ENSAYO ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

1. GENERALIDADES
En trminos generales, para la administracin la estructura del Estado Colombiano
encuentra su fundamento en tres grandes principios, como son la la separacin de
poderes, el Estado unitario y la centralizacin poltica y descentralizacin
administrativa1, en los que de manera alguna coincide gran parte de la doctrina
nacional.2
Es necesario precisar, que el presente ensayo se encamina a sealar cmo se ha
entendido la estructura del Estado Colombiano desde la perspectiva de la misma
administracin pblica, la doctrina,3 la ctedra magistral en la academia4 y la
posicin jurdica del suscrito.
2. LA

ESTRUCTURA

DEL

ESTADO

COLOMBIANO

DESDE

LA

ADMINISTRACIN PBLICA
2.1 Principio de la separacin de poderes
Conforme al artculo 113 de la Constitucin Poltica, se mantiene la divisin
tripartita del poder pblico, como son la rama legislativa, ejecutiva y la judicial,
1Publicacin del Departamento Nacional de Planeacin

Elementos Bsicos del Estado Colombiano. Se puede ubicar en el

siguiente link: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=7YI1Rhi1zxY=&tabid=381

2 HERNNDEZ Pedro Alfonso, Descentralizacin, Desconcentracin y

Delegacin en Colombia, Editorial LEGIS.
3 HERNNDEZ Pedro Alfonso, Descentralizacin, Desconcentracin y
Delegacin en Colombia, Editorial LEGIS.
4 Materia Principios Constitucionales de la Organizacin Estatal, Universidad
del Rosario Especializacin en Derecho Constitucional. Profesor: PEDRO
ALFONSO HERNNDEZ. Sesiones del 21, 22, 28 y 29 de enero de 2011.

pero adicional a sta, seala la misma norma superior que existen otros rganos
autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del
Estado.
Por otro lado, y de forma muy precisa, el inciso final del artculo citado enaltece el
principio de colaboracin armnica en virtud del cual los rganos del estado deben
orientar el ejercicio de sus funciones, para la realizacin de los fines estatales.
Es necesario precisar, que lo anterior no quiere significar en manera alguna que
cada una de las ramas del poder pblico se limiten exclusivamente a la funcin
asignada por el constituyente, pues para el cumplimiento de los fines estatales es
necesario que cada una, en menor grado, ejerza funciones de las otras ramas, y
de esta manera garantizar un equilibrio en el sistema de organizacin estatal.
Por ejemplo; el congreso de la repblica ejerce funcin judicial cuando investiga al
presidente de la repblica, el juez de paz, el ejecutivo en las superintendencias;
adems de la rama ejecutiva, la rama legislativa, judicial y las dems autoridades
autnomas independientes ejercen funcin administrativa. Todas las entidades del
estado tienen autonoma, no es exclusivo de las entidades territoriales, pues los
dems rganos y entidades del estado requieren de cierta autonoma para poder
ejercer la funcin pblica.
En mi sentir, cuando la corte constitucional modula sus decisiones mediante
sentencias interpretativas, por ejemplo, deja un mensaje al legislativo para que
ste en un trmino prudencial, otorgado por la misma Corte Constitucional, regule
determinado asunto que demande una poltica pblica urgente, lo que se traduce
en una clara actividad que va a influir en la funcin legislativa a cargo del
congreso, que tiene la obligacin de acatar los fallos de la Honorable corporacin.
2.2 Principio del Estado Unitario

El carcter unitario del Estado Colombiano se traduce en el hecho de existir una

centralizacin poltica y gubernamental, en la que las funciones se ejercen bajo el
control poltico de un solo titular, garantizando un mnimo de descentralizacin en
materia administrativa.
Cuando hablamos de Estado unitario, en el mbito internacional e interno existe
un solo Estado representado en la Nacin y las entidades territoriales, donde stas
se encuentran sometidas a una sola constitucin poltica y a las leyes que expide
el Congreso de la Repblica, los decretos del ejecutivo y dems normas
nacionales de carcter general.
As las cosas, existe en el Congreso de la Repblica una reserva de ley en los
distintos temas que interesan a la Nacin, y a nivel territorial las autoridades
(asambleas y concejos) se tiene que supeditar a lo sealado de manera imperativa
por el legislador.
2.3. Principio de la centralizacin poltica y descentralizacin administrativa
Este principio quiere expresar que la poltica nacional es determinada por el centro
de impulsin poltica, es decir, las directrices sobre cmo se alcanzarn los fines
estatales en ejercicio de cada una de las funciones de los rganos del estado se
encuentra centralizadas en un titular, y ese titular es el ejecutivo, el cual
peridicamente debe presentar un programa de gobierno, previo a la eleccin para
presidente de la repblica, y ste se convierte en lo que actualmente conocemos
como Plan Nacional de Desarrollo.
En cuanto a la descentralizacin administrativa, tenemos que la misma persigue
otorgar un grado de autonoma e independencia a ciertas entidades, para lograr
hacer ms eficiente la prestacin de los servicios pblicos a cargo del Estado,
pues la centralizacin absoluta impedira que la accin del Estado llegara a ciertos
lugares donde en igual sentido el Estado debera ejercer su soberana, al servicio
del ciudadano.

A continuacin se presenta el organigrama tal y como lo concibe la administracin

pblica.

ESTADO COLOMBIANO

Ramas del Poder Pblico

Legislati
va
Senad
o

Cam
ara

Ejecutiv
a
Gobier
no
Nacion

Gobern
acin y
Alcald
a

Judicial

rganos de
Control

Minister
io
Pblico
rganos
de
control

Organizacin
Electoral
ESTADO
COLOMBIANO
Consejo
Nacional
Electoral
Registradur
a Nacional
del Estado
Civil

Tendramos que sealar que la rama judicial se encuentra constituida por la altas
cortes, los tribunales de distrito judicial, tribunales contencioso administrativos,
juzgados, tanto en la jurisdiccin ordinaria como en la jurisdiccin contencioso
administrativa.
3. ESTRUCTURA DEL ESTADO SEGN LA ACADEMIA Y CATEDRA
MAGISTRAL
Segn lo visto en clase, los principios de la organizacin estatal que permiten
elaborar la estructura del estado colombiano, responden a diferentes criterios que

en la prctica encuentran diferentes interpretaciones, y frente a la doctrina igual,

los cuales han requerido que la Corte Constitucional ejerza control de
interpretacin para unificar criterios sobre el particular, as las cosas, tenemos los
siguientes.
1. Separacin de poderes.
2. Descentralizacin territorial
Nivel nacional, nivel departamental y nivel local.
3. Descentralizacin por servicios
Que encuentra fundamento en el artculo 210 C.P. el rgimen de las entidades
descentralizadas y el artculo 150 numeral 7. Una cosa es el sector central y otra
el descentralizado.
4. Desconcentracin por funciones
En el legislativo Senado y cmara de representantes; en el ejecutivo, la
vicepresidencia que no es un principio constitucional, es legal, no debera hacer
parte de los principios constitucionales de la organizacin del Estado, ministerios,
Dptos Adtvos, superintendencias etc.; en el departamento, la asamblea,
contralora y la gobernacin (secretario de despacho; municipio est en el concejo,
secretara.
Rama judicial, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Consejo Superior de la
Judiciatura y Fiscala general de la nacin.
Organos de control; entre ministerio pblico y defensora del pueblo y rganos de
contrlo fiscal la contralora general de la repblica y la auditora general de la
repblica.

rganos electorales; registradura y consejo nacional electoral.

5. Desconcentracin por territorio.

Hay unos rganos desconcentrados por funciones que estn desconcentrados por
territorio y otros no.
En la rama judicial; consejo de estado: tribunales y juzgados; Corte suprema de
justicia, tribunales y juzgados etc.
En la contralora se llaman gerencias departamentales.
En la presidencia no hay desconcentracin por territorio, en cambio de los
ministerios puede haber como puede que no.
El ministerio de hacienda, educacin probablemente si tengan.
El departamento administrativo de la funcin pblica no est desconcentrado por
territorio, en cambio el DAS si. Superintendencias igual.
En Bogot, las alcaldas locales es una desconcentracin por territorio.
No es compatible descentralizacin por servicios con desconcentracin por
funciones.

NO

HAY DESCONCENTRACIN

POR

FUNCIONES

EN

LA

DESCENTRALIZACIN POR SERVICIOS.

ASI COMO LA DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS SE PRESENTA AL
INTERIOR

DE

LA

DESCENTRALIZACIN

DESCONCENTRACIN

TERRITORIAL

DESCONCENTRACIN POR FUNCIONES.

TERRITORIAL,
SE

AS

PRESENTA

EN

LA
LA

Principio de la descentralizacin: La expresin repblica unitaria es una

expresin compuesta; estos dos elementos son diferentes porque se puede hablar
de repblicas unitarias, federales o regionales; la condicin de repblica tiene una
manera de incidir en la organizacin del estado.
La expresin descentralizacin, tiene dos grandes acepciones, que usualmente se
entiende como principio de organizacin y otra como distribucin de funciones y
recursos. Hasta mediados de los aos 80, la construccin de mataderos,
acueductos etc, eran servicios del orden nacional, pero estas funciones
posteriormente se descentralizaron, se descentraliz los proyectos de irrigacin
que se entregaron a los Municipios, pero como fracasaron, volvieron a
centralizarse.
Como principio de organizacin, seala cmo se organizan y cules son las
entidades.
Hay unas formas de descentralizacin territorial, por servicios y por colaboracin.
En relacin con la descentralizacin por colaboracin en la que los particulares
colaboran con la prestacin de servicios, se debe tener presente que los
particulares que colaboran no son una forma de estructura del estado, segn la
doctrina, esto se llamara privatizacin.
Esto se debe llamar como Particulares que cumplen funciones pblicas. La
titularidad se queda en el Estado, pero tampoco es una descentralizacin.
No hay descentralizacin sin centralizacin; si existe descentralizacin, debe
existir una centralizacin.

Si hablamos de la descentralizacin territorial, lo descentralizado son las

Entidades Territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios). El elemento
correspondiente al tema de lo territorial es el orden nacional, luego la palabra
Descentralizacin sumado al artculo 286 de la CP. Quiere decir que el Estado se
organiza en lo nacional, departamental, distrital y municipal. O lo nacional, lo
seccional y lo local.
La descentralizacin territorial y por servicios no son comparables, corresponden a
dimensiones diferentes. Cul es el fundamento de la descentralizacin
territorial?: el artculo 1 y 286 de la C.P., es decir, organizacin del estado por
niveles u ordenes.
Cul es el fundamento de la descentralizacin por servicios? El artculo 210 de la
C.P. Dnde se dan las entidades descentralizadas por servicios? En los tres
niveles.
Nacional sector centralizado/sector descentralizado - Nacional
Departamental sector central/sector descentralizado - Seccional
Distritos y municipios sector central/sector descentralizado Local
En un municipio hay dos sectores, el central y el descentralizado.
En el Municipio puede existir una EICE, ESE, un establecimiento pbico, esto
conforma el sector descentralizado.
El sector central: el concejo municipal, la alcalda, secretaras de despacho,
deparatmentos administrativos, la personera municipal, entonces la persona
jurdica es llamado Municipio. La palabra Municipio

como persona jurdica

corresponde al sector central de la Administracin Municipal. El Municipio como

entidad territorial no es persona jurdica.

La misma palabra puede tener significados distintos. La entidad territorial enmarca

tanto la persona jurdica municipio como administracin municipal y las personas
jurdicas del orden descentralizado (ESE, establecimientos pblicos), por eso se
demanda siempre al Municipio personera Municipal contralora municipal etc.,
no es lo mismo municipio del artculo 286 al del artculo 314 de la C.P.
NO es lo mismo la palabra municipio en el artculo 286 y el de el artculo 314.
A partir de la separacin de poderes, el estado se organiza teniendo en cuenta
que existen dos partes y en cada parte se divide en tres componentes.
Una parte con las ramas del poder pblico; Ejecutiva, Legislativa y Judicial y por
otra parte las autoridades independientes; Banco de la Repblica, comisin
nacional de televisin, corporaciones autnomas regionales y la comisin nacional
del servicio civil, rganos de la eleccin electoral, rganos de control (ministerio
pblico: procuradura general de la nacin y defensora del pueblo), rganos de
control fiscal (contralora general de la repblica y la auditora general de la
repblica).
La rama judicial; corte constitucional, consejo de estado, corte suprema de justicia,
fiscala general de la nacin y consejo superior de la judicatura.
La rama legislativa; senado y cmara de representantes.
Artculo 113 C.P. podemos fusionar los dos artculos?
Las entidades territoriales hacen parte de la rama ejecutiva del poder pblico
Artculo 115 de la C.P. Para Jaime Vidal Perdomo dice que conforme al artculo 1
(autonoma administrativa) las entidades territoriales corresponden a otros
rganos autnomos.

Quien ejerce funcin constitucional? El congreso y el pueblo a travs del

referendo; funcin legislativa la tiene el congreso, el ejecutivo y el pueblo en forma
limitada, solo a travs de referendo aprobatorio o derogatorio de leyes.
La funcin judicial; El congreso de la repblica la ejerce cuando investiga al
presidente de la repblica, el juez de paz, el ejecutivo en las superintendencias,
(en funcin jurisdiccional no procede recurso de apelacin al superior
jerrquico funcional de las superintendencias, pues aqu procede es ante el
juez).
Funcin administrativa; en la rama ejecutiva, legislativa, judicial y las dems
autoridades autnomas independientes. Todas las entidades del estado tienen
autonoma, no es exclusivo de las entidades territoriales, pues los dems rganos
y entidades del estado requieren de cierta autonoma para poder ejercer la funcin
pblica.
Hay dos principios que permite dos formas distintas de hacer referencia a la
estructura del estado. Descentralizacin territorial y descentralizacin por
servicios. El fundamento de las personas jurdicas de derecho pblico est en la
descentralizacin por servicios.
El otro principio, es la interpretacin de la estructura del estado a partir de la
separacin de poderes.
Provisionalmente las Entidades Territoriales se encuentran ubicadas en la rama
ejecutiva del poder pblico.
Las entidades descentralizadas por servicios donde se encuentran ubicadas
dentro de la estructura del Estado? Estn en el orden territorial hacen parte de la
rama ejecutiva del poder pblico. Gobernaciones (secretarias y dptos adtvos)

Alcaldas y entidades descentralizadas por servicios hacen parte de la rama

ejecutiva.

Donde se encuentran las contraloras municipales y departamentales? La

departamental est en el sector central del departamento y la municipal est en el
orden municipal. el contralor departamental no es el superior jerrquico del
contralor municipal, el contralor general no es el superior jerrquico del contralor
departamental.
La descentralizacin por naturaleza es una determinacin poltica, es el
fundamento de toda la organizacin administrativa del Estado. Lo poltico no es
solamente lo centralizado, pues en el orden territorial los planes de desarrollo
municipales fijan la determinacin del futuro de las entidades territoriales. Lo
administrativo no solo es descentralizado, tambin se encuentra en el orden
central.
Cul es la razn de seguir hablando de una centralizacin poltica y
descentralizacin administrativa? Esta es una respuesta que considero necesario
responder, pues desde mi punto de vista pese a que existe una autonoma
administrativa y presupuestal en el orden territorial, esto no quiere decir que los
gobernantes en el nivel territorial desconozcan la existencia del Plan Nacional de
Desarrollo, pienso que la centralizacin poltica se manifiesta en este sentido pues
la Constitucin as lo demanda cuando exige la elaboracin de un Plan Nacional
de Desarrollo y la posibilidad de que las entidades en el orden territorial puedan
elaborar los suyos conforme al elaborado por el nivel central, y en cuanto a la
autonoma administrativa, pues ya se dijo en lneas precedentes, esta es
demandada por todas las entidades del Estado para el ejercicio de las funciones
encomendadas.

A continuacin prosigo a elaborar la estructura del estado colombiano conforme lo

expresado por la doctrina, especficamente de acuerdo a lo desarrollado en clase.

ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

RAMAS DEL PODER PUBLICO
ORGANOS AUTNOMOS E INDEPENDIENTES
Judicial
rganos
Organizacin
Otros
Legislativa

Ejecutiva

de

electoral

Control
Con

Sin

jurisdiccion

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A
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Municipales

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G
j

I
O

4. Posicin jurdica particular

Considero pertinente sealar que son dismiles los organigramas que podemos
elaborar para establecer la Estructura del Estado, sin embargo para hacer mas
entendible el tema, en mi sentir, la Estructura de cmo se organiza un Estado, y en

especial el Estado Colombiano, depende la Forma del mismo, as, podemos

hablar de la existencia de un estado Federal y tendramos que hablar de un sin
nmero de rganos que tendran gran autonoma tanto poltica como
administrativa.
En el caso particular del Estado Colombiano, considero que el mismo podemos
elaborar su estructura (mapa poltico-administrativo), teniendo como obligatoria
referencia que su carcter principal es el de ser unitario, es decir, que debemos
partir de la idea de que existe un centro de impulsin que dar la directriz de cmo
se debe organizar respecto de las entidades descentralizadas territorial y por
servicios, y a su vez, nos enmarca en los conceptos de descentralizacin,
delegacin y desconcentracin administrativas ya discutidas en clase.
La existencia de otros rganos, denota la necesidad del Estado de especializar
sus funciones para garantizar de manera debida la prestacin de los diferentes
servicios a su cargo, persiguiendo materializar los fines estatales consagrados en
el artculo 2 de la Carta Poltica, en consecuencia considero que de una u otra
manera, sea que interpretemos la estructura del Estado conforme al cuadro
elaborado por la administracin pblica o por la doctrina, siempre se va a
perseguir garantizar los fines estatales ya mencionados.
Ahora bien, considero que es ms elaborada la estructura elaborada por la
doctrina, pues permite evidenciar las diferentes autoridades que buscan la
garanta de esos fines, pero disiento en relacin con la exclusin de las Entidades
Territoriales de la estructura de la rama ejecutiva, puesto que si bien es cierto, que
las mismas a travs de sus gobernantes persiguen especficos fines para su
poblacin tanto poltica como administrativamente, no es menos cierto, que los
planes de desarrollo departamentales y municipales necesariamente se deben
ajustar al Plan Nacional de Desarrollo, y ello es as porque incluso
econmicamente el Nivel central determina incluso la posibilidad de que si un
Municipio no es viable econmicamente, ste tendr que desaparecer, razn

suficiente para decir que no podramos excluir a las Entidades Territoriales de la

rama ejecutiva, como tampoco comparto la posibilidad de ubicarlas como otros
rganos autnomos e independientes como lo precisa el doctor Jaime Vidal
Perdomo, por las mismas razones anotadas.

FABIAN EBERTO GODOY CHAVARRO

Estudiante posgrado
Especializacin Derecho Constitucional
Universidad del Rosario