CAPÍTULO 3: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ORGANIZACIÓN.

Introducción:

En este capítulo, desarrollaremos las principales cuestiones relativas a la organización de la

Administración Pública en nuestro sistema jurídico. Se parte de la distinción existente entre Estado,
Gobierno y Administración Pública, para luego pasar a analizar el marco constitucional peruano
aplicable a la organización administrativa. Posteriormente, se efectuará el análisis del modelo de
organización en base a Sectores y Sistemas, sobre el cual se encuentra estructurada la
organización administrativa peruana que nos rige. Esta revisión también incluye un análisis
respecto a la insuficiencia del enfoque sectorial en la organización administrativa, proponiéndose la
inclusión del criterio de los sistemas administrativos como un elemento de carácter
homogeneizador de la acción administrativa.

Para culminar con la exposición de contenidos de este tema en particular, realizaremos el análisis
de las principales técnicas de organización administrativa, así como su aplicación específica al
caso peruano.

Objetivos del presente Capítulo:

 Reconocer las diferencias existentes entre los conceptos de Estado, Gobierno y

Administración Pública.
 Identificar el marco constitucional de organización de la Administración Pública.
 Definir la existencia del modelo de organización de la Administración en Sectores y
Sistemas.
 Describir los principales aspectos de la organización nacional, la organización regional y la
organización a nivel local.
 Identificar las principales técnicas de organización administrativa y definir su importancia
práctica para la aplicación de las relaciones entre las entidades de la Administración Pública.

3.1 Estado. Gobierno y Administración Pública.

Tal como lo hemos referido en una lección anterior, el Estado es la sociedad jurídicamente
organizada, en relación a la noción de poder. El poder es detentado por el Estado, en virtud a un
mecanismo de delegación específico, derivado del pacto social consistente en la organización del
gobierno democrático.

Como un primer punto, el concepto de Gobierno no es equiparable ni al de Poder Ejecutivo, ni al de

Administración Pública. El concepto de Gobierno, jurídicamente implica el ejercicio de la
función de dirección política interior y exterior del Estado, con lo que el concepto de la función
de gobierno sería realizada por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Sin
embargo, dentro de la estructura descentralizada del país, se especifica la existencia de instancias
de gobierno a nivel regional y a nivel local.

De esta manera, la función de gobierno es ejercida por las siguientes instancias, en nuestra
organización política, en la medida que el gobierno peruano es unitario y a la vez descentralizado:

I Nivel de Gobierno:
Gobierno Nacional: (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial).
Marco legal: Constitución. Ley del Poder Ejecutivo. Reglamento del Congreso. Ley Orgánica del
Poder Judicial.

II Nivel de Gobierno:
Gobiernos Regionales (Gobiernos regionales)
Marco legal: Constitución. Ley de Bases de la Descentralización. Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
 III Nivel de Gobierno:
Gobiernos Locales (Municipios Provinciales, Municipios distritales, Municipios de centros poblados
y de zonas de frontera).
Marco Legal: Constitución. Ley de Bases de la Descentralización. Ley Orgánica de
Municipalidades.

De otro lado, el concepto de Administración Pública puede entenderse en dos sentidos:

Uno objetivo: Administración Pública implica ejercer la función administrativa, esto es, aquella
función estatal encargada de aplicar y cumplir las leyes (mediante su ejecución), pero también en
dictar disposiciones (función de reglamentación) y en resolver reclamaciones (función de solución
de controversias).

De otro lado, existe un concepto subjetivo de Administración Pública, que lo identifica como aquél
complejo u órgano encargado de ejercer la función administrativa. En tal sentido, tal como hemos
afirmado en capítulos anteriores, el concepto de Administración Pública que manejamos es uno de
tipo objetivo, mediante el cual se puede identificar a las entidades y órganos (que de manera
originaria o derivada) ejercen la denominada función administrativa, función diferente de las
clásicas estatales y que resulta de especial relevancia, en la medida que sirve de soporte o sostén
material para el ejercicio de las demás funciones estatales.

3.2 Elementos básicos de la estructura administrativa. Sectores y sistemas .

3.2.1 El marco constitucional de organización del Gobierno Peruano.

De conformidad con la reciente reforma del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993 1,
sobre Descentralización, el gobierno peruano se estructura en tres niveles, de acuerdo a una
estructura de descentralización del poder. Así, se tiene que existen instancias de gobierno central,
gobierno regional y gobierno local, dentro de una estructura de gobierno unitario pero, a la vez,
descentralizado.

Así, tal como hemos señalado, de acuerdo al marco constitucional, existen niveles específicos de
Gobierno, al interior del Estado peruano. De esta forma se reconocen tres niveles:
- Gobierno Nacional.
- Gobiernos Regionales
- Gobiernos Locales.

3.2.1.1 Gobierno Nacional:

Las instancias del denominado Gobierno Nacional reúnen en sí a un conjunto de poderes públicos
que ejercen sus competencias de gobierno sobre el íntegro del territorio nacional. De tal suerte que
el Gobierno Nacional incluye las competencias del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder
Judicial dentro de un ámbito estrictamente nacional, de conformidad a las competencias
específicas asignadas a tales poderes por la Constitución y las leyes de desarrollo constitucionales.

3.2.1.2 Poder Ejecutivo:

El marco constitucional vigente, desarrolla en el Título IV (De la estructura del Estado), un capítulo
dedicado a la organización del Poder Ejecutivo. Conforme a ello, se desarrollan las atribuciones y
la caracterización del Presidente de la República, el Consejo de Ministros, y las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

1
A través de la Ley N° 27680, publicada el jueves 7 de marzo de 2002, denominada Ley de Reforma
Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización.

2
En el caso peruano, el Presidente de la República, personifica a la nación y ejerce el denominado
“Poder Ejecutivo”. Tiene adscrito a su cargo una organización, denominada Despacho Presidencial,
que tiene por objeto la administración de la Casa de Gobierno, así como la coordinación de las
actividades y del respaldo logístico necesario para el ejercicio de las funciones del Presidente.

De otro lado, el Consejo de Ministros, de acuerdo al artículo 119° de la Constitución, tiene como
labor ejercer la dirección y la gestión de los servicios públicos, señalando expresamente el texto
constitucional que a cada ministro le corresponde la dirección y la gestión de los servicios públicos
en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.

La figura del Presidente del Consejo de Ministros, es instituida en la Constitución, para realizar las
funciones de ser, después del presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno;
coordinar las funciones de los demás ministros; y, refrendar los decretos legislativos, los decretos
de urgencia y los demás decretos que señalan la Constitución y la ley.

El texto constitucional hace referencia a la figura de los Ministros, como responsables políticos de
la gestión de su sector, en la medida que, la organización administrativa peruana se asienta sobre
los conceptos de sector y sistema administrativo.

3.2.2 Distinción entre funciones de administración y de gobierno .

La función de gobierno, esencialmente consiste en la tarea de dirección política interior y exterior

del Estado, labor que reside en determinados organismos dentro del esquema unitario pero
descentralizado del Estado peruano. En tal sentido, existe un nivel de Gobierno Nacional (Poder
Ejecutivo – Presidente, Poder Legislativo – Congreso de la República, Poder Judicial), un nivel de
Gobierno Regional y un nivel de Gobierno Local.

La Administración Pública es, de otro lado, el conjunto de órganos, organismos y entidades,

destinadas al ejercicio de la función administrativa. Como tal, la función administrativa está
destinada a la gestión inmediata de los actividades y servicios que brinden soporte material al
ejercicio de las funciones primarias del Estado. La función administrativa, por ende, es una función
primaria, destinada a la gestión y ejecución de las políticas públicas.

3.2.3 Los Sectores Administrativos.

Desde el inicio de nuestra historia constitucional, tenemos la existencia de los Ministerios de

Fomento y Obras Públicas, del Interior, Defensa, Justicia, Hacienda y Relaciones Exteriores. Estos
Ministerios originales se fundan en el intento de satisfacer las necesidades permanentes de
existencia, conservación y subsistencia del Estado como tal.

Posteriormente, la visión del Poder Ejecutivo tradicional nacional ingresa a la necesidad de cumplir
un rol más activo dentro de los servicios públicos, la economía y la sociedad civil, por lo cual
incorpora la idea de conducir políticas sectoriales a lo largo de la actividad económica, para lo cual
segmenta en abstracto la sociedad y la administración en varias unidades temáticas que son
denominados Sectores Administrativos, en cuya dirección orientadora, planificadora, de servicios,
o reguladora, se ubican los Ministerios, como ejes para la formulación de políticas sectoriales y
planes orientadores.

En la realidad, los sectores no existen como tales, sino que son categorías analíticas que
representan un conjunto de acciones públicas y privadas arbitrariamente ordenadas para su mejor
identificación y conducción desde el Estado. De tal modo, los Sectores de la Actividad Pública,
comprenden desde los Ministerios, los organismos públicos descentralizados, las empresas
estatales e incluso los integrantes de la sociedad civil, en cuanto resultan vinculados a los temas
sectoriales respectivos en razón de la materia. Bajo esa orientación, fueron organizados los
Ministerios tradicionales de Pesquería, Agricultura, Vivienda, Transportes, Educación, Trabajo,
Energía y Salud, comprendiendo según corresponda a la decisión política uno o más sectores.

3
3.2.4 Los Sistemas Administrativos:

Los Sistemas Administrativos, constituyen fórmulas de organización transversal a toda la

Administración Pública con objetivos racionalizadores y de homogeneización del ámbito interno de
la actuación gubernativa.

Se concibe la existencia de variados Sistemas administrativos, a cargo de los denominados entes

rectores, los mismos que, generalmente, se encuentran al interior del Poder Ejecutivo, aunque se
dan casos en que dichos entes rectores se encuentran fuera del ámbito del Poder Ejecutivo.

Así, existen los Sistemas Administrativos de Presupuesto, Contabilidad, Remuneraciones,

Pensiones a cargo del Estado, Bienes Nacionales, Sistemas Nacional de la Inversión Pública,
Tesorería, Endeudamiento Público, Planeamiento Estratégico, Personal, Planeamiento de
Adquisiciones, Estadística e Informática, Sistema de Defensa de los Intereses Judiciales del
Estado, Archivo de la Nación.

La estructura de sistemas administrativos atraviesa a toda la Administración Pública. Tienen por

objeto el cumplimiento de las funciones propias de la administración interna de cada una de las
entidades. Es una forma de organización transversal, puesto que tiene por función determinar cada
una de las funciones principales de la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines
propios, y así lograr la eficiencia en su actuación. En tal sentido, todas las entidades se ven
unificadas en cuanto a los sistemas de remuneración, presupuesto, personal, inversión pública,
entre otros. Ahora bien, en algunos sectores u organismos, los sistemas pueden tener mayor o
menor incidencia, en relación a las funciones que cumple cada uno de ellos. En tal razón, en un
Ministerio como el de Transportes, la incidencia del sistema de inversión pública es mucho mayor,
que en el de Relaciones Exteriores, donde dicho sistema tiene una incidencia mínima.

Existe un caso especial, que es el constituido por el Sistema Nacional de Control. A diferencia de
los sistemas administrativos que están regidos por Ministerios del Poder Ejecutivo, el Sistema
Nacional de Control está regido por un OCA, que es la Contraloría General de la República. Esta
situación se da por la importancia de la independencia funcional de la actividad realizada por la
Contraloría. Sin embargo, subsiste una tara importante en la actividad de los órganos de control. Lo
que sucede es que todas las entidades tienen órganos de auditoría interna, control o inspectorías
generales. Lo que sucede es que dichos órganos tienen una dependencia orgánica del sector al
cual pertenecen. De esta manera, el Inspector General de un Ministerio está sometido
orgánicamente a la dependencia del Ministro, pero funcionalmente reporta a la Contraloría General
de la República. En tal sentido, los órganos de control interno de las entidades tienen dos tipos de
dependencia, una orgánica al interior de las entidades, y otra funcional, con respecto a la
Contraloría General.

3.3 Organización Nacional: Poderes Públicos, Ministerios, Organismos

Constitucionalmente Autónomos, Organismos Públicos Descentralizados,
Organismos Reguladores, Actividad empresarial del Estado.

3.3.1 La Organización Administrativa Peruana:

El modelo de organización de la Administración Pública peruana responde a un esquema

implantado en la década del 70. Este esquema es conocido como el esquema de sectores y
sistemas.

3.3.1.1 Los Poderes Públicos.

a) Poder Ejecutivo: El denominado “Poder Ejecutivo” es ejercido en nuestro sistema

constitucional por el Presidente de la República. Se integran a esta organización, los
Ministros de Estado y la institución del Presidente del Consejo de Ministros.

4
 b) Poder Legislativo: Reside formalmente en el Congreso de la República, quien ejerce
originariamente la potestad legislativa, de fiscalización y de control sobre los actos del
Poder Ejecutivo.

c) Poder Judicial: Por su parte, el Poder Judicial, ejerce por mandato constitucional, la
función jurisdiccional, destinada a resolver conflictos de intereses o incertidumbres con
relevancia jurídica, gozando las decisiones de los órganos jurisdiccionales con la
cualidad de la cosa juzgada, garantizando así la paz social en justicia.

3.3.1.2 La actividad administrativa sectorial: Los Ministerios .

El esquema de sectores responde a una visión de organización de las actividades económicas en

función a un criterio de planificación estatal. En torno a una actividad económica se estructura un
sector determinado, cuyo ente rector es un Ministerio. Sin embargo, el sector no es un concepto
equiparable al de Ministerio, sino que el sector está constituido también por los gremios
pertenecientes al mismo, los organismos públicos descentralizados adscritos al sector, las
empresas públicas, así como proyectos o programas que actúan o ejercen injerencia dentro de las
actividades relativas al sector.

Los Ministros tienen la función de dirección política de un sector. Conforme al artículo 119° de la
Constitución, “El Consejo de Ministros tiene a su cargo la dirección y gestión de los servicios
públicos. Cada Ministro tiene la responsabilidad en lo concerniente a la gestión de los asuntos
propios de su sector”. Esta norma se deriva de la prescripción que establece la irresponsabilidad
política del Presidente de la República en nuestro sistema constitucional, puesto que los
responsables políticos de la gestión de su sector son los Ministros de Estado.

Los Ministerios se organizan en función de la creación o la determinación normativa de los

sectores. Por ello, pueden existir tantos Ministerios como sectores existan. Al respecto, el
Ministerio, al cumplir con la dirección del sector, se organizan como organismos públicos
pertenecientes al Poder Ejecutivo, y específicamente al nivel de Gobierno Central.

El Ministerio se organiza en función de constituir una estructura que cumple dos tipos de funciones.
De un lado, cumple funciones de administración interna o de autogobierno. Y de otro lado, cumple
funciones de línea o externas en relación con el sector. Las funciones de Administración Interna
tienen por finalidad la organización propia del Ministerio (planeamiento del sector, presupuesto,
administración, recursos humanos, etc.). Las funciones de línea son cumplidas por los
denominados órganos técnico-normativos. Las denominadas funciones de línea son las que son
cumplidas por la entidad con la finalidad del servicio de dirección del sector, mediante la institución
de procedimientos administrativos que relacionen a la ciudadanía con la obtención de prestaciones
por parte del Ministerio. (p.ej. la obtención de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones; la
configuración de marcos normativos, realización de inspecciones, imposición de sanciones,
resolución de controversias en sede administrativa).

De acuerdo con el texto original del Decreto Legislativo Nº 560 (Ley del Poder Ejecutivo), los
Ministerios eran los siguientes:

1. De Relaciones Exteriores.
2. Del Interior.
3. De Justicia.
4. De Defensa.
5. De Economía y Finanzas.
6. De Educación.
7. De Salud.
8. De Trabajo y Promoción Social.
9. De Agricultura.
10. De Vivienda y Construcción.
11. De Energía y Minas.

5
12. De Transportes y Comunicaciones.
13. De Pesquería.
14. De Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.
15. De la Presidencia.

Esta nómina se ha visto modificada, mediante las siguientes normas:

 Decreto Ley N° 25491, de 07/05/1992, los Ministerios de Vivienda y Construcción y el de

Transportes y Comunicaciones, fueron fusionados en el Ministerio de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción.

 El Ministerio de la Presidencia original a que se refería el Decreto Legislativo N° 560 fue

desactivado mediante Ley 25290 de 24/12/90, pero con posterioridad fue creada otra entidad
con el mismo nombre mediante Decreto Ley N° 25490 de 10/05/92.

 Adicionalmente, mediante el Decreto Legislativo N° 866, de 29/10/96 se creó el Ministerio de

Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano – PROMUDEH.

 Actualmente, mediante la Ley N° 27779, Ley Orgánica que modifica la organización y

funciones de los Ministerios (publicada el 11 de julio de 2002), se ha aprobado la presente
nómina de Ministerios, que ha implicado, en realidad una reorganización, por fusiones, de la
estructura ministerial existente. En realidad, no se trata de un proceso de racionalización, ni de
reducción de ministerios, sino que simplemente se ha tratado de una reorganización de las
estructuras ya existentes.

Los Ministerios, de acuerdo a la Ley Nº 27779, son los siguientes:

1. Ministerio de Economía y Finanzas.

2. Ministerio de Relaciones Exteriores.
3. Ministerio de Defensa.
4. Ministerio de Justicia.
5. Ministerio del Interior.
6. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
7. Ministerio de la Producción.
8. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
9. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
10. Ministerio de Salud.
11. Ministerio de Educación.
12. Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
13. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
14. Ministerio de Energía y Minas.
15. Ministerio de Agricultura.

3.3.1.3 Insuficiencias del Enfoque Sectorial:

El enfoque de sectores, responde únicamente para explicar la estructura del Poder Ejecutivo. Sin
embargo, el esquema comienza a resultar insuficiente cuando se considera la existencia de
entidades que también participan en el cumplimiento de funciones administrativas, como son las
instancias de gobiernos regionales y gobiernos locales, o también la existencia de los denominados
organismos constitucionales autónomos, los mismos que también ejercen funciones
administrativas.

Es por ello, que el sistema de organización administrativa basado en sectores, ha resultado

insuficiente para explicar el fenómeno de una organización estatal, o al menos del poder ejecutivo,
que tiene no sólo instancias centralizadas de gobierno, sino que también comparte atribuciones y
competencias con instancias de gobierno regional y local, así como también comparte funciones de
orden constitucional con organismos autónomos e independientes como son los OCA’s.

6
De esta manera, dentro de un esquema de dirección unitaria del gobierno y de la administración,
es necesario reenfocar el enfoque sectorial, y poner el énfasis en los aspectos relativos a los
sistemas administrativos y a los procedimientos administrativos como modo de unificar la actuación
del complejo denominado Administración Pública.

En buena cuenta, si bien sólo algunos órganos estatales ejercen funciones de gobierno, lo cierto es
que todos los organismos estatales ejercen funciones administrativas determinadas (en mayor o
menor grado), por lo que resulta necesario dar cuenta de un nuevo enfoque en la organización
administrativa, desechándose la figura de la organización sectorial y enfatizándose en los temas
relativos a la organización de los sistemas administrativos y a la ordenación de los procedimientos
administrativos que unifiquen la actuación administrativa.

3.3.1.4 Organismos Constitucionalmente Autónomos:

Dentro de nuestra experiencia constitucional, existen determinados organismos que cuentan con
una garantía institucional de autonomía e independencia respecto de la función política o de
gobierno. Se trata de instituciones destinadas a ejercer determinadas tareas técnicas e
indispensables para la gestión estatal, pero que por su alto grado de especialización requieren
tener una garantía institucional de independencia frente al poder político y a las funciones de
gobierno. De acuerdo al texto constitucional de 1993, los organismos constitucionalmente
autónomos son los siguientes:

 Banco Central de Reserva (BCR)

 Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)
 Defensoría del Pueblo (DP)
 Tribunal Constitucional (TC)
 Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
 Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
 Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)
 Ministerio Público (MP)
 Academia de la Magistratura (AMAG)
 Asamblea Nacional de Rectores (ANR)
 Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
 Contraloría General de la República (CGR)
 Consejo Nacional de Funcionamiento de Universidades (CONAFU)

Los Organismos Constitucionalmente Autónomos tienen una garantía institucional de autonomía y

asimismo de independencia. El concepto de autonomía (constitucional en este caso), se expresa
en el total desligue del ejercicio de las funciones de tales órganos con respecto a los demás
poderes del Estado (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial). Existe un respaldo constitucional a sus
competencias funcionales. Existe autonomía presupuestaria, financiera, económica, técnica,
funcional y política. Asimismo, tienen una garantía en el modo especial de designación y remoción
de sus titulares.

3.3.1.5 Autonomía funcional: Organismos Públicos Descentralizados.

Los Organismos Públicos Descentralizados, son organizaciones administrativas, dotadas de

personalidad jurídica, y que ejercen determinadas funciones, con un nivel de autonomía con
respecto al ente rector del sector. En tal sentido, tienen autonomía funcional, técnica, económica y
financiera.

Se encuentran relacionados con necesariamente con un Ministerio, en la medida que en nuestro

sistema constitucional no puede existir ejercicio de funciones públicas sin una asunción explícita de
responsabilidad administrativa. Por tal motivo, los Organismos Públicos Descentralizados se
adscriben necesariamente a un Ministerio, aunque no en una relación de jerarquía, sino con una

7
relación de adscripción, forma de tutela administrativa, que implica la supervisión del cumplimiento
de actividades, que es lo que hace el Ministerio en relación con los OPD’s adscritos a su sector.
Por ejemplo, el Ministerio de Energía y Minas tiene adscritos varios organismos públicos
descentralizados que cumplen funciones relacionadas con el sector, como son el IPEN (entidad
encargada de la investigación en energía nuclear, así como con la producción y tratamiento de
material radioactivo), el INGEMMET (encargo de la investigación en materia minero metalúrgica), y
el INACC (encargado del otorgamiento de las concesiones mineras).

Todos los OPD’s son organismos que pertenecen a la Administración Central. Son destinados a
realizar actividades de ejecución o gestión, y que requieren organizarse y desarrollar sus funciones
en un régimen de autonomía administrativa.

La adscripción, es una forma de tutela administrativa, que no implica una relación jerárquica, sino
una supervisión de actividades (evaluación y control presupuestario, responsabilidad política por la
gestión que recae en el Ministro del Sector, entre otras formas de control). Los OPD’s se crean por
ley ordinaria. Su autonomía administrativa puede ser funcional (ejercicio de funciones de acuerdo a
su estatuto), técnica, económica, administrativa y financiera.

Los Organismos Públicos Descentralizados tienen personalidad jurídica de derecho público interno,
ejercen sus competencias a nivel nacional, y tienen por objeto la gestión de determinadas
funciones que deben realizarse de manera desconcentrada respecto del sector al cual se
encuentran adscritas.

La gran mayoría de OPD’s (organismos públicos de la administración central en la terminología del

proyecto de LOPE) se encuentran adscritos al “mega-sector” que constituye la PCM o Presidencia
del Consejo de Ministros. Son los siguientes (conforme al Decreto Supremo N° 067-2003-PCM,
publicado el 28.06.2003)

 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

 Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI)
 Consejo Nacional de Ambiente (CONAM)
 Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE)
 Consejo Nacional de Inteligencia (CNI)
 Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA).
 Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú (CGBVP)
 Despacho Presidencial
 Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)
 Consejo Nacional de Descentralización (CND)
 Comisión Nacional de Juventud (CNJ)
 Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú (IRTP)
 Unidad de Inteligencia Financiera (UIF)
 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI)
 Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)

Asimismo, existen otros organismos públicos descentralizados de gran importancia para la

economía del país, como son:
Comisión Nacional de Supervisión de Empresas y Valores – CONASEV (adscrita al Ministerio de
Economía y Finanzas).
SUNAT - Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. (adscrita al Ministerio de
Economía y Finanzas).

3.3.1.6 Organismos Reguladores.

Ahora bien, también existe el régimen jurídico de los Organismos Reguladores, que son la
adaptación del régimen norteamericano de las agencias administrativas. La independencia

8
funcional de dichos organismos se justifica en la necesidad de que ejerzan sus funciones técnicas
en un escenario alejado de influencias externas (políticas o económicas). Cumplen las funciones
de regulación de los grandes servicios públicos y las obras públicas de infraestructura entregadas
en concesión a la inversión privada. Inicialmente se encontraban adscritos al sector al cual
regulaban, pero ahora se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros. Son los
siguientes:

 Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL)

 Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG)
 Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público
(OSITRAN).
 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
 Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR).

3.3.1.7 Empresas Públicas:

Por otro lado, las empresas públicas organizan el sistema de la actividad empresarial del Estado.
Conforme a la aún vigente Ley N° 24948, existen cuatro tipos de empresas del Estado (empresas
de derecho público, empresas de derecho privado, empresas de economía mixta, empresas de
accionariado del Estado). De éstas, sólo se puede considerar como “entidades” de la
Administración Pública a las empresas de derecho público, creadas por ley, y dotadas de
potestades de la Administración Pública. (como son FONAFE y el Banco de la Nación). Sin
embargo, los sectores adscriben a las empresas públicas relacionadas con la actividad de su
sector, con la finalidad de coordinar la realización de las actividades de dichas empresas en
relación con los objetivos del sector.

3.4 Organización Descentralizada: Gobiernos Regionales. Gobiernos Locales.

Atribuciones, organización y funciones. El Capítulo XIV del Título IV de la
Constitución. La Ley Nº 27783 – Ley de Bases de la Descentralización. La Ley
Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La Ley Nº 27972 – Ley Orgánica
de Municipalidades.

3.4.1. La Descentralización.-

En términos jurídicos, el proceso de transferencia permanente de competencias y funciones de una

entidad pública con personalidad jurídica a otra persona jurídica de derecho público de la misma
naturaleza, se denomina descentralización 2. Sin embargo, los alcances de dicho concepto, no se
condicen con un significado estrictamente jurídico, puesto que el mismo posee connotaciones
políticas, económicas y sociológicas.

El Perú ha sido un país que, por vocación histórica, ha sido centralista. La tendencia de las
Constituciones y gobiernos a lo largo de la historia republicana ha sido la de concentrar los poderes
decisorios y las competencias esenciales del gobierno en la capital y en los poderes del Estado, sin
permitir la participación significativa de los departamentos y provincias en los asuntos públicos. Por
ello, la descentralización se ha convertido en un asunto de alto interés para los sucesivos
gobiernos, toda vez que se sostiene que a través de ella se logrará un objetivo de lograr el
desarrollo a nivel nacional. Lo cierto es que, el Perú ha conocido diversas experiencias
descentralizadoras, pero ninguna tan intensa como la que se vive actualmente a partir de la
reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993, sobre
Descentralización (mediante la Ley Nº 27680).

3.4.2. La Descentralización en el texto original de la Constitución de 1993 .-

La Constitución de 1993, estableció en el Capítulo IV de su Título IV, las disposiciones relativas al

proceso de descentralización del Estado peruano. Dichas normas, a entender de los especialistas
2
Cfr. HENAO HIDRÓN, Javier: La nueva reforma administrativa. Estatuto de la Administración Pública y
reordenamiento del Estado. Editorial Temis. Bogotá, 2000. Páginas 12-13.

9
sobre la materia, constituyeron un marcado retroceso con respecto al proceso de regionalización
iniciado en 1988 en el Perú, toda vez que el texto constitucional únicamente estableció algunas
escasas disposiciones relativas a la futura existencia de los gobiernos regionales (con lo que en la
práctica, estos fueron desactivados y condenados a una especie de limbo jurídico), y ciertamente,
puso énfasis en repetir el texto del articulado correspondiente a los gobiernos locales tal como
fuera regulada dicha materia por la Constitución de 1979.

En aplicación del texto de la Constitución de 1993, se dictaron diversas disposiciones que le dieron
fin a la experiencia de regionalización iniciada en la década de los 80. Así, los gobiernos
regionales existentes, se desarticularon mediante diversos dispositivos legales, creándose los
denominados “CTAR” (Consejos Transitorios de Administración Regional), los mismos que debían
encargarse de cumplir las funciones de las ex instancias de gobierno regional, hasta que en un
futuro se llegara a concretar el “ansiado” proceso de regionalización 3. Así, luego del proceso de
desactivación de las autonomías regionales, finalmente, a través de la Ley Nº 26922 (Ley Marco de
Descentralización) se dio el puntillazo final al proceso de regionalización, cuando se formalizó la
renuncia del gobierno de Fujimori a continuar dicho proceso, mediante la restauración del sistema
de organización departamental del país, preexistente a la regionalización. La prueba de este último
enunciado la constituye el artículo 12º de la Ley Marco de Descentralización, norma que estableció
lo siguiente:

“Artículo 12.- De la Departamentalización

12.1. El proceso de regionalización se constituye sobre el ámbito territorial de los departamentos.

Con ese fin a partir de la vigencia de la presente Ley, creánse los Consejos Transitorios de
Administración Regional (CTAR) en cada uno de los departamentos del país, como organismos
públicos descentralizados del Ministerio de la Presidencia, con autonomía técnica, presupuestal y
administrativa en el ejercicio de sus funciones, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 14
de la presente Ley.

12.2 Las provincias y distritos que a la fechan están bajo la jurisdicción administrativa de un
Consejo Transitorio de Administración Regional distinto al departamento al que pertenecen,
quedarán comprendidas en el Consejo Transitorio de Administración Regional de éste último, a
partir de su fecha de instalación.

12.3 La sede administrativa de cada Consejo Transitorio de Administración Regional será la ciudad
capital del respectivo departamento.

12.4 Los Consejos Transitorios de Administración Regional tendrán vigencia hasta que queden
constituidas las Regiones”.

3
Mediante Decreto Ley Nº 25432, denominado Ley de Administración Regional Transitoria (11 de abril de
1992), se disolvieron las Asambleas Regionales y los Consejos Regionales de todo el país, y se crearon los
denominados Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), con dependencia funcional de la
Presidencia del Consejo de Ministros.

10
Es evidente que sólo esta disposición, por sí misma, anuló todo el esfuerzo realizado en plasmar
en la realidad los enunciados descentralizadores contenidos en la Constitución de 1979.
Ciertamente, a través de la Ley Marco de Descentralización, se consolidó una organización
administrativa del Estado contraria a toda forma de descentralización del poder estatal hacia las
instancias básicas de gobierno. En dicha época, lo únicamente relevante era realizar un proceso
inverso: centralizar el poder en Lima y específicamente en las instancias del gobierno central.

3.4.3. La reforma constitucional del Capítulo de Descentralización de la

Constitución de 1993.-

El escenario democrático actual en el país ha llevado a considerar al proceso de descentralización

como una de las prioridades que deberán ser atendidas en el proceso de reconstrucción nacional.
Es por ello que el 07 de marzo de 2002, se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley Nº 27680
– Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución, sobre
Descentralización.

Las disposiciones de la Ley Nº 27680, desarrollan el nuevo marco jurídico en el que se está
realizando el proceso de descentralización. Así, el nuevo texto del artículo 188º de la Constitución
señala que “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una
política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma
progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales”.

Así, el capítulo de la Descentralización en la reforma constitucional, establece un nuevo esquema

de organización territorial del país, al señalar en su artículo 189º que “El territorio de la República
está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la
Constitución y la Ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. El ámbito del
nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito de nivel local de gobierno
son las provincias, distritos y los centros poblados”.

De esta manera, el nuevo texto constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución, con
una explícita vocación descentralista, divide la organización territorial del Estado de acuerdo al
modelo regional, en el que se reconocerán tres niveles de gobierno: El gobierno nacional o central;
los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Asimismo, la norma constitucional establece una
suerte de garantía institucional a favor de los gobiernos regionales y locales, mediante la
asignación de sus propias competencias en el texto constitucional (artículos 192º y 195º de la
Constitución reformada). Posteriormente, y de acuerdo a la reserva de ley establecida en el artículo
188º de la Constitución, se establece que el proceso de descentralización será desarrollado por
una norma específica con dicho rango, la misma que fuera aprobada por el Congreso de la
República con fecha 20 de julio de 2002: La Ley Nº 27783, denominada Ley de Bases de la
Descentralización

3.4.4. Ley 27783 - Ley de Bases de la Descentralización.-

La Ley de Bases de Descentralización (en adelante, LBD), aplicando los postulados contenidos en
el reformado Capítulo XIV del Título IV de la Constitución, establece la nueva organización del
gobierno peruano en función a un criterio de reparto de competencias en función al territorio. Así,
en aplicación de la Constitución, la LBD propone un sistema de gobierno integrado por tres niveles
o estratos. Así, en función de este nuevo criterio organizacional del Estado Peruano, el artículo 1º
de la LBD consagra tres niveles de la organización administrativa del poder estatal:

a) Gobierno Nacional
b) Gobierno Regional

11
c) Gobierno Local

Es preciso afirmar que no debe entenderse que estos tres niveles de organización del Estado, son
excluyentes uno del otro. Por el contrario, en el escenario del carácter unitario del Estado, deben
evaluarse estos niveles en forma articulada y no necesariamente de conflicto, toda vez que no se
está estableciendo un modelo de estado federal o de estados autonómicos, sino que se está
organizando un nuevo sistema de reparto de las competencias de gobierno entre los tres niveles
antes reseñados. De esta manera, si bien es cierto que se establece una suerte de garantía
institucional a favor del establecimiento de cada nivel de gobierno, ello no significa una autonomía
total de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales, sino que éstos se integran dentro del
modelo de Estado unitario y a la vez descentralizado que tiene el Perú, en aplicación de lo
dispuesto por el artículo 43º de la Constitución Política del Perú.

De esta manera, el artículo 13º de la LBD plantea la existencia de tres tipos de competencias, las
mismas que serán ejercidas por cada nivel de gobierno en función a los criterios de distribución
establecidos por la LBD. Así, la LBD establece tres tipos de competencias:

a) Competencias exclusivas: Son aquéllas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y

excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y a la ley.

b) Competencias compartidas: Son aquéllas en las que intervienen dos o más niveles de
gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La Ley indica la función
específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.

c) Competencias delegables: Son aquéllas que un nivel de gobierno delega a otro de un

mismo nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando
el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La
entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce
la misma durante el período de la delegación.

Tal como hemos afirmado, la Constitución constituye un primer parámetro competencial, toda vez
que asigna un núcleo duro o irreductible de competencias a favor de los gobiernos regionales y
locales, teniendo en cuenta que dichas competencias constituyen la garantía institucional de la
existencia de dichos niveles de gobierno. Sin embargo, la legislación de aplicación (LBD, LOGR)
tiene por objeto articular un conjunto de competencias que serán compartidas entre los gobiernos
nacional, regional y local (lo que implica necesariamente la existencia de relaciones de cooperación
y coordinación en el ámbito de dichos niveles de gobierno) y que también serán delegadas a futuro
a los gobiernos regionales (competencias delegables), para lo que se ha estatuido un criterio de
transferencia gradual y progresiva. Precisamente, el artículo 14º de la LBD ha previsto los
siguientes criterios para la asignación y transferencia de dichas competencias, desde los niveles
del gobierno nacional, hacia los gobiernos regionales:

a) Subsidiaridad: Se parte de la idea que el gobierno más cercano a la población es el más

idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente, el gobierno nacional no debe
asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos
regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los
gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones.

b) Selectividad y Proporcionalidad: La transferencia de competencias tomará en cuenta la

capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios
técnicos y objetivos. Será gradual y progresiva, empezando con las relativas a inversión
pública a nivel regional y la ejecución del gasto social a nivel local.

c) Provisión: Toda transferencia o delegación de competencias deberá ser necesariamente

acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente
vinculados a los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia.

12
d) Concurrencia: En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno
debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que les
corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. También aplicarán
como criterios las externalidades, nacional regional y local, que trasciende el ámbito específico
donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar
y aprovechar economía de escalas.

Precisamente, es en el ámbito de las competencias exclusivas y compartidas, donde se generan

las necesarias vinculaciones entre el gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales.
Por otra parte, debe tenerse en consideración, que las competencias exclusivas y compartidas se
distribuyen entre los tres niveles de gobierno distinguiendo las funciones de normatividad,
regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y control, y promoción de las
inversiones.

Otro dato importante es que la LBD señala que los eventuales conflictos de competencias que se
generen entre los diferentes niveles de gobierno, deberán serán resueltos por el Tribunal
Constitucional (artículo 16º LBD).

En forma adicional, se ha previsto en el Art. 26 de la LBD que el ejercicio de competencias

exclusivas por parte del gobierno nacional, implica entre otros aspectos:

 El diseño de políticas nacionales y sectoriales;

 La regulación de los servicios públicos de su responsabilidad ;y
 La regulación y gestión de la infraestructura pública de carácter y alcance nacional.

La LBD establece además, en su Primera y Segunda Disposición Transitoria, un cronograma de

transferencia de las competencias de las instancias nacionales hacia las instancias menores
(gobiernos regionales y locales), hecho que implica la adopción del siguiente esquema de trabajo:

a) En la Etapa Preparatoria (período Junio – Diciembre 2002) se elabora el Plan de

Transferencia de los proyectos de inversión pública de alcance regional hacia los Gobiernos
Regionales (Segunda disposición transitoria);
b) El primer referéndum para la conformación y creación de regiones se realizará dentro
del segundo semestre del año 2004, y así sucesivamente hasta quedar debidamente
conformadas todas las regiones del país;
c) En la Tercera Etapa se hará la transferencia de las funciones y servicios sectoriales a
los Gobiernos Regionales y Locales. Esta etapa se inicia después de haberse creado todas
las regiones del país y aprobado el Plan de Regionalización y de Inversión Descentralizada
(Segunda disposición transitoria);

Es importante advertir, que toda transferencia de competencias deberá ser necesariamente

acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados
a los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia. Estas transferencias serán
coordinadas con el Consejo Nacional de Descentralización y serán formalizadas mediante la
suscripción de actas de entrega y recepción que serán aprobadas por Decreto Supremo (Quinta
disposición transitoria de la LBD).

3.5 Las principales técnicas organizativas de la Administración Pública: Centralización

y Descentralización. Descentralización territorial y funcional. Autonomía, Jerarquía,
Coordinación, Cooperación y Colaboración. Control Administrativo, Colegialidad,
Adscripción, Tutela administrativa y desconcentración.

Las técnicas organizativas constituyen principios o criterios rectores específicos para desarrollar la
acción administrativa. En tal sentido, constituyen los puntos centrales de referencia para la
construcción de una teoría de la organización administrativa. A continuación, desarrollamos cada
uno de los conceptos que son reconocidos como las principales técnicas de organización
administrativa.

13
a) Centralización y Descentralización:

La organización administrativa del Estados como el nuestro (de tipo unitario) ha sido
eminentemente centralizada. Esto es, los poderes de dirección y de conducción del gobierno y de
la gestión de los asuntos públicos se ha concentrado en instancias políticas de alcance nacional.
Precisamente, la descentralización constituye lo contrario, es decir, la creación de personas
jurídico-públicas con la finalidad de variar la estructuración administrativa del Estado en orden a
distribuir las competencias de gestión y de dirección de la administración pública, hacia varios
polos o centros de desarrollo. De esta manera, la descentralización constituye una forma de
organización del Estado, contraria totalmente a la centralización, y se manifiesta

La centralización, por su parte, importa reunir varias materias en un centro común, e implica
necesariamente dependencia de un poder central. Los órganos que integran la Administración
guardan entre sí una relación piramidal: convergen hacia una autoridad única, de la cual depende
toda la organización4.

De otro lado, la descentralización, acontece cuando el ordenamiento jurídico confiere atribuciones

administrativas o competencias públicas en forma regular y permanente a entidades dotadas de
personalidad jurídica, que actúan en nombre y por cuenta propios. Concretamente, existen formas
de descentralización política (regionalización, municipalización), y descentralización administrativa
(por ejemplo, la creación de organismos públicos descentralizados).

Por vocación, el modelo peruano de organización administrativa, ha sido centralista, puesto que ha
concentrado los poderes en los clásicos “poderes públicos” (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Por el
contrario, a partir de la reciente experiencia descentralizadora, actualmente se concibe al Estado
Peruano (y propiamente a la Administración Pública), como un Estado unitario, y a la vez
descentralizado.

Es por ello que actualmente, se concibe la existencia de niveles de gobierno en función a una
nueva reestructuración descentralista del Estado. Existe pues (de acuerdo a la Ley Nº 27783 – Ley
de Bases de la Descentralización), un nivel de Gobierno Nacional, un nivel de Gobiernos
Regionales y un nivel de Gobiernos Locales. Estos niveles de gobierno ejercen sus competencias
en sus ámbitos territoriales específicos, de acuerdo a un sistema de reparto de competencias
definido, toda vez que existen competencias exclusivas, competencias compartidas y
competencias delegables.

b) Descentralización funcional y territorial.

La descentralización puede darse en dos formas, una funcional y la otra territorial. La

descentralización funcional, de un lado, puede darse cuando de una organización central se
desprenden una o más funciones específicas, las mismas que son otorgadas a un organismo
“descentralizado”, esto es una nueva persona jurídico-pública que se crea para el ejercicio
autónomo de determinadas funciones.

De otro lado, la descentralización territorial, es equiparable a la descentralización política. Implica

una nueva organización y distribución de la organización política en torno a espacios territoriales
determinados. Tal como hemos señalado, a partir de la reforma del Capítulo XIV del Título IV de la
Constitución de 1993, opera en nuestro país una nueva experiencia de descentralización, la misma
que se caracteriza por una nueva organización de niveles de gobierno, cada uno con competencias
propias de gestión, pero dentro de esquema de Estado unitario.

c) Autonomía, jerarquía, coordinación, cooperación y colaboración .

 Jerarquía y Autonomía:
4
DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. 9ª edición actualizada. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires,
2001. Página 590.

14
La jerarquía es el vínculo piramidal de la interrelación que guardan los órganos administrativos, en
relación de subordinación, coordinación y supraordinación. La Administración se organiza
pirmidalmente por vía de diferentes líneas que conducen a un mismo centro. Las líneas jerárquicas
son la sucesión de distintos órganos de Administración unidos por la identidad de la materia, pero
diferenciados por la competencia que tienen en esa materia. En razón de esa diferente
competencia ocupan un grado jerárquico. De otro lado, el grado jerárquico es la situación o
posición de cada órgano en una línea jerárquica5.

De otro lado, la autonomía es lo opuesto en el Derecho Público. Implica que un organismo

administrativo (dotado de personalidad jurídica), ejerce sus competencias en un ámbito de
independencia funcional y técnica específica con relación a un centro de dirección. Para entender
el concepto de autonomía, es necesario comprender que los criterios de dirección al interior de las
entidades estatales siempre son eminentemente políticos (en la medida que se obedecen las
políticas generales fijadas por el Gobierno). En tal sentido, es necesario determinar la existencia de
ciertas entidades u organismos que no se vinculan directamente a una responsabilidad política,
sino que requieren ejercer sus funciones de una manera autónoma a criterios de dirección política.
De esta forma el concepto de autonomía tiene una valoración estrictamente jurídica, puesto que se
encuentra ligado a la ausencia de una dirección jerárquica en el ejercicio de determinadas
funciones, las mismas que tienen contenido técnico específico.

Colaboración y coordinación administrativa:

La colaboración y la coordinación son principios jurídicos de organización administrativa, existen

diferencias sustanciales entre las mismas. Por ello, resulta necesario emprender una distinción
conceptual respecto al contenido y significado de ambos principios, y sus implicancias en el
desarrollo de las organizaciones públicas.

Ahora bien, la implicancia que ambos principios de la organización administrativa es de primer

orden, con miras a entender el armazón de las relaciones existentes entre las distintas entidades
que integran la Administración Pública. Para ello, el Gráfico Nº 1, ayuda a entender las diferencias
y semejanzas existentes entre la coordinación y la colaboración 6 administrativas.

Gráfico Nº 1
Colaboración y Coordinación Administrativa

a) Principio de
coordinación Formas de manifestación:
administrativa
(Técnica que implica - Conferencias Sectoriales.
acciones de coordinación
ex ante para el ejercicio de - Autoridades de coordinación
las competencias propias multisectorial.
de cada entidad de la
Principio general administración pública. - Establecimiento de competencias
de unidad de Produce un efecto compartidas a favor de dos o más entidades.
actuación de la indirecto en la actuación
Administración jurídica de otras
Pública entidades)

5
DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. 9ª edición. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 2001.
Página 590.
6
Entendemos a la colaboración y a la cooperación como sinónimos, puesto que no existen mayores
diferencias entre una y otra institución administrativa.

15
 b) Principio de
colaboración Formas de manifestación:
administrativa
(Técnica que implica una - Convenios de colaboración.
colaboración entre
entidades administrativas - Convenios de gestión.
a través de la ejecución de
una prestación o un - Deber general de información.
servicio que se encuentre
dentro del ámbito de - Deber de asistencia.
competencias de la
entidad a la que se solicita - Técnicas de participación en
la colaboración. La procedimientos conjuntos.
actuación de una entidad
incide de manera directa - Técnicas de planificación conjunta.
en la esfera jurídica propia
de otra entidad mediante
la ejecución de una
prestación o servicio)

El principio de coordinación administrativa

El principio de coordinación constituye una de las formas en las que se manifiesta el principio
general de unidad de la actuación de la Administración Pública en su conjunto. Al respecto, ocurre
que muchas entidades tienen a veces competencias que no están claramente delimitadas por el
ordenamiento jurídico, o aparentemente se encuentran superpuestas las unas sobre las otras. En
otros casos, en cambio, ocurre que la propia legislación establece que, para ejercer sus
competencias, las entidades administrativas deben coordinar previamente con otras entidades de
su sector, o de otros sectores, con la finalidad de garantizar unidad o coherencia en la actuación
administrativa de incidencia multisectorial. En dichos casos, originalmente, se concebía que la
única manera para resolver dichos controversias era mediante la técnica conflictual. Sin embargo,
empleando técnicas de actuación propias de la ciencia de la administración, se concibe que, tanto
en términos de eficiencia como de eficacia, antes que gastar recursos y tiempo en la solución de
conflictos, resulta más propicio emplear técnicas de coordinación entre las entidades, con relación
a la actuación de las distintas competencias establecidas para cada entidad.

En tal sentido, y teniendo en cuenta siempre que la Administración Pública es una sola, y actúa
como un conjunto, no es admisible que las entidades de la administración pública que tengan
competencias similares o que se encuentren íntimamente relacionadas (v.gr. sectores de la
producción), se relacionen mediante la técnica del conflicto. Por ello, se admite que debe existir
una relación ex ante, de coordinación previa, para el ejercicio de las competencias propias de cada
entidad de la Administración Pública. Así, la realidad enseña que en la actuación de los sectores de
la producción, o los sectores sociales, existe una necesidad de que las entidades de la
administración pública coordinen previamente, ya sea por mandato de la ley, o por decisión de los
órganos de dirección de las entidades.

Se afirma entonces, que el principio de coordinación se concentra en la dirección de la

organización pública. Ello se explica en la medida que es en los órganos de la alta dirección o
aquéllos que ejercen la función de mando en las entidades, sobre los que recae el deber de
realizar acciones de coordinación previa a la adopción de decisiones. La coordinación es pues, un
imperativo presente en las instancias de dirección de las entidades administrativas, a fin de
materializar el principio de unidad de actuación de la Administración Pública.

Otro aspecto que no debe ser dejado de lado con relación a la coordinación administrativa, es el
relativo a la nueva distribución funcional de la organización del Estado Peruano, operada a partir de
la reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Estado. En tal

16
sentido, la nueva estructura descentralizada del Estado peruano, reconoce la existencia de tres
niveles de gobierno: Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. La
articulación de estos tres niveles de gobierno, conforme lo dispone la novísima Ley de Bases de la
Descentralización (Ley N° 27783), se estructura a partir de un sistema de reparto de competencias
exclusivas, compartidas y delegables. En la medida que las competencias exclusivas constituyen
un título inherente a cada nivel de gobierno, y las competencias delegables sólo operan en la
medida que se realice una operación de delegación formal, la coordinación se convierte en un
vehículo imprescindible para el mejor ejercicio de las denominadas competencias compartidas, con
la finalidad de evitar conflictos en la actuación de las autoridades nacionales, regionales y locales,
garantizando en dicha manera la vigencia irrestricta del principio de unidad de actuación de la
Administración Pública en su conjunto.

El principio de colaboración administrativa

De manera conjunta a la configuración jurídica del principio de coordinación y al esquema de

relaciones subyacentes a éste, se sitúan con frecuencia las relaciones basadas en el principio de
colaboración. En tal sentido, los problemas de base que exigen la presencia de relaciones de
colaboración se suscitan debido a que existe una situación de interdependencia entre distintos
entes públicos, que debe resolverse mediante el acceso de los unos a la esfera jurídica de los
otros, realizando en el entorno de la misma una prestación o prestaciones en beneficio de su
titular7.

Existen pues, claras diferencias entre las hipótesis que dan origen a las relaciones de coordinación
y a las de colaboración. En las relaciones de coordinación, cada sujeto se mueve en la esfera
jurídica que le es propia, si bien, dentro de ella, evitando conductas perjudiciales para otros o
adoptando aquellas que complementan las adoptadas por otros. De este modo, se produce un
efecto, aunque indirecto, en la esfera jurídica ajena. En las relaciones de colaboración, en cambio,
la actividad de un sujeto, o de varios, despliega sus efectos de modo directo en una esfera jurídica
que le es ajena: hay pues, una disposición, una atribución a favor de otro, un disponente y un
beneficiario. Aunque, como ocurre en las relaciones de cooperación, cada sujeto pueda ser al
mismo tiempo disponente y destinatario generando una característica reciprocidad 8. Justamente, la
colaboración encuentra su mayor proyección en lo que atañe a los medios técnicos, económicos o
de personal necesarios para el ejercicio de las competencias de las diversas entidades. Tal como
lo ha afirmado MORELL, una entidad atribuye a otra, o ambas mutuamente, con carácter temporal
o definitivo, los medios a emplear por ella en el desarrollo de su propia actividad 9.

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO 3

DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. 9ª edición. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires,
2001.

GONZALEZ NAVARRO, Francisco y Jesús GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley
30/1992 de 30 de noviembre). Volumen I. Segunda edición. Editorial Civitas. Madrid, 1999.

HENAO HIDRÓN, Javier: La nueva reforma administrativa. Estatuto de la Administración Pública y

reordenamiento del Estado. Editorial Temis. Bogotá, 2000.

MARTIN TIRADO, Richard: El deber de colaboración entre las entidades públicas: Límites del
acceso a la información registral. En: Actualidad Jurídica. Suplemento de Gaceta Jurídica de Marzo
de 2003. Gaceta Jurídica Editores. Lima, 2003.

7
Cfr. MORELL OCAÑA, Luis: Curso… Op. Cit. Páginas 274-275.
8
Cfr. MORELL OCAÑA, Luis: Curso… Op. Cit. Página 275.
9
Cfr. MORELL OCAÑA, Luis: Curso… Op. Cit. Página 276.

17
MARTIN TIRADO, Richard: Descentralización y desconcentración administrativa: Análisis del
proceso de selección de los Directores Regionales Sectoriales en el marco de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y su norma modificatoria. En: Derecho y Sociedad. Nº 20. Revista editada
por estudiantes de la Facultad de Derecho de la PUCP. Lima, 2003.

MORELL OCAÑA, Luis: Curso de Derecho Administrativo. Volumen I. 3ª edición. Editorial

Aranzadi. Navarra, 1998.

PAREJO, Luciano, Luis ORTEGA y Antonio JIMENEZ-BLANCO: Manual de Derecho

Administrativo. Volumen I. Parte General. 4ª edición. Editorial Ariel. Barcelona, 1996.

SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. 3ª

edición. Editorial CEURA. Madrid, 2000.

18
 RESUMEN DEL CAPÍTULO 3

1. La organización de la Administración
Pública peruana es sumamente compleja. Se advierte la existencia de un enfoque sectorial
y de sistemas para la organización actual del Estado peruano. Actualmente dicho esquema
ha resultado insuficiente, por la influencia del proceso de descentralización, y la existencia
de instituciones novedosas (Organismos constitucionalmente autónomos, organismos
reguladores, etc.) que no encajan dentro de un esquema sectorial de organización estatal.

2. Se debe distinguir entre los conceptos

de Estado, Gobierno y Administración Pública. El Estado responde a la organización
jurídica del poder. El Gobierno de un Estado ejerce la dirección de la política interior y
exterior, mientras que la Administración Pública es una organización que brinda el soporte
material al ejercicio de la función de gobierno, y se encarga de gestionar materialmente los
asuntos jurídico-públicos, así como de satisfacer las necesidades públicas existentes en la
gestión estatal.

3. El marco constitucional de organización

de la Administración Pública en el Estado peruano, parte de la afirmación de que el Perú es
un Estado unitario y a la vez descentralizado. De esta manera, si bien es cierto que el
Estado es uno solo, existen niveles de gobierno que permiten afirmar la existencia de una
organización descentralizada estatal, de acuerdo a un criterio de reparto de competencias
entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

4. En nuestro sistema constitucional, se

afirma la existencia de Poderes Públicos determinados (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
Dentro de las relaciones entre éstos órganos de gobierno, se manifiesta la predominancia
de la institución del Poder Ejecutivo en orden al ejercicio del gobierno de la nación.

5. La organización del Poder Ejecutivo se

basa en un sistema de sectores y sistemas. El Presidente de la República ejerce el Poder
Ejecutivo en nuestro ordenamiento constitucional y fija la política general del Gobierno.
Existe además la institución de la Presidencia del Consejo de Ministros, y los Ministerios,
como encargados de la gestión de los servicios públicos a su cargo.

6. La organización del Poder Ejecutivo, en

torno a los Ministerios, responde a un enfoque de sectores y sistemas administrativos. Este
enfoque ha resultado insuficiente frente a los procesos de descentralización política y
administrativa acontecidos en los últimos años en el Perú.

7. La organización regional se articula en

torno a los recientemente instalados Gobiernos Regionales. Estos tienen autonomía
política, funcional, administrativa y técnica en los asuntos de su competencia. Son elegidos
mediante sufragio popular, y constituyen un segundo nivel de gobierno, en el ámbito
específico de su territorio. Gozan de competencias exclusivas, y competencias compartidas
con los demás niveles de gobierno.

8. La organización local, se articula en

torno a los Municipios. Estos son regidos por la Ley Orgánica de Municipalidades, y dentro
de su competencia, son autónomos para ejercer las funciones de gobierno al interior de su
comunidad.

9. Finalmente, existen técnicas de

organización administrativa claramente identificables, las mismas que encuentran su
motivación en la necesidad de articular el sistema administrativo y evitar las
disfuncionalidades que pueden surgir en la actuación de los diferentes niveles o escenarios

19
 en los que actúan las entidades de la Administración Pública. Atendiendo a ello, existen
técnicas como la descentralización, la jerarquía, la autonomía, la colaboración, la
coordinación, la adscripción y la tutela administrativa.

AUTOEVALUACIÓN

1. Establezca las diferencias esenciales que existen entre el

Estado, el Gobierno y la Administración Pública, en el ordenamiento jurídico peruano.

2. ¿Cómo puede explicarse que el Gobierno peruano sea a la vez

unitario y descentralizado?

3. A su criterio ¿por qué no puede seguir articulándose la

organización administrativa en torno a un enfoque sectorial?

4. ¿Cuáles son las relaciones existentes entre los distintos niveles

de gobierno existentes en el Estado peruano?

5. A su criterio, ¿cuál es la relevancia de incluir como técnicas de

organización administrativa a los criterios de jerarquía y autonomía, centralización y
descentralización, así como colaboración y coordinación?

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