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Formulación de políticas públicas

Book · August 2016

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 Asignatura. Elementos para la estructuración de políticas públicas

Unidad Didáctica 1
Formulación de
políticas públicas

Julián Camilo Barreto García

1
Contenido
RESUMEN ........................................................................................................................................................ 3
COMPETENCIAS ........................................................................................................................................... 4
UNIDAD DIDÁCTICA 1 – FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................ 6

1. CONFIGURACIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS Y AGENDA DE GOBIERNO................... 6

1.1. DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBERNANZA ............................16

2. MODELOS DE DECISIÓN ..............................................................................................................20

2.1. DECISIONES RACIONALES- DECISIONES PÚBLICAS Y

NEOINSTITUCIONALISMO ...............................................................................................................20

2.2. RESTRICCIONES INSTITUCIONALES ..............................................................................23

2.3. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN LAS DECISIONES DE POLÍTICA

PÚBLICA .................................................................................................................................................27

3. ACTORES ..........................................................................................................................................28

3.1. ANÁLISIS DE ACTORES CON EL SOFTWARE POLICY MAKER .................................32

4. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ....................................................................................................38

5. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA ...............................................................................43

6. CONSTRUCCIÓN DE ALTERNATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA Y MODELOS

DESCRIPTIVOS .........................................................................................................................................47

7. METODOLOGÍAS PARA FORMULAR POLÍTICA PÚBLICA ................................................53

7.1. MARCO LÓGICO ....................................................................................................................53

7.2 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA (PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN 2006-2016 Y 2016-

2025)..........................................................................................................................................................61
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................................................71

NORMATIVIDAD ......................................................................................................................................74

JURISPRUDENCIA....................................................................................................................................74

REVISTAS ...................................................................................................................................................74

SOFTWARE ................................................................................................................................................74

WEBGRAFÍA ..............................................................................................................................................74

2
RESUMEN

Esta unidad la componen siete competencias generales y nueve específicas que se han
constituido para que la persona que curse la asignatura Elementos para estructurar políticas
públicas, de la Maestría en Administración Pública, pueda acompañar y formular el proceso
de políticas públicas.
La estructura de la unidad cuenta con un abordaje conceptual con el que busca entender la
complejidad de la formulación y la estructuración de políticas públicas desde el punto
inicial de identificación, reconocimiento y agendamiento del problema de las mismas.
Tal punto inicial vincula un entramado de actores e instancias en donde los factores
políticos, económicos y culturales inciden tanto en la definición del problema como en el
camino a seguir para el diseño de alternativas. De este modo, la unidad presenta
metodologías e instrumentos que las y los estudiantes deben conocer y emplear.
Metodologías e instrumentos que permiten formular un problema público e identificar los
actores y los intereses que los mismos persiguen. Esto con el fin de poder realizar un
análisis de redes de política a través del software policy maker, permitiendo simular
escenarios de apoyo y negociación de alternativas para la solución de los problemas
públicos.
La unidad está compuesta por herramientas, instrumentos y métodos en casos o situaciones
locales simuladas, en donde se enfatiza en utilidad dependiendo de los contextos y la
naturaleza de la política.

3
COMPETENCIAS

UNIDAD DIDÁCTICA 1: FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Competencia Competencias
Tema Subtema
general específicas
Identifica, analiza y
comprende la Comprende el contexto
Tema 1: Subtema 1.1.
configuración de de la democracia,
Configuración Democracia,
problemas públicos participación ciudadana
de problemas participación
y de agenda de y gobernanza en la
públicos y ciudadana y
gobierno en estructuración de
agendas de gobernanza.
contextos políticos políticas públicas.
gobierno.
tanto del orden
internacional como Identifica y analiza las
Subtema 2.1.
nacional y local. decisiones racionales, las
Decisiones racionales-
decisiones públicas y el
decisiones públicas y
enfoque teórico del
neoinstitucionalismo.
neoinstitucionalismo en las
Reconoce los políticas públicas.
Reconoce y valora las
Subtema 2.2. modelos de decisión restricciones institucionales
Restricciones y su importancia en la formulación de
Tema 2:
institucionales. subyacente en el políticas públicas como
Modelos de
proceso de problemas de gestión
decisión.
formulación de Analiza los límites y y
Subtema 2.3. La dirección pública.
políticas públicas. alcances de la
discrecionalidad
discrecionalidad
administrativa en las
administrativa en las
decisiones de política
decisiones de política
pública.
pública en el marco de
Identifica y realiza la gerencia pública.
análisis de actores
incluyendo las
características Utiliza el software
Subtema 3.1. Análisis políticas, económicas
Tema 3: policy maker para
de actores con el y culturales de cada
Actores. realizar análisis de
software policy maker. uno de estos en el
actores.
momento de
definición del
problema de política
pública y la
construcción de la
agenda de gobierno

4
 Analiza y define
un problema de
política pública y
Tema 4: reconoce su
Definición del importancia en la
problema. estructuración de
una política
pública que
permita el
Tema 5:
desarrolloylocal.
Identifica aplica
Instrumentos
instrumentos de
de política
política pública.
pública.

Reconoce la
construcción de
alternativas de
Tema 6: políticas públicas y
Construcción modelos descriptivos
de alternativas que se pueden
de política emplear para la
pública y formulación de una
modelos política pública como
descriptivos. insumos de una
futura propuesta de
consultoría, gerencia
o gestión de políticas.

Comprende y Comprende y utiliza la

Subtema 7.1. Marco utiliza metodología marco
lógico. adecuadamente lógico para abordar la
metodologías planificación de políticas
para formular orientada a objetivos.
Tema 7: políticas
Metodologías Subtema 7.2. públicas
incluyendo Comprende y utiliza la
para formular Planeación
software en metodología Planeación
política participativa (Plan
inglés que participativa con el ejemplo
pública. Nacional de
permitan del Plan Nacional de
Educación 2006-2016
proponer Educación 2006-2016 y
y 2016-
alternativas de 2016-2015).
2015).
solución a
problemas
considerados
socialmente
problemáticos.

5
UNIDAD DIDÁCTICA 1 – FORMULACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

1. CONFIGURACIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS Y AGENDA DE

GOBIERNO

Configurar problemas públicos parece ser una tarea fácil, pero no es así. En este punto se
recuerda la regla popular número uno de las matemáticas: “si te parece fácil, lo estás
haciendo mal”. Para orientar el contenido de la configuración de problemas públicos es
necesario responder a la pregunta:

Pregunta frecuente: ¿Qué es un problema público en el marco de las políticas públicas?

En el campo de la complejidad y de la teoría de sistemas existen múltiples problemas, pero

estos son abordados de distintas maneras por las ciencias exactas y las ciencias sociales.
Las ciencias exactas poseen laboratorios y otros ambientes científicos en los cuales se
experimenta para llegar a la solución de los problemas, se manipulan variables con la
finalidad de obtener respuestas a los fenómenos.
El científico social no cuenta con laboratorios que le permitan experimentar de forma
múltiple y con el margen de maniobra de manipulación de las variables que sí poseen las
ciencias exactas. Cada experimento social no solo acarrea un costo político en las
elecciones y en la pérdida de legitimidad institucional, también puede empeorar la
problemática inicial o generar otras problemáticas sociales, ya que el científico en la
experimentación cuenta con infinitas posibilidades de realizar las pruebas ensayo- error,
discrecionalidad y ética de la cual no se puede valer la administración pública (ver ejemplo
1).

6
Según Dunn (2004) hay dos momentos para identificar la problemática. El primer momento
que ocurre es la sensación problemática que es:
El reconocimiento emocional y psicológico que se desprende de vivenciar la presencia de la
existencia de un problema, o de la necesidad no satisfecha, unos valores o unas
oportunidades de mejorar que solo se pueden alcanzar con la intervención del Estado.
(Ordoñez, 2013, p. 107).
De este modo, se invoca que el cumplimiento de los fines del Estado de forma individual es
un problema, pero es reconocido, soportado y sentido por la persona afligida por una
situación particular. En el segundo momento se requiere el transito del problema individual
o sensación problemática a una situación considerada socialmente problemática que se
evidencia “en la escala política en la función del número de los afectados y la gravedad
inherente” (Ordoñez, 2013, p. 107).

Importante:
“Es muy importante no confundir una situación problemática con un problema, dado que
este último es una creación mental que resulta de transformar la experiencia en un juicio
humano” (Ordoñez, 2013, p. 99).

De este modo, las situaciones problemáticas existen, pero no son necesariamente atendidas
por el Estado, ya que solo las que son consideradas socialmente problemáticas son las que
pueden llegar a ser atendidas por el mismo. Podemos decir, con el apoyo de La genealogía
de la moral de Nietzsche (2006), que las situaciones problemáticas en el contexto del
espacio y el tiempo se transforman al ritmo de la ética y la moral, en donde los colectivos
sociales han reconocido, invisibilizado o controvertido la existencia de un problema y la
vinculación de los grupos poblacionales1 a los mismos como sujetos de derechos de forma

1
Los grupos poblacionales se clasifican en grupos etarios, población con enfoque diferencial, grupos étnicos,
sectores sociales, etc. En los grupos etarios se encuentra primera infancia, infancia, adolescencia, juventud,
adultez y adulto mayor; en población con enfoque diferencial se encuentra víctimas de la violencia, madres
cabeza de familia y población en condición de discapacidad; en grupos étnicos se encuentran la población
afrodescendiente, raizales, room, palenqueros, negritudes e indígenas; y en sectores sociales se encuentran

7
distinta. Lo que era inmoral hace unos años en el presente es moralmente aceptado como la
portabilidad de ropas, religiones y otros símbolos de la exclusión de la diferencia y las
minorías.
La genealogía de la moral de Nietzsche (2006) demuestra que a lo largo de la historia las
minorías han sido excluidas, o bien, han sido atendidas de forma poco satisfactoria según
sus necesidades y demandas2; aquí, los asuntos éticos y morales infieren en las acciones
públicas. Ejemplo de esto es el choque de trenes entre los representantes de las altas cortes
y el representante del Ministerio Público en Colombia, con asuntos sensibles para la
opinión pública como la eutanasia, eugenesia y el matrimonio entre parejas del mismo
sexo.
De este modo se encuentra en el contexto que los problemas
Pocas veces son resueltos, salvo en el sentido de que ocasionalmente se los purga del
discurso común o se los discute en términos legales, sociales o políticos cambiados, como si
fueran problemas diferentes […] la pobreza, el desempleo y la discriminación contra las
minorías y las mujeres son hoy en día aceptados como problemas, pero durante una parte

artesanos, campesinos, mujeres, LGBTI, habitantes de calle, reinsertados/reincorporados, etc. Valga aclarar
que los grupos poblacionales son distintos a políticas sectoriales, ya que estas últimas se refieren a los
sectores de hacienda, medio ambiente, cultura, salud, educación, etc. A nivel distrital se pueden consultar las
políticas sectoriales en:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/PoliticasSectoriales/PoliticasPublic
asSectoriales. A nivel nacional se pueden consultar en:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND_Carlos_LLeras_Restrepo_Analisis_Polits_Sectoriales.pdf

2
Hasta la década del sesenta del siglo pasado la corte suprema de justicia de los Estados Unidos reconoció a
los afrodescendientes como seres humanos. En Colombia hasta el año 1957 a la mujer se le otorgó el derecho
al voto; y a la población indígena en la colonia española es controvertible el concepto de guerra justa traído
del Segundo tratado del gobierno civil de Locke y afianzado por Ginés de Sepúlveda:

es justa causa de guerra someter con las armas, si por otro camino no es posible, a aquellos que por condición
natural deben obedecer a otros y renuncian a su imperio [pues] lo perfecto debe imperar sobre lo imperfecto [y]
será siempre justo que tales gentes se sometan al imperio de príncipes y naciones más cultas y humanas, para
que merced a sus virtudes y a la prudencia de sus leyes se reduzcan a vida más humana y al culto de la virtud.
(Ginés de Sepúlveda citado por Mesa, 2010).

8
 considerable de la historia humana fueron considerados características del orden natural.
(Edelman, 1991, p. 19)
Bajo esta premisa, y teniendo en cuenta que las políticas públicas se estructuran sobre
situaciones consideradas socialmente problemáticas, se abordarán tres componentes para la
identificación de problemas públicos: primero, la planificación de políticas3; segundo, la
sensibilidad de asuntos públicos; y, tercero, la agenda de gobierno.

Recuerde:

Identificar el problema es distinto que definir el problema, ya que la identificación es

realizada por los actores en respuesta a los intereses en la arena de acción, en donde se
vinculan argumentos para persuadir a los públicos de la existencia del problema.
Mientras que la definición es un campo deliberativo que, además de argumentos, vincula
las evidencias y la estructura teórico-conceptual del problema; lo que permite lograr
consensos y abre posibilidades de negociar en el momento de formulación —cuya
autoridad está en los actores gubernamentales—.

El primer componente para la identificación de problemas públicos es la planificación de

políticas en economías centralizadas. Allí se identifican teorías o núcleos duros4, el ejemplo
más claro es el de la desaparecida URRS —bajo la doctrina marxista— y el de otros países
comunistas como Cuba, o China en su periodo maoísta —que posteriormente convergería
en socialismo de mercado5—. En estos escenarios, con la instrumentalización del régimen

3
Entendida la planificación de largo plazo en las economías centralizadas, similar a la de los regímenes
socialistas; y de corto o mediano plazo en las economías descentralizadas de mercado.
4
“Todas las teorías expresan alguna clase de regularidad o invariación, y así imponen límites al alcance de
fenómenos observables. La realidad —señaló Einstein— restringe la riqueza de las posibilidades; la ciencia
trata de descubrir estas restricciones” (Majone, 1997, p. 113).

5
Pasos que sigue Cuba con las reformas progresivas y progresistas de Raúl Castro, como el trabajo cuenta
propia, el desbloqueo económico por parte de Estados Unidos y la apertura a las tecnologías de la información
y comunicación —principalmente con el acceso a internet—, entre otras cosas.

9
político, y a partir de una teoría o núcleo duro, se define la política pública. Política en la
que, bajo una racionalidad top down —es decir, que desde el mando jerárquico superior se
dan órdenes que debe cumplir el mando inferior—, el régimen decide y la administración
pública acata junto con la ciudadanía. En este orden de ideas, la democracia se entiende
como un camino no racional, ya que el ser democrático en cuestiones de política pública
obedecería a intereses individuales y no a los colectivos. De esta manera, no operaría el
individualismo metodológico de Adam Smith que asocia la sumatoria de intereses
individuales en función del progreso colectivo.
La importancia de dedicarle un espacio amplio al contenido del problema público radica en
lo trascendental que “en la práctica es más común de lo que se esperaría que los
gobernantes fracasen en sus políticas públicas más porque han resuelto el problema
equivocado que porque le hayan dado una solución equivocada al problema correcto”
(Ordoñez, 2013, p. 98). De este modo, es importante vincular la definición de problema,
esto para que al momento de formular una política pública los puntos de partida sean la
epistemología y los conceptos acordes a la naturaleza de los asuntos públicos.
Según el diccionario de la Real Academia Española (RAE), el problema se define al
problema como el “conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecución de
algún fin o el planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a
través de métodos científicos” (RAE, 2016). Ahora bien, la definición no es completamente
satisfactoria según los intereses de esta unidad didáctica, ya que no se está tratando tan solo
‘problemas’, se está abordando los ´problemas de las políticas públicas’ que, según Dery,
“son necesidades, valores u oportunidades de desarrollo que no están resueltas y que son
posibles de alcanzar mediante la acción pública” (Dery citado por Ordoñez, 2013, p. 97).
En conclusión, se define un problema público como “toda situación que afecta
negativamente los valores materiales e inmateriales de una colectividad, o amenazan afectar
el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que se espera que el Estado actúe”
(Ordoñez, 2013, p. 97).
El segundo componente para identificar problemas públicos es la sensibilidad de asuntos
públicos. Este componente permite identificar y reconocer situaciones consideradas
socialmente problemáticas en donde el papel mediático y político es fundamental, ya que
“el lenguaje es claramente vital para la maniobra política y la construcción de la

10
subjetividad” (Edelman, 1991, p. 22). En la sensibilidad de asuntos públicos suele pasar
que los problemas provenientes de intereses privados se constituyen como problemas
públicos.
P que los medios masivos de comunicación son utilizados como medios para transmitir y
reproducir mensajes a las masas acentuando una información e invisibilizando otra: “una
gran proporción de los problemas que aparecen en las noticias están presentes durante
largos periodos de tiempo o solo intermitentemente ausentes” (Edelman, 1991, p. 21). Esto
es recurrente en medios de comunicación en los que los robos, la violencia intrafamiliar y
otras desgracias de los pobres son el show de todos los días.intermitentemente como la
equidad de género, movilidad y atención de otros servicios públicos —incluyendo la
salud—, y poco se tratan temas relacionados agendas legislativas, políticas y económicas
globales.
El tercer componente para identificar problemas públicos es la agenda de gobierno, así que
en este apartado la pregunta central es:

Pregunta frecuente: ¿Qué es una agenda de gobierno?

La agenda de gobierno es la carta de navegación de los gobernadores que guía las

prioridades de atención en política. Como ejemplos de este tipo de agendas se encuentran la
agenda de paz del Presidente de la República Juan Manuel Santos, la agenda de Movilidad
del Alcalde Mayor de Bogotá Enrique Peñalosa, o la agenda de seguridad y convivencia de
Federico Gutiérrez en Medellín. La agenda de gobierno recae en un instrumento del
ordenamiento institucional colombiano que se denomina programa de gobierno, que
vincula la racionalidad técnica en lo administrativo público y la racionalidad política.
El programa de gobierno es un documento que inscribe el candidato a ocupar un cargo de
elección popular en la rama ejecutiva del poder público, que al momento de quedar elegido
debe realizar lo consignado en el documento. El programa de gobierno contiene las
propuestas de políticas a desarrollar en el mandato otorgado por sufragio universal y que se
materializan en el plan de desarrollo.

11
Los programas de gobierno están vinculados al sistema electoral y político colombiano del
voto programático. Esta es una figura de participación ciudadana que consiste en que los
candidatos a ser mandatarios —que serían elegidos mediante el voto popular— deben
inscribir un programa de gobierno en la Registraduría Nacional del Estado Civil que deben
desarrollar al ser electos. La ciudadanía puede invocar mediante la recolección de firmas la
revocatoria del mandato mediante un proceso electoral por el incumplimiento de dicho
programa6.
En términos de política pública, el programa de gobierno es importante no solo porque es la
agenda de gobierno, sino también porque la interpretación que esta agenda puede llegar a
objetivos para la política pública, ya que los políticos:
Son quienes deciden los grandes objetivos y lineamientos del gobierno que encabezan […]
tienen que ofrecer pruebas convincentes a los ciudadanos acerca de la significación y
utilidad pública de sus decisiones y políticas […]. La función administrativa, de carácter
técnico y subordinado, se concentra en identificar los instrumentos y procedimientos
eficaces para hacer realidad los grandes compromisos y proyectos de los políticos y
gobernantes. (Aguilar, Introducción Majone, 1997, p. 15)
De este modo, se supone que los mandatarios electos por mayorías tradujeron todos los
problemas y los convirtieron en propuestas que, al ser las ganadoras, están envestidas de
autoridad y legitimidad.
Por otro lado, es común escuchar los términos: agendas de Estado y agendas de gobierno.
Las primeras son de largo plazo y las segundas de corto plazo. Estas últimas obedecen a
periodos de gobierno y las primeras a agendas programáticas planificadas —enunciadas en
la página anterior—.
En este orden de ideas, el Estado también cuenta con una agenda que resulta de una
deliberación pública que busca el cumplimiento de sus fines en un proceso inacabado.

6
La figura solo aplica para alcaldes y gobernadores. Desde la aparición de esta figura en la Constitución
Política de 1991, solo ha sido efectiva en Mogotes, Santander; en donde la ciudadanía ganó el premio
nacional de paz al usar la desobediencia civil para presionar a la guerrilla del ELN para que liberara al
Alcalde, a quien se le iba a realizar juicio político por parte del grupo guerrillero. Como resultado se obtuvo
un llamado a votaciones en el que fue destituido el alcalde —entendido este proceso como poder
constituyente—.

12
Mientras que las agendas de gobierno buscan respuestas coyunturales a solventar
situaciones consideradas socialmente problemáticas en un periodo determinado y con la
propuesta política puesta en el campo electoral, ya que:
El electorado analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritariamente en favor de
uno de ellos; la mayoría legislativa traduce los programas en leyes, en un debate constante
con la oposición; por último, la discusión se traslada al jefe del ejecutivo y el gabinete,
donde se traduce en políticas específicas. (Aguilar, 1997, p. 15)
La construcción de agendas tiene una relación directa con la identificación de problemas.
Este ejercicio dentro de la política no es del todo altruista ya que, como lo señala Edelman
(1991), los problemas suelen presentarse como negaciones da otros problemas. Un ejemplo
de ello es la agenda de gobierno de Álvaro Uribe I y II donde se afirmó que no existía
conflicto interno en Colombia y que no existían desplazados sino migrantes, esto hizo que
la política de Estado se formulara bajo tal principio. La Corte Constitucional se pronunció
posteriormente con la Sentencia C-025 de 2004 con el estado de cosas inconstitucionales,
situación jurídica que definió que el Estado colombiano no estaba cumpliendo con sus
fines.
Las agendas también poseen la connotación de problema y de crisis. El problema indica
resistencia a una solución fácil porque se deriva de rasgos institucionales o debilidades de
carácter enraizados. La crisis anuncia inestabilidad, por lo general significa que habrá que
soportar nuevas formas de privación durante cierto tiempo. Los problemas son crónicos —
aunque en el principio son curables— y las crisis son agudas, pero la distinción resulta
arbitraria cuando se examinan los catalizadores de las crisis (Edelman, 1991, p. 39).

13
 Importante:
¿Qué sucede con los asuntos considerados socialmente problemáticos que no quedaron
inscritos en el programa o en la agenda de gobierno? La respuesta está en la capacidad de
base y construcción de poder constituyente que logra visibilizar la importancia del sector o
del asunto para que sea incluido en la agenda. Un ejemplo de esto es el paro agrario del
Santos, en el que la agenda agraria era inexistente y fue vinculada posteriormente como
objetivo prioritario, no solo por lo que se esperaba con el proceso de paz en La Habana que
pronto iniciaría, sino también por el empoderamiento del campesinado a nivel nacional que
logró desestabilizar al Gobierno.
De esta forma, el poder constituyente es fundamental para la democracia, ya que se critica
la dictadura de las decisiones impuestas por la voluntad unilateral del poder constituido del
gobernante —esto por el simple hecho de que “ganar las elecciones implica que son las
decisiones de las mayorías”, de esta manera se limita la participación ciudadanía de las
minorías a la participación efectiva en las decisiones públicas—. Desde la perspectiva de
Habermas, se podría definir el poder constituido en la facticidad y validez del Estado como
la razón práctica en donde se “busca la manera que sus individuos sigan las reglas
normativas que deben cumplir como ciudadanos, y evitar una acción práctica proveniente
de su razón” (Vidal, 1998, p. 3).

Paralelamente a la agenda de gobierno que emana de la rama ejecutiva del poder público,
también existen agendas legislativas en las que se desarrollan los proyectos de actos
legislativos y proyectos de Ley. Estas agendas son muy importantes para dar trámite a la
legitimación de las políticas públicas formuladas que, según la competencia del sector y
nivel de administración —nacional o territorial—, se transcriben a normas u otros actos
administrativos. Ocurre una situación similar con la rama judicial, que tramita los
conceptos de constitucionalidad y las interpretaciones residuales de la Constitución Política
y la ley, en los casos en los que las formas de actuación estatal para atender las
problemáticas públicas no son explicitas y/o correctas.
Las agendas de gobierno no son estáticas, son cambiantes. Esto depende de que el poder
constituyente demande la atención a situaciones consideradas socialmente problemáticas.

14
También depende de las agendas que se desarrollan en organismos multilaterales que
influyen en la formulación e implementación de políticas públicas. Ejemplo de esto último
son las agendas permanentes y accidentales de la Organización de Naciones Unidas y sus
organizaciones filiales, junto con los organismos multilaterales como Unasur e incluso las
negociaciones con grupos de presión o con los denominados grupos de interés —en caso de
agendas gremiales—. De lo anterior se vincula la expresión agenda política que, según
Muller (1998), existen tres condiciones para que un problema sea inscrito en la agenda:
“que unas élites definan una situación como problemática, que esta situación sea de la
esfera de intervención de la autoridad pública y que intervenga la sociedad política, incluso
sin hacer nada” (Arias, 2013, p. 73).
A continuación, se muestran dos ejemplos que llaman a la reflexión; el primero, sobre la
importancia de identificar acertadamente los problemas; el segundo, sobre la trazabilidad de
agendas:

Ejemplo No.1 de problema público mal identificado y consecuencias:

La política pública de salud sexual y reproductiva en el periodo de gobierno de Luis
Eduardo Garzón en Bogotá periodo 2004-2007, identificaba como problemática los
embarazos no deseados en menores de dieciocho años y, al finalizar su administración
donde se invirtieron recursos financieros, administrativos y políticos, el resultado fue el
aumento de embarazos en menores de dieciocho años en vez de su disminución pasando del
17 al 22% (Jiménez, 2014). La administración siguiente de Samuel Moreno 2008-2011
reformuló el problema reconociendo que existían menores de dieciocho que “deseaban”
quedar en embarazo, lo cual dio paso a reconfigurar la política, donde mejoraron años
siguientes los indicadores.

La mala identificación del problema trajo como consecuencia el aumento de deserción

escolar, las uniones conyugales de mujeres con hombres seis años mayores de ellas en un
60% y mayores de cuarenta en 33% (Flórez & Soto, 2007), y la limitación de capacidades
futuras de las madres adolescentes como acceso a educación, empleo, etc.

15
 Ejemplo No. 2 Trazabilidad de agenda.
En el ejemplo anterior de la política pública de salud sexual y reproductiva en Bogotá, el
problema público no solo fue reconocido y agendado por el Distrito. La problemática se
había discutido desde los años cincuenta a través de movimientos feministas principalmente
localizados en Europa y los Estados Unidos. Solo hasta el año 1994 fueron agendados los
problemas en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de las Naciones
Unidas, lo cual dio paso a que en el año 1995 en la Cuarta Conferencia mundial sobre la
mujer se discutiera y se fijaran lineamientos que se vincularían en acciones concretas y
metas con los Objetivos del Desarrollo del Milenio del año 2000. La agenda a nivel
nacional se configura en la misma temporalidad internacional y promueve la inclusión de
algunas propuestas de la Conferencia en la Ley 100 de 1994 (del mismo año), y
posteriormente es formulada la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva en el año
2003 constituyéndose la política pública nacional, que daría impulso a la formulación de la
política Distrital.

De este modo, desde el análisis de políticas públicas se evidencia un contexto internacional

de la problemática.

Para leer

Edelman, M. (1991). La construcción del espectáculo político, pp. 235-248. Editorial

Manantial, Buenos Aires. Primera edición en Inglés (1988), University of Chicago Press.

1.1. DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBERNANZA

La democracia es una noción que fortaleció el campo de las ciencias políticas y la

disciplina de las políticas públicas. En el proceso de formulación de políticas el ‘deber ser’,
desde el punto de vista normativo de la ciencia, es ser democrático. Pero el concepto de
democracia depende del sistema y del régimen político, ya que de estas variables depende
la configuración de las políticas.

16
Los sistemas políticos que permiten la deliberación pública de los asuntos considerados
socialmente problemáticos propician un ambiente ideal para la estructuración de políticas
públicas. En ese contexto, tanto Amartya Sen (2001) como John Elster (1998) promueven
la educación de públicos; lo que da lugar a la alteridad y posibilita consensos, ya que una
ciudadanía educada puede decidir libremente, es menos ignorante y evita ser persuadida al
momento de tomar decisiones.
Se tendría entendido que los sistemas políticos autoritarios de orden represivo tienden a
limitar la participación ciudadana, ya que las decisiones no requieren de consulta o que la
ciudadanía le diga al Gobierno qué tiene que hacer, pero en el ámbito de las políticas
públicas es común encontrar que los hacedores de política —o policy maker— ya tienen
prescripciones o políticas prediseñadas que se socializan a la ciudadanía. Este fenómeno
ocurre a pesar de la estructura del régimen político sea democrática, de que cuente con
elecciones populares, y de que existan partidos políticos y medios masivos de
comunicación. Por esto Elster propone que, para que exista la democracia, deben
establecerse mecanismos que promuevan la deliberación en los que se logren consensos a
través de los argumentos de los actores políticos, económicos y sociales en una articulación
del concepto de gerencia pública de la gobernanza.
De este modo, formular problemas de política pública requiere de la participación
ciudadana, lo que no debe entenderse acotadamente como un proceso de legitimación, sino
de construcción colectiva. Pensar en la participación ciudadana como el proceso de
socialización de las políticas estructuradas ‘ya decididas’ no es la finalidad de la
democracia y de las políticas públicas.
La práctica recurrente de socializar decisiones —como la fallida reforma a la educación del
primer periodo de administración de Juan Manuel Santos I,— queda inscrita en el historial
del fracaso al no contar con la voz, las propuestas y el apoyo de los implicados. Los
ejemplos en Colombia de este tipo de prácticas abundan tanto en el nivel nacional como en
el territorial, incluyendo recientemente el Código Nacional de Policía, las ZIDRES, el Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogotá, tratados de libre comercio, políticas públicas de
infancia y adolescencia, entre otras.
La teoría vinculada a los elementos autoritarios del poder constituido se encuentra en el
enfoque top down, donde una autoridad decide y los implementadores e implementados

17
acatan. En el siglo XIX se requiere establecer procesos constituyentes que permitan a la
ciudadanía expandir sus capacidades —en términos de Amartya Sen (2000)— y que
promuevan el desarrollo y la libertad al crear ciudadanías y al educar públicos. Esto es más
cercano a un enfoque bottom up o de abajo hacia arriba. Ejemplos de este enfoque se
encuentran en las mingas indígenas, las mesas agrarias campesinas, los procesos
constituyentes de zonas de reserva campesina, entre otros.
Permitir la democracia desde el poder constituyente es una gran ventaja y/o conveniencia
para los hacedores de política pública, ya que hace posible vincular actores al proceso de
política pública otorgándoles importancia “sus ideas cuentan” desde el momento de
definición del problema se les otorga importancia a tales actores, pues con la participación
ciudadana se amplía el conocimiento del problema, se identifican problemáticas asociadas y
afianzaría un análisis de actores desde un enfoque narrativo7.
Para esto último, se requiere tanto de experticia en el manejo de públicos, como de la
identificación previa del problema. Es necesaria tal identificación para poder direccionar
correctamente el abordaje del problema y no tomar caminos indeterminados en discusiones
que no son el interés de las situaciones consideradas socialmente problemáticas. Como se
identificó en el contenido anterior “la democracia se mueve en el plano de la voluntad
política colectiva, no en el plano del conocimiento probado” (Majone, 1997, p. 19), y
también como “un ejercicio interactivo o participativo; un ejercicio en que el conocimiento
disponible sobre el tema, tanto de expertos como de no expertos, así como de las opiniones
de los actores relevantes, tiene mucho que ofrecer” (Ordoñez, 2013, p. 88).
De este modo, pragmáticamente, el policy maker debe contar con evidencia, argumentación
y persuasión para llevar el proceso participativo a niveles manejables. Proceso en el que es
necesario permitir la deliberación; contemplar el uso de tecnologías de la información y la
comunicación más allá de los canales comunes —prensa, televisión, radio—; intercambiar
información en redes sociales, social media y crowfounding, así como con bases de datos
tanto de agentes gubernamentales como no gubernamentales.
El proceso participativo debe permitir la construcción de consensos a través del proceso
deliberativo en el cuál se discuten los asuntos públicos, por lo que se debe estructurar muy

7
Roe (1997) y Majone (1997) son referentes del enfoque.

18
bien el problema, “la democracia un sistema de gobierno mediante la discusión” (Majone,
1997, p. 35). Esto puede lograrse con el ejercicio participativo o con una deliberación sobre
una prescripción o sobre un problema que previamente se ha publicado por el policy maker
durante el proceso de participación para la posible redefinición de tal prescripción o
problema. En el caso colombiano se pueden vincular experiencias como los planes de
desarrollo participativos, los presupuestos participativos y las auditorias visibles —que son
el ejercicio de control social a la gestión pública—.
En el contexto de la complejidad se encuentran los tipos de problemas y su estructuración,
que deben ser analizados por el policy maker al momento de llamar a la participación
ciudadana para definir la situación considerada socialmente problemática. De este modo, se
clasifican los problemas como bien estructurados o débilmente estructurados. Para tener un
margen de maniobra adecuado al momento de diseñar la política pública, quien participe en
tal proceso debe tener en cuenta las variables de la siguiente tabla, esto con el objetivo de
lograr consensos sin dejar de lado la finalidad de estructurar lo mejor posible el problema:

Tabla 1. Tipos de problema según su estructura (Ordoñez, 2013, p. 102)

Para leer
Elster, J. (1998), Democracia deliberativa. Cambridge University Press.

19
 2. MODELOS DE DECISIÓN

En la estructuración de una política pública participan una pluralidad de actores que

persiguen intereses, ideas y valores distintos, lo que Surel & Palier (2005) llaman las tres
ies: ideas, intereses e instituciones. Frente a esta situación, quien acompañe o formule una
política pública debe tener en cuenta que durante el proceso, no solo la autoridad
competente para firmar los actos administrativos —como el presidente de la República, el
gobernador o el alcalde— es la que decide, sino que también intervienen distintos actores
que activan mecanismos de acuerdos, consensos y negociaciones en cada uno de los
momentos de la política pública.
La complejidad de tomar decisiones depende de muchas variables. Las más importantes son
la naturaleza de la política, el nivel de incidencia o poder de los actores dentro del proceso
de decisión, el margen de maniobra de los gobiernos para realizar acuerdos y negociaciones
en la arena política, y las afectaciones externas. En esta última variable se señala el
comportamiento político y macroeconómico internacional.

2.1. DECISIONES RACIONALES- DECISIONES PÚBLICAS Y

NEOINSTITUCIONALISMO

La teoría de decisiones racionales establece que las personas son racionales y que toman
decisiones para maximizar sus beneficios reduciendo costos y riesgos. Esta teoría proviene
de la microeconomía y fue vinculada a la administración pública, en donde Helbert Simon
fue el principal crítico; este autor mostró, desde el análisis organizacional, que no existe
racionalidad plena en la toma de decisiones. Para tomar decisiones racionales se debe
contar con información completa sobre lo que se quiere decidir, pero en la realidad lo que
existe es información incompleta y posesión asimétrica de la misma por los actores. Esta
limitación de información también se asocia con el hecho de que quienes toman las
decisiones o las autoridades que tienen el poder no conocen de fondo los problemas y,

20
finalmente, estos son instruidos por asesores u otros funcionarios públicos que tienen
intereses y, en casos más preocupantes, no conocen las dimensiones de los problemas.

Los valores y creencias también son una de las causas de que los decisores no tomen
decisiones plenamente racionales, ya que las instituciones transforman a las personas y
generan imaginarios colectivos en donde la iglesia, la familia, los centros educativos y
demás, establecen prescripciones que chocan con el interés general. Muestra de esto es el
caso de los múltiples conflictos entre los objetivos de la dirección Procurador General de la
Nación y los fines del Estado protegidos constitucional y legalmente a través de las
políticas públicas. En teoría, según Cante (2010), esto se denomina como problemas de
formación de preferencias.

21
 Importante:
La teoría de racional choice se reencaucharía en los años setenta con el denominado
public choice, reforzando la noción clásica del rational choice en donde las relaciones
costo/beneficio definen las decisiones de las personas. Si los beneficios son mayores a
los costos, hay motivación para decidir; mientras que, si los costos son mayores a los
beneficios, no se decide o la decisión no es acertada.
Se reitera entonces que la relación de costos y beneficios depende de la información con
la que cuente el decisor. De este modo, coexiste lucha por el poder y por la información,
así que quien cuente con mayor información tomará decisiones más acertadas y tendría
mayor poder y quien no tenga la suficiente información incurriría en malas decisiones.
Para contextualizar el contenido, la teoría Rational choice o decisiones racionales, es
una teoría ampliamente acogida por la corriente neoinstitucionalista, que se basa en la
interpretación del comportamiento político desde teorías conductivas que tratan de
predecir el comportamiento económico de los individuos. John Nash y Douglas North
son los referentes más importantes, junto a James Buchanan & Gordon Tullock (1962).
La teoría amplía la noción liberal de Adam Smith, quien argumentaba que la
maximización de los intereses individuales (egoístas) en efecto cascada generaba
desarrollo de los colectivos sociales a partir de la competencia propiciada por el
egoísmo. En conclusión, la teoría asocia el comportamiento egoísta individual del
empresario privado con el comportamiento político que busca maximizar beneficios.

La ola neoliberal, promovida por la teoría neoclásica de Friedrich Hayek (1960) y Robert
Nozick (1974), fomentaron las teorías de juegos de Nash y demás bases del
neoinstitucionalismo en las que se trata de predecir el comportamiento de los actores
económicos y políticos, los cuales se orientan bajo la premisa de que ellos actúan a
través de estímulos.
La teoría de public choice o decisiones públicas argumenta que las autoridades públicas lo
único que buscan es maximizar sus intereses individuales. Intereses que pueden tener
relación con el aumento de clientela política o con ensanchar sus bolsillos sirviéndose de

22
las distorsiones administrativas públicas, de fenómenos de corrupción, o de otros
comportamientos que se denominan como rent seeekers o cazadores de rentas públicas8.

Para leer:
Resnik, M. (2009). Elecciones: Una introducción a la teoría de la decisión. Editorial
Gedisa.

2.2. RESTRICCIONES INSTITUCIONALES

Las autoridades públicas y los actores pueden tener voluntad para resolver los problemas,
pero no todo lo deseable es lo posible en las políticas públicas. De esta forma, existen
restricciones para poder realizar los propósitos y objetivos planeados. Pero esto no es un
aspecto del todo pesimista, ya que, para superar estas restricciones, los hacedores de
política y las organizaciones junto a sus burocracias deben ser creativas en su capacidad
técnica para emplear los instrumentos de política a su alcance. Esta creatividad es entendida
como estrategia9.

8
El caso más sonado en Colombia de los rent seekers es el del carrusel de la contratación en Bogotá y la
Nación. Puntualmente, el caso de la familia Nule y las redes políticas con Samuel Moreno y otras autoridades
públicas. Eduardo Wiesner (1998, 2004) y Juan Carlos Echeverry (2003) realizaron estudios interesantes
aplicando la teoría, de allí que se transitara el concepto de ‘repartir la torta’ del presupuesto al de ‘repartir
mermelada’ en el caso Santos I y II.
9
“En efecto Max Weber nos recuerda que, a lo largo de la historia, “el hombre no habrá alcanzado lo posible
si una y otra vez no hubiese buscado lo imposible”(Majone, 1997, p. 135).

23
 Importante:
El problema de las restricciones no radica en que existan, sino en no descubrirlas y en no
poderlas superar por medio de la creatividad humana, ya que:
Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento
racional y pueden emplearse para descubrir nuevas posibilidades, donde, además de
buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o asesor de políticas debe
ayudar a expandir las fronteras de lo posible. (Majone, 1997, p. 156).

Una de las restricciones presentes “con frecuencia son de un tipo que Alvin Weinberg ha
llamado “transcientífico”: cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la
ciencia pero que, en principio o en la práctica, es imposible que ésta los resuelva” (Majone,
1997, p. 37). El ejemplo más cercano es el del zika y la microcefalia vinculante en el
contexto vecino cercano de los Juegos Olímpicos en Rio de Janeiro, ya que Brasil es uno de
los países más afectados por el virus y hay un alto riesgo de propagación para los
deportistas —incluso, algunos declararon su ausencia por la amenaza de la pandemia—.
Para superar el dilema de las restricciones se requiere de evidencia, esta es “una
información seleccionada entre un conjunto disponible e introducida en cierto punto del
argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falcedad de una
afirmación” (Majone, 1997, p. 45). De este modo, es necesario que las alternativas de
solución al problema no solamente sean viables sino también factibles. Los estudios
técnicos y financieros pueden ser viables en las relaciones de impactos y de costo-
beneficio, pero en la arena política si no existen evidencias tanto implícitas como explicitas
no es factible10 el desarrollo de la política, ya que la factibilidad en las políticas públicas
vincula elementos complejos de relaciones de actores como la arena de acción política11.

10
“Un análisis competente de factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales o potenciales,
separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar
los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas”. (Majone, 1997,
p. 109).
11
“Todos los buenos asesores de políticas dedican su tiempo y energías no solo al desarrollo de lo
económicamente viable, sino a expandir el campo de lo políticamente posible” (Majone, 1997, p. 135).

24
En el contexto de las estrategias ejercidas por los actores estos “no solo persiguen sus metas
dentro de restricciones institucionales, políticas y culturales, sino que también se esfuerzan
por cambiar estas restricciones en su favor” (Majone, 1997, p. 156), por esto Majone
detalla:
1. “A menudo resulta más fructífero preguntarse qué es lo que no se puede hacer y
por qué, en lugar de que es lo que se puede hacer.
2. Ningún problema puede considerarse soluble o insoluble mientras no
entendamos con claridad cuáles métodos de solución se admiten y cuáles no. Un
problema puede ser soluble en un sentido técnico bien definido, pero no bajo las
restricciones adicionales se aplica a una situación histórica concreta. Podemos
encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones óptimas, pero
tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y
flexibilidad institucional que no se encuentra.
3. En la política hay casos en los que un problema para el que se conoce una
solución son un conjunto dado de medios se vuelve insoluble (por lo menos
temporalmente) por una repentina restricción de los medios. Limitaciones
pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes físicas son ejemplos
de restricciones sustantivas. La realidad social restringe la riqueza de lo posible.
Pero basta tratar de enumerar los obstáculos que afrontara el analista en las
actividades más simples para advertir que el ambiente está lleno de ellos.”
(Majone, 1997, p. 111).
De este modo Majone contempla que existen restricciones objetivas y autoimpuestas 12 ,
(Majone, 1997, p. 124):
1. “Restricciones que se adoptan para un propósito limitado o
durante cierto tiempo (contractuales, promesas, términos en un documento).
2. Restricciones que se aceptan “hasta nuevo aviso” porque se consideran
importantes o útiles (compromisos estratégicos rutinas administrativas).

12
El concepto que le otorga el autor es de seudorestricciones.

25
 3. Restricciones que se consideran indispensables para el logro de ciertas metas de
políticas (restricciones distributivas).
4. Restricciones que se aceptan implícitamente, pero cuya existencia se
reconoce solo cuando se ven cuestionadas o violadas (normas culturales, reglas
de etiqueta, patrones profesionales)”. (Majone, 1997, p. 156).
Las metas propuestas en la política —que son los indicadores que permiten medir los
impactos en momentos y territorios determinados— pueden ser:
El criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restricción de las políticas es
claro: si el elaborador de políticas está dispuesto a cambiar ese valor particular por otros
valores, deberá tratarse como meta, en caso contrario, como restricción. (Majone, 1997, p.
156)
Majone propone establecer instrumentalmente un sistema de clasificación de restricciones
para realizar un estudio de factibilidad en donde:
La tarea más decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstáculos ficticios o
seudorrestricciones impuestos por la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de
imaginación o determinación, o los que se crean como pantalla ideológica para
proteger intereses creados […] Cuando un analista afirma que algo es imposible desde el punto
de vista técnico o económico, políticamente inviable o legalmente inadmisible, se está
comprometiendo de manera implícita a producir argumentos y pruebas. (Majone, 1997, p. 156)
Por otro lado, aparecen restricciones autoimpuestas, por ejemplo, implementar instrumentos
de organismos multilaterales como la presupuestación basada en desempeño en la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), restricciones que
impactan la estructuración de políticas públicas, ya que busca:
1. Coordinación para la integración de prioridades
2. Generación de información de desempeño
3. Ajuste de la relación entre insumos, procesos y productos
4. Adecuación de las oficinas de presupuestos
5. Cambio en los mecanismos de control
6. Cambios en las instancias políticas para la integración de la información de
desempeño (DNP, 2014, p. 8).
En la siguiente gráfica se visualiza cómo se estructura de la presupuestación en la gestión
financiera para asegurar las metas estratégicas de política pública.

26
 Metas estratégicas
de política pública

Uso de información en toma de

Información sobre desempeño

Competencias de gestores
para logro de resultados

Gestión motivada por

decisiones
resultados
Gestión financiera básica

Gráfica 1. Presupuestación basada en desempeño (DNP, 2014, p. 8)

Para leer

Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas.

México: Fondo de Cultura Económica.

2.3. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN LAS DECISIONES

DE POLÍTICA PÚBLICA

La potestad de la autoridad que genera el acto administrativo de política pública no exime

que:
El poder administrativo de un Estado de Derecho es siempre, más todavía el poder
discrecional, un poder funcional, un poder obligado a dar cuenta de su efectivo servicio a la
función para la cual fue creado, a justificarse en su ejercicio y a justificar, también su

27
 conformidad a la ley y al derecho, a los que ésta expresa y plenamente sometido por la
norma fundamental. (Fernández, 1994, p. 84)
Así que se otorga la discrecionalidad a las autoridades en el ordenamiento jurídico del
Estado —y per se de la administración pública—. Pero es una discrecionalidad limitada
para evitar que los actos administrativos, en el caso particular de política pública, sean actos
arbitrarios:
Es una potestad jurídica del Estado de Derecho, expresamente atribuida o prevista por la
norma, que autoriza a la administración para apreciar, valorar y juzgar circunstancias de
hecho a fin de escoger dentro del orden jurídico, la oportunidad y el contenido de su
decisión dentro de varias posibles13. (Sentencia C-031, 1995)
De este modo, la estructuración de políticas en el marco de toma de decisiones debe ser
motivada respetando la Constitución Política y la Ley.
En parte de esta facultad discrecional, las decisiones de las autoridades deben estar
soportadas en los principios reguladores de la administración pública de la Constitución
Política de Colombia, de la Ley 489 de 1998 y las demás que otorguen competencias,
funciones y otras atribuciones a los mandatarios incluidos en la planeación pública. El
propósito es que tales mandatarios no sean sujetos de omisiones14 o de extralimitación de
sus funciones o de sus actuaciones fuera del orden jurídico.

3. ACTORES

Pregunta frecuente: ¿Qué es un actor?

El concepto de actor es usado en el ámbito de la ciencia política y proviene de las artes

escénicas de la “actuación”. De este modo, el término se refiere a un personaje que
interpreta un acto o que actúa de forma diferencial frente a los demás en un mismo
escenario, caso puntual en el proceso de políticas públicas. Según Max Weber:

13
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 031 del 2 de febrero de 1995. M.P: Hernando Herrera.
14
“No hacer nada también se considera una solución. Sin embargo, esta debe ser una conclusión derivada de
un ejercicio analítico y no el resultado de la indecisión o la negligencia” (Ordoñez, 2013, p. 112).

28
 El rasgo fundamental de los actores, y en primera instancia, de los individuos, es el ideal de
la conducta racional. La orientación racional implica el cálculo exacto y la adopción de los
medios más efectivos para el fin u objetivo que ha elegido el actor. (Weber citado por
Vargas, 2009, p. 66)
Esto supone expectativas de comportamiento, la racionalidad en torno a valores, afectividad
en relación con emociones y legitimidad tradicional conforme a la costumbre arraigada.
Los actores son fundamentales en la estructuración de políticas públicas y se pueden
encontrar como actores económicos (industriales, comerciales, bursátiles, etc.), políticos
(partidos políticos, movimientos políticos, etc.) y sociales (líderes comunitarios, sindicatos,
etc.). Todos los actores son importantes en el proceso de política pública, ya que estos son
los representantes visibles del escenario público en el que se dirigen las acciones públicas
desde los roles tanto de beneficiados como de afectados.

Importante:
En todo el proceso de política pública es trascendental identificar los actores que
entran y salen en cada momento. Por ejemplo, si en el instante en que se debe llamar a
la participación ciudadana para construir el problema de la política en efecto no se
invita a la ciudadanía, la misma puede sentir menosprecio por la autoridad pública
responsable. Puede que de ahí en adelante los aliados pasen a ser opositores, situación
que también puede darse si la ciudadanía ocupaba una posición indiferente respecto a
la política.
La situación más complicada es cuando no se invita a participar a un opositor, ya que
este fortalece los argumentos en desacuerdo y genera opiniones de autoritarismo
antidemocrático sobre los responsables de la política.

Según Santibañez, Barra y Ortiz (2015), los actores se clasifican como públicos o privados.
Esta clasificación es útil en la medida en que previamente se puede establecer un marco de
coaliciones gubernamental y, para el plano de actores privados, un marco de gestión bajo el
enfoque de gobernanza o de coaliciones público-privadas. La clasificación es propuesta de
la siguiente forma:

29
Tabla 2. Clasificación de Actores que inciden en el Proceso de Políticas Públicas
(Santibañez, Barra y Ortiz, 2015, p. 3)

La clasificación anterior, permite además identificar los recursos con los que cuenta cada
uno de los actores y establecer previamente el esquema de análisis de los aportes de los
mismos en la política. En el momento en que el analista ubica los recursos, puede dar
cuenta de la importancia del actor o, en caso contrario, la poca relevancia del mismo. A
continuación, se describe el esquema:

Gráfica 2. Esquema de análisis de política pública (Santibañez, Barra y Ortiz, 2015, p. 17)

30
Ordoñez (2013) propone un modelo de análisis de “involucrados” 15 . El modelo que
propone es una matriz donde se identifican los actores que son afectados o que les interesa
la política, en donde se contrastan los roles de los actores, la percepción de ellos frente al
problema, la capacidad de incidencia (ponderada) y los acuerdos o conflictos potenciales de
los mismos. Este modelo permite contar con un mapa de actores y es útil para generar
estrategias de coaliciones y/o negociaciones.

Tabla 3. Modelo de tabla de análisis de involucrados (Ordoñez, 2013, p. 133)

15
Los actores son también llamados involucrados o stakeholders, pero estos conceptos son propios de la
formulación de proyectos y no es una buena transcripción conceptual para aterrizarlo al contexto de políticas
públicas donde el concepto correcto es de actores.

31
 Ejemplo:

A continuación, se visualiza el modelo de análisis de involucrados en el problema de

consumo de heroína según el modelo anterior:

Fuente: Ordoñez (2013, p. 134)

3.1. ANÁLISIS DE ACTORES CON EL SOFTWARE POLICY MAKER

Policy maker es un software gratuito que está disponible para su descarga gratuita en:
http://www.polimap.com/download.html. Este software permite analizar actores al generar
mapas de coaliciones y al simular el cambio de posiciones de los actores —de oposición a
apoyo y viceversa—. En primer lugar, el usuario tiene que indicar los objetivos de la
política, la prioridad de los mismos, los mecanismos o estrategias y los indicadores de
seguimiento. En segundo lugar, el usuario diligencia los campos en los que indica cuáles
son los actores, estos serán identificados en un modelo de simulación junto con su nivel de
administración, el sector al que pertenecen, su posición de apoyo y su nivel de poder de

32
influencia en la decisión. De ahí en adelante el usuario puede simular posiciones de actores,
identificar quiénes poseen mayor poder e intervenir con estrategias de negociación.
Este instrumento es muy útil en dos aspectos: en primer lugar, sirve para la identificación y
el análisis de actores, ya que permite generar un mapa digital en el que es posible ubicar
visiblemente sus estrategias. En segundo lugar, permite generar un instrumento de
factibilidad de políticas, esto a través de la simulación de estrategias con mecanismos
dinámicos de posibles escenarios de cambio de posiciones, para lo que se sirve de un mapa
de redes de política que es generado por el software.

Importante: El software se encuentra en inglés.

Pregunta: ¿Cómo se utiliza el software policy maker?

¡c

A continuación, se muestra el menú de inicio del software con el ejemplo de la política de

salud del gobierno Clinton en Estados Unidos.

Imagen 1. Menú de inicio

En el menú de la parte inferior se selecciona ‘abrir último proyecto’ o ‘crear un nuevo

proyecto’, en la parte superior. Enseguida, se elige el plan de salud de Clinton como

33
ejemplo prediseñado, en este punto se visualiza el menú principal en donde está el resumen
de la política, los actores, las estrategias, los impactos y el reporte, tal como se ilustra en la
siguiente imagen.

Imagen 2. Menú principal

En el contenido de la política se diligencian todos los campos con cada uno de los
objetivos, la prioridad de los mismos, los mecanismos o estrategias y los indicadores de
seguimiento como se ilustra en la siguiente imagen.

34
Imagen 3. Contenido de la política

En el siguiente contenido se registran los actores. En un modelo de simulación, se identifica

el actor, el nivel de administración, el sector de actores al que pertenece, la posición de
apoyo y el nivel de poder de influencia del mismo en la decisión.

35
Imagen 4. Actores

Después de registrar la información de los actores, se genera la primera información de

apoyo de los mismos con el nivel de viabilidad. El caso de salud de Clinton tiene un alto
grado de oponentes, por ejemplo. El objetivo del modelo es identificar con qué actores es
más eficiente negociar para que la política tenga apoyo; en el ejemplo en cuestión —como
se ilustra en la imagen anterior— la asociación médica, los congresistas republicanos, el
Senador Bob Dole, entre otros.

36
Imagen 5. Viabilidad frente a los actores

Otra información que genera el software es el mapa de coaliciones en un modelo

simulatorio tanto de quienes apoyan como quienes se oponen a la política. En el mapa se
puede visualizar los actores con mayor poder, lo que es estratégico en el momento de
negociar las medidas públicas o las alternativas de solución a las situaciones consideradas
socialmente problemáticas.

37
Imagen 6. Mapa de coaliciones

4. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Pregunta frecuente: ¿Cómo se define el problema de política pública?

Estructurado el problema con el empleo de los métodos enunciados y descritos

anteriormente se define el problema. En términos de Sen (2000), el empleo de la
participación ciudadana en los métodos de talleres permite educar públicos y expandir las
libertades ciudadanas. Además, la participación ciudadana es un insumo fundamental para
la definición del problema, ya que cuando ha surgido la racionalidad técnica se debe
emplear la racionalidad política para que sea posible la factibilidad y se vinculen los actores
que hacen parte de la política.
El ejercicio participativo realizado debe compaginar con la racionalidad técnica. Esta
última permite establecer la relación de la identificación de problemas con sus causas y
consecuencias, que se asocian en términos de la magnitud del problema o de lo que se
entiende como línea base:

38
 Aquí se escribirá la dimensión que tiene el problema actualmente, en base en la descripción
de la situación existente, con una expresión cualitativa o cuantitativa observable, que
permite describir características, comportamientos o fenómenos de la realidad, a través del
establecimiento de una relación entre variables, que comparada con períodos anteriores,
productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño y su
evolución en el tiempo. (DNP, 2013, p. 7)
Con la construcción de la línea base hay un salto de los argumentos políticos a los
argumentos técnicos, que además son soportados teórica y conceptualmente al establecer
las razones de los problemas “las explicaciones de los problemas sociales que persisten son
notables por la diversidad de causas y de ideologías a las que apuntan, no por su vigor,
verificabilidad o poder explicativo”. (Edelman, 1991, p. 24). Dentro de un esquema
argumentativo se genera la metanarrativa en la que se compaginan las narrativas
dominantes y contranarrativas. En este caso, la tesis y la antítesis de lo político y lo técnico
dan paso a la síntesis en la conjugación de los discursos (Roe, 1997).
La conjugación de los discursos en la definición del problema permite un margen de
maniobra considerable para que la autoridad competente oriente el camino de decisión del
abordaje de la situación considerada socialmente problemática. Pero el escenario no está
totalmente resuelto para que se tomen decisiones al respecto ya que:
En la práctica se parte de dos escenarios: el escenario de la simplicidad y el escenario de la
complejidad. En el primero se ven fenómenos desde el punto de vista disciplinario. En el
segundo, se ven desde la perspectiva multidisciplinaria u holística. (Ordoñez, 2013, p. 112).
Así que es posible que dentro de las estructuras organizativas públicas se generen
discusiones y otros procesos de negociación para la definición del problema, ya que de esto
depende el futuro protagonismo de las burocracias. Incluir a las burocracias en el proceso
de definición del problema genera legitimidad y a su vez la apropiación de las medidas
públicas.

39
Importante:
La línea base es la información más importante que evidencia la existencia del problema, razón
por la que se deben consultar bases de datos de entidades que generen información como fuente
de información secundaria. Esto siguiendo principios de calidad, confiabilidad y caducidad para
abordar adecuadamente el problema sin sobredimensionarlo o subestimarlo.
Por ejemplo, según los cálculos del DANE la pobreza extrema para el año 2015 en el
departamento de Chocó fue del 37,1%, mientras que en Antioquia fue del 7,3% y la media
nacional fue para el mismo año de 7,9%. Estos son datos que habría que transformarlos en
información. De esta manera, a través de un proceso lógico se puede afirmar que en el
departamento del Chocó hay casi ocho veces más pobreza extrema que el promedio del país y
de la región.
No es correcto afirmar simplemente la existencia del dato, hay que convertirlo en información
pueda nutrirse muchísimo más si se vincula la correlación de tiempo. Si al ejemplo se vinculan
los datos del año 2014 —que muestran que ese año la pobreza en Chocó fue del 39,1%—, se
evidencia que aunque la pobreza disminuyó, pero no es suficiente el avance para cerrar la
brecha con la nación e incluso con el promedio mundial.
Por otro lado, si no se cuenta con la información secundaria mesurable que evidencie la
existencia o la argumentación del problema, es conveniente solicitar a las entidades que son
cabeza del sector a investigar o responsables del seguimiento a grupos poblacionales, enviar la
sistematización de información o archivos digitales para poder realizar ejercicio de minería de
datos o para poder realizar una lectura de la información por medio de paquetes informáticos, lo
que posibilita realizar operaciones de contabilidad y matemáticas con el fin de obtener
información primaria.
Se recomienda no realizar sacrificios para obtener información ya existente, así que es prudente
recurrir al portal del Estado Colombiano en donde se orienta al servidor público y al ciudadano
para la consulta de información pública o a la que pueden acceder los servidores públicos. Por
ejemplo, para consultar bases de datos sobre la atención a población víctima de la violencia,
sobre los hechos que vivenciaron y otras variables recurrentes en la política, se debe ingresar al
Registro Único de Víctimas en el siguiente enlace: http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV, y si
se requiere información a profundidad se solicita un usuario a la entidad que corresponda.

40
 Pregunta frecuente: ¿Qué autoridades públicas definen el problema de política
pública?

Con la participación ciudadana y la recolección de información —que da cuenta tanto de la

dimensión del problema como de la incidencia de conocimiento e información de la
misma—, en términos de Majone (1997), a esta altura la expresión de preocupaciones
generales termina en decisiones concretas. También en este punto de definición del
problema si es necesario retroceder o esperar el tiempo necesario para definir el problema
se debe tomar esta decisión. Esto se da porque implementar medidas sobre un

problema mal definido implicaría malgastar tiempo y recursos valiosos para dar cuenta
a que los resultados no son los deseados 16, no solo es botar a la caneca estos recursos,
también es restar gobernabilidad al mandatario. Tal consecuencia posteriormente pasaría
cuenta de cobro con el electorado, más allá de las responsabilidades acarreadas en términos
de acountability o rendición de cuentas del new public managment.
Tradicionalmente se atribuye a la rama ejecutiva del poder público la definición del
problema y se deja al debate en la rama legislativa o con quien cumpla su competencia a
nivel territorial. En cuanto la rama judicial, algunos analistas y hacedores de política
desconocen su rol, el cual es sumamente importante porque los tribunales definen la
problemática e incluso definen las medidas a adoptar en la política pública, ya que hay
disputas residuales y normas subyacentes definidas por los tribunales17.
En el caso particular de Colombia se encuentra, entre otras, la definición del problema por
parte de la rama judicial en la política de atención a víctimas de la violencia. Esto a través

16
Se puede tomar como ejemplo la política pública de salud sexual y reproductiva de la administración de
Luis Eduardo Garzón en Bogotá descrita anteriormenteen la política pública de salud sexual y reproductiva.

17
Las disputas residuales son las controversias jurídicas que son resueltas por los tribunales, en las que este
actor define la ruta para interpretar, proteger y cumplir la Constitución Política y la Ley; como también la de
establecer lineamientos sobre cómo atender la política pública. La teoría se encuentra en Bryson y Crosby
(1998).

41
de la Sentencia C-025 de 2004 de la Honorable Corte Constitucional, en donde se
estableció el estado de cosas inconstitucionales que promovió la creación de la Ley 1448 de
2011 para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno:
En las situaciones en que se comparte el poder, los dirigentes públicos, planificadores y
analistas de las políticas dependen de los foros para la discusión, de los ámbitos para la
formulación y aplicación de políticas, y de los tribunales para que se encarguen de las
disputas residuales y apliquen las normas subyacentes en el sistema. (Bryson & Crosby,
1998, p. 430).
También se presentan argumentos que defienden que el capitalismo financiero o
corporativista define el problema por medio del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial o, incluso, por medio de agentes gremiales o demás delegados, controversias que
no serán abordadas en el presente documento. A continuación, el grafico detalla el ciclo de
maduración del problema previo a la formulación de alternativas de solución en un modelo
secuencial:

Gráfica 3. Ciclo de maduración del problema previo a la solución (Ordoñez, 2013, p. 107)

42
 Importante:

En la definición del problema se deben establecer enfoques poblacionales y territoriales. Al

comienzo de la unidad se mencionaron los grupos poblacionales en los que se profundizará
más adelante. Por otro lado, lo territorial se refiere a la identificación del entorno geográfico
con sus características socioeconómicas, socioculturales, sociopolíticas y sociambientales.
Además, hay que reconocer:
“El papel importante de los medios de comunicación, de las redes sociales, de los círculos
académicos y científicos, de los actores sociales y políticos y sus organizaciones, y en
particular de la burocracia estatal, para la realización de la labor de definición de problemas
mediante el etiquetaje y la intervención de categorías” (Roth, 2014, p. 121).

La intervención se encuentra con “los partidos políticos, el electorado, la legislatura, el

ejecutivo, los tribunales, los medios de difusión, los grupos de interés y los expertos
independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión” (Majone,
1997, p. 35). Como ejemplo del problema se puede enunciar el desplazamiento forzado de
familias campesinas en el municipio de Sandoná.

5. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

Los instrumentos de la política pública posibilitan tanto la construcción de la misma, como

la identificación de las restricciones y de las seudorrestricciones que se mencionaron con
Majone. La identificación de instrumentos da lugar a entender que existe un óptimo
condicionado que muestra que los gobernantes tienen menos poder de lo que se supone18.

18
“Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos límites: las políticas previas y la
inercia institucional, la información inadecuada, absoluta o equivocada, las limitaciones cognoscitivas, los
planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia, los intereses creados y las demandas y
aspiraciones de diversos grupos sociales, los límites del espacio de control y del tiempo y los recursos
disponibles, la fuga de autoridad y la pérdida de legitimidad, los compromisos extranjeros y las presiones
internacionales” (Majone, 1997, p. 156).

43
El hecho de que exista un óptimo condicionado significa que, dentro del marginalismo, la
autoridad que detenta el poder de decisión no puede escoger las decisiones óptimas, sino las
que sean factibles de realizar y hay “que contentarse con otras de menos ambición o
“subóptimas”. El teorema del óptimo condicionado (second best) de la economía del
bienestar provee una prueba formal de este hecho” (Majone, 1997, p. 156). Como soporte
para tomar decisiones sobre la empleabilidad de instrumentos está la curva de Phillips y el
óptimo Paretto.

Instrumentos normativos

Los instrumentos normativos son los más empleados en Colombia para legitimar las
políticas públicas. Sin embargo, este institucionalismo normativo no es empleado
adecuadamente, ya que administrativamente se tiene el imaginario de que las leyes y las
normas lo solucionan todo a pesar de ser inoperables. Esto sucede porque, en principio, no
se considera que la política pública exista con la expedición de una norma 19. Lo anterior lo
manifiestan las organizaciones sociales; por ejemplo, Cesar Jeréz —miembro de la
Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC) y vocero de la Cumbre
Agraria— manifiesta coherentemente que el Gobierno Nacional se especializó en firmar
acuerdos y leyes sin ningún campo de implementación.
Sin dejar de lado la anterior aclaración, las normas son un instrumento de gran ayuda para
materializar las políticas públicas. Pero las normas se deben emplear responsablemente y
con la noción de que se implementarán medidas futuras que no solo transformarán el
comportamiento de las personas y de las instituciones, sino que también salvarán vidas,

19
Si bien es necesario expedir un acuerdo municipal, una ordenanza departamental, una ley o un decreto para
legitimar la política pública o, en otros casos extremos, es necesario un documento Conpes para dejar claro el
marco institucional. Las normas no son suficientes para la existencia de una política.
El curso más común es la puesta en vigencia de una Ley que promete resolver o paliar el problema aunque haya
pocas probabilidades de que logre su propósito. Aunque este recurso es vastamente reconocido, tiene una
eficacia perenne para obtener la inactividad de los descontentos y la legitimación del régimen. (Edelman, 1988,
p. 32)

44
sacarán a personas de la pobreza, así como salvarán a miles de niñas y niños de caer en la
prostitución, en la desnutrición, en la pobreza y en la guerra.
De este modo, el acto administrativo que legitime la política instrumentalmente debe
contener un diagnóstico —que incluya datos e información con los criterios señalados
anteriormente—, fines 20 , objetivos —enunciados claros y verbos que indiquen acción
concreta—, instrumentos —fiscales, administrativos, normativos, etc.— y metas —que
sean cuantificables— de la política. Y tal como se enunció anteriormente, se debe
garantizar que en tal diagnóstico se consigne la voluntad constituyente emanada de la
participación ciudadana. Después de la elaboración del documento por la autoridad
competente, se debe radicar y realizar el trámite correspondiente al ordenamiento jurídico
para su legitimación.
Los documentos de política pública que incluyan grupos poblacionales deben vincular los
criterios de focalización del gasto público social Conpes 100 de 2006. Lineamientos que
provienen desde el consenso de Washington que busca la eficiencia del gasto público del
Estado.
El instrumento normativo más utilizado para estructurar políticas públicas es la Ley 152 de
1994. Esta ley proviene del plan de desarrollo y es la que se articula de mejor forma con la
realización del trámite institucional, ya que “el proceso de formulación de políticas
nacionales no está definido, no existe una ruta clara” (Whittingham, 2016, p. 193). Además,
es menester enunciar la utilidad de la Ley 134 de 1994 sobre participación ciudadana y la
Ley 136 de 1994 sobre la rendición de cuentas que permiten a las políticas realizar el
control social.

Instrumentos fiscales

Los instrumentos fiscales son muy importantes, ya que garantizan la implementación de las
medidas públicas. Cuando se diseñan políticas públicas se comete el gran error de no
contabilizar los costos y las fuentes de financiación de las mismas. Esto último denota una

20 Distinción entre fin y objetivo: logro de algo que se persigue mediante el empleo de algunos medios (Cuadrado, 2009).

45
falta de planeación e implica que al momento de hacer seguimiento a la política no se
cuenta con estimaciones certeras de lo programado y ejecutado. El Decreto 111 de 1996
establece el estatuto orgánico de presupuesto mediante el cual se pueden programar
inversiones, la Ley 715 de 2001 establece las competencias de las entidades territoriales
para planear inversiones en el Sistema General de Participaciones y la Ley 1473 de 2011
establece la regla fiscal para evitar el déficit fiscal en ejercicios de deficiente planeación en
los que se incluye la planeación de políticas.

Instrumentos de información

La estructuración de políticas públicas debe realizarse con bases de datos que permitan al
policy maker y al decisor de política pública obtener información de la línea base y de los
impactos futuros de las medidas a adoptar por alternativa; también debe permitir la
definición de la información que se requiere para el monitoreo, seguimiento, control y
evaluación de las medidas públicas en términos de indicadores. Para retomar el contenido,
el manejo de bases de datos se abordó en el capítulo de identificación del problema.

Importante:
Al momento de formular política pública algunas personas o actores incluyen conceptos
de ejes, dimensiones, componentes u otros conceptos que son contradictorios e
incomprensibles con los conceptos del marco jurídico, institucional y organizacional. Se
recomienda utilizar principalmente los conceptos desarrollados por la Ley 152 y
normatividad asociada a la planeación.

46
 6. CONSTRUCCIÓN DE ALTERNATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA Y
MODELOS DESCRIPTIVOS

Para formular políticas públicas no existe una fórmula mágica o un recetario que indique el
paso a paso sobre cómo se debe hacer, por ejemplo: seleccione 50 actores sociales e
ingréselos a un aula acondicionada junto a un tallerista, combínelos durante 120 minutos,
agréguele 120 gramos de proteína, carbohidratos e hidratante, mézclelos muy bien para que
participen sin discusiones, incorpore democracia al gusto y tendrá una política pública muy
fresca y decorada. La realidad es compleja y, si algún documento propone el recetario o
fórmula mágica, hay que hacer una lectura muy atenta de lo que se propone21.

Recuerde:
Es prudente recordar de nuevo la regla popular número uno de las matemáticas: “si te
parece fácil, lo estás haciendo mal”.

En esta unidad didáctica se presenta un modelo descriptivo que puede llegarse a emplear en
la formulación de una política pública. Estos modelos soportan cognitivamente futuros
escenarios de impacto generado por decidir o no sobre las alternativas construidas o las que
estén disponibles para solucionar el problema público. Antes de detallarlos es necesario que
el formulador o quien acompañe el proceso de la política pública construya alternativas de
decisión.
En las alternativas se deben tener en cuenta las seudorrestricciones mencionadas por
Majone, no solo para viabilizar políticas, sino también para vincular elementos de
factibilidad. Es importante resaltar que existe un óptimo condicionado que muestra que no
todo lo deseable es posible en las políticas públicas. De este modo, la factibilidad en la

21
La reflexión de Duverger de que la práctica se ve obligada a adelantarse a la teoría es un clásico ejemplo del
modelo de anticipación de soluciones prescritas o del cumplimiento del modelo secuencial o de fases de
política pública.

47
construcción y la elección de alternativas consiste en lo elegir las elecciones óptimas, sino
las que son factibles política y operativamente hablando. De esta manera, hay que
contentarse en decidir alternativas sub-óptimas en las que se pueda emplear instrumentos
como la curva de Phillips y el óptimo paretiano.

Importante:
Las políticas públicas se diferencian temporalmente de otros instrumentos
administrativos públicos. Cuadrado (2009) maneja los siguientes criterios:
Corto plazo: de dieciocho a veinticuatro meses (proyecto). Ejemplo: construcción de
una carretera en una vereda.
Mediano plazo: de cuatro a cinco años (plan). Ejemplo: un plan de desarrollo.
Largo plazo: mayor a ocho años (política). Ejemplo: la política pública de adulto mayor,
del año 2014 al año 2026, en el municipio de El Colegio.

En la construcción del problema y de las alternativas es fundamental incluir un componente

teórico-conceptual mediante el que se pueda deliberar adecuadamente sobre la política.
Para traer un ejemplo, la noción de bienestar puede ser entendida de forma distinta desde
diferentes teorías, unas la asocian con crecimiento económico, otras con la riqueza material,
o con la riqueza inmaterial, con la cobertura de necesidades básicas insatisfechas, con la
expansión de capacidades, con el vitalismo cósmico, etc. Para superar estos dilemas, el
marginalismo encuentra útil describir el comportamiento predecible o calculable de las
variables vinculadas bajo modelos. A continuación, se describe el comportamiento del
interés o del ahorro desde la microeconomía:

48
Gráfica 4. Ejemplo de modelo descriptivo (Ordoñez, 2013, p. 117)

Si hablamos de política pública de vivienda y uno de los objetivos es otorgar subsidios

directos condicionados a través del crédito, las variables de ahorro e interés son las que se
asocian. En cuanto mayor ahorro, mayor tasa de interés, pues no existiría dinero circulante
en el mercado. Este fenómeno se debe prever y calcular en la política pública para mitigar
impactos negativos como las burbujas inmobiliarias —en las que Colombia es un claro
ejemplo por el boom de la política pública de vivienda en la administración de Juan Manuel
Santos—.
Otro ejemplo de modelo descriptivo es el empleo de simuladores e infografías con los que,
por medio de aplicaciones, es posible realizar cálculos de variables y generar líneas de
tiempo. Esto permite que visualmente se puedan analizar los fenómenos o el
comportamiento de la situación considerada socialmente problemática.
A continuación, se encuentra el ejemplo de la calculadora de la desigualdad de OXFAM,
que es una fundación del orden internacional publicado y validado por CLACSO (Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales). Allí se puede simular el nivel de desigualdad en el
promedio del percentil de mayores ingresos del país, por ejemplo, con el salario mínimo de
Colombia durante el 2016 y en familia promedio de cuatro personas.

49
Imagen 7. Calculadora de la desigualdad22

Imagen 8. Resultado calculadora de la desigualdad con salario mínimo Colombia

22
Disponible en: http://www.clacso.org.ar/calculadora_desigualdad/calculadora.php

50
 Recuerde:
Hay un acuerdo general de los hacedores de política pública, a saber: “si el problema no
es bien identificado se corre el riesgo de ser ineficaz a la hora de ofrecer soluciones,
pues se pueden ofrecer soluciones a problemas incorrectos” (Ordoñez, 2013, p. 95). No
identificar bien un problema rompe el hilo conductor de la definición y la solución del
mismo. Esto presiona para que la identificación en búsqueda de consensos 1 y la
incorporación de las variables trascendentales para el abordaje deban ser actividades
muy rigurosas. Esto último debe incluir un momento inicial de reconocimiento de las
teorías y conceptos que soportan los argumentos de la identificación del problema;
momento que posibilita construir redes de política policy networks y coaliciones
advocacy coalitions framework que acompañen al decisor a definir el problema y
argumentar sobre las soluciones del mismo.

El diseño de alternativas permite realizar una evaluación ex-ante o anticipada a la

implementación de medidas públicas. El diseño de alternativas parte de un enfoque
congnitivo que también hace parte de la toma de decisiones. De este modo, se pueden
modelar las soluciones frente al problema de desconexión entre centros comerciales de una
ciudad, como se relacionan en las siguientes gráficas.

Gráfica 5. Ejemplo de problema: desconexión entre centros comerciales (Ordoñez, 2013,

p. 121)

51
Gráfica 6. Ejemplo de solución: conexión creativa entre centros comerciales (Ordoñez,
2013, p. 131)

A continuación, se relaciona un ejemplo de modelo simulatorio para la toma de decisiones

a través de un esquema racional en donde se tienen en cuenta dos alternativas con
probabilidades y valoraciones frente a la contaminación:

Gráfica 7. Ejemplo de modelo simulatorio (Ordoñez, 2013, p. 120).

Este último modelo de alternativas más estructurado se diferencia del anterior en la

vinculación de futuros impactos de las decisiones. Aspecto en el que se debe evaluar y
decidir no solo sobre la decisión que tiene mayores impactos sobre la problemática de la
contaminación, sino también sobre la factibilidad de que la administración cuente con un
margen de maniobra de actuación, ya que por lógica regular la industria tiene costos
económicos y políticos.

52
 7. METODOLOGÍAS PARA FORMULAR POLÍTICA PÚBLICA

Esta instancia aborda tres momentos de formulación de políticas, como se visualiza en la

siguiente gráfica:

Gráfica 8. Momentos de la formulación de políticas (Velázquez, 2006, p. 49)

Importante:

Una política pública dentro del campo normativo del deber ser cuenta con fines,
objetivos, instrumentos y metas. Si la política no cuenta con la totalidad de estos
elementos, como mínimo tiene que contar con objetivos, que son los que orientan el
accionar de las autoridades públicas y el comportamiento de los ciudadanos.

7.1. MARCO LÓGICO

El marco lógico es una metodología de planeación orientada a objetivos diseñada para la

formulación, el seguimiento y la evaluación de proyectos de cooperación internacional23, lo
que quiere decir que se puede utilizar después de la definición de los fines y objetivos o

23
A nivel nacional presentó gran acogida y es ampliamente utilizado por el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), en donde existen soportes del Banco de Proyectos Nacional (BPIN) del orden territorial y
de los proyectos de inversión del Sistema General de Regalías (SGR). Ver: ILPES (2005).

53
para definir los mismos. Hay un marco institucional constitucional para definir los fines, en
el caso colombiano, por ejemplo, está el artículo segundo de la Constitución Política de
1991. En el momento de la formulación de la política estos fines comúnmente son ajustados
de acuerdo a las necesidades de la política; pero, junto con los objetivos, se requiere que
sean fines claros y precisos, esto para evitar ambigüedades24.
Marco lógico permite realizar una evaluación ex ante o antes de implementar un proyecto
que, en este caso, se aterriza con una política. La estructura inicial permite establecer los
fines y medios para solucionar el problema a través del árbol de objetivos, el cual parte de
un árbol de problemas. En la metodología se parte de una lluvia de ideas que tiene dos
caminos, el del individualismo metodológico y el del proceso participativo.
La finalidad del método es identificar un problema central25, sus causas y sus consecuencias
bajo el efecto cascada y la metáfora-esquema del árbol. El problema central identificado es
el tronco; y las raíces, las causas de ese problema central. Estas causas pueden tener
subcausas y así sucesivamente, así se conforman las raíces del esquema, siempre en una
orientación de abajo hacia arriba (como se observa en la gráfica 9). Por otro lado, los
efectos del problema central son las ramas que conforman la parte superior del árbol en el
esquema. A continuación, el ejemplo del árbol cuyo problema central —o también llamado
nudo crítico— se encuentra en color rojo:

24
En la gráfica 13 hay un ejemplo de árbol de problemas de donde se desprenden los objetivos del árbol de
objetivos que se ejemplifica en la gráfica 14.

25
“Un proyecto nace de la intención o necesidad de solucionar un problema y tenemos como definición de
problema una situación existente que tiene efectos negativos en la población afectada. Aquí se debe escribir el
problema que el proyecto exactamente pretende resolver. Es muy importante considerar que, en cualquier
caso, el problema no debe ser expresado como la negación de una solución, sino que debe dejar abierta la
posibilidad de encontrar múltiples alternativas para resolverlo” (DNP, 2013, p. 7).

54
Gráfica 9. Árbol de problemas. (DNP, 2013, p. 14)

Como método participativo se emplea el metaplan26, este es un taller orientado a generar

consensos para solucionar problemas, en donde se invita a los agentes de los sectores
sociales y políticos involucrados en el problema previamente identificado 27. El taller debe

26 En el siguiente enlace se puede consultar la metodología de Giorgio Martinelli:

https://www.youtube.com/watch?v=buuGW4FpBDQ

27
Según los recursos técnicos y financieros se realizan los talleres, los cuales pueden ser con grupos selectos
de agentes representativos o, en otros casos, pueden ser actividades descentralizadas en las que se realizan
múltiples talleres con el objetivo de que se amplíe la participación. Es importante que los grupos no sean muy
grandes (máximo cincuenta personas) y que se realice una caracterización previa de los asistentes —entre
otras, esta metodología es utilizada para formular el Plan Nacional de Desarrollo incluyendo mesas
participativas a nivel nacional; se puede consultar al respecto al Consejo Nacional de Planeación—.

55
ser orientado por un moderador experto o que cuente con competencias de manejo de
grupos. Es de suma importancia que el moderador no influya en las decisiones o en los
argumentos de los participantes, su rol es de facilitador, lo que le quita cualquier
investidura de intereses y de valores prescritos. Si el moderador interviene sobre los
argumentos, contamina el instrumento de recolecta de información.
El moderador entrega cartulinas a los asistentes en donde consignan la percepción de la
pregunta ¿cuál es el problema principal?, esto respecto a la situación considerada
socialmente problemática identificada previamente. Tal pregunta posibilita una ‘lluvia de
ideas’ o ‘ideas fuerza’ de parte de cada uno de los asistentes, quienes sintetizan y, en un
ejercicio interactivo construido colectivamente por medio de la visualización permanente
de las ideas, se le da forma al árbol en las relaciones causa y efecto28.
Según Martinelli (2010), al dar forma al árbol se identifica el problema central evitando el
cruce de diálogos que disipa la concentración y priorización: “el debate sin regulación
conduce con facilidad a la discusión interminable e incluso a la violencia. Un organismo
deliberante que carece de organización puede padecer diversas perturbaciones, tales como
el obstruccionismo” (Majone, 1997, p. 37).
Después de pegar las tarjetas o cartulinas de cada uno en una pared o superficie vertical, el
moderador contará con una visualización que le permite quitarlas y ponerlas. La gran
ventaja de esta metodología es que propicia resultados breves y es ampliamente
participativa, ya que las ideas de todos los actores y participantes cuentan. Es importante
que haya una orientación previa muy breve con instrucciones sobre cómo formular un

28
“La complejidad que se dé en la conformación del árbol dependerá de las dificultades que presente el tema
que vamos a abordar. A veces, sucede que se pueden encontrar numerosas causas que originan el problema, y
lo mismo con los efectos. Por lo tanto, el árbol se irá construyendo con raíces más profundas y con un follaje
más frondoso… Por ejemplo, una situación relativa a la inocuidad de alimentos puede parecer en un primer
momento una causa del problema central, pero a medida que se avanza en el análisis puede que resulte en
realidad un efecto del mismo. Se entiende que una deficiencia en el crecimiento y desarrollo de los niños
constituye un efecto del alto porcentaje de niños que contraen enfermedades transmitidas por alimentos y no
la causa” Fuente: Organización Panamenicana de la Salud, disponible en:
http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=10439%3A2015-la-construccion-
del-problema&catid=7638%3Aeducacion-diagnostico&Itemid=41300&lang=es

56
problema29 y, si es necesario, el moderador puede proponer al participante una mejor forma
de redacción para el entendimiento colectivo sin interferir en sus argumentos.
El árbol de objetivos se construye después del árbol de problemas, del que es antítesis.
Dentro del árbol de problemas se proponen acciones para solucionar los problemas, así, el
problema central identificado en la gráfica 9, titulada Malas condiciones habitacionales en
las Margaritas, pasa al árbol de objetivos como Mejorar las condiciones habitacionales de
las Margaritas. Es importante que el moderador utilice la misma estructura del árbol de
problemas, pero los enunciados cambian a acciones como en el siguiente ejemplo:

Gráfica 10. Árbol de objetivos (DNP, 2013, p. 15)

29
Al respecto se puede consultar:
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/204011/204011_CONTENIDO_EXE/leccin_1_seleccin_y_definicin_d
el_tema__planteamiento_y_formulacin_del_problema.html y,
http://www.unsj.edu.ar/unsjVirtual/comunicacion/seminarionuevastecnologias/wp-
content/uploads/2015/06/01_Planteo-del-problema-SI.pdf.

57
Definidos los árboles, se establece la cadena de valor, cuya tarea es “presentar de manera
secuencial y jerarquizada los elementos mínimos que hacen parte de la formulación del
proyecto de inversión” (DNP, 2014, p. 10). A continuación, se detalla cada uno de los
elementos de la cadena de valor:

Resultados
Insumos Actividades Productos
Impactos

Insumos: Productos: Resultados: son los

factores bienes o efectos intencionales o no
productivos, Actividades: servicios de la intervención pública,
bienes y/o acciones que generados en un una vez se han consumido
servicios con contribuyen a la proceso los productos
los que se transformación productivo, que
cuenta para de insumos en se obtienen
realizar la productos mediante el
intervención proceso de Impactos: son los efectos
pública transformación exclusivamente atribuibles
de los insumos a la intervención pública

Gráfica 11. Cadena de valor (DNP, 2014, p. 13)

Identificados los elementos, “se recoge en una matriz llamada de marco lógico, llamada
también matriz de planificación, los elementos principales del programa para facilitar su
ejecución y seguimiento”. A continuación, se detalla este proceso:

58
 Marco Lógico Cadena de Valor Observaciones
(Niveles) (Eslabones)
Fin Resultados Es el objetivo de política en el que se
finales inscribe la operación de inversión. Responde
la pregunta ¿PARA QUÉ?
Propósito Resultados Efecto esperado de la intervención. Es el
inmediatos e cambio que fomentará la operación.
intermedios Responde la pregunta ¿POR QUÉ?
Componentes Productos Son los bienes o servicios de la operación de
inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Actividades Actividades Son las acciones necesarias para desarrollar
cada componente o producto. Responde a la
pregunta: ¿CÓMO?
Insumos Son los factores productivos, bienes y/o
servicios para realizar la intervención
pública. Responde a la pregunta: ¿CON
QUÉ?

Gráfica 12. Marco lógico y la cadena de valor (DNP, 2014, p. 14)

La estructura analítica del proyecto es otro insumo que vincula los elementos de la cadena
de valor, en donde se esquematiza el mismo, “se representa en un gráfico similar el árbol de
objetivos, en donde permanece inalterado el objetivo central; sin embargo, en el nivel de los
medios, se incluyen las actividades correspondientes a la alternativa óptima” (Sánchez,
2013, p. 38).

Gráfica 13. Estructura analítica

Por último, encontramos la matriz de marco lógico, la cual posee una lógica vertical y una
lógica horizontal, “la lógica vertical establece la relación causa-efecto entre las distintas
partes de un problema” (Sánchez, 2013, p. 42). El fin es entendido como el objetivo

59
general; el propósito, como los objetivos específicos; los componentes, como los productos
o resultados; y las actividades, como las acciones principales.
La lógica horizontal relaciona cada uno de los elementos de la lógica vertical. A
continuación, se relaciona la matriz de marco lógico con la descripción detallada de cada
uno de los elementos:

Gráfica 14. Matriz de marco lógico (Sánchez, 2013, p. 45)

60
Tabla 4. Matriz de marco lógico detallada (Sánchez, 2013, p. 47)

7.2 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA (PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN 2006-

2016 Y 2016-2025)30

Lastimosamente, la participación ciudadana no se desarrolla plenamente en el sistema

político colombiano, además, los ejercicios de socialización de política pública abundan, en
donde las decisiones ya están tomadas y se realizan ejercicios de legitimación poco
ortodoxos.
Con este crítico escenario, el MEN realizó un ejercicio de planeación que se puede llegar a
realizar exitosamente para garantizar la participación ciudadana en la formulación de
políticas públicas. Se busca que estas políticas en la legitimación y que también permitan

30
Fuente: Ministerio de Educación Nacional (MEN). Un ejemplo a seguir: Plan decenal de educación 2006-
2016. Información disponible en: http://www.plandecenal.edu.co/cms/index.php/como-participar

61
profundizar en las entrañas de lo territorial, es decir, en las realidades socioeconómicas que
enmarcan la revolución de necesidades públicas de millones de ciudadanos.

Importante:

La aclaración inicial es que la metodología que se presenta fue empleada para la

formulación de un plan, pero esto no le resta valor para ser empleado también en la
formulación de una política pública. Además, se vincula el ejercicio al mismo tiempo
en el que el MEN está creando el nuevo plan para el periodo 2016-2025.

Según el MEN, el Plan Decenal de Educación (PNE) 2006-2016 fue el resultado de la

voluntad política de establecer una metodología que congregara una amplia participación la
con un estimativo oficial de veinte mil participantes. Se invirtió aproximadamente un año
de preparación y ejecución de la metodología bajo la dirección de ocho expertos. A
continuación, se detallan las fases y metodologías empleadas:

Primera fase: consulta institucional en línea

Esta fase consiste en el uso de medios de comunicación virtual con el objeto de recolectar
inquietudes, deliberar sobre ellas y establecer canales de comunicación para consignar las
propuestas de los ciudadanos. El MEN habilitó líneas telefónicas gratuitas y correos
electrónicos para que la población expresara su opinión frente a unas preguntas prescritas, a
saber: ¿usted qué propone para mejorar la educación en Colombia?, ¿qué es lo más
importante en la educación de los jóvenes de hoy? y ¿qué debemos aprender los
colombianos en los próximos diez años?”.
Según cifras oficiales, después del tiempo de recolección de información se consignaron
trece mil propuestas. La metodología empleó mecanismos de consulta del proyecto Voces
Ciudadanas de la Facultad de Periodismo Publico de la Universidad Pontificia Bolivariana
de Medellín (UPB).

62
La información se sistematizó para permitir programar las agendas deliberativas de la
siguiente fase31.

Segunda fase: “Conversaciones ciudadanas”

Identificadas las prescripciones por medio de las agendas temáticas y de problemas, se

realizan conversatorios, o lo que denomina el MEN como ‘conversaciones’. Según el MEN
se realizaron treinta conversaciones en diez municipios, que según cifras oficiales
permitieron que cuatrocientos veinticuatro ciudadanos deliberaron sobre las agendas de la
primera fase.

Tercera fase: debate público o de espacios territoriales

Esta fase la denomina el MEN como espacios territoriales, en ella se ubican mesas en las
que se discuten temáticamente las problemáticas con la finalidad de formular los propósitos
del plan —que en el caso de la política pública se puede elevar a esta distinción—. En la
metodología empleada por el MEN se ubicaron mesas de trabajo con prioridad en los
departamentos con mayores desarrollos socioeconómicos (no indican los criterios) y otras
mesas en los demás departamentos
Acompañada de una metodología para que especialistas y público en general discutieran,
los primeros, eran invitados periódicamente para dar unos puntos de vistas ilustrados con
los cuales abrir la discusión, mientras los segundos que llegaron a más de 1700, hacían sus
aportes durante la sesión y en el transcurso de la semana. Más tarde, un coordinador se
encargaba de recoger y consolidar las propuestas de unos y otros. Interesante es que pasado
el tiempo, se alimentaban por los coordinadores y especialistas los aportes, para irse
transformando en conclusiones hasta llegar a un documento general. (MEN, 2006, p. 3)

31
Este proceso permite que a partir de discusiones generales se llegue a discusiones particulares. Con la
identificación previa del problema el equipo del MEN formuló prescripciones de agendas al igual que las
preguntas de consulta de la fase. La gran ventaja de la prescripción inicial es que en el proceso deliberativo
aparecen problemas no imaginados o no pensados por los policy maker.

63
Simultáneamente por medios virtuales el MEN creó la plataforma
http://www.plandecenal.edu.co/ en donde se abrieron foros temáticos y, de igual forma, se
recolectó la información del debate.

Cuarta fase: asamblea

Esta fase consta de invitar a las personas representativas del sector, a las personas que
participaron en las fases anteriores y las demás interesadas a una amplia asamblea
participativa. Según el MEN “a la asamblea asistieron 1477 ciudadanos procedentes de 266
municipios del país en calidad de representantes. Podían integrar la Asamblea aquellos que hubieran
participado en fases precedentes” (MEN, 2006, p. 4).
La asamblea se realizó en cinco días: El primero instalación, el segundo deliberación por grupos de
trabajo, el tercero de plenarias temáticas, el cuarto de plenaria general y el último de cierre del
evento. Así mismo,

“Organizativamente se crearon grupos de trabajo temáticos con coordinadores y

correlatores, y los cuales para ir unificando el Plan, debieron paulatinamente definir
objetivos, metas, acciones y mecanismos de seguimiento. Sobre la base de la igualdad,
todos los participantes contaban con tiempos iguales para sus intervenciones sin importar
las credenciales portadas. Para la discusión, tanto en los grupos como en la plenaria, se
aprobó una metodología deliberativa pero centrada requerimientos precisos que debían salir
de la discusión. Al final, tras las plenarias de carácter aprobatorio, se definían los
contenidos que debían quedar inscritos en el Documento Final del Plan Decenal” (MEN,
2006, p. 4).

Quinta fase: “seguimiento del plan”

Establecido previamente el documento, se conforma una comisión de seguimiento al

mismo. En el caso del MEN es la Comisión Nacional de Seguimiento al Plan. Según la
metodología, la comisión debe ser elegida popularmente entre quienes asistieron a la
asamblea. De esta manera, por ejemplo, en el caso del MEN son elegidas las personas para

64
periodos de dos años. La comisión debe evaluar y hacer seguimiento a los avances del
documento y, además:
Para el monitoreo permanente de la consecución de las metas, se apoya la Comisión en el
Observatorio del Plan y en la Plataforma Virtual, configurada esta, para generar
información y permitir encuentros entre los actores. Se suma como instrumento de
seguimiento al Plan, la Red Nacional de Seguimiento, integrada por todos los asambleístas
participes, la cual tiene por función hacer control social y promover pactos en relación al
Plan para ser incorporados en los Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales.
(MEN, 2006, p. 4).

Importante: Ventajas de la metodología

1. Se establece la participación como criterio orientador para la inversión y la
eficiencia.
2. Se garantiza la formación de ciudadanos para la participación. En términos de
Amartya Sen (2000), permite expandir capacidades y promover el desarrollo y
la libertad.
3. Permite un ejercicio más transparente.
4. Permite el uso de códigos éticos con reglas de juego con vistas a la rendición de
cuentas.
5. Permite realizar una evaluación de proceso:
Tras revisar las unidades y funciones explícitamente definidas, puede decirse
que el Ministerio de Educación no cuenta con mecanismos y procedimientos
expresamente formulados para que de manera permanente y programada se
garantice que las preferencias y decisiones de los ciudadanos tengan peso a la
hora del despliegue de acciones y tomas de decisiones. No hay funciones
donde se obligue la participación y donde se digan qué se espera y hasta dónde
que llegue la acción de la ciudadana. MEN, 2006, p. 6).

65
Importante: Recomendaciones para el empleo de la metodología
1. Reglas claras para los mecanismos de participación y para los ambientes destinados
para la misma desde el inicio de la metodología, ya que la improvisación o el cambio
de metodología le resta credibilidad y legitimidad al proceso.
2. Educar a los públicos antes de los debates, por esto es muy valioso la convocatoria a las
conversaciones con expertos (no políticos).
3. Vincular sistemas de información que cuenten con algoritmos de clasificación y
tabulación de información cualitativa y cuantitativa.
4. Vincular sistemas de información confiables para que al momento de ingresar a la
plataforma se pueda diligenciar la información sin contratiempos como fallas del
instrumento, colapso de la plataforma o mal manejo del web master o gestor de
contenidos.
5. Capacitación y acompañamiento para que todos puedan participar en medios virtuales
con el fin de cerrar brechas digitales.
6. Hacer uso de puntos de acceso ciudadano a medios virtuales como Vive digital,
colegios, bibliotecas con acceso a internet, etc. Si no se cuenta con los anteriores
accesos, se puede utilizar Compartel en las alcaldías y otros puntos.
7. Si es necesario, contratar acceso remoto de internet e incluso transporte de
encuestadores y recolectores de información para visitar sitios rurales dispersos.
8. Las mesas de trabajo territorial deben ser dinámicas y comprensibles sin abrirse a otros
temas o discusiones que dispersen la concentración.
9. Para la representatividad se debe enviar invitación a los actores identificados
previamente, esto incluye a los opositores. Se registra la participación o la delegación
si fuese el caso.
10. La metodología del MEN formuló ejes, los cuales no son recomendables de utilizar ya
que es un concepto ambiguo y en el Sistema Nacional de Planeación no existe.
11. Tener claras las ideas y experticia en las conversaciones ciudadanas o conversatorios.
12. Evitar la representatividad política oficial. Esta sirve de protocolo para la apertura de
eventos, pero no de discusión, ya que puede generar tensiones con los actores y
desconcentra la atención.

66
 Para reflexionar:
Si la metodología fue exitosa ¿por qué no se utilizó en la reforma de la Ley 30 de
educación superior?

Actualmente se está formulando un nuevo PDE proyectado para el periodo 2016-2025. La

metodología es la misma, pero cuenta con dos grandes ventajas: la primera es la experticia
del PDE vigente y la segunda es que en los diez años siguientes a la formulación del primer
ejercicio se han cerrado brechas digitales con los ciudadanos. Hay más acceso al internet y
a herramientas ofimáticas, se cuenta con medios masivos de divulgación más amplios como
Facebook, Twitter, youtube, Urna de cristal, Portal del Estado Colombiano, etc. Además,
las plataformas tecnológicas son más modernas y permiten sistematizar mejor la
información, así como facilitan un diligenciamiento más amigable de los instrumentos por
parte de los ciudadanos.
A continuación, se visualiza un instrumento que no había sido diseñado virtualmente para
el PNE como lo es la encuesta nacional (primera fase):

Imagen 9. Introducción web side MEN Encuesta nacional educación PDE. Fuente: web
PDE

67
Imagen 10. Campos de diligenciamiento ciudadano encuesta nacional educación PDE
Fuente: web PDE

Además, el instrumento de recolección cuenta con chat e intercambio de información 2.0

vinculando Twitter y Facebook, lo cual es muy valioso y económico para recolectar y
sistematizar información por medio del empleo de algoritmos —la asistencia la puede
realizar un ingeniero o técnico de sistemas—.

68
Imagen 11. Instrumentos de recolección de información 2.0 PDE Fuente: web PDE

Por otro lado, el principio de información de la estrategia Gobierno en Línea permite

consultar todos los avances del plan, la normatividad, lineamientos y otros documentos en
la denominada Biblioteca para la Construcción del PND 2016-2015. Esto permite educar
públicos. A continuación, se resume en la imagen la metodología de formulación del nuevo
plan junto al cronograma de actividades:

69
Imagen 12. Presentación del PDE Fuente: web PDE

70
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