poder
judicial en la elaboración de la legislación presidencial. Esto puede deberse a la
opinión general dentro de los círculos legales críticos de que los tribunales son
ine⁄ective cuando se trata de mantener a raya a otras ramas del gobierno. Tomemos
el caso de Venezuela, por ejemplo. Dada la falta de permanencia vitalicia de las
personas nombradas por los tribunales y la precedencia del control ejecutivo sobre
9 El"problema de negociación" se refiere a aquellos casos en los que los legisladores consideran que
es necesario construir y mantener la mayoría necesaria para legislar por sí mismos. La"pérdida de la
agencia", por otro lado, se refiere al grado en que la legislatura puede controlar al ejecutivo para instituir
la política de su elección.
10 Aunque fragmentado, el Congreso peruano fue más cohesivo al derogar importantes decretos controvertidos
durante el mandato de Fujimori (Schmidt, 1998:111-2).
7
los nombramientos en los tribunales por parte de varias administraciones, más
recientemente el Presidente Hugo Chávez Fr, ya que puede ser difícil argumentar
que el poder judicial juega un papel crítico en la restricción de otras ramas del
gobierno, especialmente el presidente (Crisp, 1998; Wilkinson, 2004). Sin embargo,
los trabajos más recientes sobre este tema sugieren que se trata de una descripción
demasiado simplista del poder judicial. Es decir, cuanto más fácil es para el gobierno
reemplazar la composición de la judicatura, más probable es que el tribunal socave
el proceso de nombramiento y destitución (Helmke, 2005). Lo que esto sugiere es
que las disposiciones ideológicas y/o preferenciales de los jueces sí importan en la
capacidad de los tribunales para restringir el uso del poder legislativo proactivo por
parte del presidente.
Aunque no tan abiertamente, los incentivos sesgados, ya sea en forma de
nombramientos o ascensos, parecen haber desempeñado un papel importante en la
orientación de las decisiones de los tribunales en casos como el del Japón (Ramseyer
y Rasmussen, 1997). Incluso en un sistema con una base relativamente sólida en el
estado de derecho y en el que los jueces tienen la permanencia vitalicia, se ha
demostrado que los factores institucionales no canónicos, como las preferencias del
Congreso, se reflejan en las interpretaciones estatutarias (Spiller & Gely, 1992;
Epstein & Walker, 1990; Ferejohn & Shipan, 1990). Sin embargo, el hecho de que los
tribunales revoquen o mantengan el statu quo puede depender de la probabilidad
de que sus decisiones puedan ser anuladas por la legislación posterior (Spiller &
Spitzer, 1992; Segal, 1997) o de que no se apliquen en absoluto (Howell, 2003).
En otros contextos políticos en los que los tribunales han tenido una reputación
manchada, la investigación sugiere que los jueces no siempre fallan a favor del
partido gobernante o del gobierno (Helmke, 2005). Una lección importante de estas
interpretaciones del comportamiento de la corte es que, como cualquier otra rama
del gobierno, es un actor estratégico (Maltzman, Spriggs y Wahlbeck, 1999). Al
tomar sus decisiones, el tribunal debe tener en cuenta la reacción de otras ramas; de
lo contrario, corre el riesgo de que sus decisiones queden tan vacías como el viento.
Esto, sin embargo, no significa que los jueces sean incapaces de tomar decisiones
por sí mismos. La evidencia sugiere que la ideología y los valores de los jueces
individuales pueden tener un impacto significativo en sus decisiones (Segal, 1997;
Segal & Cover, 1989). Esta es la llamada caracterización sincera de la toma de
decisiones judiciales. Aunque limitadas, las alineaciones de las partes por los
tribunales pueden ser un indicador útil para determinar la orientación de su actitud
(Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002). De esta manera, las decisiones de los jueces,
ya sean estratégicas o sinceras, deben ser consideradas dentro de los contextos
institucionales únicos en los que se encuentran (Segal, 1997; Clayton & Gillman,
1999).
En la medida en que la estrategia de la corte en el tratamiento de otros poderes
está determinada por el contexto institucional, no podemos ignorar su papel en la
determinación de la decisión del presidente de aprobar decretos. Una estrategia es
tratar a los tribunales como una restricción exógena al poder ejecutivo. Howell
8
(2003), por ejemplo, sugiere que el tribunal puede actuar como parámetro
discrecional en el cálculo del decreto presidencial. Esta no es una suposición
irrazonable en un sistema con un mandato de por vida, ya que un presidente recién
elegido a menudo hereda a los jueces que su(s) predecesor(es) nombró. En otros
contextos, sin embargo, esto puede no ser cierto. Dependiendo de los requisitos
constitucionales para los nombramientos y la permanencia en el cargo, la presidenta
puede cambiar la composición del tribunal a su favor, como en Argentina y Corea del
Sur. Para tener en cuenta estas posibilidades, puede ser más fructífero
conceptualizar la Corte como un actor estratégico con una preferencia propia. Esto
puede cuestionar el ideal de la corte como un frío administrador de justicia; sin
embargo, yo diría que tal concepción de la corte (si es verdadera) es una declaración
de disposición sobre las preferencias de la corte que prefiere ser un administrador
de justicia no parcial. Dicho esto, si el Congreso es incapaz de legislar por sí mismo,
la presidenta tendrá la capacidad de emitir decretos sólo en la medida en que el
tribunal se lo permita. La percepción del presidente de la oposición judicial
desempeñará un papel importante en esta decisión. En particular, si la actitud del
tribunal es tal que la probabilidad de que el decreto presidencial sea declarado
inconstitucional por el tribunal es alta, es poco probable que el presidente se
arriesgue a aprobar decretos de esta naturaleza.
3 El Modelo
La lógica de mi argumento, tal como se aplica a la política comparativa, puede
ilustrarse con la siguiente adaptación propuesta del modelo de política unilateral de
Howell (2003) o con una versión modificada del modelo de intervalo de bloqueo de
Krehbiel (1999). Hay varias claves di⁄erences entre estos modelos y la heurística
presentada en este trabajo. Un punto de partida importante es que mi modelo
carece del pivote libidinoso, que es una característica única de los sistemas políticos
anglo-occidentales. Como se verá en la discusión, la ausencia del pivote libuster
significa que el intervalo de bloqueo dependerá de la regla de veto o del umbral de
anulación (Colomer, 2005; Nacif, 2003). Otra distinción es que no restrinjo el papel
de los tribunales a limitar la estrategia de equilibrio del presidente. El tribunal, al
desempeñar un papel integral en el establecimiento de cualquier separación de
poderes, también limitará la decisión del presidente mediante la limitación de otros
actores clave (es decir, la legislatura). Como se verá en el debate, la base de ese
punto de vista se basa en una comprensión bastante intuitiva de la noción de
controles y contrapesos. En tercer lugar, el modelo también puede ajustarse para
tener en cuenta la capacidad de la corte de ser un control viable sobre el presidente.
Como han sugerido numerosos escépticos del control judicial sobre el ejecutivo, la
decisión de la corte sólo puede tener poder de porte si el presidente está dispuesto
a cumplir con las órdenes de la corte. Como propondré, se pueden hacer algunas
modificaciones al modelo existente para tener en cuenta este problema. En
9
particular, sugiero que se incorpore al público a la ecuación de pesos y contrapesos.
Por último, a diferencia de Howell (2003), mi modelo no se limita a la elaboración de
normas o decretos ejecutivos. Su objetivo es abordar un fenómeno más amplio de
formulación de políticas presidenciales. Sin embargo, esto tampoco significa que mi
modelo no sea aplicable a los decretos normativos. Mi objetivo final es presentar un
enfoque más general para el estudio del poder proactivo del presidente. La discusión
mostrará que el procedimiento di⁄erence tendrá poca importancia para el resultado
de la política. En vez de eso, sostengo que el poder del presidente para emitir
decretos está limitado tanto por los tribunales como por el Congreso. Más
específicamente, la capacidad del presidente para emitir decretos depende de la
respuesta anticipada de estas dos otras ramas del gobierno. Esto es, como
argumento, lo que sucede después de que el presidente emite el decreto es menos
consecuente con su estrategia que la forma en que ella percibe que otras ramas
reaccionan ex ante. Si el sistema existente de pesos y contrapesos funciona como un
mecanismo adecuado de coacción sobre el presidente, es menos probable que actúe
unilateralmente; o, incluso cuando ignora los pesos sobre su poder y decide emitir
decretos, es menos probable que emita los que más prefiere.
En mi aplicación de los modelos de Howell y Krehbiel, hay ve actores: la
naturaleza, el votante medio en el Congreso (M), el presidente (P), el poder judicial
(J), y el pivote de veto (V) o el miembro del Congreso del percentil 66 cuyo voto es
necesario para anular el veto del presidente a un proyecto de ley. Excepto por la
naturaleza, todas las demás preferencias políticas ideales son m, p, j y v,
respectivamente. Una vez más, con excepción de la naturaleza, asumo que todos los
actores tienen preferencias euclidianas y que el presidente tiene la autoría de elegir
entre un subconjunto A de un espacio político X. También asumo que existe una
política de statu quo (q) que representa la legislación implementada por el gobierno
anterior. El statu quo (q) está predeterminado exógenamente.
La secuencia de juego en un juego de decreto presidencial se representa en la
Figura 1. Inicialmente, la naturaleza elige el status quo y el nivel de discreción. En el
siguiente paso, el presidente puede decidir si decreta[p(q) 2 X] o no emitir ningún
decreto[p(q) = ] y dejar que el votante medio en el Congreso legisle[c(p;q;q) 2 X]. Si
el presidente decide emitir un decreto, el legislador medio tiene dos opciones:
puede (1) dejar que el decreto del presidente se mantenga como el nuevo status
quo y permitir que la Corte Suprema arbitre (r) la constitucionalidad del decreto del
presidente o (2) proponer un nuevo proyecto de ley c(p;q) para impugnar el decreto
del presidente. El segundo camino conduciría a un escenario de juego de
negociación legislativa en el que el presidente puede firmar el proyecto de ley (s =
1) o vetar (s = 0); en este último caso, el Congreso tendrá la opción de anular (o =
1). Si el Congreso anula con éxito el veto del presidente, c(p;q) se mantiene. El
tribunal tendrá de nuevo la última palabra sobre este asunto (r).
Inserte la Figura 1 aquí
10
En el desarrollo inicial de mi modelo, no consideraré el papel de los tribunales en
la estrategia del decreto presidencial. Esto significa que la representación extensiva
de la forma en la Figura 1 será truncada para que el último nodo sea podado.
Demostraré aquí que bajo estas circunstancias, el presidente no podrá ejercer una
influencia significativa en la determinación de los resultados de las políticas. Sin
embargo, el Congreso puede desempeñar un papel fundamental en la conformación
de la decisión del presidente si hay suficiente acuerdo sobre el oor para oponerse a
la usurpación presidencial.
3.1 Evasión y prevención

Cuando la presidenta contempla el uso de su poder, puede elegir entre dos
estrategias: la evasión y la anticipación. El primero se refiere a todos aquellos casos
en los que el presidente simplemente puede usurpar el poder legislativo, mientras
que el segundo se refiere a un caso en el que el presidente emite un decreto para
evitar que el legislador medio instituya una política menos preferible. Se demostrará
aquí que la elección del presidente entre estas dos estrategias se ve limitada en gran
medida por la preferencia del legislador medio y el actor que anula el veto. Al
delinear la preferencia del pivote de veto, sigo el ejemplo de Howell s (2003) y de ne
ne su preferencia establecida en términos de la nueva política de reversión
establecida por el presidente p(q). Si el presidente opta por no restablecer el statu
quo mediante nuevos decretos, el conjunto de anulaciones se modificará en función
del statu quo (véase el apéndice).
De nition 1 Conjunto de anulación del pivote de veto
El comentario 2 p(q) puede ser reemplazado por q si el presidente no ejerce la opción

de decreto y el legislador medio propone un proyecto de ley c(p,q). Por lo tanto, si el
conjunto de anulación del pivote de veto es el mismo que el de Krehbiel s (1996) de
nition 3.
Dicho de esta manera, el conjunto de anulación del pivote de veto es

simplemente todas aquellas políticas que el jugador del pivote de veto preferirá al
menos tanto como p(q) (si p(q) 2 X) o q (si p(q) =). Se sugiere que si el presidente
vetara cualquiera de los proyectos de ley propuestos por el legislador medio dentro
de O[p(q);v], el pivote de veto votaría a favor de la anulación. Observe que hay dos
pivotes de veto, a cada lado del punto de política más preferido (m) del legislador
medio. El otro punto ideal del pivote de veto se denominará v0, donde v0 <v.
La regla de la decisión del presidente para aceptar el proyecto de ley alternativo
propuesto por el legislador medio puede resumirse de la siguiente manera.
11
De nition 3 El conjunto de aceptación del presidente
Observación 4 Similar a la Observación 1, la ausencia de un decreto presidencial

significaría que el conjunto de aceptaciones del presidente sería idéntico al de la
Segunda Enmienda de Krehbiel.
El legislador medio, a su vez, puede cambiar el nuevo status quo establecido por
el presidente p(q), dadas algunas limitaciones que presentan los pivotes del veto. El
proyecto de ley c(p;q;q) más óptimo debería ser capaz de resistir un posible veto
presidencial y está al menos tan cerca de m como lo está p(q) o donde jm
c(p;q;q)jm = jm p(q)j: Si el pivote del veto prefiere p(q) sobre c(p;q), c(p;q), no se
realizará.
Sabiendo esto, el presidente tiene una de dos opciones. Una es establecer p(q)
de tal manera que el legislador medio no pueda presentar una alternativa que sea
(más preferible para sí mismo y el pivote de veto, pero) menos preferible para el
presidente. Aquí es donde el presidente se involucra en un acto de anticipación. Sin
embargo, hay casos en los que el presidente puede hacerlo mejor que simplemente
adelantarse al legislador medio. Estos son casos en los que el presidente sabe que el
legislador medio no podrá sugerir una alternativa c(p;q;q) que sea estrictamente
más preferible para el pivote de veto que p(q). Este es el caso cuando el presidente
puede evadir proactivamente al legislador medio. La consideración de varios
escenarios ilustrativos posibles resultará útil.
Está claro que donde p>v, el presidente establecerá p(q) cuyo contenido será
más favorable a V, ya que esto no será anulado por la legislación posterior de la Sra.
(Figura 2).11
Si el statu quo está más cerca de p (como en el caso de q0), el presidente

establecerá p(q) = v para prevenir el deseo del votante medio de mover el nuevo
statu quo hacia m. Si el presidente debe mover la política más cerca de sí mismo (q)
y corre el riesgo de ser desafiado por el intento de la mediana de mover la política
más cerca de sí mismo, el veto del presidente será anulado ya que el pivote del veto
es indi⁄erent a c(q) y q( jv c(q)j = jq0 vj).
Si p se encuentra entre m y v (Figura 3), p(q) = p ya que el votante medio no
puede proponer una alternativa a p(q), que la mayoría absoluta apoyará. Cualquier
cosa que la mediana prefiera en comparación con p(q)[o donde c(p;q;q) <p(q)] no
tiene dos tercios de apoyo ya que jp(q) vj < jc(p;q) vjor má s del 33.3% de los
11 Asumo aquí que jvmj = jpvj:
12
miembros del Congreso (todos los miembros con preferencias al derecho de p(q))
apoyan p(q) sobre c(p;q). Este resultado es más probable cuando la distancia entre
m y v es grande o cuando el intervalo entre m y p es pequeño.
Nótese que incluso cuando la p está situada en el lado opuesto de v en relación a

m, la estrategia del presidente será la misma. Es decir, el presidente aprobará
decretos p(q) y no temerá represalias del votante medio si el nuevo status quo
establecido por el presidente p(q) es preferido por al menos el 33.3%
de la legislatura. Represento este punto para estar en el lado
derecho de la v0 donde jm vmj. Si el punto de política ideal de la
presidenta es a la izquierda de la v0, se pondrá a la izquierda para adelantarse a la
capacidad de la Sra. de proponer una alternativa que sea indi⁄erent a la V 0 pero más
alejada de la p (ver Figura 4).
El equilibrio perfecto del subjuego se puede resumir de la siguiente manera.
Proposición 5 El comportamiento de equilibrio viene dado por
si p>v 9=; 9
si p<v0
si v0 p v
si p(q) 2v m o p(q)
2v0 m si
si q) <v0
si v0 p(q) v >>; si c(p;q) = 9=;
si c(p;q;q) 2 A o c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2 O

si c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2=O si
si s
13
si s = 0 y c(p;q;q) 2=O ;
Los resultados de equilibrio son v (donde p>v0), v0 (donde p<v0) y p (donde v0

<p<v)
Pruebas. Ver Apéndice
Un aspecto interesante de esta interacción es que la presidenta siempre

restablecerá el status quo o p(q) 6= q. Concedido, ella está limitada en el tipo de
decreto que puede aprobar si es más radical que el pivote de veto (p>v o p<v0).12 Sin
embargo, tanto los escenarios preventivos como los evasivos unilateralistas sugieren
que el presidente siempre será el primero en mover el statu quo de tal manera que
impida que el votante medio mueva las políticas más cerca de m. En otras palabras,
el resultado de la política es una función de la preferencia del presidente. Por un
lado, esto no es un buen augurio para la democracia y el presidencialismo, ya que
sugiere que la presidenta siempre puede llamar a los tanques si así lo desea.
También es la base para criticar la llamada democracia delegativa. Como señala O
Donnell, la democracia delegativa le da al presidente la aparente ventaja de que
prácticamente no hay rendición de cuentas horizontal. Los críticos de este sistema,
sin embargo, minimizan la importancia de los controles y el equilibrio. En realidad,
los legisladores sí legislan y los presidentes no siempre decretan. Como mínimo, la
discusión anterior muestra que el Congreso puede impedir que la presidenta emita
cualquier tipo de decreto que desee. Los presidentes están necesariamente
limitados. Pero, ¿qué es exactamente lo que impide que el ejecutivo se involucre en
el unilateralismo? ¿Y cómo es esto posible?
3.2 Restricción Judicial

Aquí es donde entran en juego los tribunales. Los tribunales pueden actuar como
una restricción viable para el presidente emitiendo opiniones. ¿Qué guía las
opiniones de la corte? En general, hay dos dimensiones de la restricción judicial. Uno
trata de la naturaleza de la toma de decisiones judiciales; pero hay varias variaciones
sobre este tema. Por un lado, hay quienes sugieren que los jueces tomen decisiones
basadas en principios legales y legales estrictos; por lo tanto, para determinar las
condiciones bajo las cuales los jueces fallarán en contra del presidente, debemos
fijarnos en los estatutos así como en la jurisprudencia legal (Howell, 2003). Esta
puede ser una suposición apropiada en el contexto político de Estados Unidos; sin
embargo, otros han argumentado que los jueces también pueden actuar
estratégicamente al tomar sus decisiones en casos importantes. Helmke (2005), por
ejemplo, ha demostrado a través de su estudio del sistema legal argentino que un
clima institucional inestable puede crear condiciones favorables para un ciclo
político legal inverso en el que los jueces puedan participar en actos de deserción
12 Como se sugirió, la presidenta no puede aprobar decretos que ella prefiere (p) si jp mj > jv mj:
14
estratégica al fallar en contra del gobierno actual. Otros estudios también han
demostrado que los jueces fallan en contra del presidente si tienen tendencias
ideológicas (Iarykzower, et. al.). Aunque estoy de acuerdo en que varias
concepciones del comportamiento de la toma de decisiones de la corte son
substancialmente importantes en la medida en que definen el tipo de controles que
el poder judicial puede imponer al ejecutivo, la estrategia del presidente
permanecerá esencialmente sin cambios, independientemente de cómo
conceptualizamos la naturaleza del proceso de toma de decisiones del juez. Desde el
punto de vista del presidente, el proceso de toma de decisiones judiciales es menos
importante que la viabilidad y la dirección de los resultados de las decisiones. Es
decir, si el cheque judicial arroja una larga sombra sobre el cálculo del decreto
presidencial, entonces ella actuará en consecuencia en anticipación a la respuesta de
la corte.
La segunda dimensión de la restricción judicial es el ámbito de aplicación en el
marco de la separación de poderes. Por un lado, podemos delimitar los tribunales en
función de su interacción con el presidente solamente. Esta interpretación de la
corte es consistente con el enfoque de Howell s (2003). Una alternativa es dar a los
tribunales un papel más amplio, es decir, considerar al poder judicial como una
limitación tanto para el presidente como para el Congreso. Se puede argumentar,
por ejemplo, que el tribunal tiene la capacidad de utilizar el poder unilateral del
presidente (tanto directa como indirectamente) en un contexto de separación de
poderes: directamente al fallar en contra del presidente, cuando el presidente es
una de las partes involucradas en una disputa; e indirectamente al no fallar en
contra del legislador medio cuando se cuestiona la constitucionalidad de cualquier
legislación en competencia. Si enmarcamos las relaciones interprofesionales de esta
manera, la presidenta, como actor estratégico, no sólo debería considerar cómo
reaccionarán el Congreso y los tribunales ante sus iniciativas de decreto, sino
también cómo interactuarán entre sí estos dos actores. El modelo, por lo tanto, debe
dar cuenta de la decisión del poder judicial basada en sus preferencias relativas del
statu quo, el proyecto de ley del legislador medio y el decreto del presidente. Al
hacerlo, pretendemos adoptar un enfoque más sofisticado para considerar la
interacción estratégica dentro del contexto de la separación de poderes.
El argumento más simple es que cuando la presidenta decide emitir decretos,
actúa en primer lugar sobre la base de su anticipación de las reacciones legislativas y
judiciales ex ante, considerando las opciones subsiguientes que se ponen a
disposición tanto de los tribunales como del Congreso. Ya hemos considerado cómo
la legislatura influye en las decisiones del presidente. Como mostraré en esta
sección, el nivel de restricciones sobre la capacidad del presidente para ejercer la
opción del decreto se elevará con la adición del poder judicial.
Para demostrar esto, necesitaré hacer varias suposiciones adicionales. Primero,
asumo que la preferencia de la corte es euclidiana. Por supuesto, esto implica que el
tribunal tiene una preferencia ideal (j) y que sus acciones dependen de esta
preferencia. Es importante entender que este supuesto no necesariamente viola la
15
concepción de la corte como un mecanismo objetivo de resolución de disputas que
se guía por una interpretación de principios de la ley, ya que este punto de vista en sí
mismo es la expresión de una preferencia. En segundo lugar, también asumo que el
tribunal simplemente elige entre las diversas opciones que se le presentan, q, p(q),
y/o c(p;q). Lo que esto significa es que el tribunal desempeña el papel de un árbitro
que decide entre lo que es o no es constitucional. De esta manera, la corte es menos
proactiva que reactiva en su capacidad de hacer política. Con esto en mente, la
decisión de la corte es la siguiente.
De nition 6 Judiciary s Decision Rule (r)
La regla de la decisión del tribunal, r, puede ser di⁄er dependiendo de las

condiciones bajo las cuales se le pide que tome una decisión.
Si p(q) 2 X, y c(p;q) 6= y jp(q) jjjq jj, entonces r = 1 o jp(q) jj
> jq jj, entonces r = 0
donde r = 1 implica que el tribunal fallará a favor de p(q) mientras que r = 0
significa que el tribunal fallará en contra de p(q).
Si p(q) 2 X, y c(p;q) 2 X y jp(q) jj jc(p;q) jj, entonces r = 0 o jp(q) jj

< jc(p;q) jj, entonces r = 1
Si p(q) = y jq jj < jc(p;q) jj, entonces r = o jp(q) jjjc( p;q)
jj, entonces r =
donde r = implica que la corte fallará a favor de c(p;q;q) mientras que r =
significa que el tribunal fallará en contra de c(p;q;q):
Consideremos primero una situación en la que m<v<p<j (Ver Figura 5). Para q p y
q 2j p, el presidente podrá evadir la legislatura ubicando p(q) en p. p. p aquí es más
preferible que q tanto para el tribunal como para el presidente. El Congreso juega un
papel mínimo ya que cualquier legislación que pueda derrotar el veto del presidente
en estos intervalos no superará el fallo del poder judicial en contra de las
legislaciones que son más favorables al Congreso. Por ejemplo, si v < q < p, entonces
el presidente fijará p(q) en p. El legislador de la mediana reaccionaría más nitely a
esto proponiendo un proyecto de ley c(p; q) que puede derrotar el veto del
presidente pero que está más cerca de m. c(p;q) puede resistir el veto del presidente
ya que la mediana tendría suficiente apoyo para anular. El tribunal, sin embargo, no
toleraría c(p;q) ya que jc(p;q) jj > jp(q) jj. Para j<q< 2j p, el presidente puede
establecer p(q) = 2j q, que está más cerca de p pero indi⁄erent al tribunal porque jj
p(q)j jj qj qj. Cualquier acto del Congreso para impugnar dichos decretos encontrará
oposición judicial a favor de p(q). En el intervalo de p<q j, sin embargo, las manos
del presidente están atadas. Esto se debe a que la preferencia del presidente es
16
mover la q hacia la v y la corte se opondrá a tal movimiento ya que eso significaría
que la p(q) estará más lejos de la j que la q. El Congreso correrá la misma suerte que
el presidente si decide actuar. Por lo tanto, si el status quo se encuentra entre p y j,
tenemos un estancamiento en la política por el cual ni el presidente ni el Congreso
se inclinarán a intentar un cambio de política. Propuesta 7 Si m<v<p<j, el
comportamiento de equilibrio será
si q p y q 2j p 9=; 9> si j<q< 2j p si p<q j
si p(q) 2j m y p(q) 2 X o p(q) m y p(q) 2 X
si
si > j<q< 2j m y p(q) 2 X

o
si c(p;q
si c(p;q;q) 2 A o c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2 O =;
si c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2=O

si
si s
si s = 0 y c(p;q;q) 2=O ;
si p(q) = y c(p;q;q) = 9>
17
si
obsequiado
si si
y q 2j p), 2j q (donde
(donde
Una dinámica interesante emerge si variamos la ubicación de js manteniendo

todo lo demás constante. A medida que nos movemos hacia la derecha, el espacio
de acción para el presidente y el Congreso disminuye. Si j>p y jj pj aumentan, el
intervalo de bloqueo también aumenta. En e⁄ect, la capacidad del presidente para
participar en políticas preventivas disminuirá en proporción a la cantidad que j se
aleje de p. La mediana es igual que ine⁄ective dado que cualquier intento de acercar
el status quo a sí mismo encontrará una fuerte resistencia también por parte del
poder judicial. Si movemos j a la izquierda para que j<p, nos quedamos con dos
escenarios interesantes. En primer lugar, donde m<v<j<p, el presidente se dedicará
a la prevención estableciendo p (q) en j. Esto se debe a que cualquier otra estrategia
será triunfada ya sea por los tribunales o por la legislatura.
Propuesta 8 Si m<v <j <p, la estrategia de equilibrio para el presidente será
p (q) = j
Es interesante encontrar al presidente aquí involucrado en una estrategia

preventiva. A medida que j se aleja de p y se acerca a v, la capacidad del presidente
para obtener una política que coincida con su resultado más favorecido (p)
disminuye.
Si permitimos que j se mueva más a la izquierda para que m<j <v<p, el
presidente promulgará p (q) = v donde q v y q 2j v. Es importante tomar nota del
hecho de que el pivote crítico ha cambiado de j a v. Este resultado resistirá cualquier
impugnación del Congreso en contra de p(q) ya que todas las alternativas a p(q) = v
que (el legislador medio puede proponer) c(p;p;q) no podrán derrotar el veto del
presidente. En el caso de j q<v, se producirá un bloqueo de políticas. El presidente
no podrá actuar ya que cualquier p(q) que pueda mover q hacia v no será tolerado
18
por la corte. M tampoco podrá promulgar una política que sea más cercana a m pero
indi⁄erent a J ya que es casi seguro que la presidenta ejercerá la opción de veto y su
veto se mantendrá. Para 2j v<q<j, el presidente podrá emitir p (q) = 2j q. Estos
resultados serán los mismos independientemente de si j m o j m.
Propuesta 9 Dado m<j<v<p, el comportamiento de equilibrio para el presidente será
<8 v si q 2j v o q v 9
p (q) =2j q q si 2j v<q<j =
:? if j q<v ;
La comparación de los equilibrios derivados en las Proposiciones 7 y 9 arrojan

resultados interesantes (ver Figura 5). Lo primero y más importante es que el
unilateralismo ejecutivo se enfrenta a importantes limitaciones a medida que el
punto de política ideal del poder judicial se aleja del del del presidente. Como
muestra la Figura 5, cuando p<j, la divergencia entre j y p conduce a un crecimiento
correspondiente en el intervalo de bloqueo. La región sombreada representa la
pérdida en el resultado de la política sostenida por el presidente como resultado del
aumento del jp jj. Asimismo, dado el j<p, un aumento en la distancia entre j y p
conduce a un aumento correspondiente en el intervalo de bloqueo o a una
divergencia entre la política preferida por el presidente y el resultado real de la
política. Una vez más, el área sombreada se utiliza para representar la pérdida
sufrida por el presidente como resultado del aumento de jp jj. En resumen, el
unilateralismo ejecutivo como opción viable o preferida disminuye con la creciente
divergencia en las preferencias del presidente y de la corte. De esto, derivo mi
primera hipótesis comprobable llamada hipótesis de la restricción judicial.
Hipótesis 1 Ceteris paribus, el presidente emitirá decretos más importantes

cuando la preferencia de la opinión mayoritaria en el poder judicial esté más cercana
al presidente que la mayoría legislativa.
Además de la hipótesis de la restricción judicial, surge otro patrón interesante si

consideramos las Proposiciones 8 y 9 juntas. Es decir, si mantenemos constante el
punto ideal del poder judicial, la ubicación del pivote de veto puede ser un
19
determinante crítico del equilibrio. En particular, vemos que la estrategia del
presidente puede di⁄er ya que la distancia entre el pivote de veto y el legislador
medio varía. En comparación con las Proposiciones 8 y 9, si v se desplaza más a la
derecha para que m<j<p<v, la capacidad del presidente para promulgar el tipo de
decreto que ella desea aumentará también. Siguiendo las pruebas de la Proposición
7 9, derivamos el comportamiento de equilibrio del presidente para m<p<j<v de la
siguiente manera.
Propuesta 10 Dado m<j <p<v, el comportamiento de equilibrio del presidente será:
p si q p o q 2j p 9 p (q) =2j q if 2j
8
p<q<j =
<
: if j q<p ;
Si reconstruimos las Proposiciones 8 y 10, la capacidad del presidente para

decretar su política más favorecida aumenta con el cambio en la distancia entre m y
v. De hecho, el unilateralismo evasivo es más probable con el aumento de jm vj
manteniendo todo lo demás constante. Esto es algo trivial, dado que la discusión
sobre las restricciones legislativas al unilateralismo ejecutivo carece de control
judicial. Es decir, la capacidad del Congreso para restringir al presidente aumenta a
medida que la distancia entre m y v disminuye. Así, a medida que la preferencia de
los miembros del Congreso se vuelve más heterogénea o fragmentada, el espacio de
acción para que el Congreso desafíe el poder del decreto presidencial disminuirá.
Incluso en circunstancias extremas, en las que el poder judicial puede restringir
tanto al presidente como al Congreso, el presidente no siempre puede salirse con la
suya. De esto, nuestra segunda hipótesis puede ser derivada en consecuencia:
Hipótesis 2 Ceteris paribus, cuando la legislatura esté más fragmentada, el

presidente tendrá más libertad para emitir más decretos importantes.
En conjunto, estas dos hipótesis sugieren que la capacidad de la presidenta para

ejercer su poder está limitada por la distribución de preferencias del presidente, los
tribunales y la legislatura. Más específicamente, la presidenta es menos capaz de
ejercer el unilateralismo cuando sus preferencias se apartan significativamente de
las de los tribunales y si la composición ideológica del Congreso es tal que hay un
grado significativo de fragmentación.
20
4 Argentina como caso de unilateralismo restringido
No está claro cómo la escuela neustadtana o las amplias explicaciones
constitucionales de los decretos ejecutivos pueden explicar las variaciones en el
número de decretos emitidos a lo largo del tiempo, especialmente si la varianza en
el tiempo de los decretos es alta. Se ha sugerido aquí que puede resultar útil un
enfoque institucionalista que asuma la interacción estratégica entre los actores clave
en un sistema de separación de poderes. Para probar las hipótesis expuestas en la
sección anterior, he optado por elegir un caso con un alto grado de varianza en la
variable dependiente (es decir, la frecuencia de los decretos). La Argentina está muy
interesada en este sentido. En particular, me interesa principalmente el número de
decretos de necesidad y urgencia (decreto necesidad y urgencia DNU) emitidos a lo
largo del tiempo. Mi razón para enfocarme en los DNUs es doble. En primer lugar,
los DNUs han recibido mucha atención en los últimos años entre los estudiantes de
política latinoamericana (Ferreira Rubio & Goretti, 1998; Negretto, 2004; Mustapic,
2001; Maurich, 1997; Maurich, 1998). La controversia se deriva del hecho de que
este poder particular no estaba garantizado constitucionalmente antes de 1995 y el
uso de su antecedente se limitó a unos pocos casos en la era anterior a la transición.
Los presidentes de los últimos años han utilizado este poder para legislar una amplia
gama de reformas económicas y sociales. Esta nueva realidad engendra la a menudo
controvertida cuestión de la democracia en Argentina (Banks & Carrio, 1993; O
Donnell, 1992; Ferreira Rubio & Goretti, 1998; La Naci n, 22/11/04). En segundo
lugar, debido a que los DNUs han recibido tanta atención, gran parte de ella no ha
pasado desapercibida. Tomemos, por ejemplo, el muy impopular pero controvertido
DNU 1570/01 que e⁄ectively impuso estrictas limitaciones bancarias a los individuos
con el fin de prevenir un eventual colapso nanciera; la reacción del público puede
resumirse en un popular anuncio de televisión de Volkswagen que terminó diciendo
que al menos cuando pones tu dinero en el garaje puedes sacarlo cuando lo desees.
Aunque el DNU 842/97 fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema,
provocó cierta tormenta al acelerar el proceso de privatización de los aeropuertos
nacionales.13 El DNU 36/90 también fue un decreto importante que permitió al
gobierno congelar cuentas bancarias y remitir depósitos con bonos del Estado (en
lugar de efectivo). Todos estos decretos eran controvertidos y estaban orientados a
la aplicación de importantes reformas económicas, que tenían por objeto estabilizar
la economía. Es cierto que no todos los DNUs fueron tan importantes o
controvertidos; sin embargo, el hecho mismo de que el presidente pueda promulgar
leyes y por lo tanto dictar políticas debe hacer que cualquiera se sienta nervioso
acerca de las perspectivas de la democracia en Argentina. A mi entender, los Anales
de Legislación argentinos (Anales de Legislaci n Argentina), que destacan algunas
legislaciones seleccionadas en un año dado, no han dejado de publicar ninguno de
los DNUs formalmente declarados. Sin duda, puede haber poco desacuerdo en el
13 Los detalles sobre exactamente cuántos aeropuertos estaban disponibles para la venta son menos que
claros, ya que las cifras oscilaban entre 28 y 58 (LatinFinance, 10/97).
21
hecho de que los DNUs tienen una cantidad significativa de importancia en
Argentina.
Esta sección comienza con una breve reseña de los datos y la metodología
utilizada para analizar los posibles determinantes del decreto ejecutivo y para
considerar las proposiciones derivadas en la sección anterior. En esencia, el
argumento teórico sugiere que el poder unilateral no puede ser considerado
separadamente del sistema incorporado de pesos y contrapesos. Es decir, cuando la
presidenta decide expedir los DNUs, anticipa las reacciones legislativas y judiciales ex
ante. El análisis de los DNUs y sus antecedentes en Argentina mostrará que este es el
caso.
4.1 El DNU y su origen

Antes de la reforma constitucional de 1994/5, el presidente de Argentina tenía la
base legal para emitir sólo dos tipos de decretos: reglamentos y decretos delegados
(por garantías legislativas explícitas). En la práctica, sin embargo, el presidente
también ejerció el derecho de emitir un tercer tipo de decreto (DNU), que tenía
fuerza de ley pero no requería aprobación legislativa previa. La singularidad de este
privilegio especial reside en el hecho de que su uso no tenía garantías
constitucionales explícitas antes de 1995. De hecho, antes de la sentencia de 1990
de la Corte Suprema en el ampliamente citado caso Peralta, no existía una base legal
clara para el uso de este tipo de decreto 14 (Negretto, 2004). La especificidad de este
fallo sostenía que el presidente está facultado para asumir ciertas funciones
encomendadas a la Asamblea Nacional (es decir, la legislación) durante una crisis
social grave (es decir, la crisis económica), siempre y cuando la Asamblea Nacional
no se opusiera de forma espontánea. En e⁄ect, la Corte de Peralta sostuvo que el
decreto es válido mientras la Asamblea Nacional no haya adoptado una decisión
contraria o no haya rechazado sus términos a través de otra legislación posterior
(Banks & Carrio, 1993:42-3). Según Negretto (2004:552), la condición de crisis social
no es una limitación importante porque corresponde al presidente diagnosticar y
prescribir el remedio adecuado para la emergencia declarada. 15 Sin embargo, el
aspecto más importante de la decisión del tribunal fue la dimensión de la aprobación
tácita, es decir, que la única forma de rechazar decretos de esta naturaleza era
14 El caso Peralta se refería a un decreto presidencial (DNU 36/90) que eximía a los bancos de pagar
sólo una pequeña parte de los depósitos a los inversores. En cambio, los depósitos a plazo no debían
remitirse en efectivo, sino en bonos del Estado. Los problemas surgieron cuando los bonos prometidos
no se emitieron hasta cinco meses después de que el decreto entrara en e⁄ect, que bajó el valor de
mercado de los bonos, y los intereses acumulados de los bonos no se pudieron cobrar durante el primer
año de vida de los mismos.
15 Los bancos y Carrio (1993:27-8) atribuyen la decisión clave de establecer precedentes para
establecer la discreción ejecutiva sobre el poder de emergencia como la decisión de 1930 sobre la
legitimidad del gobierno militar. En su decisión, el tribunal dictaminó que de facto el nuevo gobierno
militar puede desempeñar las funciones del gobierno electo y ser reconocido como legalmente válido a
pesar de la inconstitucionalidad de su origen. Es decir, su legitimidad derivada de la necesidad, del orden
público y del propósito de proteger a los ciudadanos, cuyos intereses podrían ser a⁄ected porque ahora
no es posible que cuestionen la legalidad de los que están en el poder (28).
22
mediante una nueva legislación. El fallo, en e⁄ect, sentó un precedente importante
para el uso de este tipo de decretos.
Los antecedentes inmediatos de los DNU se remontan a 1862, cuando fue
publicado por primera vez por el General BartolomØ Mitre (Lugones, Garay, Dugo &
Corcuera, 1992; Maurich, 1997). Según Mario Maurich, la justificación de principio
para emitir antecedentes de DNUs anteriores a la era de Alfons n se puede
encontrar en su etiqueta y contenido. En particular, la necesidad se refiere a la
inevitabilidad de este tipo de decreto, mientras que la urgencia se refiere a su
carácter inaplazable. Como tal, la promulgación unilateral de las DNUs ha sido
justificada sobre la base de que deben ser implementadas rápidamente y sin mayor
reconsideración (Maurich, 1997; Maurich, 1998).
Con la inclusión del Artículo 99.3, la reforma de 1994/5 e⁄ectively formalizó e
hizo constitucional el DNU. Aunque el lenguaje del Artículo 99.3 sugiere que el
presidente debe emitir DNUs sólo cuando circunstancias excepcionales hacen
imposible seguir el proceso legislativo ordinario establecido por la constitución y que
el presidente no puede emitir decretos sobre asuntos penales, de escala, electorales
o de partidos políticos, la utilización de facto de DNUs no ha sido restringida por
estos límites expresados. Es bien sabido, por ejemplo, que el Presidente Menem
instituyó decretos sobre reformas tributarias y deuda pública, entre otros temas
(Ferreira Rubio & Goretti, 1998; Negretto, 2004). El Artículo 99.3 también requiere
que los DNUs sean sometidos a un comité bicameral permanente dentro de los diez
(10) días de su emisión; el comité entonces tiene otros diez días para aprobar los
DNUs. En caso de omisión de la comisión mixta, se aplicará la regla de aprobación
tácita a la Peralta. En los raros casos en que la legislatura intentó desafiar el decreto
del presidente, a menudo ha terminado en fracaso. Por ejemplo, Negretto (2004)
señala que menos del 5% de todos los DNUs fueron modificados por el Congreso, y
no todas estas reformas sobrevivieron a los vetos presidenciales (353-4).
4.2 Hipótesis
Durante las negociaciones para la nueva constitución, el negociador principal del
partido de la oposición (UCR) y el ex presidente Alfons n creían firmemente que la
inclusión del artículo 99.3 reduciría los decretos ejecutivos. La fe en los beneficios de
formalizar el poder proactivo no es irrazonable. Como ha sugerido un estudio
reciente sobre el poder ejecutivo en los EE.UU., es precisamente la ausencia de una
base constitucional explícita para las órdenes ejecutivas lo que le permite al
presidente un amplio apalancamiento y discreción sobre cómo y cuándo
exactamente se puede ejercer este poder (Moe & Howell, 1999). Aplicados a la
Argentina, los datos sobre el uso de los DNUs por parte del Presidente Menem al
comienzo de su segundo mandato proporcionaron cierto apoyo inicial a esta
creencia. Como señala Ferreira Rubio & Goretti (1998:59), la tasa a la que el
presidente emitió los DNUs disminuyó en más de un 50% en relación con el período
anterior a la reforma.
23
Una recapitulación más reciente del DNU indica, sin embargo, que la disminución
inicial a mediados de la década de 1990 fue sólo temporal. Según otro informe
publicado el 21 de junio de 2004 (Centro de Estudios para Políticas Pœblicas
Aplicadas CEPPA), el Presidente NØstor Kirchner aprobó un nœmero récord de DNUs
durante su primer aæo en o¢ ce (LatinNews, 22/6/04). Como observa un destacado
erudito constitucional argentino, nunca, durante los períodos constitucionales (al
menos), un presidente ha poseído y consolidado tanto poder como hoy (Gregorio
Badeni citado en La Naci n, 22/11/04). Esto sugiere que la mera formalización del
poder proactivo no explica necesariamente la frecuencia de su uso en el tiempo.
Si no es la formalización de los DNUs, ¿qué es lo que mejor explica las repentinas
caídas y picos en su paso en el tiempo? Como se ha planteado anteriormente, se
puede argumentar que la capacidad de la presidenta para utilizar su poder proactivo
se basa en el contexto institucional. Por ejemplo, varios eruditos constitucionales
destacados atribuyen la consolidación de los poderes proactivos en el ejecutivo a la
delegación del Congreso de importantes privilegios al presidente durante la crisis
económica de 2001~2 (La Naci n, 22/11/04). Tal interpretación sugiere que el
determinante importante de los decretos no es sólo la formalización del poder
proactivo, sino la medida en que el Congreso está dispuesto a tolerar o permitir el
uso de este poder.
Como advirtieron Ferreira Rubio y Goretti (1998), el hecho de que el Congreso no
haya instituido una regla explícita de aprobación de los DNUs puede reforzar la
concentración de poder en el ejecutivo. Casi diez años después de la reforma
constitucional, Negretto (2004) señala que la falta de una regla de aprobación
explícita (a través de la legislación) por parte de la Asamblea Nacional ha permitido
que el presidente en Argentina tenga más influencia sobre el uso de los DNUs. Esto
sigue siendo cierto hasta el día de hoy. ¿Qué explica esta deficiencia por parte de la
legislatura argentina?
Como sugiere mi Hipótesis II, la capacidad de acción del Congreso depende de la
medida en que pueda actuar como un control legítimo sobre el ejecutivo. Es decir, el
presidente tiene más influencia para actuar unilateralmente sin represalias
legislativas si es un culto anular el veto del presidente. Este resultado es más
probable cuando la oposición no puede mantener una mayoría absoluta en ambas
Cámaras de la Asamblea Nacional. Como observa Ana María Mustapic (2002), fue un
culto para la legislatura restringir las iniciativas del presidente DNU durante los años
Alfons n y Menem precisamente porque el partido de la oposición no tenía una
mayoría especial de dos tercios en ambas cámaras de la legislatura. En e⁄ect, una
combinación de un alto umbral para la anulación legislativa y la falta de una regla
explícita para la aprobación de decretos significa que la legislatura tendría un tiempo
de culto que impediría que el presidente actuara unilateralmente.
Sin embargo, este pesimismo ignora el papel del poder judicial en el marco de los
controles y equilibrios. Si la Hipótesis I es correcta, la incapacidad de la Asamblea
para vetar los decretos ejecutivos no conduce necesariamente a la usurpación total
por parte del ejecutivo. Si los tribunales pueden actuar como un control legítimo
24
sobre el poder del presidente para emitir decretos, tanto el Congreso como los
tribunales pueden actuar como obstáculos importantes para mantener a raya la
usurpación presidencial. Es decir, la presidenta no debería poder emitir DNUs
cuando anticipa una respuesta negativa a su directiva unilateral por parte de la
corte.
Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la notoriedad de la corte como
un control viable de la presidenta puede depender de la respuesta del público a su
iniciativa. Dado que se carece de datos sobre la conciencia y el sentimiento del
público respecto de los DNUs del presidente, es de esperar que se haga una
declaración de causa y efecto sobre el papel del público votante en la estrategia de
decreto del presidente; sin embargo, se puede razonar que la existencia de un
partido de oposición genuino bajo un proceso electoral competitivo puede funcionar
como una posible alarma para el público en general (McCubbins & Schwartz, 1984).
De hecho, vemos ejemplos de esto cuando los legisladores llaman la atención de los
medios de comunicación sobre los fuertes aumentos de los DNUs. Posteriormente,
debemos esperar que el tribunal actúe como un control más viable contra la
usurpación presidencial durante los períodos de gobierno democrático en los que
existe una importante oposición legislativa.
4.3 Datos
Los datos existentes sobre el DNU de Argentina están envueltos en controversia
debido a las grandes discrepancias sobre su conteo estimado. En particular, las
discrepancias más graves son evidentes en las estimaciones del DNU después de
1989.16 Dado que gran parte de esta controversia sigue sin resolverse, he decidido
recopilar mis propios datos. La dificultad de superar este desafío se ha visto
agravada por el hecho de que todavía no existe una única base de datos completa de
la legislación argentina. 17 Para hacer frente a este obstáculo inicial, se obtuvieron las
medidas para los DNUs posteriores a 1989 mediante la comprobación cruzada de
tres fuentes de di⁄erent: el Bolet n O cial del gobierno argentino (Bolet n O cial), los
Anales de Bolet n O cial de la Repœblica Argentina y la Dirección del Sistema
Argentino de Información Jurídica (Direcci n del Sistema Argentino de InformÆtica
Jur dica SAIJ) dentro del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Es importante
notar aquí que mi base de datos compilada no incluye los llamados DNUs no
reconocidos. 18 Esto no es para desacreditar el relato de Ferreira Rubio & Goretti
sobre la existencia de este tipo de decretos; sin embargo, hasta que se resuelvan
algunos problemas serios de confiabilidad en el contenido y categorización de estos
decretos no reconocidos (Mustapic, 2003:n.9), optaré por fallar a favor de usar una
estimación más conservadora. La Figura 6 muestra la comparación de la estimación
anual de DNUs en Argentina para Ferreira-Rubio & Goretti (1998), Maurich (1999),
16 Hasta donde yo sé, hay cuatro estimaciones di⁄erent de los DNUs post-1989 y todos ellos parecen a
di⁄er sobre cómo cuentan estos decretos (Ferreira Rubio & Goretti, 1998; Mustapic, 2002; Negretto, 2004;
Molinelli, Palanza & Sin, 1999). La discrepancia proviene en parte de la interpretación de los DNUs en
di⁄erent Por ejemplo, Ferreira Rubio & Goretti (1998) de ne
25
Molinelli et. al. (1999), y Kim (2006). No es de extrañar que mi estimación sea
generalmente inferior a la de otros. 19 Cabe señalar también que la dirección y el
derivado de primer orden del decreto para las estimaciones de di⁄erent parecen
corresponder. Por lo tanto, el sesgo debería ser menos preocupante para nosotros
ya que todo está en una sola dirección; sólo necesitamos tener en cuenta que mi
análisis se basa en subestimaciones más conservadoras del DNU.
Las estimaciones de los antecedentes anteriores a 1989 de los DNUs se

obtuvieron de Maurich (1997, 1998, 2003) y Maurich & Liendo (1996). Por lo que yo
sé, esta es la lista más completa y exhaustiva hasta ahora. Por lo que yo sé, esta es la
lista más completa y exhaustiva hasta ahora. En la Tabla 1 se enumeran los
presidentes y
DNUs como todos y cada uno de los decretos que derogaron o modificaron leyes existentes sin
delegación legal. Su justificación aquí es que ni la constitución ni la delegación del Congreso le
concedieron al presidente el privilegio ex ante de emitir los tipos de decretos que promulgó. Sin embargo,
varios estudios posteriores de DNUs han evitado esta interpretación (Mustapic, 2002; Molinelli, et. al.,
1999; Negretto, 2004). Desafortunadamente, parece que hay poco consenso entre estos eruditos acerca
de las medidas reales.
La Ley
24.967 de 1998 ordena la preparación de un Digesto Jurídico Argentino mediante el
establecimiento de una Comisión Bicameral de Búsqueda y Coordinación para la Preparación del Digesto
Jurídico Argentino (Comisi n Bicameral de Seguimiento y Coordinaci n para la Confecci n del Digesto
Juridico Argentino); sin embargo, la evaluación más reciente de los boletines argentinos sugiere que las
referencias existentes son menos que exhaustivas. 18Estos son decretos que Ferreira Rubio & Goretti (1998)
han afirmado que tienen la e⁄ect de DNUs pero que la administración no los declara explícitamente como
DNUs.
19
Hay tres excepciones a esta regla, a saber, las estimaciones del DNU para 1998 de FerreiraRubio y
Goretti (1998), y 1992 y 1997 para Molinelli y otros (1999). Es importante señalar que todas las
discrepancias se encuentran al final de una serie continua (los datos de Molinelli s tienen un valor que
falta para 1993). Mientras que mis estimaciones incluyen conteos de DNUs hasta el último día de ese año,
las otras estimaciones al final de cada serie continua no parecen incluir conteos de DNU para todos los
meses.
los DNUs que promulgaron en cada año de su administración desde 1915-2004.
Nótese que el número de DNUs promulgados en los últimos años por los Presidentes
Kirchner y Duhalde supera con creces al de cualquier otro presidente anterior a
ellos.
Inserte la Tabla 1 aquí
26
La Figura 7 muestra la gráfica de dispersión de las series temporales de los DNUs

por los presidentes correspondientes de 1916-2004. 17 Como era de esperar, el
número de DNUs sube a alturas sin precedentes durante el primer mandato de
Menem; pero en 1992, se produce un descenso drástico y alcanza un nuevo mínimo
en 1994. Nótese que el número de DNUs promulgados en los últimos años por los
Presidentes Kirchner y Duhalde supera con creces al de cualquier otro presidente
anterior a ellos. Es importante notar también que la frecuencia de DNUs en 1994 es
comparativamente más alta que la de cualquier otro año antes de la era Menem. La
rotura estructural en el DNU fue estimada usando la prueba de raíz unitaria de Zivot
y Andrews (1992) para la rotura estructural tanto en tendencia como en
intercepción. El resultado es que la discontinuidad estructural comienza en 1990. Tal
ruptura en los datos puede requerir un tratamiento analítico especial, que
consideraré. Otro patrón importante (o una sorprendente falta de patrón) en el
conjunto de datos es la ausencia de un di⁄erence visible en el paso de los DNUs
durante períodos de gobierno democrático y autoritario anteriores a los años n de
Alfons. Es razonable suponer que la dinámica de la elaboración de decretos habría
sido la de un régimen autoritario si el control del ejecutivo por parte del poder
legislativo o judicial hubiera sido mínimo. 18 Puede ser que los líderes autoritarios no
necesitaran invocar a los DNUs para hacer las leyes que más prefieren. En cualquier
caso, el no tener en cuenta este importante di⁄erence puede llevar a estimaciones
sesgadas. Con el fin de abordar estas cuestiones metodológicas potencialmente
problemáticas, segmenté los datos en varias partes y consideré el impacto del tipo
de régimen y el cambio estructural en la capacidad del presidente para aprobar
decretos por separado.
Dado que la variable dependiente es un conteo, también corrí un gráfico de
diagnóstico para ver si los DNUs siguen una distribución de Poisson. La probabilidad
17 Los datos fueron cotejados para re-elegir la toma de posesión de cada uno de los presidentes. Es
decir, si se hubiera inaugurado un nuevo presidente a mediados de año, la fecha de la ratificación del
DNU se compararía con la fecha de inauguración para corregir este hecho. Por ejemplo, Carlos Menem
asumió la presidencia el 8 de julio de 1989 y en 1989 se emitieron 4 DNUs (570/89, 560/89, 400/89 y
377/89); todos ellos fueron emitidos después del 8 de julio, por lo que fueron atribuidos al Presidente
Menem.
18 Los militares, por ejemplo, hicieron uso del decreto ley, así como de otras medidas de decreto bajo
la cláusula de estado de sitio de la constitución de 1853. Aunque se puede argumentar que estos
decretos también pueden ser interpretados como DNUs, no los trato como tales aquí porque no está
claro si la necesidad de urgencia y necesidad fue el motivo que impulsó estos decretos. No obstante, la
autora agradece a Vicky Murillo por su discusión y sus reflexiones sobre este tema.
27
de la predicción de Poisson es menor que la del conjunto de datos en bruto para 0 y
1 DNUs por año, pero es mayor para DNUs mayores de 1 y menores de 13 por año.
Tales resultados son indicativos de sobredispersión, lo que sugiere la necesidad de
hacer una regresión binomial negativa para explicar la tasa de promulgación del
DNU.
Para probar la hipótesis de la restricción legislativa (Hipótesis II), miro si se puede
encontrar alguna relación significativa entre el tamaño de los partidos (medido en
porcentaje) y el número de decretos emitidos. Si la Hipótesis II es correcta,
deberíamos ver una relación negativa significativa entre el marginal di⁄erence en el
tamaño de los partidos progubernamentales y de oposición en cada Cámara y el
número de decretos que el presidente ha emitido. 19 Es decir, la presidenta debería
estar menos limitada en su capacidad de ejercer la opción del decreto, ya que el
porcentaje de escaños ocupados por los partidos progubernamentales en
comparación con la oposición disminuye porque una mayor dominación de un solo
partido implicaría una menor fragmentación.
He confiado en el trabajo de Molinelli et al. s (1999) para determinar la
composición de la legislatura de 1912-1998; los datos para los años posteriores a
1998 se obtuvieron de la base de datos de la Unión Interparlamentaria. En el gráfico
8 se muestran las distribuciones cronológicas de los escaños de los partidos
progubernamentales en las dos Cámaras de la Asamblea Nacional. Como se muestra
en este gráfico, la oposición legislativa fue prácticamente inexistente durante todo el
período de gobierno militar; cuando existía una oposición significativa en cualquiera
de las dos Cámaras, la oposición nunca sostuvo realmente nada que se acercara a la
supermayoría necesaria para anular los decretos del presidente. También es
importante mencionar que, con excepción del mandato de Perón en 1945-55, parte
del mandato de Frondizi a finales de la década de 1950, y del mandato de Mart Nez-
Perón a mediados de la década de 1970, el partido del presidente no obtuvo más del
60% de ambas Cámaras durante el gobierno democrático.
Dado que la implicación empírica derivada de la Hipótesis II es que es menos

probable que el presidente emita decretos en los que el di⁄erence en la proporción
de escaños legislativos entre los partidos pro y antigubernamentales es grande, miro
a ver si hay un signi canto di⁄erence en el número de decretos aprobados en el caso
19 Se puede argumentar que la mejor manera de probar la Hipótesis II es calculando el intervalo de

bloqueo usando una medida comparable a las puntuaciones NOMINATE o ADA como lo han hecho
numerosos estudios empíricos de la política estadounidense; sin embargo, esto no es ideal en el caso de
Argentina. En primer lugar, el autor no conoce ninguna medida comparable a las puntuaciones
NOMINATE o ADA en Argentina durante 1916-2004. Hay datos sobre los pases de lista proporcionados
por John Carey, pero sólo cubre el período 1984-1997. En segundo lugar, incluso si existiera uno, es
cuestionable si puede resultar útil dada la votación estratégica y el control de la agenda (Clinton, 2006;
Clinton, Forthcoming; Howell, 2003:209, n.7; Krehbiel, 1998:74, n.28). Para algunas publicaciones más
recientes sobre este tema, véase Clinton (2006) y Clinton (de próxima publicación).
28
de que haya más de dos partidos principales, como ha sido el caso, por ejemplo,
durante los años 30 y principios de los 40 (la Concordancia), así como en los 90
(Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación en FREPASO y UCR), tomo el
di⁄erence entre la coalición pro-gobierno y el porcentaje acumulado de todos los
partidos de oposición potenciales.20 A veces, esto significaría que la coalición de
partidos de la oposición se convertiría en la mayoría de facto. Aquí, mi principal
interés es el porcentaje marginal absoluto de escaños entre los partidos y
coaliciones progubernamentales y no gubernamentales.
Al dicotomizar audazmente el parlamento de esta manera, hago la primera
suposición de que el parlamento está polarizado entre las facciones a favor y en
contra del gobierno. Yo diría que esto no es una suposición irrazonable, dado que el
número de partidos políticos en Argentina ha estado consistentemente en el rango
de 2~3 usando el Índice21 Laakso-Taagepera (ver Molinelli, et. al., 1999). La segunda
suposición es que los miembros dentro de cada partido son altamente disciplinados
para poder votar de acuerdo con las líneas del partido. Una vez más, esto también
tiene apoyo empírico. Como Jones (2002) señala en su análisis de los 218 votos
nominales en la Cámara de Diputados entre 1989 y 1997, los niveles medios y
medios de disciplina relativa de los partidos, tanto para el PJ como para la UCR,
nunca fueron inferiores al 94%. El trabajo más reciente de Jones & Hwang s (2005)
sobre las votaciones nominales en la Cámara de Diputados también indica que
mientras que el FREPASO y la UCR mantuvieron puntos ideales similares durante el
período 1995-99, fueron muy superiores a los del PJ durante el período 1995-99.
Aunque los puntos ideales de la mediana del FREPASO y la UCR divergieron por un
margen significativo durante el período 1990-2001, seguían siendo muy diferentes
de los del PJ. Incluso si el parlamento no está dividido entre dos facciones (las que
apoyan el DNU del presidente y las que no lo hacen), mi argumento es que la
percepción de la presidenta sobre la oposición potencial en la legislatura será el
factor determinante clave en su decisión de ejercer la iniciativa del decreto, ya que
su acción se lleva a cabo en anticipación de la respuesta legislativa ex
ante.22Finalmente, la idea de que el presidente usurpe poderes legislativos es lo
suficientemente controvertida como para invocar un nivel relativamente alto de
comportamiento partidista polarizado en la legislatura.
La exploración inicial de la marginal di⁄erence en la distribución de fuerzas
progubernamentales versus fuerzas de oposición en las dos Cámaras legislativas y el
cambio relativo año a año en la tasa de aprobación del DNU sugiere cierto apoyo a la
Hipótesis II. Como se muestra en el Gráfico 11, durante aquellos casos en los que
20 Para 1922, 1926, 1937-40, el porcentaje de apoyo de la cámara baja al presidente era un promedio entre un
límite inferior y un límite superior presentado por Molinelli et. al.
21 El desarrollo histórico del sistema de partidos argentino se debe a que ha habido, en términos
generales, dos partidos principales: el Partido Peronista y el Partido Radical. A veces, el acuerdo entre las
dos partes puede enfrentar el desafío de un tercero o⁄-shoot, como el Frente por un País Solidario
(FREPASO) más recientemente, pero estos terceros tienden a no permanecer como una fuerza
dominante o típicamente terminan siendo incorporados a uno de los dos partidos principales.
22 Aquí, estoy asumiendo que el presidente es un pesimista pragmático que busca minimizar el riesgo y
por lo tanto es propenso a comportarse de manera conservadora.
29
hubo un cambio positivo repentino en el porcentaje de DNUs, 23 el di⁄erence en el
nivel de los partidos progubernamentales y de oposición en ambas Cámaras
legislativas ha sido bajo en comparación con otros períodos en los que el di⁄erence
entre las fuerzas progubernamentales y de oposición era alto. Aunque vemos menos
volatilidad en el Senado que en la Cámara de Diputados, estos patrones parecen ser
consistentes en la mayor parte de los datos. Finalmente, aunque puede ser trivial, es
importante notar también que el paso de DNUs ha ocurrido bajo un gobierno no
autoritario.
¿Qué tal van los datos con respecto al poder judicial? Recordemos la Hipótesis I,
que sugiere que las preferencias generales de la Corte Suprema serán un factor
importante para determinar la decisión del presidente de emitir DNUs. Probaré para
ver si la voluntad de la presidenta de ejercer su opción de decreto es de alguna
manera a⁄ected por la distribución de escaños en la Corte Suprema. He tomado
prestado de ambos Molinelli et. al. (1999) y Gretchen Helmke sobre el poder judicial
argentino para determinar la composición de los escaños de la Corte Suprema de
Argentina de 1916 a 2004. Luego creé una variable dicotómica para la mayoría de la
oposición en la Corte Suprema, que se codifica como 1 si los miembros del partido
de la oposición tienen la mayoría de los escaños en la Corte Suprema y como 0 si no.
Si el modelo unilateralista restringido es correcto, debería haber una disminución
significativa en el número de decretos emitidos por el presidente cuando la
oposición controla la mayoría de los escaños en el poder judicial.
Con el fin de comparar el comportamiento real de los jueces con las tendencias
ideológicas de los jueces, también he incluido datos de Helmke (2005) sobre el
número y porcentaje de decisiones judiciales individuales contra el gobierno en
casos de decretos, casos de decretos destacados, en apelaciones gubernamentales
de esos casos, y en casos de revocación de decisiones pro-gubernamentales de 1983
a 2000. Si la Hipótesis I es correcta, deberíamos ver que el número de decretos
debería ser menor cuando existe una oposición creíble en los tribunales en forma de
decisiones de la Corte Suprema que van en contra del gobierno.
Una vez más, algunos análisis iniciales de los DNUs después de contabilizar la
oposición de la Corte Suprema arrojan resultados prometedores. El Gráfico 8
muestra que durante la mayor parte de los 89 años de 1916 2004, los presidentes
argentinos tuvieron partidarios nombrados por el gobierno que dominaron la Corte
Suprema. En total, la mayoría de los magistrados de la Corte Suprema fueron
nombrados por el gobierno por un total de 63 (de 89) años durante 1916-2004. Esto
se debe en parte a la práctica común de que los jueces de la Corte Suprema sean
23 Para poder trazar el cambio porcentual en DNU en el mismo eje que la distribución de escaños en
las dos cámaras legislativas, utilicé una transformación lineal del DNU de modo que (compnewDNU) =
DNU + 1. El porcentaje di⁄erence se calculó de la siguiente manera: %
30
destituidos bajo un gobierno democrático o removidos por decreto bajo una junta
militar. Como señala Helmke (2005), la precedencia de tal práctica se puso en
marcha bajo el primer gobierno peronista, donde los diputados del Partido Peronista
impugnaron a 4 (de 5) en 1946-1947. Después de la destitución de Perón en 1955,
cada cambio de régimen sucesivo fue acompañado de la correspondiente
destitución de los magistrados del Tribunal Supremo por decretos. Una clara
excepción a esta regla es la administración de La Rœa en 2000 y 2001. La destitución
de los jueces de la Rœa puede haber tenido que ver con la composición de las
Cámaras del Senado y de los Diputados, donde la coalición FREPASO-UCR de la Rœa
no obtuvo una mayoría absoluta.
Junto con de la Rœa en la era post-Perón, los presidentes en la era pre-Perón
han tenido que lidiar con una importante oposición mayoritaria en la Corte Suprema
durante 26 o 89 años. Durante 25 de los 63 años (aproximadamente 40%) que los
presidentes disfrutaron de una Corte Suprema favorable, los presidentes pudieron
promulgar DNUs (ver Tabla 2). La prueba de ji-square signi cance sugiere que la
probabilidad de que esta distribución se deba al azar es inferior al 10% (p<0:1). Esta
cifra es significativa si la comparamos con los 5 de los 26 años (aproximadamente el
19%) en los que el presidente pudo emitir DNUs a pesar de una oposición
mayoritaria potencialmente significativa en la Corte Suprema. Si hacemos caso
omiso de esos años bajo el régimen militar, los valores suben al 56% y al 23%,
respectivamente (ver Tabla 3). De nuevo, el chi-cuadrado resulta con rm que la
distribución es estadísticamente signi cante a = 0:05 nivel. Lo que esto sugiere es
que el presidente tiene por lo menos el doble de probabilidades de emitir DNUs
cuando no hay oposición potencial en la Corte Suprema.
Insertar aquí las Tablas 2 y 3
La consideración de las variables de las cámaras legislativas y de la oposición

mayoritaria de la Corte Suprema arroja algunos resultados interesantes (gráficos 8 y
9). Parece que siempre que los jueces nombrados por la oposición tenían mayoría en
la Corte Suprema, la frecuencia relativa de aprobación del DNU era baja. En los casos
en que no había mayoría de la oposición, una gran diferencia en la proporción de
escaños entre los partidos progubernamentales y de la oposición en la legislatura
coincidió con la falta de confianza del presidente en los DNUs. Donde vemos una
explosión inicial del uso del DNU (es decir, 1982-1989), ésta es la primera vez desde
1916 en que las estrellas de los controles y equilibrios institucionales se alinean a
favor del ejercicio presidencial de poderes unilaterales. Es decir, es la primera vez
que la presidenta argentina no se enfrenta a una oposición en la Corte Suprema y se
encuentra en medio de una oposición partidista competitiva en ambas Cámaras
legislativas.
Sin embargo, la oposición mayoritaria en la Corte Suprema no es tan útil para
explicar la variabilidad del pasaje del DNU en el período posterior a la transición.
31
Para ello, podemos confiar en las decisiones reales de la Corte Suprema cuando el
gobierno es una de las partes en la disputa y/o cuando los casos en sí mismos se
relacionan con los decretos del presidente. Los datos de Helmke s (2005) sobre las
decisiones del Tribunal Supremo serán útiles para este fin. Si el presidente tiene
conocimiento de un Tribunal Supremo hostil o de un tribunal que se dedica a la
deserción estratégica, entonces es menos probable que ejerza sus poderes
unilaterales. Como lo indica el gráfico de series cronológicas por pares del pasaje del
DNU y las decisiones de la Corte Suprema durante 1983~2000, esta corazonada
parece tener algún apoyo inicial (ver Figura 10). En general, donde vemos una fuerte
disminución en el porcentaje de casos decididos en contra del gobierno, hay un
aumento correspondiente en el número de DNUs emitidos por el mismo gobierno.
Este parece ser el caso, especialmente en la primera y segunda mitad de los años
noventa.
Finalmente, examinar las fluctuaciones en la frecuencia absoluta y relativa de los

DNUs no explica por sí mismo si la competitividad de los escaños dentro de la
legislatura y el nivel de apoyo judicial explican el cálculo del decreto presidencial. Si
el modelo unilateralista restringido es correcto, la presidenta también debe impedir
la legislación de proyectos de ley que puedan anular sus decretos. Puede hacerlo
mediante el uso de vetos. Como se mencionó anteriormente, la anulación del veto
es más un culto al veto bajo una legislatura más competitiva que la no competitiva
porque se necesita más del 66% de ambas Cámaras legislativas para anular el veto
del presidente; pero el intento de la legislatura de deshacer el e⁄ects de los DNUs a
través de nuevos proyectos de ley debería ser mayor cuando la oposición tiene la
oportunidad de emitir este tipo de proyectos de ley. Por supuesto, el veto no
importará aunque la anulación sea improbable cuando el presidente no tenga
suficiente apoyo judicial. Por lo tanto, la presidenta debería estar más inclinada a
ejercer la opción del veto sólo si tiene suficiente apoyo en los tribunales y el
marginal di⁄erence en los escaños ocupados por la oposición y su partido es
relativamente pequeño.
Por otro lado, si la oposición o el partido del presidente tiene una mayoría
absoluta en la legislatura, el presidente estará menos inclinado a ejercer la opción
del veto. Posiblemente, hay dos razones para ello. En primer lugar, si la oposición
tuviera dos tercios o más de los escaños en ambas cámaras legislativas, no es
probable que la presidenta emita DNUs o vetara proyectos de ley posteriores, ya
que sabe que ambas acciones serían rechazadas por la legislatura tanto a través de
una legislación activa como por medio de invalidaciones. Si el partido de la
presidenta tiene más del 66% de la legislatura, entonces no necesita emitir ningún
veto ya que es poco probable que su partido cuestione sus decretos. Sin embargo,
en caso de que lo hagan, la presidenta sólo debería vetar los proyectos de ley
32
cuando cuente con el apoyo del poder judicial, ya que el veto puede servir como
señal al poder judicial de que la presidenta no prefiere el proyecto de ley de su
partido al statu quo.
En total, hay cuatro posibles estados bajo los cuales es probable que el
presidente ejerza la opción de veto. Los años correspondientes y el número medio
de vetos para esos años se muestran en el cuadro 4. Como sugiere la discusión
anterior, la presidenta debería estar más inclinada a ejercer la opción del veto
cuando tiene un apoyo mayoritario en el poder judicial y en el número de escaños
ocupados por la oposición y su partido es relativamente pequeño. En los casos en
que el poder judicial no apoye al presidente, el veto del presidente no importará si
se anula o no. Si el presidente decide vetar cualquier proyecto de ley, debería estar
más inclinada a hacerlo cuando tenga un tribunal amigo, ya que el veto puede servir
como una señal importante para los tribunales sobre las preferencias del presidente.
El análisis del número medio anual de vetos emitidos sugiere que así es en realidad.
En promedio, la presidenta emitió aproximadamente 14 vetos por año cuando tenía
una legislatura competitiva y un tribunal amistoso. En comparación, emitió (en
promedio) menos de 2 vetos por año cuando no tenía un tribunal comprensivo.
Cuando la presidenta decidió ejercer el derecho de veto en los casos en que la
mayoría legislativa era muy amplia, lo hizo sólo cuando contaba con el apoyo de la
mayoría en los tribunales.
4.4 Análisis
Aunque estos análisis de datos exploratorios de primer corte sugieren algún apoyo
para las dos hipótesis, no son sólidos ni concluyentes. No muestran, por ejemplo,
cómo estos factores institucionales se comparan con otras posibles explicaciones
que compiten entre sí (por ejemplo, la división del gobierno). Para considerar el
poder explicativo relativo del modelo unilateralista restringido, estas variables
deben ser objeto de un análisis más riguroso. Es decir, comparo el impacto de estas
variables sobre los DNUs con el de otras variables, como la división de la
productividad gubernamental y legislativa. Si la visión predominante dentro del
campo unilateralista evasivo es correcta, debería haber un aumento significativo en
el uso de DNUs durante tiempos de gobierno dividido; sin embargo, si los trabajos
recientes sobre decretos normativos son correctos (Howell, 2003), debería haber un
aumento significativo en DNUs durante el gobierno unitario. También puede ser
posible, como he sugerido anteriormente, que un gobierno dividido no sea un factor
importante después de tener en cuenta otras variables como la oposición en los
tribunales y/o en la legislatura. Los delegados han sugerido que una disminución
significativa en el nivel de la legislación debería otorgar a la presidenta más licencia
para usar sus poderes unilaterales. Aunque los datos de productividad legislativa
aquí no se encuentran entre los proyectos de ley importantes y los que no lo son, los
33
resultados deberían sugerir algún apoyo para esta teoría si es que es cierta. Una vez
más, me baso principalmente en los datos de Molinelli et. al. s (1999) para las
mediciones de las legislaciones anuales.
Finalmente, también agrego una variable económica para explicar el posible
impacto de la crisis económica en la decisión del presidente de emitir decretos.
Aunque FerreiraRubio y Goretti (1998:55) señalan que los DNUs a menudo se
aprobaron en circunstancias no extraordinarias, es frecuente que estos decretos se
invoquen con el propósito de tratar situaciones de emergencia. Algunos ejemplos
pueden ser decretos como el DNU 36/90, que estableció préstamos públicos para
depósitos a plazo, y el DNU 2071/91, que suspendió la autoría del Tribunal Supremo
para determinar la compensación de los jueces. Ambos DNUs fueron emitidos por el
Presidente Menem con el propósito expreso de manejar emergencias económicas.
Para explicar tal uso de DNUs, trato de controlar el impacto de la economía en los
DNUs incluyendo la medida de crecimiento per cápita del PIB desde 1916-2004. Los
datos para el 19161950 se obtuvieron de Randall (1978). Los datos posteriores a
1950 se obtuvieron de las Tablas Mundiales de Penn y del Banco Mundial.
Es importante señalar que los datos son una serie temporal; pero las
suposiciones estándar (es decir, el error normal) necesarias para ejecutar modelos
de regresión de series temporales lineales no se aplican en este caso porque la
variable dependiente es un proceso de Poisson. Aunque la sabiduría estándar en
econometría es que un proceso Poisson puro debe generar una serie temporal de
conteos independientes (Cameron & Trivedi, 1993:226), algunos desarrollos
metodológicos recientes nos permitirán aplicar un tratamiento más sofisticado a los
datos con series temporales de conteos. Una de ellas es incluir una variable
dependiente rezagada en el RHS de la ecuación de regresión. Por un lado, este
enfoque tiene sentido intuitivo en el sentido de que la inclinación del presidente a
emitir DNUs hoy puede depender de si fue capaz de hacerlo ayer. En primer lugar,
di⁄erencing, mediante la inclusión de la variable dependiente retardada en el RHS,
puede abordar adecuadamente el problema de la regresión espuria derivada de la
no estacionalidad de la variable dependiente. 27 Sin embargo, un enfoque de este
tipo puede no ser adecuado para tratar el problema de la correlación en serie, ya
que introduce la endogeneidad en el modelo mediante la cual se pueden
correlacionar las variables explicativas y el término de error. 24 La mejor solución es
utilizar una familia de modelos de parámetros de estado-espacio o tiempo variable,
lo que permite que la distribución condicional de yt 1 dependa de parámetros
estocásticos que dependen tanto de xt como de yt 125. La aplicación empírica más
24 Es decir, si "t se correlaciona con "t 1, y "t 1 también se correlaciona con DNUt 1 en la RHS de la
ecuación de regresión, entonces se deducirá naturalmente que "t también se correlaciona con DNUt 1
(véase Hamilton, 1994:Ch.8). Por lo tanto, aunque la inclusión del DNUt 1 en el RHS puede tratar
adecuadamente el problema de la estacionariedad, también puede dar lugar a estimaciones de
coeficientes sesgados. Una posible solución a este problema es añadir también predictores rezagados a la
RHS, pero es probable que esto introduzca el problema de la multicolinealidad.
25 Debe señalarse que faltan investigaciones sobre las tendencias estocásticas no estacionarias en las
regresiones de conteo (Cameron & Trivedi, 1998:223). De los que sí existen, la mayoría han sido
criticados por su interpretación y estimación (Brandt, Williams, Fordham & Pollins, 2000). Sin embargo,
34
notable de este enfoque se encuentra en Harvey & Durbin (1984). 26 Más
específicamente, la representación estado-espacio de la regresión de DNU se puede
expresar como
pkq
yt = t + t + t + t + X yt + XX 4i xi;t + "t (1) =1
i=1 =0
donde t es la tendencia, t es la estacional, t es el componente cíclico,

respectivamente. Hay predictores k para el período de tiempo = 0;1;2;::::;q. Para
mantener
27Los
diagnósticos iniciales y los resultados de las pruebas de raíz unitarias sugieren que la serie DNU puede
ser un proceso AR(1). Es decir, la prueba de Kwiatkowsky, Phillips, Schmidt y Shin (KPSS) para la
estacionariedad de tendencia indica que el proceso DNU no es I(0) o no es estacionario de tendencia; las
pruebas Augmented Dickey-Fuller (ADF) y Phillips-Perron demuestran que el DNU es un proceso I(1) o es
un proceso AR(1). El análisis de las FCA para la variable dependiente sugirió que el DNU puede ser
persistente.
con el hecho de que la variable dependiente se comporta como una función
exponencial27(ver Figura 8), yt puede ser una transformación logarítmica de DNU.
y i son los parámetros desconocidos y xi es el conjunto de predictores
exógenos correspondientes, que fueron identificados en la ecuación 1. "es el
término de perturbación aleatoria, que en esencia es ruido blanco o " NID(0; 2");t =
1;2;:::::;T. El término de tendencia puede descomponerse en dos partes: el nivel ( t) y
la pendiente ( t).
= t + t1+ ; t NID(0; 2 (2)

t q t
)
las recientes innovaciones en software estadístico han permitido que esta posibilidad sea posible. Aquí,
utilizo un enfoque defendido por Brandt, et. al. (2000), pero es más común en el campo de la
econometría (Harvey, 1989; Harvey & Shepard, 1993; Harvey & Durbin, 1984).
26 Este enfoque no es nuevo para la ciencia política. Algunas obras se remontan a Beck (1984) y a Park
(2006). Sin embargo, como señala Park (2006), gran parte del trabajo sobre el modelado del espacio de
estado se ha realizado en el área de las variables dependientes continuas. Ha habido algunos e⁄ort para
tratar con series temporales de procesos de Poisson en el pasado utilizando algunas técnicas de
modelado innovadoras (Brandt, et. al., 2000; Brandt & Williams. 2001), pero como he señalado
anteriormente, la aplicación a estos datos es problemática. Más recientemente, varios estudiantes han
propuesto utilizar los métodos de la cadena Markov de Monte Carlo (MCMC) (Park, 2006; Fruhwirth-
Schnatter & Wagner, 2004). Se trata de un enfoque innovador que, en mi opinión, merece la pena seguir
aplicando y desarrollando. Propongo aquí que el enfoque Gaussiano del estado-espacio con
transformación logarítmica es adecuado dado que se cumplen los supuestos básicos para la regresión de
las series temporales.
27 Dado que los datos de DNU contienen muchas entradas cero, he transformado yt de la siguiente manera:
yt = log(DNU + 1)
35
= + NID(0; 2 (3)
t 1
t ;
t t )
4.5 Resultados
En primer lugar, pongo a prueba las hipótesis derivadas del modelo unilateralista
restringido, utilizando como variables explicativas clave medidas de oposición en la
Corte Suprema y de competitividad de las dos Cámaras legislativas (ver Tabla 5).
Dado que las variables para la distribución de los partidos progubernamentales y de
oposición en las Cámaras de Diputados y del Senado están altamente
correlacionadas (r = 0,8174), considero estas dos variables por separado. 28 También
es importante señalar que las pruebas de cociente de probabilidad (G2) con rm signi
cant grado de sobredispersión, lo que significa que se prefiere la regresión binomial
negativa a la regresión de Poisson.29
Los resultados demuestran que las legislaturas competitivas son determinantes

importantes de los DNUs, ya sea que incluyamos o excluyamos la variable
dependiente rezagada como uno de los predictores. Es decir, una menor
marginalidad en el porcentaje de escaños ocupados por las fuerzas
progubernamentales y de oposición se asocia a un mayor número de DNUs. Nótese
que la variable para la oposición de la Corte Suprema no es significativa para los
resultados de la regresión estática cuando se contabiliza la e⁄ect de la cámara alta
(Modelos IV y V).
Sin embargo, este no es el caso cuando tomamos en consideración la correlación
serial (Modelo VI). Es importante señalar que los modelos estado-espacio (Modelos
III y VI) parecen en general funcionar mejor, si no peor, que otros modelos con
respecto a la cantidad de variación en los DNUs que se explica por la regresión (R2).
Tanto la estadística de prueba de Durbin-Watson (DW) como la estadística de Box-
Ljung Q indican que las suposiciones residuales para la regresión de series
28 Es importante señalar que estoy asumiendo que las variables independientes están
predeterminadas exógenamente. De acuerdo con la discusión anterior sobre el juicio político de los
jueces de la Corte Suprema, esta suposición puede no ser realista. Es decir, la composición del Tribunal
Supremo puede depender del apoyo partidista en la legislatura. Hay dos razones por las que no abordo
directamente el problema de la endogeneidad en mi análisis. Primero, mi análisis se basa en mi teoría
sobre la estrategia del decreto presidencial y la teoría asume la independencia de estas dos variables. En
segundo lugar, se realizaron pruebas de correlación de las variables independientes. Con excepción del
posible problema de colinealidad con respecto a las dos cámaras legislativas, no encontré ninguna razón
para creer que exista una correlación entre las variables de composición legislativa y los tribunales. Por
ejemplo, r = -0,2151 para la Cámara de Diputados y la variable Mayoría de Oposición de la Corte; r = -
0,0736 para la Cámara de Senadores y la variable Oposición de la Corte.
29 Si hay sobredispersión, los errores estándar en el modelo de regresión de Poisson serán
subestimados, resultando en un valor z sobreestimado y un valor p subestimado. En e⁄ect, los resultados
de la regresión de Poisson mostrarán que ciertas variables son importantes, cuando en realidad no lo
son. La regresión binomial negativa no se debe a este problema.
36
temporales se mantienen.3031Las gráficas de diagnóstico de residuos para los
Modelos I y II indican que los supuestos de error normales están satisfechos para el
enfoque de modelación estructural (Figura 11). La t general del modelo también
parece buena (ver Figura 12). Las estimaciones de Coe¢ cient sugieren que, si bien el
impacto de la legislatura es pequeño en relación con los tribunales, no deja de ser
significativo. Si bien estos resultados apoyan la afirmación de que tanto la existencia
de una oposición creíble en los tribunales como en las legislaturas competitivas son
determinantes importantes de los DNUs en Argentina, no muestran cómo el modelo
unilateralista restringido se comporta frente a otras hipótesis en competencia.
Inserte las Figuras 11 y 12 aquí
Una posible explicación de la competencia puede tener que ver con los atributos
personales de los presidentes individuales. Es decir, ¿será posible que la e⁄ects de la
Corte Suprema o de las cámaras legislativas sea menos importante que las
habilidades personales de liderazgo del presidente individual para explicar el pasaje
de DNU? Podemos considerar esta cuestión analíticamente comparando cómo se
comportan las variables derivadas del modelo unilateralista restringido contra el xed
presidencial e⁄ects (ver Tablas 6 y 7). Una advertencia a este tipo de análisis es que
los modelos presentados en la Tabla 6 su⁄er por falta de poder. No es probable que
las estimaciones de error estándar para los cientificos de los coeficientes sean útiles,
ya que estamos tratando de calibrar el signi cance relativo de 17 (a veces hasta 18)
predictores con un tamaño de muestra de n = 89; esto no sólo afecta a la estimación
de error estándar, sino que también es probable que afecte al valor de la estadística
de la prueba crítica. Posteriormente, debemos esperar que muy poco o nada de los
coeficientes sea estadísticamente significativo. No obstante, este tipo de análisis
puede ser útil para considerar las expectativas generales sobre cómo se
comportarán estas variables si la relación hipotética fuera cierta. 32 Si el modelo
unilateralista restringido es correcto, las variables institucionales deberían asociarse
negativamente con los DNUs independientemente de cómo sean los coeficientes de
xed presidenciales.
Inserte aquí la Tabla 6
30 Tanto la prueba estadística de Durbin Watson (DW) como la de Box-Ljung Q comprueban la

autocorrelación o correlación de los términos de error. La estadística DW se distribuye aproximadamente
como N(2;4=T) donde t = 1;::::;T. En general, DW = 0 indica que hay autocorrelación positiva mientras
que DW = 4 indica que hay autocorrelación negativa. Q(P;d) indica que el Box-Ljung
Q-statistic se basa en las autocorrelaciones residuales de P y se distribuye aproximadamente de la siguiente manera
31 d. La estadística Q debe ser comparada con la correspondiente 2d para determinar si es o no significativa.
32 En otras palabras, el pequeño tamaño de la muestra aumentaría la probabilidad de cometer un
error de Tipo II (fallando a favor de la nulidad cuando la hipótesis alternativa es verdadera). Por lo tanto,
podemos asumir que la alternativa es cierta y ver si los resultados cumplen nuestras expectativas sobre
una base ad hoc, incluso si no se cumple el umbral de importancia.
37
La Tabla 6 muestra nuestras expectativas con respecto a la dirección de los
coeficientes. Es decir, la competitividad de la legislatura (tanto de la cámara alta
como de la baja) parece ser un determinante importante de los DNUs. Aunque los
modelos de regresión estática indican que algunos de los xed presidenciales e⁄ects
son estadísticamente significativos (Modelos VII-VIII, X-XI), se muestra que esto no
es cierto una vez que el componente de tendencia estocástica es contabilizado por el
modelo estado-espacio (Modelos IX y XII). De hecho, los resultados del modelo
estado-espacio se ajustan más a nuestras expectativas sobre los coeficientes si las
predicciones del modelo unilateralista restringido son ciertas. Aunque las
magnitudes de los coeficientes para las dos cámaras son pequeñas, son negativas
(como se esperaba) con errores estándar relativamente pequeños.
Inserte aquí la Tabla 7
Los resultados en la Tabla 7 también son paralelos a los de la Tabla 6. Es decir, las
estimaciones del coeficiente centavo de la regresión binomial negativa y de las series
temporales estructurales con respecto a que hay alguna evidencia de una relación
negativa entre una oposición en la Corte Suprema y el número de DNUs emitidos.
Puede haber cierta preocupación acerca de la importancia de varios coeficientes de
xed presidenciales en los Modelos XIII y XIV; sin embargo, es importante notar que
los resultados de estos dos modelos son inconsistentes. Una vez más, el modelo de
espacio de estado nos muestra que los resultados son más consistentes después de
contabilizar el e⁄ect de tiempo (Modelo XV). Por un lado, estos resultados están
relacionados con los resultados de la Tabla 5 en el sentido de que los factores
institucionales son tan (si no más) importantes que los atributos personales de los
presidentes individuales para explicar el número de DNUs. Inserte aquí la Tabla 8
Esto no es para descartar otras explicaciones institucionales de los DNUs que

compiten entre sí. Como se mencionó anteriormente, puede haber alguna razón
para creer que la presencia de un gobierno dividido es una de las razones detrás del
alto número de DNUs ya que un gobierno dividido puede significar que el presidente
no tiene suficiente apoyo en la legislatura para promover su política por medios
ordinarios. Es posible que bajo estas circunstancias, los DNUs sean a menudo
invocados para promover la agenda del presidente o para romper los
estancamientos legislativos en la legislatura.
Si esta hipótesis es cierta, deberíamos esperar ver un aumento significativo en el
número de DNUs durante los tiempos de gobierno dividido y/o cuando el número de
legislación en la Asamblea Nacional disminuye. Como se muestra en la Tabla 8, ni los
resultados de la regresión estática ni los de la regresión del espacio estatal sugieren
que la existencia de un gobierno dividido sea más importante que la oposición en la
Corte Suprema o la competitividad de la legislatura.
38
La Tabla 9 muestra los resultados de la regresión estática para la productividad

legislativa, pero la discusión debe ir precedida de algunas advertencias. Dado que los
datos sobre legislación sólo llegan hasta 1997 y que faltan valores para esos años de
gobierno autoritario, he truncado mi análisis hasta 1997 y sólo he utilizado el
método de regresión estática. La utilización de este enfoque puede plantear varios
problemas. Primero, al truncar los datos, estoy perdiendo información sobre una
porción significativa de mis datos; por lo tanto, los resultados pueden no ser
consistentes con los resultados presentados en el análisis usando los datos
completos.33 En segundo lugar, al confiar únicamente en los resultados de la
regresión estática, puedo terminar con coeficientes sesgados (como se discutió
anteriormente). El primero de estos problemas puede ser cierto, pero yo diría que la
comparación de los resultados de los datos completos y truncados sigue siendo útil
en el sentido de que puede utilizarse para considerar la validez del modelo
estadístico que he obtenido de un conjunto completo de datos. Con respecto a la
segunda cuestión, las comparaciones previas de la regresión estática y de las series
temporales pueden utilizarse como una pista sobre el rendimiento relativo de estos
datos. Si bien es cierto que la inferencia estadística de estos resultados puede ser di¢
culto, la plausibilidad de la relación hipotética todavía puede ser verificada.
Con estas advertencias, procedo con cierta cautela con respecto a las cosas que
aquí se presentan. Note que los modelos de regresión estática con y sin la variable
dependiente retardada producen resultados similares. Como predijo el modelo
unilateralista restringido, los coeficientes tanto para la oposición en la corte como
en las legislaturas son significativos y están negativamente asociados con la
aprobación del DNU. Se ha comprobado que la productividad legislativa no es
insignificante cuando se tiene en cuenta la oposición en los tribunales y en la
legislatura.34
Insertar aquí la Tabla 10
Finalmente, considero la importancia relativa de los factores ambientales. Por

ejemplo, es concebible que las diatribas económicas puedan ser sólo una entre
muchas otras justificaciones para el uso de los decretos por parte del presidente. De
hecho, muchos críticos de los DNUs han señalado que un argumento a favor de los
33 Existe una alternativa a truncar los datos, es decir, introducir los datos que faltan utilizando algún
tipo de método de imputación múltiple mediante interpolación. Sin embargo, esto significaría que más
del 35% de los datos serían imputados por este método. No obstante, los análisis comparables que se
presentan aquí utilizando valores de ll-in producirán los mismos resultados.
34 Incluso si imputara los valores perdidos y desplegara el método de espacio de estado, obtendría resultados
similares.
39
DNUs durante la presidencia de Menem fue la necesidad de hacer ajustes
estructurales importantes en la economía. Desde este punto de vista, las crisis
nacionales pueden requerir la aplicación de reformas rápidas y amplias, que serían
difíciles de llevar a cabo y llevarían mucho tiempo si se dejaran a los canales
legislativos normales (es decir, la Asamblea Nacional). Por lo tanto, existe un
incentivo para tolerar los decretos presidenciales en tiempos de dificultades
económicas. Si esto es cierto, la frecuencia de los DNUs debería aumentar cuando el
desempeño económico es pobre; y si esto es lo que observamos, podemos concluir
que los factores institucionales pueden ser menos importantes que los factores
económicos cuando se trata de determinar las razones detrás de los decretos del
presidente. Para considerar esta posibilidad, comparo el desempeño relativo de la
variable económica (tasa de crecimiento del PIB) con las variables de oposición
judicial y legislatura competitiva (Cuadro 10). Una vez más, la Tabla 10 muestra que
la tasa de crecimiento del PIB no es un determinante importante de los DNUs
después de controlar el papel de los tribunales y la legislatura. Los resultados son
generalmente consistentes ya sea que tengamos en cuenta o no la e⁄ect del tiempo.
Con respecto a la democracia, es importante no ignorar el cambio en el patrón

de DNUs después de la transición de la tercera ola a principios de la década de 1980.
Aunque el método estado-espacio tuvo en cuenta la ruptura estructural en el año
1990, el análisis no trató seriamente la importancia histórica de la transición
democrática en octubre-diciembre de 1983. Para explicar este importante evento,
he segmentado los datos en dos partes y he examinado la actividad de DNU durante
los años anteriores y posteriores a 1983. En primer lugar, presento los resultados de
los datos anteriores a 1983 (Cuadro 11). Dado que la prueba del log likelihood ratio
indica que no hay sobredispersión para esta submuestra, utilizo el método de
regresión de Poisson para obtener los resultados de la regresión estática. No
presento los resultados con variables dependientes rezagadas porque son casi
idénticos al resultado sin los rezagos. Como muestra la Tabla 11, ninguna de las
variables institucionales clave es significativa cuando consideramos la actividad del
DNU antes de 1983. Los resultados no cambian aunque utilicemos el enfoque
estado-espacio. Claramente, no hay suficiente variación en los datos de DNU
anteriores a 1983 como para sugerir un signi canto a di⁄erence. No obstante, es
importante señalar que los signos de los coeficientes para los factores institucionales
son todos negativos, tal como se esperaba.
Para el período posterior a la transición, la distribución de escaños en la Corte
Suprema no tiene suficiente variación como para justificar un análisis significativo
(véanse las figuras 8 y 9). En su lugar, utilizo los datos sobre las decisiones de la
Corte Suprema. Individualmente, miro para ver si el porcentaje de casos decididos
por la Corte Suprema contra el gobierno está relacionado de alguna manera con el
número de DNUs. Si el presidente se entera de la oposición de la corte a sus
40
decisiones, el modelo unilateralista restringido predecirá que es menos probable
que recurra al unilateralismo evasivo. Dado que los datos de Helmke (2005) sobre las
decisiones del Tribunal Supremo sólo llegan hasta el año 2000, los datos se truncan
para cubrir únicamente el período comprendido entre 1983 y 2000. También he
incluido las variables para la distribución de escaños en cada cámara legislativa, pero
considero el impacto de las cámaras baja y alta simultáneamente dado que la
multicolinealidad no es un problema durante este período (r = 0,0369).
Los resultados de las regresiones estáticas y del espacio de estado se presentan
en la Tabla 12. Es importante señalar que en casi todos los tipos de decisiones, la
distribución de escaños en la Cámara de Senadores es significativa. Después de
contabilizar el e⁄ect de tiempo, las decisiones que fueron en contra del gobierno en
las apelaciones y las apelaciones pro-gobierno revocadas han sido encontradas
como estadísticamente importantes. Aunque otros coeficientes no son significativos,
los signos de los coeficientes de la oposición de la Corte Suprema son
consistentemente negativos como se esperaba. La regresión estática con el predictor
dependiente retardado revela que la relación entre los predictores y la respuesta es
negativa como se esperaba. Incluir los predictores dependientes rezagados conduce
a una mayor varianza en el DNU explicado (R2 es mayor). Sin embargo, no cabe duda
de que la regresión estructural de las series temporales supera los resultados de
ambas regresiones estáticas en términos de la cantidad de la varianza explicada. En
general, existe un apoyo general a la opinión de que la relación entre los fallos
desfavorables de los tribunales y los DNUs es negativa, como se esperaba.
Un resultado interesante aquí es que los coeficientes de la Cámara de Diputados

y del Senado se contradicen entre sí. Por un lado, esto se debe en gran medida a las
circunstancias políticas únicas que rodean el primer mandato de Menem en la
Oncología. Como señala Jones (2001), el Partido Peronista (PJ) era menos cohesivo
en la Cámara de Diputados que en el Senado durante el primer mandato de Menem
porque el PJ en la Cámara Baja tenía una característica más de coalición que en la
Cámara Alta. Por ejemplo, algunos de los diputados elegidos en la lista del PJ en la
Cámara Baja eran en realidad miembros de otros partidos políticos en alianza con el
PJ. Además, hubo incluso un caso de deserción por parte de unos pocos antiguos
leales a PJ (es decir, el Grupo de los Ocho) cuando Menem comenzó a implementar
sus reformas económicas neoliberales. Los datos de Molinelli et al. s (1999) sobre la
distribución de escaños en la legislatura reflejan este hecho. Entre 1989 y 1991, por
ejemplo, el porcentaje de apoyo a Menem en la Cámara de Diputados disminuyó del
47,2% al 45,1%. Mientras tanto, el apoyo en el Senado se mantuvo estable en 56.3%.
También es importante señalar que el marginal di⁄erence en los escaños entre los
partidos/coaliciones progubernamentales y de la oposición era relativamente
pequeño comparado con el del Senado. De hecho, el di⁄erence en el porcentaje de
escaños de la Cámara Baja entre los partidos y coaliciones progubernamentales y de
41
la oposición durante este período osciló entre el 1,2% y el 9,8%. Esto se traduce en
unos 2 a 20 puestos en di⁄erence.
A president guided by the constrained unilateralist logic would look to the
Chamber of Deputies and see only more justi cations to rule with the stroke of her
pen. In the Senate, however, the di⁄erence was more substantial and meaningful
enough (ranging from 10.2% to 37.2%!) as to make the president think twice before
she decides to issue more DNUs.
There are two disclaimers to the results presented in Table 12. First of all, it is
important to not overestimate the ndings presented here. Although the results
suggest that there exists a signi cant relationship between the above mentioned
factors and the DNUs, the small sample size precludes enough condence to make
conclusive claims to this e⁄ect. It must be noted, however, that the results presented
in Table 12 do not stand alone by themselves. They are just a part of broader ndings,
which support the constrained unilateralist model. Secondly, the results in Table 12
do not stand on equal footing with other ndings from the aggregate dataset since
the analysis in Table 12 do not include the years before 1983 and after 2000. As the
results from the aggregate data indicate, including these years will provide more a
robust support for the constrained unilateralist theory.
4.6 The Tale of Two Presidents: Why did DNUs fall under Menem and de la
Rua?
Empirical ndings provide ample support for the constrained unilateralist model.
Except for those instances where there was not enough variation in the relative
percentage of legislative seats occupied by the president s party/coalition, there is
overwhelming evidence in favor of the constrained unilateralist model that a large
di⁄erence in the distribution of seats among pro-government and opposition parties
and an unsympathetic judiciary will preclude the president s excessive reliance on
decrees. The relationship has been shown to be robust even after controlling for the
e⁄ect of divided government, legislative productivity, and economic conditions.
Critical evaluation of recent DNU activity further substantiates these claims.
Take the sudden drop in the DNUs during 1993-96 under Carlos Menem and
2000-01 under Fernando de la Rœa. The total number of DNUs declined from 75 to
19 under President Menem if we compare with the four years preceding 1993 (1989-
92). President de la Rœa issued 50 DNUs during 2000-01 but President
Menem issued 64 during the nal two years of his term (1998-99). President Duhalde
outdid his predecessor with over 100 DNUs in a single year of his short-lived
presidency in 2002. How do we make sense of these variations? What explanations
are most useful?
Surely, divided government is of little use to us in explaining these trends since
no individual president s party/coalition had complete majority control of both
legislative chambers except in 1996-97. Economic explanation may seem useful if we
consider the fact that the decline in the number of DNUs during the mid-1990s
42
followed the temporary success of President Menem s neoliberal reforms during
1991-93 when Argentina recorded double digit growth rates. On the other hand, the
record usage of DNUs during Duhalde s year in o¢ ce was accompanied by an
economic disaster. These patterns would suggest that the use of DNUs is
necessitated by the existence of national crisis following the logic of the majority
opinion in Peralta ruling. Economy, however, can only account for a part of the story
since it does not adequately explain why President de la Rœa refrained from using
DNUs like his counterparts during his shortened term even though Argentina was in
the midst of a severe social and economic crisis.
Unlike these ad hoc explanations, the constrained unilateralist model provides a
more useful approach to understanding the president s decree making behavior by
pointing us to the judiciary and legislature. A sudden drop in the number of DNUs
during President de la Rœa s term, for instance, can be attributed to the fact that the
Supreme Court was dominated by Peronist appointees. Only a small minority faction
within the court consisting of Augusto Belluscio, Carlos Fayt, and Enrique Petracchi
were UCR judges from the Alfons n administration. The rest (i.e. Julio Nazareno,
MolinØ O Connor, Antonio Boggiano, Gustavo Bossert, Guillermo Lopez, and Adolfo
VÆzquez), which made up the majority, were all Menem appointees. The
constrained unilateralist model would suggest that conditions were not favorable for
the UCR-FREPASO supported de la Rœa to make use of DNUs. This explanation is
even more persuasive if we consider the political context surrounding de la Rœa s
presidency. In 1999, for instance, the Court issued a ruling which e⁄ectively limited
the discretion of the executive to rule by decree; as Helmke (2004:140) points out,
although the ruling was issued during the nal days of Menem s term, it a⁄ected de la
Rœa more so than it did Menem. Instead of challenging the court, de la Rœa s
response was largely conciliatory. That is, he maintained the Peronist line and issued
decrees that he knew would not be rejected by the court. For instance, shortly after
the Supreme Court upheld Menem s DNU 290/95, which aimed to reduce
government expenses by cutting public employees wage, de la Rœa issued a similar
DNU 461/2000 (Helmke, 2005:156). The number of DNUs issued by de la Rœa
provides further support
De la Rœa s reaction to the Court may appear somewhat puzzling given that one
of his campaign promises was to clean up the Supreme Court when he became the
president. He looks even more quirky when we compare his relationship with the
Court to that of his Peronist counterparts like Menem and Duhalde. Menem s
response was to pack the court by expanding the number of seats in the Court from
ve to nine after becoming the president. Duhalde, although unsuccessful, sought to
renovate the justice system by impeaching the entire Court with the help of the
legislature (Helmke, 2004). Why did de la Rua refrain from taking these types of
approach?
In order to understand the di⁄erent responses to the Court, we must look to the
president s relationship with the legislature. Therein we nd the key di⁄erence which
sets de la Rœa apart from Menem and Duhalde the relative degree of legislative
43
support. De la Rœa s Alianza (UCR-FREPASO) coalition occupied about 46% of the
seats in the Chamber of Deputies, but it only accounted for about 31% of the Senate.
Both Menem and Duhalde had over 56% of the Senate during the rst year of their
term. Menem could also expect to have close to 47% of the Deputies support his
cause while Duhalde had over 45%. Relatively speaking both Menem and Duhalde
could expect greater degree of support behind their policies within both Chambers.
Condition was more precarious for de la Rœa.
If de la Rœa wanted to renovate the Court through legislative reforms, he would
have needed an overwhelming support of the Peronists. Given the high degree of
party discipline among the Peronists, such an undertaking would have been a tall
task. In fact, just before leaving the presidential palace by helicopter on December
20th of 2000, de la Rœa lashed out against the Peronists for failing to cooperate with
him by granting him the unity government in order to deal with the protests and
lootings. His words spoke to the nature of his relationship with the PJ: The Peronists
made a mistake (Notisur, 01/11/02). Impeachment of the Court would have been
even more di¢ cult since de la Rœa would have needed two-thirds of both Chambers
to make this possible (Articles 53 and 59; Helmke, 2004:38). Still, a case can be made
that impeachment could have been possible if de la Rœa chose to embark on this
path since the Court was largely unpopular. 35 Even if this was true, it would have
been nearly impossible for de la Rua to achieve the necessary two-thirds support
from the Senate in order to con rm his most preferred nominees (Article 99). Since
the Peronists controlled over 57% of the Senate, this would have been di¢ cult. In
each step of the way, de la Rœa would have had to overcome the di¢ cult adversity
of collective action within the legislature to reform the judiciary, impeach justices, or
gain con rmation for his Supreme Court nominees.36
Unlike de la Rœa, conditions within the legislature were more favorable for
Menem and Duhalde to push the envelope vis- -vis the Court. A little less than three
months after taking o¢ ce, Menem initiated a bill, which would eventually be called
the Ley de Ampliaci n (The Extension Law).37 The bill, which passed through the
Senate and the Deputies within a few months, e⁄ectively raised the number of seats
in the Supreme Court from ve to nine. With two of the original ve Alfonsinista
justices relinquishing their posts after the Ley de Ampliaci n passed the Senate vote,
Menem was able to nominate six candidates of his choosing thereby ensuring an
automatic majority (mayor a automÆtica). Senate con rmation hurdle for the
35 Helmke (2005:149) señala que una coalición anti-menemita de partidarios de Alianza y Duhalde en
el Senado comenzó a discutir el juicio político de los jueces de la Corte Suprema en 1998, cuando se
cuestionaba la constitucionalidad de la candidatura de Menem a la reelección. Claramente, esto sugiere
que el juicio político podría haber sido posible si de la Rua hubiera querido seguir esta opción negociando
con la legislatura.
36 Como Helmke (2005:155-6) especula, la renuncia a la renovación completa de la Corte puede haber
tenido que ver con la posibilidad de que de la Rua deseara fortalecer la legitimidad de la institución
democrática y consideró a la Corte como un aliado potencial.
37 Aunque se citó la desigualdad administrativa del poder judicial como la razón principal para iniciar
dicha reforma, Helmke (2004:85-6) afirma que la verdadera razón fue motivada políticamente. Es decir, la
administración trató de renovar la Corte para que no deshaga las reformas del gobierno.
44
nominees of Menem s choice was relatively low given that the Peronists occupied
over 56% of the upper Chamber.
Similar to Menem, Duhalde also had a signi cant legislative support within both
legislative Chambers. After three interim and acting presidents have taken their
turns at the Casa Rosada between December 20, 2001 and January 1, 2002, the
Congress agreed to forego open elections and choose an interim president through
an internal vote. The result was an overwhelming support for Eduardo Duhalde, who
was con rmed by 262 lawmakers with 21 opposing and 18 abstentions (Notisur,
01/11/02). In addition to asking Congress for special powers to reform the economy,
the Duhalde administration also maneuvered to renovate the court. 38 By the end of
January, the Congress began formal proceedings for impeachment; but as Helmke
(2004:146-9) chronicles the events that followed, this attempt would fail as a result
of some strategic maneuvering by the Court. In particular, as a result of a single
controversial decision, the Court opened the gate to a ood of individual public
demand for injunctions against unconstitutional state controls on personal assets. 39
As much as Duhalde and the legislature wanted to renovate the court, they had no
other choice but to make compromises with the Court.
Do the same explanations apply for Menem during the mid-1990s? If the
judiciary served as an important check on de la Rœa s ability to issue DNUs, the lack
of opposition in the Courts should have allowed Carlos Menem carte blanche on the
DNUs throughout his two terms. As mentioned earlier, however, this was not the
case. In fact, the pattern of DNUs during 1993-97 contrasted sharply from that of
1989-92. While Menem relied more heavily on the DNUs in 1989-92 and 1997-99, he
exercised more restraint during the years in between. Most striking is the pattern of
sustained moderation in the usage of DNUs during the economic recession of 1995.
What explains this sudden change in behavior?
Again, the constrained unilateralist model provides useful clues to solving this
mystery. That is, the legislative constraint hypothesis suggests that the president
should be more restrained in the use of DNUs when there is less overall
fragmentation within the legislature. This, in fact, was the case. With the opposition
split between a heavily fragmented UCR and the newly emerging Frente para un Pa s
Solidario (FREPASO), the Peronist Party (PJ) was clearly the most dominant majority
force in the legislature. In terms of numbers, Menem s PJ had an absolute majority
control of both Chambers after the election of 1995. The PJ also maintained a near
majority (over 49%) in the Chamber of Deputies and a close supermajority in the
Senate (over 62%) during 1993-95. Without a viable opposition in the legislature,
38 Helmke (2004) señala que la administración solicitó al Tribunal Supremo que redujera su presupuesto
en un 13% y renunciara al privilegio especial de exención de impuestos.
39 La ahora infame decisión Smith de la Corte Suprema, emitida el 1 de febrero de 2002, rechazó la
constitucionalidad del DNU 1570/01 (Mercado Digital, 2/1/02). En esencia, el decreto promulgado por de
la Rua a principios de diciembre implementó estrictas limitaciones bancarias sobre las cuentas privadas
para evitar el colapso del sistema nanciero. Más concretamente, el decreto impedía que las personas
retiraran más de 1.000 dólares al mes y sacaran más de 1.000 dólares en efectivo del país. Todas las
grandes transacciones debían realizarse con cheque, tarjeta de crédito o débito, ya que esto garantizaría
el cobro del impuesto a las ventas (La Nación, 12/02/01).
45
therefore, the PJ did not need to depend on Menem s intervention in order to
implement the kinds of reforms that it wanted.
Moreover, there was a growing concern within the Peronist circle that the
opposition may very well coalesce around a common goal of creating a united front
against the PJ. Neither the UCR nor FREPASO was expected to be able to pose much
threat to PJ dominance in the legislature (Notisur, 08/08/97). However, had Menem
reverted back to heavy reliance on DNUs, it may have created an opportunity for the
opposition to coalesce against the PJ. Instead of relying on DNUs, therefore, Menem
had to make use of more conventional legislative processes.
But a problem with this approach was that Menem s preferences did not match
that of his own party. In particular, the Peronist party was especially weary of
Menem s neoliberal reforms (Negretto, 2004). Menem, on the other hand, was
determined to see through the continuation of this policy through his second term. 40
But he could not act unilaterally while ignoring the policy preferences of his party
because doing so would only further alienate the base of membership support,
which he would have needed in order to legislate the kind of policy he desired. Just
as he was able to extend his time in o¢ ce after engineering the constitutional reform
of 1994/5 through negotiation with his UCR counterpart, Menem needed to nd a
common ground with his own party to keep his reforms standing. One way to do this
is by engaging in a legislative bargain through the use of veto. At the very least,
Menem needed to avoid using DNUs if he expected active opposition from his own
party or organized interests like labor (Negretto, 2004:557).
The data on legislations and vetoes during the early and mid-1990s provide some
basis for this thinking. As I have mentioned above, while the number of DNUs
declined dramatically during 1993-96, the number of legislations promulgated
during this period increased noticeably from an annual average of 134 legislations
during 1989-92 to about 146 in 1993-96. Comparison of the average annual number
of line item (partial) veto indicates that there was a slight increase from
approximately 9 to 10 per year. Similarly, the gures for bill speci c vetoes rose from
about 16 to 20 per year. These trends paint a picture of the president who is working
though his own party instead of around it. That is, the rise in the number of vetoes
and legislations enacted during this period, coupled with a signi cant decline in the
DNUs, suggest that the president is engaged in a legislative bargaining game. It is
important to not lose sight of the fact that these patterns were due to a solid
Peronist dominance in both Chambers of the legislature. Once a viable opposition
emerges in the legislature, Menem reverts back to his old ways. That is, with the rise
of the Alianza coalition in 1997 (Notisur, 08/08/97), we see a signi cant rise in DNUs
from 4 in 1996 to 23 in 1997. The numbers are more striking when we consider fact
that 14 of the
23 DNUs were issued after August 3rd when the agreement between UCR and
FREPASO was formally announced. 18 of the 23 DNUs were passed when initial talks
40 Después de prestar juramento por segunda vez en julio de 1995, Menem se comprometió a continuar con
las políticas económicas neoliberales, que comenzaron durante su primer mandato (Notisur, 14/07/95).
46
about a coalition began to surface in the media (El Cronista, 07/06/97).
The evidence is persuasive. While the reasons for sudden dips in the number of
DNUs during 1993-96 and 2000-01 were speci c to the political circumstances
surrounding Menem and de la Rœa s presidencies, the constrained unilateralist
model serves as a useful framework for making sense of the variations in proactive
lawmaking power. As shown here, the judiciary played a key role in constraining de
la Rœa s ability to rule by decree while conditions in the legislature seems to have
been more critical for Menem during the mid-1990s.
5 Conclusion
Moving beyond the simple presidential-parliamentary divide, recent wave of
research on the institutions of contemporary democracies have allowed both its
spectators and practitioners to discover some important understandings about how
di⁄erent systems of democratic governance work. Some of this include a more
balanced assessment about its institutions ranging from constitutional design
(Shugart & Carey, 1992) to legislative processes (Morgenstern & Nacif, 2002;
Haggard & McCubbins, 2001), to electoral systems (Jones, 1995; Cox, 1997) and
party politics (Jones, Saiegh, Spiller, & Tomassi, 2000). One aspect of democracy that
has often eluded but raised questions and concerns among many has been that of
executive decrees. Carey & Schugart s (1998) seminal work along with that of others
have been catalytic in making this research agenda a priority for students of
comparative democracy. This study attempts to build upon this foundation. At
minimum, it teaches us something about a special type of
(paraconstitutional/constitutional) executive decree in Argentina. However, it is
hoped that this study will also reveal something about the dynamics of decree
authority in other settings. In particular, it has been argued that the political dynamic
of executive decree is constrained by opposition in the courts and the relative size of
seats held by the majority party in the legislature. The analysis reveals that the
president is more inclined to exercise her unilateral powers where the relative size
of the pro-government or opposition party in the legislature is small and if the
president can secure majority support in the Courts. It has also been suggested here
that if we account for these two factors, other factors, such as divided government,
economic performance, and overall legislative productivity, may not be as important
as some have argued.
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Argumentos a favor del unilateralismo restringido: Decreto de

Inserte la Figura 1 aquí

3.1 Evasión y prevención

De nition 1 Conjunto de anulación del pivote de veto

El comentario 2 p(q) puede ser reemplazado por q si el presidente no ejerce la opción

Dicho de esta manera, el conjunto de anulación del pivote de veto es

Observación 4 Similar a la Observación 1, la ausencia de un decreto presidencial

Inserte la Figura 2 aquí

Si el statu quo está más cerca de p (como en el caso de q0), el presidente

11 Asumo aquí que jvmj = jpvj:

Inserte la Figura 3 aquí

Nótese que incluso cuando la p está situada en el lado opuesto de v en relación a

Inserte la Figura 4 aquí

El equilibrio perfecto del subjuego se puede resumir de la siguiente manera.

Proposición 5 El comportamiento de equilibrio viene dado por

si c(p;q;q) 2 A o c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2 O

Los resultados de equilibrio son v (donde p>v0), v0 (donde p<v0) y p (donde v0

Un aspecto interesante de esta interacción es que la presidenta siempre

3.2 Restricción Judicial

De nition 6 Judiciary s Decision Rule (r)

La regla de la decisión del tribunal, r, puede ser di⁄er dependiendo de las

Si p(q) 2 X, y c(p;q) 2 X y jp(q) jj jc(p;q) jj, entonces r = 0 o jp(q) jj

si q p y q 2j p 9=; 9> si j<q< 2j p si p<q j

si p(q) 2j m y p(q) 2 X o p(q) m y p(q) 2 X

si > j<q< 2j m y p(q) 2 X

si c(p;q;q) 2 A o c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2 O =;

si c(p;q;q) 2=A y c(p;q;q) 2=O

Pruebas. Ver Apéndice

Una dinámica interesante emerge si variamos la ubicación de js manteniendo

Propuesta 8 Si m<v <j <p, la estrategia de equilibrio para el presidente será

Pruebas. Ver Apéndice

Es interesante encontrar al presidente aquí involucrado en una estrategia

Propuesta 9 Dado m<j<v<p, el comportamiento de equilibrio para el presidente será

p (q) =2j q q si 2j v<q<j =

Pruebas. Ver Apéndice

Inserte la Figura 5 aquí

La comparación de los equilibrios derivados en las Proposiciones 7 y 9 arrojan

Hipótesis 1 Ceteris paribus, el presidente emitirá decretos más importantes

Además de la hipótesis de la restricción judicial, surge otro patrón interesante si

Pruebas. Ver Apéndice

Si reconstruimos las Proposiciones 8 y 10, la capacidad del presidente para

Hipótesis 2 Ceteris paribus, cuando la legislatura esté más fragmentada, el

En conjunto, estas dos hipótesis sugieren que la capacidad de la presidenta para

4.1 El DNU y su origen

Inserte la Figura 6 aquí

Las estimaciones de los antecedentes anteriores a 1989 de los DNUs se

Inserte la Tabla 1 aquí

La Figura 7 muestra la gráfica de dispersión de las series temporales de los DNUs

Inserte la Figura 8 aquí

Dado que la implicación empírica derivada de la Hipótesis II es que es menos

19 Se puede argumentar que la mejor manera de probar la Hipótesis II es calculando el intervalo de

Inserte la Figura 9 aquí

Insertar aquí las Tablas 2 y 3

La consideración de las variables de las cámaras legislativas y de la oposición

Inserte la Figura 10 aquí

Finalmente, examinar las fluctuaciones en la frecuencia absoluta y relativa de los

yt = t + t + t + t + X yt + XX 4i xi;t + "t (1) =1

donde t es la tendencia, t es la estacional, t es el componente cíclico,

= t + t1+ ; t NID(0; 2 (2)

Inserte la Tabla 5 aquí

Los resultados demuestran que las legislaturas competitivas son determinantes