LECCIÓN 5

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

I. La organización administrativa: introducción, concepto y presupuestos

constitucionales
1. Concepto e importancia de la organización administrativa
2. la organización administrativa positivada en la constitución de 1978 como
organización acumulada
II.- El órgano administrativo
1. Concepto y elementos
2. Clases de órganos
III. Los órganos colegiados
1. Regulación y clases de órganos colegiados.
2. Funciones de sus órganos
IV. Los principios jurídicos básicos de la organización administrativa

I. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: INTRODUCCIÓN, CONCEPTO Y

PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES

1.1. Concepto e importancia de la organización administrativa

En la actualidad, dada la diversidad de estructuras administrativas existentes

resulta mucho más sencillo describir una organización concreta que ofrecer una
noción general comprensiva de todas ellas. Proporcionar un concepto de
organización pública no resulta sencillo como prueba el hecho de que desde la
doctrina se nos ofrezca una pluralidad de nociones tan generales y abstractas que
hacen difícil comprender la realidad que se conceptualiza.

Asumidas estas limitaciones ofrecemos dos definiciones genéricas del

concepto organización, una amplia y otra más restringida o específica:

Según la primera, las organizaciones son uniones de medios personales,

materiales y financieros para el cumplimiento de un fin. Este concepto genérico
puede aplicarse a un Estado, a un municipio, a un partido político, a una empresa
industrial, a un club de fútbol, o a un hospital, donde las personas, los recursos
materiales y los financieros se ponen a disposición de cumplir un fin.

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 En la segunda acepción se prescinde de los medios y de los fines para
centrarse en el enfoque laboral y, de este modo, la organización es la estructura
resultante de dividir el trabajo de aquélla en funciones, subfunciones y tareas.

1.2. La organización administrativa positivada en la Constitución de 1978

Un requisito imprescindible para llegar a comprender nuestra organización

administrativa es entender el funcionamiento de nuestro modelo de Estado: el estado
de las autonomías caracterizado por su descentralización política y territorial.

El Estado de las Autonomías supuso la transformación del modelo territorial

vigente hasta entonces, caracterizado por ser centralista y totalitario y que se
transformó en un modelo descentralizado territorial y políticamente. Es decir, en el
modelo anterior existía una Nación y una única Administración: el Estado, encargado
de dictar las leyes que regían en todo el territorio nacional. Con la descentralización
política y territorial surgen las CCAA y las Entidades Locales, a las que se les
reconocen competencia para la gestión de sus propios intereses.

En concreto, en el modelo de autonomías no encontramos con un Estado, con

competencia legislativa y ejecutiva en todo el territorio (asamblea legislativa y
gobierno); 17 CCAA con competencia legislativa y ejecutiva en su territorio (Asamblea
legislativa y Gobierno); y las entidades locales, con competencias administrativas
(gobierno, tienen entre otras las potestad reglamentaria y de gestión). De este modo,
ante la existencia de 18 centros de poder normativo, Estado y 17 CCAA, es
absolutamente fundamental disponer de un sistema que evite conflicto y garantice la
colaboración.

Por ello nuestro sistema se construye sobre la base de los principio de

competencia y coordinación administrativa. El principio de competencia se materializa
en el sistema de distribución constitucional de competencias previsto en la CE, art.
148 y 149. Este sistema funciona atribuyendo competencia o parte de la competencia
bien al Estado bien a las CCAA según la materia de que se trate. El principio de
coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus
competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. Es
principio asegura la eficiencia y eficacia administrativas permitiendo el mejor
funcionamiento de la AP ( que distintas AP trabajen coordinadamete como si fueran
una), tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las
funciones administrativas de cada ente.

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 Pese al Estado de Autonomías, existen aun reminiscencias de un modelo
centralista anterior, por ejemplo: la Administración periférica u órganos territoriales de
la AGE como los denomina ahora la LRJS. Cuando se habla de Administración
periférica se habla de los Delegados del Gobierno, presentes en las CCAA y
subdelegados del Gobierno, presente en las Provincias, antes conocidos como
Gobernadores Civiles. Esto no es sino la representación de Gobierno de la Nación en
los territorios de las CCAA y provincias. Una segunda reminiscencia, por ejemplo, es
el Consejo de Estado, de carácter exclusivamente consultivo del Gobierno. Algunas
Comunidades Autónomas han reproducido en su organización el supremo órgano
consultivo del Gobierno de la nación bajo denominaciones diversas

II.- EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

2.1. Concepto y elementos

La Administración Pública, como toda organización, es un complejo de

elementos personales, materiales y financieros unidos para alcanzar un fin. En aras de
alcanzar este fin, la Administración se divide en unidades funcionales menores, en
virtud del principio de división del trabajo, a las que se les asigna una parte del total de
las competencias que corresponden a la organización en su conjunto. Estas unidades
serán los órganos administrativos.

Cuando el Derecho Administrativo habla de órganos, toma el concepto de la

biología, y de igual forma que el cuerpo tiene distintos órganos que cumplen
funciones, competencias, propias y fundamentales, la Administración también tiene
sus órganos que deben cumplir con las funciones que le han sido encomendadas. Si
bien, para facilitar una definición jurídica nos remitimos al art. 5 LRJSP en el que se
afirma que: “tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades
administrativas a las que se le atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente
a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo”. Es decir, se trata de unidades
con competencias para expresar la voluntad de la Administración a la que pertenecen,
de forma que aquella queda vinculada por esa actuación, la cual se imputa
directamente a la Administración como un todo. Por ejemplo, cuando un alcalde firma
un contrato se entiende que vincula no a el como persona sino a la entidad local como
Administración. Por lo tanto solo son órganos administrativos las unidades funcionales
dotadas por el ordenamiento de competencia, con capacidad de vincular externamente
a través de sus actos a la entidad en la que se encuadra.

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 Pero los órganos administrativos no son las únicas unidades funcionales en que
se estructura la Administración Pública. La LRJSP distingue, los órganos
administrativo de la de unidades administrativas, dando a entender que el órgano
administrativo se integra por varias unidades administrativas. Así, en el art. 5.2 LRJSP
la ley concreta que corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su ámbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos.
Por lo tanto es importante diferenciar la idea de órgano administrativo de la de unidad
administrativa.

Las unidades administrativas serán unidades funcionales básicas de la

estructura organizativa subordinadas a los órganos administrativos. Las unidades
administrativas tienen asignadas tareas de auxilio y apoyo a los órganos
administrativos, pero que a diferencia de estos carecen de la capacidad para expresar
externamente la voluntad de la Administración en la que se integran, sino que son
unidades internas de la Administración cuya creación y estructuración responden al
principio de división del trabajo interno de cada organización.

La LRJSP define el concepto de unidad administrativa en el art. 56 señalando

que se tratan de los “los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas.
Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades
menores”.

Por lo tanto, mientras que los órganos administrativos tienen atribuidas

competencias y con posibilidad de dictar resoluciones y actos administrativos con
efectos jurídicos frente a terceros, las unidades administrativas son consideradas
como simples puestos de trabajo que se integran en los órganos, vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y su dependencia común a la misma
jefatura, desde un punto de vista procedimental estas unidades carecen de
competencias resolutorias de modo que su función se limita a la producción de actos
de trámite: por ejemplo, la recepción de los documento s en un registro, notificación de
actos, emisión de informes técnicos…

2.2 Elementos de los órganos

Los órganos administrativos se componen de dos elementos característicos,

uno objetivo y otro subjetivo.

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 1.- Elemento objetivo

Cuando hablamos del elemento objetivo nos estamos refiriendo al conjunto de

funciones y de atribuciones legalmente conferida por la Ley al órgano administrativo
para posibilitar la realización de ciertos fines. En sentido técnico-jurídico, constituye
lo que se denomina competencia administrativa y orgánica. En este sentido los
órganos administrativos son cada una de las unidades funcionales en que de forma
abstracta se estructura la organización de las entidades administrativas.

Como ya hemos visto, aunque, "lato sensu", el concepto de órgano se refiere

en sentido objetivo a cualquier tipo de unidad funcional de la administración, sin
embargo, en sentido estricto el concepto se restringe a aquellas unidades
funcionales cuyas funciones y atribuciones le vienen conferidas por una normas y
cuya actuación y ejercicio tiene además relevancia jurídica externa, en cuanto
expresa la voluntad de la administración respecto de otras personas, situadas fuera
de la organización administrativa. Estos son los órganos administrativos “externos”,
que se diferencian de aquellos otros que, por limitar el alcance de sus funciones sólo
al ámbito de la organización en que están integrados, se califican de “órganos
internos”, que no expresan la voluntad del ente y no son, por ello, órganos
administrativos propiamente dichos.

2. Elemento subjetivo

Como todas las personas jurídicas las Administraciones Públicas actúan a

través de personas físicas: lo denominados titulares de los órganos, que será una
sola persona en el caso de os órganos administrativos o varias personas en el caso
de órganos colegiados. Para llegar a adquirir la condición de titular de un órgano es
necesario que se haya completado debidamente el correspondiente procedimiento
de investidura. Sin el acto de investidura estaríamos ante un ejercicio ilegítimo de
funciones públicas que puede ser constitutivo de un delito de usurpación.

El proceso de investidura es un acto complejo que comprende:

Primero, el correspondiente acto de designación ( bien por elección, un

procedimiento democrático como ejemplo el nombramiento del Rector de la
Universidad o de un Concejal, o por nombramiento de autoridad competente como
ocurre en el caso de los Ministros.

En segundo lugar, la toma de posesión del cargo, en la que se asumen las las

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funciones y atribuciones de órgano.

Ahora bien, ya esté constituido por una persona física o por un colegio o
pluralidad de personas físicas, el elemento subjetivo del órgano no se agota,
normalmente, en su titular, sino que éste cuenta además con el apoyo o auxilio de
otras personas físicas, funcionarios o de otra índole para que le asistan en el
ejercicio de las funciones propias de aquel, fundamentalmente para la preparación y
ejecución de sus decisiones.

III. CLASES DE ORGANOS ADMINISTRATIVOS

Los órganos administrativos pueden clasificarse con arreglo a diversos

criterios, por ejemplo según tengan o no atribuidas determinadas funciones o
incluyan unos u otros elementos estructurales. Se trata, sin embargo, de una
clasificación de interés fundamentalmente didáctico pero sin carácter científico en la
medida que es posible que un órgano concreto encaje tanto en una como en otra
clasificación

Distinguimos el criterio estructural y funcional

Según el criterio estructural podemos diferenciar:

1) Atendiendo, en primer lugar, a la Administración o Entidad Pública de

cuya organización forman parte, se distingue entre órganos administrativos estatales,
regionales o autonómicos, locales e institucionales.

2) Atendiendo a su integración en la estructura administrativa de cada

ente, se distingue entre órganos simples y complejos. Los órganos complejos están
constituidos por la agrupación de órganos simples, sean éstos individuales o
colegiados. Órgano complejo es un Ministerio que, además de las Direcciones
Generales y otros órganos individuales, comprende órganos colegiados ya sean
comisiones o consejos de carácter consultivo.

3) Atendiendo al elemento subjetivo o titular del órgano se distingue

entre órganos individuales y órganos colegiados. La clasificación de los órganos en
individuales y colegiados hace referencia al número de titulares de que se
componen: en el órgano individual, su titular es una sola persona física; en los
órganos colegiados varias personas concurren en posición de igualdad y
simultáneamente a la formación de la voluntad y al ejercicio mismo de la función que
el órgano tiene atribuida.

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 4) En consideración a la designación de sus titulares, se distingue entre
órganos representativos, cuya designación se efectúa de forma electiva (alcaldes), y
no representativos, que son designados por autoridad competente, normalmente
mediante un acto de nombramiento (Ministros, Consejeros, etc.)

Según el criterio funcional

1) Atendiendo a su competencia (funciones y atribuciones), se distingue

entre:

• Órganos con competencia general o con competencia específica, según que

las funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carácter, como, por ejemplo,
el Consejo de Ministros cuya competencia de una y otra forma incide sobre todas las
ramas de la Administración, o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector
determinado.

• Órganos centrales o periféricos, según que su competencia se extienda a

todo o parte del territorio de la Administración de la que formen parte.

• Órganos superiores, intermedios o inferiores, según su nivel o grado en la

jerarquía administrativa.

2) En razón a la naturaleza de sus funciones, se distingue entre órganos

activos, consultivos y de control o supervisión, según desempeñen funciones de
gestión, de simple información o consulta o de vigilancia de otros órganos, etcétera.

3) Por último, atendiendo a la trascendencia o eficacia de sus actos, se

distingue entre órganos externos y órganos internos, según tengan o no la
posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de
la que forman parte.

III. Los órganos colegiados

El Título preliminar de la Ley destina su capítulo II a la regulación de los órganos

de la Administración, dividiendo este capítulo en 3 secciones: órganos administrativos,
régimen de la competencia, órganos colegiados. En concreto, la sección destinada a
los órganos colegiados se subdivide en dos subsecciones: la primera, arts. 15-18, a la
regulación de los órganos colegiados de las distintas AP, legislación básica, y la
segunda, art. 19-22, a la regulación de los órganos colegiados de la AGE.

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 Además, como puede comprobarse, el nivel de detalle de la regulación
contenida para los órganos colegiados de la AGE es mucho mayor que las previsiones
efectuadas en la legislación básica. Ello se debe a que el TC, en su Sentencia
50/1999, de 6 de abril, recaída en relación con el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra la Ley 30/1992, ya advirtió que la atribución de carácter básico a
una regulación de los órganos colegiados tan detallada y minuciosa como la que se
contenía en dicha norma vulneraba el orden constitucional de competencias. Esa
sentencia, y se puede comprobar por ejemplo si recurrís al noticias jurídicas, declaró
inconstitucionales muchos de los artículos que en relación con el régimen jurídico de
los órganos colegiados se recogían en la 30/92, en concreto: los art. 23, referidos al
presidente, 24 referidos a los miembros de los órganos colegiados, el art. 25.2 referido
al secretario o el art. 27 referido a las actas. Estos artículos dado el nivel de detalle
que propiciaban superaban la consideración e legislación básica siendo contrarios al
orden constitucional de competencias. Estos art. pasaron a entenderse solo aplicables
a la AGE.

Por esta razón, la LRJSP establece un conjunto de normas de contenido muy

prolijo dedicadas exclusivamente a los órganos colegiados de la AGE, mientras que la
regulación básica de tales órganos es menos meticulosa remitiéndose a las
peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en las que se integren.
Es decir, la LRJSP, establece la legislación básica de los órganos colegiados de todas
las AP, una legislación de mínimos, y serán las CCAA las que desarrollen después
este régimen tal y como ocurre con la CCAA de Murcia en la Ley 7/2004, de 28 de
diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la CA
de Murcia.

1. Noción y clases

Frente al órgano unipersonal, el órgano colegiado se caracteriza porque su

titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas. A fin de proporcionar una
definición jurídica de órgano colegiado podemos partir de la que brinda el art. 20. 1
LRJSP, aunque lo haga en sede de órganos colegiados de la AGE. De este modo,
definimos órganos colegiados como “aquellos que se creen formalmente y estén
integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas
de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen
integrados en la Administración.

Esta exigencia de un acuerdo formal para su creación y las funciones que se

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atribuyen permiten diferenciar los órganos colegiados de los meros grupos o
comisiones de trabajo que se puedan formar para el estudio de un tema
determinado, y cuyos acuerdos están privados de efectos frente a terceros.

Los órganos colegiados se crean para cumplir funciones variadas, como por
ejemplo, funciones consultivas, como ocurre con el Consejo de Estado; la promoción
de la cooperación interadministrativa, como ocurre con las técnicas órganicas de
cooperación previstas en el titulo III de la LRJSP, entre las que se prevé por ejemplo
el régimen jurídico de las Comisiones Sectoriales; o para la realización de
determinados juicios técnicos , como el tribunal de oposiciones. Atendiendo al
numero de funciones que se atribuyen a los órganos colegiados no debe sorprender
su proliferación.

Clases de órganos colegiados:

a) Órganos colegiados comunes, es decir, los integrados por autoridades o

funcionarios de una misma Administración territorial. En este caso el órgano se
inserta en la estructura jerárquica de dicha organización. Dentro de esta categoría
están, sin duda, el Gobierno de la Nación, los Órganos de gobierno de las
Comunidades Autónomas y de los entes locales, respecto de los cuales la
Disposición Adicional vigésimo primera de la LRJSP las exceptúa de la regulación
común. No obstante, para huir de un inaceptable vacío normativo, habrá que
aplicarle dicha regulación en defecto de normas especiales, como las existentes en
la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local para órganos de gobierno de los
entes locales.

b) Órganos colegiados compuestos por representantes de distintas

Administraciones. (Interadministrativos). En este caso el órgano colegiado se inserta
o domicilia en la organización de la Administración territorialmente predominante,
bien por razón de la competencia, del número de miembros en el órgano colegiado o
criterios similares, debiendo, en último caso, decidirse los casos dudosos en favor de
la Administración territorialmente superior.

c) Órganos colegiados en los que participan, además de representantes de

una o varias Administraciones, organizaciones representativas de intereses sociales,
como es el caso en que en el órgano se inserta una representación de los sindicatos.
Este órgano, aunque inserto o domiciliado, lógicamente, en la Administración
territorial que resulte preponderante, queda fuera, en principio, de la línea jerárquica,
salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus

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funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la LRJSP clasifica,

expresamente, los órganos colegiados en ministeriales, cuando sus componentes
proceden de un solo ministerio, y en interministeriales, si sus miembros proceden de
diferentes Ministerios. En ambos casos, se prevé la presencia de representantes,
bien de otras Administraciones Públicas (cuando éstas lo acepten voluntariamente,
cuando un convenio así lo establezca o cuando una norma aplicable a las
Administraciones afectadas lo determine), bien de organizaciones representativas de
intereses sociales, así como miembros designados por sus conocimientos o
experiencia en el ámbito de las funciones asignadas a los órganos en cuestión (art.
21 LRJSP).

Pero, implícitamente, diferencia los órganos colegiados según las

competencias que se les atribuyen:

En primer lugar, nos encontramos con unos órganos colegiados que podemos
calificar como propios, caracterizados por la atribución de competencias decisorias,
competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de
base a decisiones de otros órganos administrativos, o bien, competencias de
seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la AGE. La creación de
estos órganos requiere una norma específica publicada en el BOE que revestirá la
forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo
Presidente tenga rango superior al de Director General; Orden ministerial conjunta
para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los
de este carácter.

Y, en segundo lugar, tendríamos aquellos órganos colegiados que cabría

calificar como impropios, en la medida en que la propia Ley les asigna el carácter de
«grupos o comisiones de trabajo», y cuya característica esencial radica, por un lado,
en que sus acuerdos no podrán tener trascendencia jurídica frente a terceros (lo que
implica que si su actuación no es preceptiva, conforme al art. 5.2 ni siquiera tendrían
la condición de órganos, no siendo más que meras unidades administrativas), y por
otro, en poder ser creados por Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios
interesados (art. 22LRSP).

La creación de los órganos colegiados puede hacerse mediante una norma de

creación o mediante convenio con otras Administraciones Públicas. Para la creación
de órganos colegiados de la AGE el art. 20 exige que en su norma de creación o en

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el convenio con otras Administraciones Públicas por el que dicho órgano se cree,
figuren los siguientes extremos:

a) Sus fines u objetivos.

b) Su integración administrativa o dependencia jerárquica.

c) La composición y los criterios para la designación de su Presidente y de los

restantes miembros.

d) Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así

como cualquier otra que se le atribuya.

e) La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento.

Para la creación de los órganos colegiados del resto de administraciones

públicas el art. 15.3 se limita a ordenar que el acuerdo de creación y las normas de
funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el Boletín o Diario
Oficial de la Administración Pública en que se integran. Adicionalmente, las
Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que garanticen su
conocimiento.

2. Funciones de sus órganos

1. Presidente

Sin duda el Presidente es la figura central de los órganos colegiados, un

miembro, en principio igual que los restantes, pero que se potencia con objeto de
hacer posible el funcionamiento del colegio. La regulación de la figura de Presidente
que nos proporciona la LRJSP, vuelve a presentar un régimen detallado respecto a
la AGE siendo muy limitadas las referencias al presidente en la legislación básica,
motivo por el que nos centramos en el estudio de esta figura en la AGE sin perjuicio
de apreciaciones particulares en el caso del resto de AP cuando se trate el tema de
las convocatorias y sesiones.

La nueva Ley, como la anterior, no dice cómo se nombra el Presidente, ni en el

caso de la AGE ni en el resto de las AP. Este extremo, lógicamente, deberá estar
previsto en las normas del órgano de que se trate, y en ellas se precisará si lo es por
elección, por designación, en función de la categoría funcionarial, de la antigüedad,

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etc. Pero no hubiera estado de más que la Ley hubiera establecido una regla de
nombramiento subsidiaria de esas previsiones, como es, por ejemplo, el adoptado
en la Ley de Régimen Jurídico de Cataluña, en la que se determina que, en defecto
de normas especiales, el Presidente será nombrado por mayoría absoluta de sus
miembros en primera votación, o por mayoría simple en segunda.

En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente

será sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el
miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este
orden. Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el
artículo 15.2, es decir, los órganos colegiados de las distintas AP en que participen
organizaciones representativas de intereses sociales o aquellos compuestos por
representantes de diferentes AP, en los que el régimen de sustitución del Presidente
debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por
acuerdo del Pleno del órgano colegiado.

En cuanto a sus funciones, la LRJSP realiza una enumeración abierta

señalando que, aparte de las funciones que en la ley se precisan, el Presidente
puede ejercer «cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de
Presidente del órgano».

Entre las enumeradas destacan:

1. Funciones claramente formales, como la de ostentar la representación del

órgano o la de visar las actas o los acuerdos del órgano.

2. Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la

fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los
demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación.

3. Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos

por causas justificadas. Esto significa que el Presidente es el dominus del
procedimiento y, por ello, puede limitar el tiempo de uso de la palabra o fijar el orden
de las intervenciones, prohibir las extemporáneas y, en fin, dar por suficientemente
debatidas las cuestiones al efecto de pasar a su votación.

4. Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos. El

Presidente ostenta voto de calidad para dirimir los empates. Esta regla se
excepciona en el caso de los órganos colegiados con representación de intereses

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sociales o de distintas Administraciones públicas en que el voto del Presidente sólo
será dirimente, si así lo establecen sus propias normas. Si esta previsión expresa
falta, no habrá forma de dirimir los eventuales empates que se produzcan en las
votaciones.

5. Asegurar el cumplimiento de las leyes. Esto transfiere al Presidente una

especial responsabilidad que justificará en su caso el poder «suspender los
debates» que también se le reconoce explícitamente. A esta potestad debe recurrir
cuando en la deliberación se viertan expresiones ofensivas de terceros o contra las
instituciones o se proponga tomar acuerdos que juzgue antijurídicos, bien porque
sobrepasan la competencia del órgano o porque atentan a derechos de terceros. Se
trata, no obstante, de una facultad que es preciso ejercitar con moderación sin
ahogar con ella el discurrir normal de las deliberaciones y el respeto de la libertad de
expresión.

2. El Secretario

La Ley establece que los órganos colegiados tendrán un Secretario. Este

podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la
Administración Pública correspondiente. Al admitir esta segunda opción la Ley se
separa del criterio de la Ley de Procedimiento Administrativo, según la cual el
Secretario era siempre un miembro del propio órgano con lo cual tenía los mismos
derechos de voz y voto que los restantes miembros. Ahora, es claro que cuando el
Secretario no tenga la condición de miembro no le corresponden los derechos
propios de éstos y, por consiguiente, no tendrá derecho a intervenir en las
deliberaciones ni a votar los acuerdos. (El Secretario es un miembro del órgano
colegiado y en esa condición asiste a las reuniones con voz pero sin voto si, como
dijimos, es un funcionario, y con voz y voto si el Secretario ostenta también la
condición de miembro de aquél).

La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en los

supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizará según lo dispuesto en las
normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.

La ley, establece un nivel de detalle diferente en la regulación de la figura de

Secretario según se trate del órgano colegiado de la AGE o del resto de las AP. Así,
respecto del régimen básico común de todas las AP la LRJSP concreta en su art. 16
que al Secretario le corresponde velar por la legalidad formal y material de las
actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar

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que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son
respetadas.

La regulación de las funciones del Secretario que ofrece la legislación del

estado es mucho más detallada, siendo lógico que la normativa específica de cada
Administración opte por continuar esta línea motivo por el que nos centramos en esta
regulación:

Corresponde al Secretario del órgano colegiado:

a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la
Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.

b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del

Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.

c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean

notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos
de los que deba tener conocimiento.

d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las

sesiones.

e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.

3. Los miembros del órgano colegiado

La actividad propia de los miembros del órganos colegiado es la de deliberar y

votar los acuerdos que se les propongan, no lo es por tanto la de representar al
órgano colegiado salvo que expresamente se les haya otorgado por una norma o por
acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano. En
principio, el derecho-deber de los miembros de deliberar y de votar es personal e
intransferible, pero la Ley regula las suplencias, con gran permisividad, admitiendo
que sean sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.

De nuevo, la LRJSP presenta un régimen detallado respecto a la AGE siendo

muy limitadas las referencias al presidente en la legislación básica, motivo por el que
nos centramos en el estudio de esta figura en la AGE sin perjuicio de apreciaciones
particulares en el caso del resto de AP cuando se trate el tema de las convocatorias

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y sesiones.

Para el cumplimiento de sus deberes la LRJSP especifica en su art. 19, para la

AGE, que los miembros de los órganos colegiados deberán:

a) Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria conteniendo

el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el
orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.

b) Participar en los debates de las sesiones.

c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el

sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las
votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las
Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos
colegiados, en virtud del cargo que desempeñan.

En este sentido, la LRJSP en el art. 19.5 concreta que los miembros que
discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el
plazo de dos días que se incorporará al texto aprobado.

d) Formular ruegos y preguntas.

e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

3. Convocatorias y sesiones

En relación a la convocatoria y régimen de sesiones, la LRJSP si establece un

régimen básico aplicable a todos los órganos colegiados de las AP. Así especifica en
su art. 17, que:

Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus

sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a
distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo
contrario.

En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus

miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por
medios electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y audiovisuales,

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la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus
manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e
intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios
durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios
electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las
videoconferencias.

2. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de

sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o
a distancia, del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes les suplan, y la de
la mitad, al menos, de sus miembros.

Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el artículo 15.2, el

Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de
celebración de sesión, si asisten los representantes de las Administraciones Públicas
y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a
los que se haya atribuido la condición de portavoces.

Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el Secretario

y todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les
suplan, éstos podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la
celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de
convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus miembros.

3. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de

convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal
régimen podrá prever una segunda convocatoria y especificar para ésta el número
de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano.

Salvo que no resulte posible, las convocatorias serán remitidas a los miembros
del órgano colegiado a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma
el orden del día junto con la documentación necesaria para su deliberación cuando
sea posible, las condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de
conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos
necesarios para asistir y participar en la reunión.

4. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure

incluido en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano
colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

16
 5. Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos. Cuando se asista a
distancia, los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde tenga la sede el
órgano colegiado y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia.

6. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán

exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.

7. Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al

Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus
acuerdos. La certificación será expedida por medios electrónicos, salvo que el
interesado manifieste expresamente lo contrario y no tenga obligación de
relacionarse con las Administraciones por esta vía.

4. Actas

El acta es el segundo documento que produce el órgano colegiado -el primero

es la convocatoria- y, sin duda, el más importante, porque en él deben reflejarse los
aspectos esenciales de lo acontecido en cada una de las sesiones que celebre.

En relación a las actas, la Ley distingue un régimen aplicable a todas las AP en

el art. 18, a lo que añade requisitos propios para las actas de los órganos colegiados
de la AGE en el art. 19.

Así con carácter básico y de aplicación a todas las AP la Ley concreta que de
cada sesión que celebre el órgano colegiado, el Secretario levantará acta en la que
se deberá especificar necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión,
las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales
de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

Se prevé la posibilidad de grabar las sesiones que celebre el órgano colegiado.

En este caso, al acta de sesiones se podrá acompañar el fichero resultante de la
grabación, junto con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e
integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen
como documentos de la sesión, de tal manera que no es necesario hacer constar en
el acta los puntos principales de las deliberaciones.

2. En relación a la aprobación del acta, el art. 18.2. dispone que el acta de

cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. El
Secretario elaborará el acta con el visto bueno del Presidente y lo remitirá a través
de medios electrónicos, a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán

17
manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su
aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.

Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por

la utilización de documentos en soporte electrónico, deberán conservarse de forma
que se garantice la integridad y autenticidad de los ficheros electrónicos
correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano
colegiado.

En relación al régimen especifico de la AGE, el art. 19 prevé que en el acta

figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al
acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su
voto favorable.

Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra

de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión
aneja al acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que
se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o
uniéndose copia a la misma.

Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto
particular por escrito en el plazo de dos días, que se incorporará al texto aprobado.

Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no

obstante emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos que se hayan adoptado,
sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta. Se considerará aprobada en la misma
sesión el acta que, con posterioridad a la reunión, sea distribuida entre los miembros
y reciba la conformidad de éstos por cualquier medio del que el Secretario deje
expresión y constancia.

¿Son impugnables las actas de las sesiones de los órganos colegiados? En

nuestra opinión, no es posible porque no son actos administrativos sino documentos
en que éstos se reflejan. Por consiguiente, podrá discutirse en un proceso la validez,
o mejor, la veracidad de un acta, siempre y cuando se haya impugnado el acuerdo o
acuerdos que en la misma se consignen. Estos son los que tienen, únicamente, la
consideración de acto administrativo a efectos procesales, pues el acto
administrativo implica siempre una manifestación de voluntad, lo que no es el acta de
una sesión de un órgano colegiado, que simplemente atestigua un proceso que
culmina con unos acuerdos. Porque el acto administrativo sigue siendo,

18
básicamente, una resolución enjuiciable, su concepto debe referirse a las mani-
festaciones de voluntad, no sólo a su constancia. El Tribunal Supremo así lo
entiende, pues sólo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad
creadoras de situaciones jurídicas el carácter de actos administrativos para su
enjuiciamiento jurisdiccional (Sentencias de 14 de octubre de 1979 y 30 de abril de
1984). Rechaza por ello que sea acto administrativo «cualquiera otra declaración o
manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por sí
misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos
imperativos o decisorios, y así no pueden merecer el calificativo de actos
impugnables los dictámenes e informes, manifestaciones de juicios que, siendo
meros actos de trámite, provienen de órganos consultivos, ni tampoco las
contestaciones a las consultas de los administrados». (Sentencia de 30 de abril de
1984). Tampoco considera actos administrativos las certificaciones (Sentencia de 22
de noviembre de 1978) ni las propuestas de resolución (Sentencia de 29 de mayo de
1979).

IV. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA

1. Jerarquía

2. Descentralización

3. Desconcentración

4. Coordinación

5. Competencia

Técnicas de alteración de la competencia

1. Delegación de competencia

2. Avocación

3. Encomienda de gestión

4. Delegación de firma

5. Los conflictos competenciales

19
 1. Jerarquía

Constituye un principio básico en un modelo estatal de organización centralista,

de ahí que su relevancia se encuentre rebajada en el sistema organizativo
desarrollado a partir del Texto Constitucional de 1978. Siguiendo a Martín Mateo
podemos definir la jerarquía como la “ordenación gradual y vertical de las
competencias”, de ahí que se refiera a una relación entre órganos o, en su caso,
entes. Sin embargo, dada la constitucionalización de la autonomía a favor de las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales, en la actualidad la jerarquía sólo
puede predicarse respecto de aquellos órganos integrados en la misma
Administración Pública.

Por lo que se refiere al fundamento de este principio reconocido

constitucionalmente en el art. 103 de la Norma Fundamental, podemos afirmar su
carácter múltiple: de un lado, facilita la exigencia de responsabilidad hacia el órgano
que se encuentre en la cúspide en la medida que a él corresponde el nombramiento
y control de las autoridades y órganos inferiores. Asimismo, a través de las órdenes
jerárquicas se consigue reconducir a la unidad la acción del resto de los órganos
sometidos, posibilitando de esta manera el estricto cumplimiento de la legalidad.

La eficacia de este principio se proyecta a través de diversas técnicas o

potestades propias de la posición supraordenada de los órganos superiores sobre la
actuación de los inferiores. El art. 6 LRJSP señala que los órganos administrativos
podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante
instrucciones y órdenes de servicio. Aclarando el precepto en su apartado 2 (art. 6.2)
que, el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo
a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Una de las principales concreciones de este principio se refiere a la atribución de

la competencia para la resolución de los recursos administrativos. Un ejemplo se
encuentra en el art. 121 LPAC que regula el recurso de alzada, en el que se
especifica que si el acto administrativo no pone fin a la vía administrativa podrá ser
recurrido en alzada ante el órgano superior jerárquico del que lo dictó. Asimismo se
concreta en el art. 114 LPAC que las resoluciones de los órganos que carezcan de
superior jerárquico ponen fin a la vía administrativa salvo que una Ley establezca lo
contrario.

2. Descentralización

20
 El principio de descentralización aparece reconocido en el art. 103 CE cuando
señala que La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho,
principios reiterados en el art. 3 de la LRJSP.

La doctrina española proporciona una definición abstracta de la

descentralización conceptualizandola como una transferencia de competencias entre
dos Administraciones Públicas, es decir, como una traslación de competencias
intersubjetivas. A partir de esta definición se distinguen dos clases de
descentralización:

La descentralización territorial, que es la descentralización tradicional que opera

entre Administraciones territoriales, por ejemplo entre AGE y las Entidades locales.

La descentralización funcional o también conocida como descentralización

institucional tal y como se expresa en el art. 88 LRJSP. Esta descentralización
funcional obedece a una finalidad técnica. Se trata de crear un instrumento que
permita una gestión más ágil y eficaz de los servicios y funciones públicas pues al
atribuirse personalidad jurídica propia a una parte de la organización administrativa los
actos de la nueva entidad se imputan directamente a ella y no a la Administración
matriz lo cual permite una gestión especializada de los servicios y funciones públicas.
La autonomía de esta entidad es meramente formal dado que su relación con la matriz
es de subordinación. Un ejemplo de esta administración institucional sería por ejemplo
el SEF el Servicio Regional de Empleo que depende de la Consejería de Desarrollo
Económico, Turismo y Empleo / CARM.

El principio de descentralización debe conectarse con los art. 2 y 137 CE en los

que se consagra el pluralismo político y territorial, de acuerdo con esto se presentan
dos vertientes de la descentralización:

Estructural: consistente en la creación de comunidades políticas. La creación de

las CCAA supuso un fenómeno genuino de descentralización, como también lo es la
creación de un Municipio.

Dinámica: consistente en la traslación de competencias de una comunidad

política mayor a otra menor por ejemplo del Estado a las CCAA a través de leyes de
transferencia y delegación ex art. 150.2 CE, y las CCAA a las entidades locales
mediante las técnicas de delegación de competencias previstas en la LBRL.

21
 3. Desconcentración

Podemos definirla como la atribución de competencias desde un órgano superior

a otro inferior o, en su caso, desde uno central a otro periférico, en el ámbito de una
misma persona jurídico-administrativa. De acuerdo con lo establecido en el art. 8 de
la LRJSP: “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos
administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes
de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribución de competencias.

Así pues, la desconcentración no implica la creación de personas jurídicas

diferenciadas sino que sólo conlleva el traslado de funciones o competencias de
unas a otros, fundamentalmente de carácter periférico, aligerando el cometido de los
órganos centrales.

Por lo que se refiere a su fundamento, es preciso destacar su naturaleza

estrictamente técnica en la medida que con él se pretende una redistribución
operativa de las atribuciones a fin de conseguir la mayor eficacia en la gestión
administrativa. En definitiva, constituye una exigencia descongestionadora en
cualquier organización pública o privada compleja que permite a los órganos
superiores encargarse directamente de los asuntos más relevantes.

No debe confundirse con la descentralización por cuanto, a diferencia de lo que

sucede con esta última, la reordenación competencial se realiza como una
redistribución entre los órganos de una misma Administración Pública. Por el
contrario, la competencia descentralizada se atribuye a otra entidad jurídico-pública
que, una vez recibida y por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales, podrá ejercerla con autonomía salvo que expresamente se
prevean mecanismos de control específicos.

Desde el punto de vista de su alcance territorial, la desconcentración puede

tener carácter central o interno, cuando la transferencia de atribuciones se realice
desde un órgano superior a otro inferior o, por el contrario, externo o periférico, si la
atribución la decide un órgano central a favor de otro de ámbito periférico, es decir,
cuya competencia territorial se encuentra limitada a un determinado ámbito
geográfico inferior al total sobre el que la entidad jurídico-pública ejerce sus
competencias.

4. Coordinación

22
Dado que el principio de jerarquía solo actúa entre órganos del mismo ámbito
funcional, es necesario acudir a otros principios que garanticen la unidad de la
actuación de órganos de distintos ámbitos. Necesidad que se acentúa cuanto mayor y
más compleja es la estructura de la Administración.

Con carácter general el principio de coordinación exige que cada órgano debe
ponderar, en el ejercicio de sus competencias, no solo sus propios fines, sino también
los de la Administración en la que se integra como conjunto sin impedir ni dificultar a
otros órganos el cumplimiento de las competencias que tengan asignadas.

El principio de coordinación actúa en las relaciones inter e intraadministrativas

pudiendo distinguir por tanto dos tipos de coordinación diferenciada.

Las técnicas de coordinación interna responden a dos tipos: orgánica y funcionales.

Las primeras consisten en la creación de órganos cuya función primordial consiste en
coordinar la actividad de varios órganos. Pueden tratarse de órganos unipersonales,
en los que el principio de coordinación les dota de una posición de superioridad similar
a la jerarquía, por ejemplo, en el ámbito de la AGE podrían señalarse los
Vicepresidentes del gobierno. También pueden ser, con carácter general, órganos
colegiados, en los que se integrarán todos los titulares de los órganos o unidades cuya
actuación se pretende coordinar, por ejemplo, las Comisiones Delegadas del
Gobierno.

En cuanto a las técnicas de coordinación funcional la mas común consiste en la

participación a través de la emisión de un informe preceptivo gestionado por otro
Departamento u órgano, por ejemplo en el ámbito de la AGE es común que los
Ministerios deban someter sus actuaciones con repercusión en la organización
administrativa a informe e incluso aprobación del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas. Otra técnica es la exigencia de que determinados actos
deban proponerse o adoptarse de común acuerdo por los órganos implicados por
ejemplo mediante una Orden Ministerial conjunta.

5. Competencia

Podemos definir este importante principio como la concreción y delimitación

jurídica del poder público, esto es, aquel conjunto de funciones cuya titularidad se
atribuye por el ordenamiento jurídico a un ente u órgano administrativo con

23
preferencia a los demás.

El fundamento de este principio tiene una dimensión múltiple, pudiendo

destacarse al respecto varias dimensiones:

* de un lado, la competencia implica la conversión del hecho “poder” en una

concepto técnico susceptible de ser controlado a través de los instrumentos jurídicos;

* por otro, la división competencial de las atribuciones, facultades o funciones

constituye una exigencia de la división del trabajo, finalidad que alcanza una singular
relevancia dada la complejidad de las organizaciones administrativas actuales;

* permite individualizar la responsabilidad en las decisiones públicas que se

adoptan, imputándolas a una determinada persona, autoridad o funcionario;

* constituye una garantía para el ciudadano en la medida que le permite conocer

quién ha tomado una determinada decisión o, en su caso, exigirle la adopción de
determinadas medidas.

Por lo que se refiere a la clasificación de las diversas manifestaciones de este

principio podemos acudir a los siguientes criterios:

a) desde un punto de vista funcional, la competencia puede ser legislativa,

ejecutiva y jurisdiccional;

b) a partir de un criterio de distribución territorial, existen competencias estatales,

autonómicas o locales;

c) desde el punto de vista objetivo, encontramos competencias deliberantes,

ejecutivas, consultivas o de control.

Uno de los principales problemas jurídicos que plantea este principio es la

determinación de las reglas necesarias para resolver los potenciales conflictos sobre
su titularidad y, en su caso, ejercicio. En efecto, resulta frecuente comprobar que un
solo ente u órgano no dispone de la totalidad de las facultades relativas a un ámbito
material determinado, de manera que se produce un reparto de las competencias
cuya correcta articulación resulta decisiva para asegurar el normal funcionamiento de
las organizaciones públicas. A fin de precisar las diferencias entre los diversos
supuestos que nos ofrece la realidad organizativa podemos referirnos a

* sólo puede considerarse exclusiva la competencia cuando un solo órgano o

24
ente, con exclusión de todos los demás, tiene atribuidas la totalidad de las facultades
sobre una materia.

* por el contrario, la competencia será compartida si las diversas potestades

sobre un ámbito material están repartidas entre diversos entes u órganos, bien por lo
que se refiere a concretos sectores del mismo, bien en relación a las funciones que
pueden proyectarse dicho ámbito material.

También podemos hablar de competencias indistintas o conjuntas:

* la competencia será indistinta cuando corresponda de modo simultáneo a dos

(o más) entes u órganos, siempre que la atribución a uno de ellos no tenga carácter
excluyente;

* en cambio, será conjunta cuando sea preciso que todos los órganos o entes
que la tengan atribuida deban necesariamente ejercerla para dictar válidamente
actos o normas, supuesto que se da con mayor frecuencia en el caso de las
Entidades Locales.

En relación con las características predicables de este principio podemos

destacar las siguientes:

a) es irrenunciable, de manera que cuando se dé el supuesto de hecho previsto

por la norma de atribución deberá ejercerse por el titular del órgano y, además, no
puede ser rechazada a favor de otro órgano o ente. Ahora bien, el alcance de esta
característica debe matizarse por cuanto existen determinados supuestos legalmente
reconocidos que implican la traslación de la titularidad y/o ejercicio a favor de un
órgano distinto (tal y como sucede singularmente con la delegación y la avocación),
así como la alteración de alguno de sus elementos (encomienda de gestión,
delegación de firma y la suplencia).

b) su atribución se produce necesariamente a través de una norma jurídica, ya

legal ya reglamentaria, sin que pueda ser derogada por acuerdos públicos o privados
más allá de los límites establecidos en el ordenamiento. Sin embargo, no siempre
resulta claro cuál es el órgano que tiene atribuida la competencia, cuestión de gran
importancia práctica por cuanto las Administraciones Públicas son personas jurídicas
que necesariamente han de actuar a través de sus órganos, de ahí que, cuando no
se especifique a cuál de ellos corresponda la competencia, el art. 8. 3 LRJSP
concreta que “si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración,

25
sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir
y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente
por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes
corresponderá al superior jerárquico común de estos”.

El correcto ejercicio de la competencia por el órgano que la tiene atribuida

constituye una cuestión de orden público, de manera que la vulneración de las reglas
que disciplinan este principio se proyecta sobre la validez de los actos
administrativos. En el caso de que estos últimos se dicten por un órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio serán nulos de
pleno derecho (art. 47.1.b Ley 39/15), mientras que la incompetencia jerárquica sólo
determinará la anulabilidad de la actuación realizada. En este último caso, de
conformidad con lo dispuesto por el art. 52.3 Ley 39/15, si el vicio consistiera en
incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el
órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

Por lo que se refiere a la resolución de los conflictos competenciales que puedan

producirse entre diversos órganos de una misma Administración, el art. 14 de Ley
40/2015 establece que cuando un órgano administrativo que se estime incompetente
para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que
considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.
Cuando los interesados en un procedimiento susciten la falta de competencia del
órgano que esté conociendo de un asunto podrán formular una solicitud en dicho
sentido o, en su caso, dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera
de inhibición al que esté conociendo del asunto. En todo caso, este tipo de conflictos
no pueden darse entre órganos relacionados jerárquicamente ya que en este
supuesto el superior deberá resolver el conflicto.

Técnicas de traslación de la competencia

Como s hemos visto, el art. 8 LRJSP señala que la competencia es irrenunciable y se

ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los
casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en
ésta u otras leyes. Este principio de intrasmisibilidad de la competencia tiene su
fundamento en que la atribución de competencias es una decisión normativa sobre la
que el órgano titular de la competencia carece de facultad de disposición, sal vo los
casos expresamente previstos.

26
Delegación de competencia

La delegación es el acto en virtud del cual un órgano administrativo (delegante)

traslada a otro órgano de la misma Administración (delegado o delegatario) el ejercicio
de las competencias propias con la finalidad de descongestionar las funciones del
órgano delegante.

Las características de la delegación son las siguientes: i) supone trasladar el ejercicio

de la competencia sin alcanzar su titularidad; ii) no precisa que exista una
subordinación jerárquica entre los órganos implicados; iii) se prohíbe la subdelegación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 9 LRJSP:

1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio

de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma
Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los
Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de
aquéllas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias

deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el
órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o
dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de
creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria
la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o
del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el
delegado pertenecen a diferentes Ministerios.

Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el

ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades
vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que
tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser
previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el
órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de
dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.

2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

27
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia
del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.

b) La adopción de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los

actos objeto de recurso.

d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el

«Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia,
según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial
de competencia de éste.

4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que
se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un

procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como
trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá
delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el
correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.

6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.

7. El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos

colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá
adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.

Avocación

28
La avocación es el acto en virtud del cual un órgano superior (órgano avocante)
asume para sí el conocimiento de un asunto cuya solución corresponde a un órgano
jerárquicamente inferior, (órgano avocado). A diferencia de la delegación, la avocación
se circunscribe a las relaciones de jerarquía.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 10:

1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios

asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,
social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes

jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el
órgano delegante.

2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o
simultáneamente a la resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el

que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Encomiendas de gestión

Mediante la encomienda de gestión se contempla la posibilidad de que los órganos

administrativos las entidades de derecho público puedan encomendar a otros órganos
y entidades de la misma o de distinta Administración la realización de actividades de
carácter material o técnico de su competencia por razones de eficacia o cuando no se
posean lo medios técnicos idóneos para su desempeño. Ahora bien, las encomiendas
de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados
conforme a la LCSP.

De conformidad con lo establecido en el art. 11:

1. La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de

los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser
encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de
distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades,

29
por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su
desempeño.

Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los
contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su
naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.

2. La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni

de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o
Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den
soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.

En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del

tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en
ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la
normativa de protección de datos de carácter personal.

3. La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:

a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o

Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá
formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por
acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público intervinientes. En
todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su
resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado, en
el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la
Administración a que pertenezca el órgano encomendante.

Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales
acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las
que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión
encomendada.

b) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de Derecho

Público de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el «Boletín Oficial
del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia,
según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante, salvo en el
supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por

30
las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se
regirá por la legislación de Régimen Local.

Delegación de firma (Artículo 12)

1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia,

que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la
firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o
unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados para
la delegación.

2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su

validez no será necesaria su publicación.

3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta
circunstancia y la autoridad de procedencia.

Suplencia (Artículo 13).

1. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos
administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante,
ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su
abstención o recusación.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por

quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.

2. La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será

necesaria su publicación.

3. En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente

podrá efectuarse:

a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos

Ministeriales o en los estatutos de sus Organismos públicos y Entidades vinculados o
dependientes según corresponda.

b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de
nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la
suplencia.

31
4. En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta
circunstancia y se especificará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y
quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia.

Decisiones sobre competencia (Artículo 14).

1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un

asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente,
debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que
se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las
actuaciones al órgano competente.

Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.

3. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma
Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que
no haya finalizado el procedimiento administrativo.

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