Marco Jurídico de las Finanzas Públicas

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Capítulo 3
Marco Institucional de las Finanzas Públicas

En el aspecto teórico-académico persiste la discusión acerca de la intervención del

Estado en la economía, no obstante en la economía real no se puede omitir ni
desechar que su accionar termina influyendo en el crecimiento, la producción y el
empleo.

Es así que el Estado mexicano ha creado un marco legal que sustenta su

participación dentro del escenario económico, se han promulgado leyes, decretos
y reglamentos que circundan las finanzas públicas, es decir la forma en que se
obtienen los ingresos, la forma en que se gastan, la contratación de deuda y las
relaciones con las entidades federativas y municipios. El marco jurídico debe ser
cumplido por todas y cada una de las instituciones que forman parte del Estado.

En este capítulo se presenta el marco legal en el que se inscribe y regula la

actividad del Estado como promotor del desarrollo, así como la reglamentación
que debe seguir la generación de recursos y el proceso presupuestal en términos
de las acciones sustantivas o de apoyo que realizan los ejecutores de gasto
público, a fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas contenidos en los
programas públicos, de conformidad con las atribuciones que le señala su
respectiva ley orgánica o el ordenamiento jurídico que les es aplicable.

Además, existen otras leyes y ordenamientos legales que de alguna forma inciden
directamente, o a las cuales se hace referencia en las normas fiscales y se deben
tener presente para el ejercicio de las mismas.

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Ingresos

La intervención del Estado se volvió relevante a partir de los numerosos y

frecuentes conflictos bélicos, al obligarlo a satisfacer la necesidad básica de la
defensa nacional, la seguridad pública, la gestión de las relaciones exteriores,
preservación del orden jurídico, atender el fomento económico y el bienestar
social.1

Pero para poder hacer frente a cada una de las responsabilidades que se le han
acreditado, para atenuar las fluctuaciones del ciclo económico, inclusive para
poder cabalmente para hacer frente a sus funciones intrínsecas, necesita
allegarse de recursos, y para ello ha establecido una serie de leyes y normas.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Constitución Política representa el principal ordenamiento legal, en el cual se

definen los campos de intervención del Estado en el ámbito económico. Además
establece las obligaciones y potestades de los diferentes actores sociales,
políticos y gubernamentales en materia de finanzas públicas, como lo es el pago
de impuestos y la aprobación del gasto que se ejercerá para cubrir las funciones
sociales y productivas en el país.

Asimismo la Constitución establece al Estado como agente rector de la economía

y lo responsabiliza de garantizar el desarrollo económico y social de la nación;
además de reservarle el derecho del aprovechamiento de ciertas áreas y
actividades consideradas como estratégicas o prioritarias para el desarrollo
nacional. Por lo tanto, le corresponde planear, conducir, coordinar y orientar la
actividad económica nacional. A partir de esto, también corresponde al Estado
sentar las bases de un Sistema Nacional de Planeación Democrático, lo que

1
Chapoy, B. (2003) "Planeación, programación y presupuestación" citado en Reyes T. El
Procedimiento Legislativo en Materia de Ley de Ingresos, Presupuestos de Egresos de la
Federación y Procedimiento para la Fiscalización de la Cuenta Pública", México 2010

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implica garantizar la participación de las entidades federativas y de sus municipios
en la responsabilidad de definir y alcanzar los objetivos de los programas de
gobierno 2

Para poder llevar a cabo las acciones derivadas de la Planeación Nacional 3 se

requiere de recursos que financien las actividades que permitan alcanzar dichos
objetivos. En este sentido, la Carta Magna obliga a los ciudadanos mexicanos a
contribuir en el financiamiento del gasto público, “de manera proporcional y
equitativa.”4

En ese sentido define al Congreso de la Unión como los actores facultados de

aprobar la propuesta de ingreso. El poder Ejecutivo Federal diseña una propuesta
de ingresos que debe ser revisada, modificada y aprobada por el Poder
Legislativo. 5

Cabe resaltar que la Constitución prevé en su artículo 40 que el país se organizara

en una República democrática, representativa y federal, lo que implica una
distribución territorial del poder; es así que la Federación emana de la voluntad de
las entidades federativas, quienes de manera libre y soberana aceptan ceder parte
de sus facultades con el fin de crear un órgano político superior: la Federación,
con el objetivo de mantener la unidad de la nación a través de una entidad común
a todos los estados, que recoge las aspiraciones de cada uno de ellos y, que
reconoce la soberanía y las especificidades de cada entidad.

Este tipo de organización del territorio ha requerido de la definición de potestades

y obligaciones, en materia de finanzas públicas, para cada nivel de gobierno las
cuales serán revisadas en un capítulo posterior.

2
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. artículos 25, 26 y 27
3
La Ley de Planeación establece que la planeación debe llevarse a cabo como un medio para el
eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del
país.
4
Ibíd. artículo 31
5
La sección III de la Constitución enlista todas las facultades del Congreso de la Unión.

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A continuación se enumeran los artículos constitucionales que definen el diseño
del marco normativo de las finanzas públicas del país:

Cuadro 1. Artículos Normativos en la Constitución

Artículo de la Función
Constitución
Art. 25, 26, 27 y 28 Funciones económicas, de Planeación del desarrollo y las finanzas
públicas que corresponden al Estado
Art. 31 fracc. IV Obligación del ciudadano de contribuir para el Gasto Público

Art. 40 Definición del régimen político y territorial del país

Art. 73 Facultad para imponer contribuciones necesarias para cubrir el

presupuesto y materias tributarias reservadas en forma expresa a la
Federación
Art. 74 Aprobación de los ingresos públicos

Art. 115 Contribuciones expresas a municipios

Art. 117 y 118 Restricción expresa a la potestad tributaria de las entidades
federativas
Fuente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley de Ingresos de la Federación

Como se ha mencionado, el Estado requiere de recursos para financiar sus

actividades, que le permitirán cumplir con los objetivos de política pública. En este
sentido, los ingresos públicos que se refieren a los recursos o percepciones que
obtiene el sector público y, en los cuales los ciudadanos mexicanos contribuyen.
Se estiman y cuantifican anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación; la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) la define como el "Instrumento
jurídico que estable anualmente los ingresos del Gobierno Federal que deberán
recaudarse por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos,
emisión de bonos, préstamos, entre otros."6

El Proyecto de Ley de Ingresos para cada ejercicio fiscal es elaborado por la

SHCP, la cual es entregada al Congreso para su aprobación. En el artículo 74
constitucional se establecen los plazos para su elaboración y aprobación. Dicho
Proyecto de Ley llega primero a la Cámara de Diputados para su revisión y

6
SHCP "Glosario de términos hacendarios más utilizados en la Administración Pública Federal"

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modificación, para después emitir un dictaminen de aprobación que será enviado a
la Cámara de Senadores para su ratificación, a más tardar el 31 de octubre.

Es importante señalar, que a partir de los cambios en la composición política del

Congreso, el Poder Legislativo ha desempeñado un papel más proactivo en la
modificación del paquete económico (incluye Ley de Ingreso y Presupuesto de
Egresos), con lo cual el Congreso de la Unión ha buscado modificar, a la alza, la
estimación de ingresos enviada por el Poder Ejecutivo.

A este respecto, los rubros de ingreso que tradicionalmente son revisados y

modificados por los legisladores son: (a) impuestos a bebidas alcohólicas y
tabaco, (b) se eleva el precio del petróleo y, (c) el manejo del déficit presupuestal. 7
Estas acciones tienen el objetivo de incrementar el gasto público; por lo tanto, las
políticas de ingreso y gasto deben entenderse como complementarias.

Cuadro 3
Estructura General de la Ley de Ingresos
Conceptos

A. INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL

I. Impuestos:
II. Contribuciones de mejoras:
III. Derechos:
IV. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes
causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de
liquidación o de pago.
V. Productos:
VI. Aprovechamientos:
B. INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS
I. Ingresos de organismos y empresas:
II. Aportaciones de seguridad social:
C. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS
I. Endeudamiento neto del Gobierno Federal:
II. Otros financiamientos:
III. Déficit de organismos y empresas de control directo.
Fuente: Ley de Ingresos de la Federación

7
Saldo negativo que se produce cuando los egresos son mayores a los ingresos. En contabilidad
representa el exceso de pasivo sobre activo. Cuando se refiere al déficit público se habla del
exceso de gasto gubernamental sobre sus ingresos.

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Leyes Tributarias

Los impuestos son las prestaciones en dinero o en especie que el Estado fija
unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos individuos cuya
situación coincida con la que la ley señala, y sirven para cubrir el gasto público.

Aunque la Ley de Ingresos define la cantidad de ingresos que se estima recaudar

por cada uno de los impuestos durante el año fiscal, existe una normatividad
específica para cada uno de los tributos.

Los principales impuestos que existen en nuestro país son los siguientes:

Figura 1. Principales Impuestos de la Federación.

El Objeto de esta ley, es establecer los regimenes,

Impuesto Sobre la y tasas sobre las cuales se gravaran los ingresos
Renta (ISR) de las personas físicas y morales.

Impuesto Norma el gravamen complementario al ISR. Con

Empresarial a Tasa esta Ley se busca garantizar que las empresas que
Única (IETU) reportan perdidas en periodos prolongados cubran
este impuesto como pago mínimo.

Impuesto al Valor Esta Ley establece el marco legal para la gravación

Agregado (IVA) al consumo de una serie de bienes y servicios.

Mediante esta Ley , se grava ciertos bienes y

Impuesto Especial servicios, debido a que su consumo resulta perjudicial
sobre Producción y para la salud, o bien termina generando costos al
Servicios (IEPS) Estado.

La Ley de este impuesto establece la normatividad

Impuesto a los
para gravar ciertos dépositos en efectivo que se hacen
Dépositos en
en el banco, con la intención de desincentivar la
Efectivo (IDE)
economía informal.

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Ley General de Deuda Pública

Cuando un Estado no logra satisfacer todas sus necesidades presupuestarias,

recurre a pedir financiamiento 8, ya sea en el interior o en el exterior del país.
No obstante siempre debe existir un límite, y la Ley General de Deuda Pública
norma la programación, negociación, contratación, autorización, manejo,
registro y vigilancia de la deuda pública financiera interna y externa a cargo de
las entidades de la Administración Pública Federal (dependencias del
ejecutivo, organismos, empresas, instituciones y fideicomisos públicos). 9

Asimismo enuncia las facultades de la SHCP en esta materia y contiene

disposiciones para la programación de la deuda, la contratación de
financiamiento tanto a cargo del Gobierno Federal como de las entidades
paraestatales, y la vigilancia y registro de las obligaciones financieras, lo cual
incide en la programación y control del endeudamiento en su aspecto
financiero.10
Cuadro 4. Artículos Normativos en la Ley de Deuda.
Artículo de la Ley Función
Art. 1 Definición de Deuda Pública.

Art. 2 Definición de Financiamiento

Art. 3 Se designa a la SHCP como institución responsable de su

manejo
Art. 4 Facultades que ejerce el ejecutivo, a través de la SHCP.

Art. 6 Facultades de las entidades del sector público.

Art. 10 Responsabilidad del Congresos para la aprobación de la

Deuda.
Art. 27 Responsabilidad de la SHCP de publicar periódicamente los
datos de la deuda.
Fuente: Ley General de Deuda Pública.

8
La deuda pública es considerada un ingreso extraordinario.
9
Ley General de Deuda Pública. Artículo 1.
10
SHCP. Glosario

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El Artículo decimo de la Ley de Deuda específica que corresponde al Ejecutivo
Federal someter al Congreso de la Unión los montos de endeudamiento [...],
que sea necesario para el Financiamiento del Gasto; y el artículo duodécimo
determina que los montos aprobados son la base para la contratación de los
créditos necesarios.

Egresos.

Como se ha mencionado la Constitución es el documento rector, porque de ella

emana cada una de las leyes, que rigen la vida económica. Así como rige el
aspecto de los ingresos también establece las directrices en cuestiones de gasto.

En ese sentido instituye al Poder Ejecutivo Federal como el responsable de

diseñar la propuesta de gasto y remitirla exclusivamente a la Cámara de
Diputados, quien deberá revisarla, modificarla y aprobarla.

Por otro lado, en el marco de las finanzas públicas y uso de los recursos públicos,
se han impulsado reformas al marco constitucional para fortalecer la fiscalización y
transparencia de los recursos públicos. De esta manera, las modificaciones a los
artículos 6° y 134 constitucional no sólo obligan a hacer públicos los registros e
información en manos de cualquier actor gubernamental, sino que también se
prevé (1) la obligación de administrar con eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez los ingresos públicos, para alcanzar los objetivos a los
que estén destinados; así como (2) la evaluación de los resultados del ejercicio de
los recursos.

Ley Orgánica de la Administración Pública

Debido a que en el Estado recae la obligación de garantizar la satisfacción de las

necesidades que interesan a la sociedad. Se puede afirmar que las funciones de
planeación, programación y presupuestación, junto con la administración interna,
constituyen el pilar que da coherencia, unidad, eficiencia y orientación al quehacer
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de la administración pública. Por ello, surge la necesidad de que el Estado se
organice de una forma especial, para realizar de manera eficiente sus funciones.

En este sentido, el Estado establece una organización administrativa, es decir crea

de instituciones o entes administrativos con atribuciones y obligaciones
específicas, para poder cumplir cabalmente con cada una de sus obligaciones, a
esta forma de organización se le conoce como la Administración Pública Federal.

La organización está sustentada en la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, la cual tiene su fundamento legal en el artículo 90 constitucional donde se
menciona que: “la administración pública federal será centralizada y paraestatal
conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios
del orden administrativo de la Federación (..) y definirá las bases generales de
creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal
(…).” Por lo tanto:

La Ley Orgánica de la Administración Pública se encarga de:

 Regular la organización y funcionamiento de la administración pública federal

en su conjunto
 Establece las partes que la integran (administración pública centralizada y
paraestatal)
 Determina la existencia de las secretarías de Estado y los departamentos
administrativos, asignándoles competencias específicas
 Establece la base de regulación de los organismos descentralizados y empresas
de participación estatal

Cuadro 2. Artículos Normativos en la Ley de la Administración Pública

Artículo de la Ley Función
Art. 1 Forma de Organización de la Administración Pública.

Art. 31 Funciones de la Secretaría de Hacienda en cuanto ingresos,

gasto y deuda pública.
Art. 45, 46, 47, 48, Administración Pública Paraestatal.
48, 50
Fuente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

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Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

La SHCP define el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación como:

"El documento jurídico, contable y de política económica, aprobado por la Cámara
de Diputados del H. Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la
República, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y
cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control
directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal".11

El Presupuesto de Egresos es una de los documentos de política económica más

relevante, ya que establece las previsiones de gasto que se ejecutarán en el país.
Esto significa que la asignación del presupuesto es la traducción de los procesos
de planeación – programación y, en la cual se definen las prioridades de política
pública que serán atendidas cada año.

A diferencia de la Ley de Ingresos, el Presupuesto únicamente pasa por la

revisión, modificación y aprobación de la Cámara de Diputados. Así, el Ejecutivo
Federal, a través de la SHCP, entrega al legislativo el Proyecto de Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación (el 8 de septiembre). El Presupuesto
deberá ser aprobado en el Congreso a más tardar el 15 de noviembre.

En este ordenamiento jurídico no sólo se determinan los programas públicos y el

pago de operación de la administración pública federal, que serán financiados con
ingresos públicos, además se determina una buena cantidad de recursos que
financian proyectos de inversión, con claros beneficios para todo el país. Es decir,
se presupuestan recursos públicos que al final serán ejercidos por las entidades
federativas y municipios, que permitirán dotar a la población de servicios públicos
como educación, salud, infraestructura, seguridad pública, alumbrado,
alcantarillado, hospitales, entre otros. En consecuencia, este instrumento tiene un
fuerte impacto en el desarrollo nacional y regional del país.

11
SHCP. Presupuesto de Egresos de la Federación. Tutorial.

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Por otro lado, en el texto del Decreto de Presupuesto de Egresos también se

pueden identificar obligaciones para los ejecutores del gasto, relacionadas con la
solicitud y generación de información, previsiones de evaluación, transparencia y
rendición de cuentas. Estas obligaciones pueden aplicar a la administración
pública central o también a las entidades federativas y municipios de la República.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

El manejo de los recursos públicos no puede ni debe ser de manera arbitraria, sino
bajo ciertos criterios que garanticen un uso eficiente de los ingresos recaudados.
La ordenamiento jurídico que norma estos aspectos es la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual precisa las facultades que
cada poder tiene en torno al presupuesto y define los criterios para la
asignación de ingresos y para las adecuaciones presupuestarias.

Esta ley permite transparentar el ejercicio de los recursos públicos, promover

la estabilidad y el equilibrio presupuestario, sujetar el origen y uso de los
recursos a reglas no discrecionales y establecer normas para una relación más
armoniosa entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el diseño del
Presupuesto. Asimismo, la LFPRH genera certidumbre respecto a la
aprobación del Presupuesto, en tiempo y forma, en el futuro y asegura la
continuidad de los programas al establecer la posibilidad de partidas de gasto
multianuales, independientemente de la administración en turno. Esta ley entró
en vigor el 1 de abril de 2006.

La relevancia de dicha Ley no es menor, ya que en ella se definen de manera

específica los ejecutores del gasto y los procesos a seguir en materia de
planeación, presupuestación, ejecución del gasto; se establece la obligación de
mantener en equilibrio las finanzas públicas12 y se determinan los casos

12
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Art 1

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excepcionales en los cuales se podrá incurrir en déficit. Además se define el
mecanismo para determinar el precio de venta de petróleo13 y el destino de los
recursos excedentes provenientes de esta fuente.14

También se incluye la obligación de generar información respecto a los avances

del ejercicio del gasto, así como de los calendarios presupuestales, avance físico
de los proyectos y programas públicos, lo cual fortalece, en cierto sentido, una
cultura del seguimiento y transparencia de los recursos públicos en todo el aparato
de la administración pública. Esto ha sido complementado con los requerimientos
de la Ley para establecer un Programa Anual de Evaluación, el cual incluirá un
conjunto de programas seleccionados para ser revisados, inspeccionados y
valorar sus efectos en el cumplimiento de sus objetivos.

Lo anterior, se encuentra estrechamente vinculado con las modificaciones

realizadas al proceso de presupuestación, que está impulsando un enfoque de
generación de resultados en la gestión pública. Este aspecto será revisado en un
capítulo posterior.

Ley General de Contabilidad Gubernamental

El 12 de Noviembre del 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

“Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, para transparentar y armonizar la información financiera relativa a
la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno”.

El objetivo de esta Ley es transparentar y armonizar la información financiera

relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno,
ya que actualmente existe un desorden en la información financiera de las
entidades federativas provocando, entre otras cosas poca transparencia en el uso

13
Ibíd. Artículo 42.
14
Ibíd. Artículo 19.

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de sus recursos, favoreciendo el endeudamiento generalizado y progresivo de
estados y municipios sin justificación aparente.

La vigencia de las nuevas disposiciones fue a partir del 1 de enero del 2013 (la ley
ahora se integra por 86 artículos divididos en seis títulos), la cual constituye un
paso importante para la transparencia gubernamental.

Los obligados a su observancia serán los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial

de la Federación, los estados y el Distrito Federal; los ayuntamientos de los
municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal; las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean
federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y estatales
por así establecerlo en su artículo 1.

En el artículo 56 de la citada ley se establece la obligación de generar y publicar la

información financiera conforme a las normas, estructura, formatos y contenido de
la información, que para tal efecto establezca el consejo y difundirse en la página
de Internet del respectivo ente público estableciéndose que la información
financiera que deba incluirse en Internet en términos de este Título deberá
publicarse por lo menos trimestralmente, a excepción de los informes y
documentos de naturaleza anual y otros que por virtud de esta Ley o disposición
legal aplicable tengan un plazo y periodicidad determinada, y difundirse en dicho
medio dentro de los treinta días naturales siguientes al cierre del período que
corresponda. Asimismo, deberá permanecer disponible en Internet la información
correspondiente de los últimos seis ejercicios fiscales.

Además, en su artículo 61, se establece la obligación de información que la

Federación, las entidades federativas, los municipios, y en su caso, las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluirán en sus respectivas leyes
de ingresos y presupuestos de egresos u ordenamientos equivalentes información

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referente a sus fuentes de ingreso, las prioridades en el gasto público, programas
y proyectos aprobados detallando los gastos.

En los artículos 71 y 72 del decreto se establece otra obligación de informar a la

Secretaria de Hacienda y Crédito Público sobre el ejercicio y destino de los
recursos federales que reciban dichas entidades federativas y, por conducto de
éstas entre los estados y municipios sobre el ejercicio y gasto de programas
federales.

En los artículos 84, 85 y 86 del decreto se establecen las sanciones aplicables de

acuerdo con lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos; las leyes equivalentes de las entidades federativas, y
las demás disposiciones aplicables en términos del Título Cuarto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de las constituciones de
los estados y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal pudiendo ser una
sanción grave cuando sea una conducta reincidente del funcionario público y una
pena de 2 a 7 años de prisión dependiendo al tipo de infracción y agravantes
mencionados en el artículo 85 de la nueva ley de contabilidad gubernamental.

Otros Ordenamientos

Ley de Coordinación Fiscal y Relaciones Intergubernamentales

El hecho de que el país se constituya en una República Federal, ha requerido de

un acuerdo que permita a las partes integrantes de la Federación cumplir con sus
funciones. La materia fiscal no ha sido la excepción. La coordinación y la
búsqueda de un equilibrio fiscal que permita la recaudación de ingresos de
manera eficaz, así como el financiamiento de las necesidades de la población en
los gobiernos locales, no han pasado por un camino fácil y se ha transitado por
cambios sustanciales, tanto en lo relacionado con los ingresos como en el gasto
público.

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Marco Jurídico de las Finanzas Públicas
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En México se han llevado a cabo varias Convenciones Hacendarias y Fiscales, en

donde se ha discutido cuales deben ser los instrumentos y mecanismos de
coordinación fiscal. No es objeto de este curso hacer una revisión exhaustiva de
cada uno de los cambios fiscales realizados los últimos 25 años. Sin embargo,
baste decir que el actual Acuerdo de Coordinación Fiscal, del cual derivó la Ley de
Coordinación Fiscal, se realizó en 1979.

Hoy en día, las condiciones en las que opera la Coordinación Fiscal del país
asignan al Ejecutivo Federal la potestad de recaudar los principales impuestos,
como lo son el IVA e ISR. Esto es así debido a que se consideró que el gobierno
federal sería más eficiente que los estados y municipios, en esta tarea. Por su
parte, los gobiernos locales mantuvieron control sobre la recaudación de
contribuciones menores, como el cobro de predial. A cambio de ceder las
potestades tributarias locales, el Ejecutivo Federal se hace cargo de redistribuir los
ingresos recaudados a los estados y municipios, mediante transferencias.

En estuvo punto, cobra relevancia la Ley de Coordinación Fiscal, ya que en ella se

establecen los mecanismos de distribución y asignación de dichas transferencias.
Nuevamente, la SHCP define a la Ley de Coordinación Fiscal como: "El marco
jurídico que tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la federación con los
estados, municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda
a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas
participaciones, fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales, constituir los organismos en materia de coordinación fiscal; y
dar las bases de su organización y funcionamiento"

En principio, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) únicamente consideraba las

Participaciones Federales15 (transferencias no condicionadas) para estados y

15
Ley de Coordinación Fiscal. Capítulo I Las Participaciones Federales son los recursos que
corresponden a los estados, municipios y Distrito Federal, que se integran en la denominada
Recaudación Federal Participable del ejercicio fiscal correspondiente (que captan las oficinas

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Marco Jurídico de las Finanzas Públicas
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municipios; no obstante, a partir del proceso de descentralización que se llevó a
cabo en el país en la década de los noventa, en 1998 se agregó un capítulo
adicional a la Ley, en el cual se determinaron transferencias adicionales de gasto
llamadas Aportaciones Federales a entidades federativas.16

Se debe mencionar, que el proceso de descentralización implicó la entrega de

servicios públicos a cargo de la Federación a los gobiernos locales, bajo el
argumento de que los niveles de gobierno más cercanos a la población serían más
eficientes en la entrega y provisión de los servicios públicos. 17 De esta manera, se
descentralizaron los servicios de educación, salud, infraestructura, seguridad
pública. No obstante, el diseño del proceso descentralizador no fue el más
adecuado y en su conjunto generó presiones financieras y desequilibrios en las
haciendas públicas estatales.

Por último, un tema adicional a la coordinación fiscal se refiere a las relaciones

intergubernamentales. Dado el desequilibrio fiscal que se observa en las finanzas
locales y las amplias obligaciones en materia de servicios públicos de los
gobiernos estatales y municipales, se requiere de una mayor interrelación y
coordinación entre los tres niveles de gobierno, ya que existen áreas de
concurrencia intergubernamental o de intervención coordinada de dos o más
instancias gubernamentales, en un mismo espacio de responsabilidad pública.

La escaza fortaleza de coordinación intergubernamental ha generado problemas

mayores como la desarticulación de las políticas públicas, disminuyendo su
capacidad para generar beneficios a la sociedad, parálisis en el ejercicio del gasto,
obstáculos para ejecutar programas o proyectos de inversión. Todo ello, al final

recaudadoras) y que en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y de los Convenciones de

Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación, se distribuyen a través del Ramo General 28 del
Presupuesto de Egresos de la Federación.
16
Ibíd. Capítulo V. Las Aportaciones Federales son transferencias de recursos federales a las
entidades, las cuales están etiquetadas, esto es, que sólo pueden emplearse para los fines que
señala la Ley de Coordinación Fiscal, estos pueden ser educación, salud, infraestructura social,
seguridad pública, otros.
17
La teoría de los bienes públicos junto con el modelo de Tiebout aborda lo relacionado acerca de
qué nivel de gobierno es el más eficiente en la provisión de los bienes públicos.

68
Marco Jurídico de las Finanzas Públicas
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debilita la capacidad de la gestión pública para cumplir con sus funciones e
impulsar el desarrollo del país.

Hoy en día, las condiciones en las que opera la Coordinación Fiscal del país
asignan al Ejecutivo Federal la potestad de recaudar los principales impuestos,
como lo son el IVA e ISR. Esto es así debido a que se consideró que el gobierno
federal sería más eficiente que los estados y municipios, en esta tarea. Por su
parte, los gobiernos locales mantuvieron control sobre la recaudación de
contribuciones menores, como el cobro de predial. A cambio de ceder las
potestades tributarias locales, el Ejecutivo Federal se hace cargo de redistribuir los
ingresos recaudados a los estados y municipios, mediante transferencias.

Cuadro 5. Artículos Normativos en la Ley de la Administración Pública

Artículo de la Ley Función
Art. 1 Coordinación del Sistema Fiscal Mexicano

Art. 2 Conformación del Fondo General de Participaciones

Art. 25 De los fondos de Aportaciones Generales.

Fuente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Código Fiscal de la Federación

Con fundamento en los artículos 31 y 73 constitucional se promulgó el Código

Fiscal de la Federación, el cual es el ordenamiento jurídico que define los
conceptos fiscales fundamentales, establece los procedimientos para la obtención
de los ingresos públicos, considera también la forma de ejecución de las
resoluciones fiscales, los recursos administrativos, así como el sistema para
resolver las controversias ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.

En otras palabras, este ordenamiento establece las bases jurídicas de la fuente,

cuotas y tarifas, con las que los mexicanos deben contribuir para sufragar el gasto

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público y las funciones que el Estado desarrolla. Contiene lo referente a la materia
de Impuestos (ISR, IVA, IESPS, Tenencias), Derechos, Contribuciones de
mejoras, Aportaciones de seguridad social (IMSS, INFONAVIT), entre otros. Por lo
tanto, el Código Fiscal regula las relaciones entre los contribuyentes y la autoridad
fiscal.

70