LIBERTO MARRA BERNAL

GRUPO 36 DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

100454068

DERECHO ADMINISTRATIVO: LECCIÓN 1

ÍNDICE

1. El Derecho Administrativo como Derecho de la Administración pública

2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo
3. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del
Derecho Administrativo
4. El derecho administrativo en la actualidad

1. El derecho Administrativo como Derecho de la Administración pública

No resulta fácil establecer una definición única y universal de lo que es la Administración Pública ya
que son numerosas las AP existentes y presentan características diversas tanto en su organización,
funcionamiento y actuación. Podemos definir las AP como aquellas organizaciones públicas dotadas
de entidad propia que, por lo general, se encuentran bajo una dirección política desde la que se
encarga de las actividades de administración en el diseño y ejecución de las políticas públicas dentro
de lo dispuesto por la ley.

El artículo 2 de la LRJSP indica que se tienen en consideración de AP la Administración general del

Estado (AGE), las Administraciones de las CCAA, las Entidades que integran la Administración
Local, así como organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las
AP.

Uno de los elementos fundamentales de la Administración, es la autonomía dentro del estado, la cual
permite identificarla y distinguirla dentro de los demás poderes; se le atribuye una personalidad
jurídica: requisito para ser sujeto de derecho y para poder entablar relaciones jurídicas: para ser
centro de imputación de derechos y obligaciones.

La aplicación de la teoría de la personalidad jurídica en el ámbito del Derecho Público tuvo lugar por
la doctrina alemana a partir de mediados del siglo XIX la cual aceptó la configuración del Estado
como persona jurídica, lo que contribuyó a modificar el propio concepto de Derecho Administrativo
y sirvió de base para la construcción de un Derecho Público con entidad propia. Dentro del ámbito
público, la atribución de personalidad jurídica se atribuye a las AP ya que son estas las que
contribuyen a la ejecución de las leyes y las que entablan relaciones jurídicas, esencialmente con los
ciudadanos. Esta atribución permite asignar a cada AP una serie de funciones para su gestión
(competencias) así como poderes específicos (potestades) para la consecución de fines. También
permite a los ciudadanos atribuirles actuaciones (u omisiones).

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La personalidad jurídica reside en las personas físicas y en las personas jurídicas, que pueden ser tanto
públicas como privadas. Las personas físicas gozan de ella por el hecho de serlo, ya que se deriva de
la propia dignidad de la persona (art. 10 CE). Con respecto a las personas jurídicas, su personalidad se
deduce de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Tanto las personas
jurídico-privadas (por ejemplo, una empresa) como las jurídicas-públicas (la Administración General
del Estado) presentan, un sustrato similar, ya que ambas se tratan de organizaciones dispuestas para un
fin; la diferencia se encuentra en los fines e instrumentos: fines e de naturaleza privada o de carácter
mercantil (ánimo de lucro), o la realización del interés general.

En su construcción dogmática y si seguimos perspectivas funcionalistas lo importante es la función

administrativa y deja de lado el sujeto. Es la estructura que rige nuestro ordenamiento jurídico, pues
tenemos herencia del sistema administrativo napoleónico. Se contribuye en la perspectiva subjetiva u
orgánica que habla de la importancia del sujeto del derecho, del poder público como ente constituido
y de la persona jurídica integrada en poder ejecutivo del Estado con estatuto jurídico específico.

Las AP poseen una personalidad jurídica distinta a la personalidad propia de las personas físicas que
la componen, estos son principalmente, autoridades y empleados públicos, en su mayoría
funcionarios- actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única (art. 3.4
LPACA). Permite identificar las distintas AP dentro del Estado (el Estado no tiene expresamente
reconocida personalidad jurídica, pero goza de presencia jurídica indiscutible); de este modo, se
consigue una APP voluminosa, descentralizada y heterogénea. Es descentralizado el poder
territorialmente: a nivel estatal (Administración General del Estado), en las CCAA (Administraciones
Autonómicas) y a nivel local (Diputaciones, Ayuntamientos, Consejos Insulares, entre otros). Para
identificar la posición se identifica si tienen función legislativa, ejecutiva y judicial; y desde una
coordenada vertical que responde a la estructura territorial del estado por la que se distinguen tres
niveles de organización del poder: Estado, CCAA y Entidades Locales.

Dentro de la coordenada horizontal, la AP se encuadra en el Poder Ejecutivo: se trata de una

representación teórica que permite identificar una estructura que cumple unas funciones determinadas
en el Estado, por lo que el Ejecutivo ni es único (se manifiesta en los niveles territoriales) ni
homogéneo (de él mismo forman parte sujetos organización en distintas estructuras). El Poder
Ejecutivo, diseña y desarrolla las políticas públicas y se encarga de la ejecución de las Leyes a través
del Gobierno y la Administración que, si bien son sujetos diferenciados, se encuentran vinculados en
algunos ámbitos aparecen fusionados (Título IV CE, Títulos Correspondientes de los Estatutos de
Autonomía, Ley de Bases del Régimen Local).

A los órganos de gobierno le corresponde la función ejecutiva: a nivel estatal y autonómico, la

dirección política se ejerce mediante la iniciativa legislativa (destaca la Ley de Presupuestos). El
gobierno de la Nación y los autonómicos también tienen la capacidad de dictar normas con rango de
Ley, así como también tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido
de las leyes. Disponen de cierto ámbito de discrecionalidad política. A las administraciones le
corresponde la acción administrativa, la cual puede implicar el dictado de normas reglamentarias-de
carácter secundario, adopción de actos, suscripción de contratos o la realización de actividades
materiales. Así es posible afirmar que las AP son aquel aparato organizativo e institucional que
dotado de personalidad jurídica y bajo la dirección del gobierno actúa como brazo ejecutor
desarrollando funciones de ejecución administrativa.

Desde una coordenada vertical, situamos las administraciones dentro del Estado y destaca el Art 137
CE: “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

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Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”

Las administraciones territoriales tienen un carácter esencial las distingue como administraciones
completas, ya que no tienen un fin determinado, sino que satisfacen los intereses generales. Gozan de
todas las potestades administrativas. A nivel estatal encontramos: la Asamblea General del Estado, la
cual depende del Gobierno de la Nación (art. 97 CE y 3.3 LRJSP) y se rige por el Título I de la
LRSJP. Está construida por órganos jerárquicamente ordenados (ministeriales y, dentro de estos,
secretarías de estado, secretarías generales, subsecretarías, direcciones generales y actúa con
personalidad jurídica única. Aparece como diversas pirámides culminadas por los respectivos
ministros que se someten, a su vez, jerárquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y
encabezado por el presidente. Por otro lado, el Gobierno de la Nación se compone del presidente,
vicepresidentes y los ministros nombrados a propuesta de aquél (art. 98.1 y 100 CE). Se caracteriza,
primer lugar, por la dirección presidencial; así como por sus dos principios básicos:

1. Principio de colegialidad: los miembros del Gobierno se reúnen como órgano colegiado en el
Consejo de Ministros.
2. Principio departamental: otorga al titular de cada departamento autonomía y responsabilidad
en el ámbito de su gestión.

En las CCAA existen 17 Administraciones autonómicas con sus respectivos Estatutos de Autonomía
en los que introducen las instituciones y funciones propias de la Comunidad, el Gobierno y la
Administración. Los gobiernos autonómicos se estructuran paralelamente al de la Nación, a partir de
una composición encabezada por un presidente electo, vicepresidentes y consejeros. La
administración autonómica comparte con la AGE los mismos principios organizativos.

En el ámbito local, existe una Administración por cada municipio (8124), provincias (43, excluidas
las Comunidades uniprovinciales) e islas. En los municipios, la actividad de gobierno y
administración corresponde a los ayuntamientos, integrados por concejales y alcaldes (Art. 141.1
CE) en las provincias, a las Diputaciones Provinciales (Art. 141.2 CE) y en las islas a los Cabildos o
Consejos (Art. 141.4 CE). Estas serían las entidades locales territoriales (Art. 3 LBRL) que pueden
disponer de otras entidades de ámbito supramunicipal, como las comarcas; o infra municipal, como
las aldeas. Los municipios carecen de potestad legislativa. El Pleno es su máximo órgano de
representación política. En este ámbito municipal se produce el fenómeno de la descentralización
funcional en Administraciones Instrumentales, es decir, organismos públicos especializados en la
gestión de servicios público-municipales.

Las administraciones instrumentales tienen un carácter secundario y limitado, y carecen de la

totalidad de las potestades administrativas típicas, en particular de las que inciden directamente sobre
los ciudadanos (potestad expropiatoria). Fueron creadas con el objetivo de conseguir una
“descentralización funcional”, esto es, una asignación de determinadas funciones a sujetos
específicamente creados fuera del centro originario que sería la administración territorial
correspondiente.

Estas responden a un mismo esquema: a nivel estatal existen organismos autónomos que se rigen por
el Derecho Administrativo (Instituto de la Juventud) y las entidades públicas empresariales que son
personas públicas, aunque desarrollan parte de su actividad en régimen de derecho privado. No deben
confundirse las administraciones instrumentales con otros entes instrumentales con personalidad
jurídico-privada (empresas públicas- Metros S.A; fundaciones públicas- Canal de Isabel II) en mano
pública. Estas NO son AP, aunque sí se consideran incluidos en el “sector público”, concepto jurídico

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que abarca las AT a las que se suma estás A. y otros entes que juntos forman el “sector público
institucional” (Art. 2.2 LRJSP).

Hay que destacar los órganos de las AP y sus competencias: La AP actúa para el cumplimiento de
sus fines con personalidad jurídica: conforma un organismo el cual actúa a través de sus órganos
compuestos por personas físicas que manifiestan su voluntad. Los órganos son aquellas unidades
administrativas a las que se le atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o
cuya actuación tenga carácter preceptivo (art. 5.1 LRJSP). Los órganos (Ministro-Consejero,
Secretaría de Estado, dirección General) son ocupados por sus titulares, que pueden ser uno solo,
órganos unipersonales, o varios órganos colegiados. Las unidades administrativas son los elementos
organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades (áreas, negociados, servicios)
dependen de un órgano administrativo y constituyen el ámbito de la actividad administrativa. En estas
se encuadran los empleados públicos que están vinculados a una jefatura. Si bien la jefatura y demás
puestos se establecen siguiendo el principio de mérito y capacidad, existen puestos de libre
designación que permiten a los titulares de los órganos directivos encomendar la responsabilidad a
personas de confianza.

La trascendencia de los órganos administrativos como elemento constitutivo de las AP explica la

reserva de Ley sobre el régimen de creación, actuación y coordinación de los órganos administrativos
(art. 103.3 CE). La potestad organizatoria se ejerce dentro de un marco común contenido en el
Capítulo II del Título I De los órganos de las Administraciones Públicas de la LRJSP, y conforme a
las especialidades de cada una de las AP en sus respectivas normas de organización y
funcionamiento, en las que se establece su régimen específico de creación, modificación y supresión
(Título I de la LRJSP, Leyes de Administración autonómica, LBRL). La creación de cualquier
órgano administrativo exige el cumplimiento de los siguientes requisitos (art. 5.3 LRJSP):

1. Determinación de su forma de integración en la AP de que se trate y su dependencia

jerárquica.
2. Delimitación de sus funciones y competencias.
3. Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

A partir de este marco común, cada AP cuenta con su propio régimen para crear, modificar y
suprimir órganos, y para designar titulares. En el caso de la AGE y de las Administraciones
Autonómicas, el diseño de su organización suele cambiar periódicamente cada cuatro años
(normalmente con las elecciones); a nivel local se produce algo equivalente con la designación del
Alcalde y los miembros de la Junta del Gobierno local. La competencia se trata del conjunto de
facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a cada entidad territorial, a
cada Administración o, dentro de estas, a cada órgano. La atribución de competencias se lleva a cabo,
en el caso del Estado y las CCAA, a través de la Constitución (art. 149) y sus Estatutos de
Autonomía, que pueden completarse mediante leyes marco o leyes orgánicas de transferencias
delegación (art. 150 CE), y que distribuyen competencias no sólo legislativas, sino también ejecutivas
y de administración.

Dentro de la Administración se determinan las competencias que corresponden a sus órganos, a partir
de las características propias de cada uno de ellos conforme a la normativa organizativa general
(Título I de la LRJSP; Leyes de administración autonómica y LBRL). Si bien la competencia es
irrenunciable, esto no impide que existan una serie de técnicas de traslación o flexibilización de las
competencias (delegación, encomienda…). También cabe destacar la figura de los órganos
administrativos para determinar la posición de las personas físicas que desde aquellos manifiestan la
voluntad de la Administración como persona jurídica que se trata de la figura de la imputación. Esta

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sirve para determinar la responsabilidad por los daños derivados de las decisiones adoptadas y de
considerar la validez de estas. La imputación impide que la Administración pueda desentenderse,
exige unas condiciones determinadas que son, por una parte, la correcta provisión del órgano. En
definitiva, podemos resumir sus rasgos en:

1. Sujeción al Derecho y principio de legalidad con posibilidad también de crearlo pues tiene
potestad reglamentaria.
2. Determinación normativa de fines de interés público a los que sirve la Administración
pública. En este caso encontramos el concepto de “desviación de poder”, que constituye una
corrupción del fin del Derecho Administrativo
3. Atribución de prerrogativas o potestades administrativas para aseguramiento de consecución
de fines de interés público
4. Equilibrio entre el ejercicio del poder público (para realización de interés público) y garantía
de derechos de ciudadanos. Todo esto a través de una actuación formalizada sometida a
procedimiento, control de la actuación de Administración y régimen de responsabilidad
objetiva.

2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración Pública, por lo que se trata de un
Derecho Propio, es decir, particular y distinto. Esto significa que responde a principios esenciales
distintos de los propios del Derecho civil; el principio inspirador del Derecho Administrativo es el
principio de legalidad, es decir, la Administración no puede hacer lo que quiera sin más límite que la
Ley y el Derecho (Civil), sino que solo puede hacer lo que debe hacer.

Así mismo, las Administraciones Públicas responden a un segundo principio: el principio de interés
general. Este es un concepto jurídico indeterminado, complejo; lo que hoy es de interés general para
la ciudadanía puede que mañana no lo sea (mascarillas). Es interpretado por la propia administración
directamente. No se debe interpretar con el interés de todos, ya que a veces distintos intereses
privados han de ser sacrificados para conseguir el interés general. Otra de sus características
fundamentales es su autonomía: cuando hay una laguna el Derecho Administrativo se recurre al
mismo para auto integrar sus lagunas con las instituciones análogas del mismo ordenamiento
administrativo o con los principios que lo inspiran: se basta a sí mismo (sólo de forma excepcional
podría recurrir a otros derechos).

Podemos definir así el Derecho Administrativo como el Derecho propio, peculiar y autónomo de la
Administración Pública. Sin embargo, esta definición podría ser insuficiente, ya que este no es el
único derecho que se aplica a las Administraciones Públicas; pero siempre el Derecho Administrativo
es su Derecho común. También hay que considerar que este se aplica a otros sujetos públicos
distintos a las Administraciones Públicas. Por último, hay que señalar que el DA es una parte del
ordenamiento jurídico que, aunque no es definido por el propio ordenamiento, sí está asumido por él.

3. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del

Derecho Administrativo
El DA no se identifica como tal hasta comienzos del siglo XIX, sin embargo, no se puede pensar que
antes de este siglo no hubiera administración en sentido material. La Administración y el DA
contemporáneos son en buena medida producto de la Revolución Francesa ya que, a partir de esta, se
establecerá la Ley en lugar del monarca absoluto, lo cual transforma la relación Administración y Ley.
También se pondrá en práctica la separación de poder, lo cual va a suponer que el Poder Ejecutivo

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también este supeditado a la Ley. Todo ello afecta al papel de la Administración: se trata de un aparato
dotado de una unidad y sometido al principio de jerarquía para hacer posible que el Poder Ejecutivo
respete la Ley y las órdenes del ejecutivo en su dimensión política. Ante ese doble requerimiento, la
Administración acaba teniendo una posición diferenciada y propia dentro del ejecutivo y bajo su
dirección, lo cual significó una novedad.

Más tarde, el Estado Moderno supondrá una centralización de poder que conlleva a la creación de una
organización capaz de atender a las necesidades crecientes de los príncipes. Ese aparato no acabara de
tener autonomía respecto de los titulares del poder político hasta el siglo XVIII. Este proceso de
autonomía resulta propiciador la propia Ilustración con la búsqueda de la razón como inspiradora de
cualquier actividad; ahora, por encima de la voluntad del príncipe, debería haber una lógica.

Al hilo de estas nuevas concepciones ilustradas, se irá concibiendo la idea de que los cargos no solo
deben obedecer al poder real, sino que son los encargados de una misión que debe encontrarse en la
Ley: interés general ejecutando la Ley. El Derecho Administrativo aparecerá para regular esta nueva
concepción de organización. En la actualidad, la Constitución de 1978, con la caracterización del
Estado como social y democrático de Derecho, comporta un tipo de Administración muy distinta a la
del siglo XIX o el primer tercio del XX. La Administración actual tiene que ser capaz de dar respuesta
a los problemas que suscita este tipo de Estado, y lo tiene que hacer incluso aunque en el momento
actual hayamos asistido a un proceso de liberalización. Esa liberalización no puede ocultar que el
Estado sigue teniendo una misión que cumplir en relación con actividades hoy liberalizadas pero que
siguen siendo consideradas como de interés económico general. Puede que el Estado no sea ya el
prestador directo de servicios que se consideran esenciales, pero sigue siendo garante de que los
servicios se presten y lleguen a todos, así como de que existe realmente un mercado con competencia.

El ESTADO AUTONÓMICO DE DERECHO:

Se basa en los principios de unidad, autonomía y solidaridad (art. 2 CE).

1. El principio de unidad es el que prevalece sobre los otros dos y emana del titular de la
soberanía y del acto constituyente del Estado español (CE).
2. Como segundo principio se establece la autonomía. Esta es una cualidad garantizada por el
OJ de determinadas entidades públicas con efectos limitados (no cuentan con soberanía), por
la autonormación y por el indirizzo político. Asimismo, de acuerdo al art. 137 de la CE con
respecto a la organización territorial del Estado, se reafirma la autonomía política y
administrativa de los municipios, provincias y CCAA del país.
3. El último principio es el de solidaridad:
a. De acuerdo al art. 138.1 y 158.2 CE, ha de existir un equilibrio entre las diversas
partes del territorio, especialmente en el ámbito económico.
b. En segundo lugar, debe haber lealtad institucional (principio basado en el
Bundestreue alemán y formalizado en el art. 3.1.e LRJSP).

4. El derecho administrativo en la actualidad (puede ser también una

parte de la evolución del derecho administrativo)

Hay que analizar las administraciones públicas en base a la CE. Se trata de examinar el marco
constitucional en el que se inserta el Poder Ejecutivo y la Administración, dado que tal marco
condiciona la forma de entender la Administración y la forma en la que ésta acomete sus funciones y

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tareas. Además, esta perspectiva nos permite contemplar históricamente la Administración: está
claro que el papel de esta no va a ser el mismo en un Estado inspirado en los principios de “laissez
faire, laissez passer”, que en un Estado social y democrático de Derecho que se siente comprometido
con la garantía de que la libertad e igualdad sean reales y efectivas (art. 9 CE)

Y eso ocurre tanto respecto al concepto que se tenga en relación con el Estado en su dimensión social
(Estado social), en relación con el Estado en su dimensión jurídica (Estado de Derecho), en su
dimensión como estado democrático o como estado abierto a su integración supranacional (Art. 93
CE) o como Estado descentralizado (Título VIII de la CE). Todas estas dimensiones condicionan la
forma de actuar de la AP y el modo de entenderla. El artículo 1 nos ofrece un marco legal: proclama
que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho; así como descentralizado y
sumergido en procesos de integración supranacional, que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Esta proclamación
tiene consecuencias sustantivas y organizativas para la AP, la cual debe adaptarse a estas
características.

Estado social significa que el Estado en su conjunto y, dentro de él, Gobierno y Administración,
tienen un compromiso que cumplir que luce en el artículo 9.2 “Corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Esto tiene
como consecuencia que la Administración deba estar al servicio de esos objetivos y, por ende, tomar
decisiones y resolver problemas con instrumentos diferentes de la Ley como única técnica; no puede
estar en una actitud pasiva, sino que tiene que adoptar actitudes activas diseñando políticas y
estableciendo programas de aplicación para las mismas.

Estado democrático surge de la vinculación de nuestra Constitución con la idea de un Estado cuya
legitimación surge del pueblo titular de la soberanía parecería que ello debe conducir a que todos los
poderes del Estado han de responder a esa e principió de que todo poder fundar su legitimidad en la
voluntad del puedo. Esa consecuencia del principio democrático se da en el Poder Legislativo, pero
no de la misma manera en los demás poderes:

En el caso del Poder Judicial, los jueces y magistrados no son elegidos ni directa ni indirectamente
por el pueblo; pero no son un poder desvinculado de la voluntad popular porque, justamente, la
aplican. Lo mismo ocurre con otros órganos constitucionales como el Tribunal Constitucional o el de
Cuenta, aunque en todos ellos hay formas indirectas de elección. En el caso del Poder Ejecutivo, su
forma de designación no es directa por el pueblo, puesto que nuestra Constitución el Presidente del
Gobierno es investido por el Congreso de los Diputados (art. 99) indirectamente el pueblo participa.

En cuanto a la Administración, esta se elige un aparato neural que no es elegido por el pueblo, sin
perjuicio de los Ministros sean designados por el Presidente del Gobierno a su vez designado por el
Congreso de los Diputados; y que otros altos cargos sean designados por el Gobierno o por los
Ministros. Ello no puede ocultar que el resto del aparato y la mayor parte de su personal respondan a
un sistema burocrático. Es a través de la dirección superior del gobierno (art. 97 CE), con sus órganos
de colaboración y apoyo (arts. 7 y 8 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) y de la
designación por el Gobierno de los órganos directivos (art. 6 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y funcionamiento de la AGE) de la Administración como principio democrático penetra
en la Administración garantizando que la decisión del pueblo en las elecciones se traduzca en la
orientación de las políticas concretas. Pero una cosa es esa orientación y otra que la ejecución de estas

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tenga que hacerse por las personas elegidas por el pueblo directamente así es como responde al
principio burocrático.

Los municipios, sin embargo, responden plenamente al principio democrático, pero eso no quiere
decir que los Ayuntamientos con un cierto nivel de población no tengan funcionarios que se
incardinan en la Administración de acuerdo con los principios burocráticos, aunque siempre bajo la
dirección de los cargos electos.