Administración de la educación y

gestión de instituciones escolares Clase 6

NOTAS CRÍTICAS PARA UNA TEORÍA DE

LA BUROCRACIA ESTATAL
Según Oscar Oszlak

El texto aborda la falta de estudios teóricos sobre la evolución de la

burocracia estatal en América Latina y su relación con la sociedad civil. Se
menciona la ausencia de investigaciones en este campo y cómo las teorías
organizativas se aplican acríticamente a la administración pública. Se
destaca la falta de contextualización de estas teorías en el ámbito social,
cultural e histórico de la región. Se argumenta que es necesario distinguir
analíticamente a la burocracia estatal de otras organizaciones y considerar
sus particularidades en diferentes contextos. Se discute la diversidad de
enfoques y la falta de una disciplina específica para este estudio. Se propone
un examen crítico de los fundamentos epistemológicos y valorativos detrás
de los enfoques utilizados. También se plantea la relación entre el
conocimiento científico y la práctica política en el ámbito burocrático. El
texto concluye sugiriendo la necesidad de profundizar en la especificidad y
la historia de la burocracia estatal.
I ENFOQUE HISTÓRICO - ESTRUCTURAL
El término "burocracia" fue inicialmente usado para describir un
nuevo grupo de funcionarios en la sociedad francesa del siglo XVIII, donde
la administración se convirtió en un fin en sí mismo. Marx y Hegel también
exploraron la relación entre burocracia y sociedad. Marx señaló cómo la
burocracia desarrolla intereses propios y se vuelve compleja en su relación
con la burguesía. En contraste, Weber desarrolló un "modelo burocrático"
que enfoca en la organización racional y la eficiencia. Sin embargo, se critica
su enfoque formalista y su aplicación mecánica del modelo. Se destaca que la
burocracia es un tema complejo que está interconectado con la estructura de
poder y la dinámica social. Se cuestiona la rigidez de las aplicaciones del
modelo de Weber y se aboga por un enfoque más contextual y sustantivo en
el estudio de la burocracia.
CORRIENTES ADMINISTRATIVO - ORGANIZACIONALES
En paralelo a los escritos de Weber, surgió la "tradición gerencial"
liderada por Frederick Taylor en los Estados Unidos, influyendo en el
pensamiento organizacional. Esta corriente se enfocó en la eficiencia y
productividad, y consideró las organizaciones como sistemas abiertos y
dinámicos. Taylor promovió la "administración científica" con la creencia
de que soluciones técnicas podían resolver los conflictos laborales. Con el
tiempo, se ampliaron los enfoques hacia el lado humano y la socialización
en las organizaciones, afectando las definiciones de "organización" y la
perspectiva sobre las relaciones humanas. La "teoría de la organización"
integró enfoques y se centró en la dinámica interna y en la toma de
decisiones. Se dio importancia a la adaptación de las organizaciones a su
contexto, reconociendo limitaciones en la acción racional. En resumen, los
desarrollos teóricos en administración y organización evolucionaron desde
el enfoque en el producto hacia los insumos y luego hacia la comprensión
global de las organizaciones y su interacción con el entorno.
BUROCRACIA Y CONTEXTO
Los enfoques administrativos y políticos en el estudio de las
organizaciones complejas tienen diferencias en su enfoque en el contexto.
Los estudios administrativos se centran en la estructura y procesos internos
de las organizaciones, considerando restricciones contextuales. Los
enfoques políticos, en cambio, observan cómo la burocracia interactúa con
la sociedad y evalúan los efectos en poder y productividad. Sin embargo,
ambos enfoques tienen limitaciones en su manejo del contexto. Los estudios
administrativos a menudo simplifican las variables contextuales, mientras
que los políticos pueden descuidar los procesos internos de la burocracia. El
concepto de "contexto" es difícil de analizar, y aunque se intenta
incorporarlo, puede resultar en un nivel abstracto poco operativo. La
incorporación del contexto en los estudios administrativos surge de la
incertidumbre creciente en las organizaciones debido a la complejidad
social. Los estudios políticos sobre burocracia, como el Comparative
Administration Group (CAG), se enfocan en sistemas administrativos en
contextos de transición, pero a menudo son etnocéntricos y sesgados hacia
el occidente. Aunque estos enfoques presentan sus debilidades, el
movimiento de la New Public Administration también tiene limitaciones y
un sesgo normativo.
II PARADIGMA EMERGENTE
El texto aborda las perspectivas analíticas del estudio de la
organización burocrática y cómo estas influyen en la reforma
administrativa. Aunque no hay un paradigma científico consolidado, se
observa la emergencia de un paradigma en la práctica de la reforma
administrativa. Este paradigma, que integra diferentes enfoques, ve a la
burocracia como un mediador entre el interés general del Estado y los
intereses de la sociedad civil. Este enfoque subraya la importancia de las
normas, estructuras y comportamientos en la burocracia y cómo estas se
relacionan con la acción. El paradigma también asume que las desviaciones
de estas pautas deben corregirse para mantener la coherencia. Se cree que
todos los actores de la sociedad civil tienen acceso a influir en el Estado y
que los productos del sistema retroalimentan las demandas y mantendrán el
equilibrio. Si hay desequilibrios, se requieren adaptaciones intra
burocráticas para restaurar la legitimidad y la eficiencia.
ESTRATEGIAS Y VIABILIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
El texto analiza la relación entre las estrategias de reforma
administrativa y el paradigma de la organización burocrática. Estas
estrategias han evolucionado a lo largo del tiempo. Inicialmente, se
centraron en modificar aspectos estructurales y formales de los sistemas
burocráticos, con la esperanza de mejorar su eficiencia. Luego, surgieron
enfoques conductistas que promueven la concientización y la capacitación
individual para mejorar los comportamientos y valores de los funcionarios.
Una tercera corriente abogó por la participación de los funcionarios en la
definición de las normas y objetivos de sus unidades. Estas estrategias
tienden a modificar aspectos estructurales y comportamentales,
manteniendo el marco normativo relativamente inalterable. El artículo
sugiere que los mecanismos adaptativos de los funcionarios son una
respuesta a la ambigüedad inherente a su rol burocrático y a la contradicción
entre los intereses económicos dominantes y el interés general. Argumenta
que la burocracia, como un actor complejo con autonomía y articulación en
la sociedad civil y el Estado, refleja y enfrenta las contradicciones de la
sociedad. El autor sugiere que una interpretación más profunda debe
destacar los elementos que dan a la burocracia su especificidad sustantiva y
contextual.
III ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA
El texto discute diversos aspectos relacionados con la investigación y
la teorización de la burocracia estatal. Se menciona que la disciplina aún está
en una etapa pre paradigmática, careciendo de una tradición de
investigación y consenso sobre su campo de estudio. La diversidad de
enfoques y la falta de estándares de control son evidentes. Se plantea la
pregunta sobre cómo construir una teoría que reconozca la especificidad
histórica y sustantiva de la burocracia estatal. Se contrasta con las
concepciones que la consideran como una manifestación indiferenciada del
fenómeno organizacional o un agregado institucional. Se advierte sobre un
sesgo privatista en la investigación organizacional y su impacto en la
conceptualización de las organizaciones estatales. Se discute la utilidad de
enfoques de desarrollo organizacional en el estudio de la burocracia estatal,
enfocados en maximizar la eficiencia y productividad. Se resalta la
diferencia en los objetivos y supuestos subyacentes entre las organizaciones
públicas y privadas, donde la legitimidad y los intereses sociales son
factores clave para la burocracia estatal. Se mencionan los desafíos de
abordar la burocracia estatal como unidad de análisis, debido a su
heterogeneidad y a la necesidad de considerar su relación con la sociedad
civil. Se discute cómo el proceso histórico y la problematización de
cuestiones sociales influyen en la evolución de la burocracia. Finalmente, se
abordan los roles de la burocracia estatal y cómo su actividad puede
interpretarse más allá de la materialización del "interés general". Se sugiere
que la burocracia puede adquirir autonomía en su comportamiento y
desempeñar roles sectoriales al defender intereses propios dentro del
contexto más amplio de la sociedad. En resumen, el texto explora las
complejidades en la investigación y teorización de la burocracia estatal,
abordando cuestiones como el sesgo privatista en la investigación
organizacional, los roles de la burocracia y su relación con la sociedad civil.
El texto destaca la complejidad de la actividad de la burocracia estatal y sus
diferentes roles. Se menciona que los intereses de la clase dominante a
menudo influyen en las funciones del Estado. Se identifican tres roles de la
burocracia: sectorial, mediador e infraestructural. Estos roles a menudo
entran en conflicto debido a la dinámica política y los cambios sociales. La
evaluación de la productividad burocrática es compleja debido a la
diversidad de objetivos y roles, y se cuestiona la eficacia de las medidas
convencionales. Se señala que la productividad debe entenderse en el
contexto de la sociedad y la historia, y no solo en términos privados o
etnocéntricos.
ESPECIFICIDAD CONTEXTUAL E HISTÓRICA
El texto aborda cómo los técnicos y científicos sociales de los países
más desarrollados investigan la baja productividad de las burocracias en los
países menos desarrollados. Se destaca el etnocentrismo y los enfoques
académicos adoptados en la investigación. Se mencionan las subdisciplinas
de "administración para el desarrollo" y "administración comparada" que
surgieron para tratar este tema. Sin embargo, se critica que estos enfoques
no se adaptaron adecuadamente a los contextos locales y a menudo se
aplicaron sin cambios. La productividad de la burocracia en los países menos
desarrollados no se puede evaluar de la misma manera que en los países
desarrollados debido a las diferencias en los roles y las circunstancias. Se
destaca que el surgimiento y funcionamiento de las instituciones estatales
en estos países reflejan desajustes y desigualdades arraigados en una
estructura de dominación social y política, a menudo relacionada con la
dependencia económica. Las características y la evolución de las burocracias
en países dependientes están influidas por factores históricos, económicos y
sociales específicos. Se concluye que el análisis debe considerar la
singularidad de la conformación de las instituciones estatales en contextos
particulares y su relación con la estructuración social, la dominación
política y el desarrollo económico.
COMENTARIO FINAL
El trabajo exploró la literatura sobre organización y burocracia en el
estudio de la administración estatal. Se enfocó en cómo diferentes
corrientes abordan esta área y los problemas que investigan. La crítica
resaltó la falta de un nivel de análisis que vincule procesos sociales globales
con la dinámica burocrática, además de tendencias privatistas y
etnocéntricas. Se expuso un paradigma implícito en la reforma
administrativa y se enfatizó la necesidad de considerar la especificidad
histórica de la burocracia y su papel en sociedades capitalistas. Se sugirió la
expansión de esta investigación para explorar la formación y consolidación
de la burocracia, redefiniendo su alcance, productividad y legitimación
social.