PÚBLICAS

UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de Políticas Públicas

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

 PÚBLICAS

Escuela Superior de Administración Pública Unidad didáctica

ESAP. Fundamentos de Políticas Públicas

Pedro Eugenio Medellín Torres Autor

Director Nacional Fabio Hernán García

Fernando Guzmán Rodríguez Corrección de estilo, acompañamiento

Subdirector Académico pedagógico, diseño instruccional, diseño
gráfico y virtualización.
Jairo Díaz Pinzón
Subdirector de Alto Gobierno Equipo Componente 1
Fortalecimiento del proceso de
Mauricio Vasco Moscovith capacitación virtual
Subdirector de Proyección Institucional Proyecto ESAP – CMA

Ruby Maritza Gerena Useche Fecha última versión

Jefe Departamento de Capacitación Julio 2019

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Tabla de contenido
Resumen de la unidad didáctica 4

Palabras clave 6

Competencia 6

Tema 1. Bases conceptuales 7

Historia y desarrollo del campo de las Políticas Públicas 7

Políticas Públicas como tecnología de gobierno 10

Tema 2. Problemas públicos, problemas de política y agenda 11

¿Qué es un problema público? 11

¿Cuándo un problema público se convierte en Política Pública? 13

Las agendas públicas como subcampo de estudio 15

Tema 3. Tipos de políticas, actores, modelo de decisión, gestión y Políticas Públicas 17

Tipos de Políticas Públicas 17

La decisión 19

Los actores 22

Gestión Y Políticas Públicas 26

Glosario 28

Referencias 29

Resumen de la unidad didáctica
Las Políticas Públicas surgen como un campo de
estudio en la posguerra que permitía aplicar el mé-
todo científico a la toma de decisiones públicas, se
planteó como una herramienta de gobierno para la
solución de los problemas públicos y contribuía a la
construcción de la democracia.
Las Políticas Públicas se fundan en saber ¿Qué es
un problema público? y ¿Cómo se soluciona?
En este sentido la naturaleza del problema, sus
causas, la intensidad, la duración, la dinámica, el
número y cantidad de afectados, así como las con-
secuencias, determinan el tipo de decisión que
4
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
toma el gobierno tanto para agendar la política,
como para dar las soluciones. Las agendas públicas
constituyen en sí mismas un campo de estudio en
el marco de las Políticas Públicas; se convierten en
un tema de gobierno y entran en la lista de los cur-
sos de acción política.
Existen tipos de políticas que se diferencian por
sus costos y beneficios, unos son concentrados
y otros difusos, en esta estimación, se toman las
decisiones que permitirán formular las políticas y
su implementación. La toma de decisiones se en-
cuentra en el marco del Modelo Racional, entendi-
do como la posibilidad que tienen los individuos de
tomar decisiones, las cuales nunca serán en contra
de sus intereses, entendiendo lo que es bueno para
los individuos, es bueno para la sociedad.
Sin embargo, para la decisión en Políticas Públicas
es relevante, de acuerdo a los modelos raciona-
les, la cantidad y la calidad de información con la
cual tomamos la decisión; de allí se desprenden las
decisiones del gobierno para agendar y diseñar la
acción de las Políticas Públicas; otro lugar desde
el cual se aplican es desde los aprendizajes insti-
tucionales, que permiten reconocer salidas a los
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

problemas de acciones que las instituciones hayan

realizado o formulado anteriormente.

El proceso de las Políticas Públicas tiene momentos

que se definen como de agendamiento y formula-
ción, de implementación y de evaluación, lo cual
constituyen escenarios de participación donde to-
dos los actores son importantes, no solo los que
demandan la política, sino también los interesados
en ellas.

Existen enfoques interpretativitos de las Políticas

Públicas que proponen que en la demanda de pro-
blemas públicos se construyen discursos entre la
sociedad y el Estado, que son mediados en los es-
cenarios de participación, con los enfoques de go-
bierno, construyendo una realidad discursiva que
puede transformar la decisión aportando nuevos
elementos a las decisiones puramente racionales.

Por último, las Políticas Públicas se constituyen en

una herramienta de gestión en la administración pú-
blica que se encuentra en el marco de lo que se ha
denominado la Nueva Gestión Pública (NGP), que
desarrolló el sentido de una nueva institucionalidad
que introduce elementos del sector privado en la
forma de tomar las decisiones, donde encontramos
al menos dos puntos importantes, que son la efi-
ciencia como racionalidad económica y la efectivi-
dad en la solución de los problemas públicos.

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 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

Palabras
clave
•• Problemas públicos
•• Agendas de gobierno
•• Actores
•• Políticas Públicas
•• Gestión pública

Competencia
Comprende las generalidades y
fundamentos conceptuales de
las Políticas Públicas, para con-
tribuir a la consolidación del Es-
tado Social de Derecho.

6

Historia y desarrollo del campo de las Políticas Públicas
El campo de estudio de las Políticas Públicas se de-
sarrolló en la década de 1950 en los Estados Uni-
dos de la mano del cientista social Harold Laswell.
El nacimiento de este campo coincide con el pe-
riodo post Segunda Guerra Mundial, que implicó
un reto al gobierno estadounidense en términos
de ajustar las tecnologías de gobierno, de cara a
los retos estratégicos internos y externos del país.
El campo de las Políticas Públicas para Laswell se
desarrolla en torno a tres aspectos fundamentales:
Interdisciplinariedad, aplicación del conocimiento
científico a la toma decisiones políticas y Políticas
Públicas como contribución a la construcción de
la democracia.
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PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
Tema 1
Bases conceptuales
La interdisciplinariedad es la posibilidad de que ex-
pertos de diversas profesiones puedan establecer
un diálogo disciplinario que conduzca a proponer
soluciones sobre diversos problemas públicos. La
aplicación del conocimiento científico pretende es-
tablecer lazos entre las comunidades académicas
y el Estado, en función de tecnificar y darle rigor
científico al proceso de intervención del Estado en
la sociedad. Finalmente, la contribución a la cons-
trucción de la democracia es el horizonte normativo
(el deber ser) del campo, pues se pensó que con
mejores acciones a través de Políticas Públicas, se
contribuye al desarrollo de un entorno favorable
para el ejercicio de la democracia.
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

lizadas. Aspectos burocráticos, políticos, de gober-

nabilidad, internacionales, operacionales, son algu-
nos de los puntos incorporados en este subcampo
de estudio.

Años más tarde, derivado de la necesidad de mejo-

rar la eficiencia del uso de los recursos de los pro-
gramas públicos e influenciados por los desarrollos
en evaluación educativa, se establecieron los pri-
meros estudios de evaluación de Políticas Públicas.
Estos tienen como centro de análisis el grado de
En las décadas posteriores al trabajo de Laswell y pertinencia, resultado, operación de las políticas y
ante el desarrollo del pensamiento científico-ra- los programas públicos. A lo largo de los años la
cionalista en los Estados Unidos, se desarrollaron evaluación ha desarrollado numerosos enfoques,
nuevos enfoques dentro del campo de las Políti- que responden a necesidades específicas de los to-
cas Públicas. Todos ellos, en los primeros años se madores de decisiones, y que van desde evaluacio-
enfocaron en el estudio de la toma de decisiones, nes operacionales hasta evaluaciones econométri-
pues se creía que una vez se tomaba una decisión cas y de impacto.
basada en criterios racionales, los problemas ten-
drían una evolución favorable a su resolución. Sin
embargo, en los años posteriores se evidenció que
no bastaba con que la decisión tomada fuera ra-
cional, ya que había aspectos vinculados a juegos
políticos y dinámicas burocráticas, que influían de-
terminadamente en la evolución de los problemas.
De allí se desarrollaron los primeros estudios sobre
implementación.

Los estudios sobre implementación centran su aná-

lisis en las diversas condiciones, que posibilitan o Esta secuencia de desarrollo de tres subcampos
impiden que las decisiones tomadas sean materia- fundamentales (formulación, implementación y

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 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

evaluación) es concordante con la visión de la Polí- Finalmente, cabe resaltar que el campo de estu-
tica Pública como un ciclo, el cual fue desarrollado dio de las Políticas Públicas, que ha tenido un de-
por Jones (1970), quien comprendía la Política Pú- sarrollo notable desde su origen en la década de
blica como un ciclo constituido por la formulación, 1950, ha establecido una gran variedad de temas,
la evaluación y la implementación. Sin embargo, subcampos y enfoques analíticos. Así, subcampos
años más tarde se evidenciaron las limitaciones de como la evaluación y la implementación, cuentan
esta concepción cíclica de la política, pues se puso con grandes comunidades académicas y de pro-
en consideración la simultaneidad de estas tres fesionales, que se han especializado en aspectos
partes del ciclo, al momento de la configuración de concretos, y que se diferencian sustancialmente de
las políticas, es decir, mientras se está implemen- otros centros de análisis de las Políticas Públicas,
tando una política, se está constantemente refor- como por ejemplo de los estudios sobre formu-
mulando y evaluando. lación y enfoques de teorías de redes. Todo esto
contribuye a ampliar las herramientas con las que
A partir de las limitaciones del enfoque cíclico, se el Estado y la sociedad cuentan para establecer
establecieron nuevas formas de analizar las Políti- orientaciones tendientes a la resolución de los pro-
cas Públicas, que comparten el rechazo a analizar- blemas públicos.
las desde una división en tres partes, estableciendo
nuevas unidades de análisis que son trasversales a
cualquier momento de la política. En general estos
enfoques pueden ser agrupados según Roth (2002)
en teorías centradas en la sociedad, como los enfo-
ques marxistas, racionalistas y de elección pública.
De otro lado se encuentran las teorías centradas
en el Estado, donde se desarrollan los enfoques
decisionistas y algunos neomarxistas. Finalmente,
están las teorías mixtas, las cuales se apartan del
racionalismo economicista y del estado centrismo,
y entre las que se encuentran el enfoque neocopo-
rativista, los neoinstitucionalismos (económico, so-
ciológico, histórico) y las network theories (policy
network, policy comunity, advocacy coalitions).

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 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

Políticas Públicas como tecnología de gobierno

Las Políticas Públicas pueden ser definidas como

“procesos de naturaleza económica, social, política y cultural, caracterizados por formas de intervención del
estado encaminadas a solucionar problemas considerados socialmente relevantes, atendiendo a ámbitos de
actuación en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orientación, continuidad y sostenibilidad en el
tiempo por parte de autoridades estatales; además de medios de estabilización y coerción que garanticen el
logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la consecución de condiciones deseadas y de com-
portamientos sociales admisibles” (Lozano, 2008, p. 16).

Las Políticas Públicas son una tecnología de gobier-
no, utilizadas por el Estado para tratar de resolver
problemas sociales que afectan el ejercicio de go-
bierno. A diferencia de las tecnologías clásicas de
planeación pública, las Políticas Públicas buscan
intervenir problemas concretos, con recursos limi-
tados y sin una visión de sus implicaciones frente al
sistema social en general.
orientan hacia lógicas de poder político y de ope-
ración estatal. Pero si, por el contrario, la relación
se invierte, en la primacía del mercado sobre el Es-
tado, las estas orientan su operación a lógicas de
oferta y demandas. De esta manera, el juego de
las Políticas Públicas más allá de las cuestiones téc-
nicas, se da en el plano de lo político y lo relacional
entre las tres fuerzas (Estado-sociedad-mercado).

La relación Estado-sociedad-mercado determina la

configuración de las Políticas Públicas. La forma en
la que la sociedad define su cuerpo político, con
sus atributos, limitaciones y visión estratégica, per-
fila las características generales de las formas de
intervención sobre los problemas sociales. Por
ejemplo, cuando las sociedades deciden limitar y
supeditar el mercado a las decisiones políticas que
se toman en el Estado, las Políticas Públicas se

10

problemas de política y agenda
¿Qué es un problema público?
Un problema público es una situación de insatisfac-
ción que afecta a un determinado número de per-
sonas o que impide y limita la acción del gobierno.
Para que un problema sea considerado como “pú-
blico”, se requiere que genere un nivel de conflicto
e insatisfacción, para que logre un nivel de visibili-
dad ante el gobierno, la opinión pública, los medios
de comunicación, entre otros actores.
Aunque dentro de la sociedad existen numerosos
problemas, no todos son “problemas públicos”. Para
Backer (1995), un problema alcanza la nominación
de “público” cuando muestra carencias objetivas
11
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
Tema 2
Problemas públicos,
de la sociedad, las cuales pueden ser evidencia-
das por medio de estudios, y cuando actores con
poder nominan el problema como situación de in-
terés público.
Los orígenes de los problemas públicos pueden en-
contrarse en tres situaciones fundamentales: insa-
tisfacción respecto a la provisión de bienes y servi-
cios, ausencia de intervención estatal, y por acción
de otras políticas.
La insatisfacción respecto a la provisión de bienes y
servicios ocurre cuando una parte importante de la

población no está complacida con la intervención
del gobierno, debido a que consideran insuficiente la
acción o que ésta se desarrolle de manera deficien-
te. Es decir, cuando la implementación de determi-
nada Política Pública no tiene un efecto de mejora
sobre determinada situación problemática, haciendo
que la población afectada entre en conflicto con las
directrices y la operación de dicha política.
La ausencia de intervención estatal ocurre cuando
hay situaciones que, por condiciones geográficas,
de costos institucionales y económicos, o anclados
a problemáticas que desbordan el poder del Esta-
do, impiden que haya una intervención estatal, que
por tanto generan un nivel de conflicto y de insa-
tisfacción alto. Un ejemplo es la orientación estatal
a no intervenir algunos tugurios urbanos, debido
a los costos (políticos, económicos y sociales) que
suponen, lo que puede generar insatisfacción de
habitantes de zonas contiguas, hasta el punto de
que sea considerado como un problema socialmen-
te relevante.
12
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
Partiendo de la consideración de que las Políticas
Públicas afectan a distintos ámbitos de la socie-
dad, cualquier intervención del gobierno orienta-
da a tratar de responder un problema específico,
pueden generar nuevos problemas públicos o po-
tenciar situaciones de insatisfacción que visibilicen
problemas ya existentes, pero que aún no sean
considerados como públicos. Por ejemplo, una po-
lítica para intervenir zonas deprimidas de la ciudad,
en donde vive una gran población de habitantes de
calle, puede visibilizar problemas de asistencia so-
cial a esta población, así como generar la migración
de estos habitantes a zonas de la ciudad, donde
pueden ser percibidos como “indeseables”, crean-
do una situación problemática que puede llegar a
convertirse en un problema público.
Finalmente, cabe resaltar que la identificación de
los problemas públicos, es una labor subjetiva, rea-
lizada por una gran diversidad de actores que, de-
pendiendo de su posición de poder y de sus valo-
res y conocimiento, caracterizan la situación de una
manera dada.

¿Cuándo un problema público se convierte en Política Pública?
No todos los problemas públicos son susceptibles
de intervención por parte del Estado. Aun cuando
la visibilidad del problema hace que parezca inevi-
table algún tipo de intervención, esto no sucede si
no hay una decisión política por parte del Estado.
Cuando el problema público es considerado como
importante para el gobierno se inicia un proceso de
definición del problema.
En el proceso de definición de problema intervie-
nen una gran variedad de actores, que desde sus
posiciones, luchan para que su identificación y vi-
sión de la situación socialmente problemática sea
incorporada dentro de la narrativa oficial del pro-
blema. De esta manera, diversos puntos de vista
sobre el problema público se enfrentan, desde dife-
rentes orillas ideológicas, buscando unos intereses
específicos, acompañados de una gran variedad de
recursos de poder.
13
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
El analista (o funcionario de gobierno) encargado
de definir el problema, se enfrenta a toda una serie
de consideraciones, que incluyen aspectos técni-
cos, ideológicos y estratégicos. El papel del analista
es desarrollar una argumentación, basada en datos
cuantitativos y cualitativos, la cual es la base de la
nominación oficial del problema. Por tanto, la defi-
nición de éste es ante todo un tema discursivo.
Roth (2002) señala algunos pasos que pueden ser
útiles a la hora de definir un problema:
• La naturaleza: ¿En qué consiste el proble-
ma?
• Las causas: ¿En qué condiciones surgió el
problema y cuáles son sus causas?
• La duración: ¿El problema es duradero o pa-
sajero?
• La dinámica: ¿Es posible observar una evo-
lución del problema?
• Los afectados: ¿Quiénes son los afectados
por el problema y de qué modo lo están?
• Las consecuencias: ¿Qué le sucedería a los
afectados si no se interviene?

La manera en la que se define el problema delimita
en gran medida sus posibles soluciones. Por ejem-
plo, si el problema de violencia urbana es descrito
desde una perspectiva de la criminalidad, las po-
sibles soluciones se orientan a reformas al código
penal, aumento de oficiales de policía para atacar
el crimen, entre otros. Pero, si por el contrario la
definición del problema de violencia urbana, se hace
teniendo en cuenta factores sociales y económicos,
las posibles soluciones pueden ser aspectos de po-
líticas sociales enfocadas a la prevención, mejora de
entornos escolares y urbanos, entre otros.
Agendas
Luego que un problema público es definido por
el gobierno, puede hacer tránsito a la denomina-
da “agenda pública”. Esto ocurre cuando tiene una
gran relevancia para los poderes públicos. En ese
momento el problema público pasa a denominarse
“tema”.
La agenda pública es el listado de temas que van a
ser intervenidos por el Estado. Un tema puede ser
parte de la agenda pública cuando:
• Ha alcanzado proporciones de crisis y al-
canza un nivel de urgencia relevante.
• Ha adquirido determinadas características,
que lo hacen diferente a problemáticas más
generales.
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PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
• Tiene una carga emotiva fuerte que atrae
la atención de los medios de comunicación.
• Adquiere una importancia global que en sus
inicios no tenía.
• Guardan relación con cuestiones de legiti-
midad y poder, las cuales son sensibles para
el poder público.
• Son temas que alcanzan gran notoriedad
pública debido a que se relacionan con ten-
dencias o valores de moda (Subirats, 1994).
Para que el tema sea parte formal de la agenda, se
requiere de la influencia política de diversos acto-
res (empresarios, políticos, sociedad civil, Tanques
de pensamiento), quienes utilizan sus recursos de
poder y los movilizan en función del cumplimiento
de sus objetivos. El lobby, las protestas, las campa-
ñas de comunicación, son algunos de los reperto-
rios utilizados por los diversos actores.
Además de la influencia política, los poderes públi-
cos toman en consideración que el tema tenga un
grado de apoyo importante, que ayude a consolidar
un entorno favorable para el manejo del gobierno
sobre el problema. Igualmente, el nivel de impacto
sobre la realidad y la viabilidad (política, económica,
social) de una posible solución, son elementos es-
tructurales que definen si un tema entra (o no) a ser
parte de la agenda (Subirats, 2007).
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

Las agendas públicas como subcampo de estudio

El estudio de las agendas públicas tuvo un auge El subcampo de estudio de las agendas públicas ha
importante con el trabajo del estadounidense tenido un gran crecimiento. Se han establecido una
John Kingdon (1984), quien, en la década de 1980, gran diversidad de enfoques, que en general atien-
evidenció la incapacidad de los enfoques de análi- den a problemas como: las formas de inscripción de
sis racionalistas para el estudio del proceso de problemas públicos en la agenda, las diferencias en-
configuración de políticas. Para Kingdon es funda- tre agendas institucionales y agendas de gobierno,
mental el estudio de la agenda pública, pues es allí las estrategias para influir en la construcción de
que se pueden analizar los diversos factores que agendas, entre otros.
influyen en la definición de las políticas. Para el
estudio de la configuración de la agenda, se deben
analizar los problemas, las respuestas de políticas
(alternativas) y el juego político. Estos tres ele-
mentos determinan cómo un problema es recono-
cido, cómo se formulan las posibles soluciones y
cómo el juego político influye en la selección de
determinada alternativa.

Finalmente, cabe resaltar que el estudio de la agen-

da pública es importante porque: ayuda a identifi-
car los intereses y prioridades del gobierno, per-
mite observar dinámicas del régimen político, los
criterios de definición de agenda denotan correla-
ción de fuerzas entre actores, ayuda a identificar
la estructura ideológica del gobierno asociada a la
definición de problemas, permite observar el nivel
de conflicto político a partir de los encuentros y
desencuentros entre el gobierno y los sectores so-
ciales. (López, 2009).

15
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

En el siguiente esquema se resumen las características de la transformación de un problema hacia un tema

dentro de la agenda:

Identificados Identificado
Definido por
por distintos como
el Estado.
actores. prioritario.
Problemas Problema Tema dentro
Públicos de política de la
Influenciado agenda Promovido
Movilizados
por gran por intereses
para ganar
diversidad de políticos y
visibilidad.
actores. económicos.

Figura 1. Fuente: elaboración propia

16
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

Tema 3
Tipos de políticas, actores, modelo
de decisión, gestión y Políticas Públicas

Tipos de Políticas Públicas

Para hablar de tipos de Políticas Públicas, nos po-

demos remitir a la propuesta de Theodore Lowi
(1972), politólogo de Estados Unidos quien publicó
a principios de los años 70 un esquema de análisis
muy utilizado. Este es un esquema contraintuitivo,
es decir que rebate la lógica tradicional según la
cual las Políticas Públicas dependen de si el gobier-
no es mas de derecha o de izquierda. Para Lowi,
no es la política la que influye en las Políticas Pú-
blicas, sino que, por el contrario, en muchos casos
son éstas las que terminan por definir la política de
los gobiernos. En la siguiente figura se muestra el
esquema utilizado por Lowi para explicar su tesis.

17

Concentrado
Concentrado Política redistributiva
Beneficios
Difuso Políticas regulativas
En este cuadro, hay que tener en cuenta que los costes y los beneficios para los actores implicados pue-
den ser de carácter concentrado (afectan claramente a un sector específico) o de carácter difuso (afectan
a varios sectores de alguna manera difícil de determinar). A partir de esto, el autor define la tipología de las
políticas de la siguiente manera:
a.  Cuando los costes y los beneficios son concen-
trados: las políticas son redistributivas, es decir,
son políticas de carácter social que se financian
a partir de los impuestos que el Estado recauda
a partir de la imposición de tasas más altas a los
más ricos, y tasas más bajas a los más pobres.
Aquí, se incluyen las políticas educativas, sani-
tarias, sociales, que facilitan la redistribución de
la riqueza porque benefician a un sector espe-
cífico de la población que sin estos recursos no
tendrían acceso, por ejemplo, a la educación o
a la sanidad. En ese sentido, los beneficios son
concentrados, pero también lo son los costes,
ya que afectan a sectores sociales concretos,
aquellos que tienen más renta.
b.  Cuando los costes son difusos y los beneficios
concentrados: las políticas son distributivas,
18
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
Costes
Difuso
Política distributiva
Políticas institucionales o constitu-
cionales
donde el Estado asume los costes por medio
del presupuesto general de la construcción de
alguna nueva infraestructura en un municipio
determinado. En este caso, los costes los asu-
mimos todos en general a través del pago de
impuestos, mientras que los beneficiarios son
aquellas personas que habitan el entorno de
dicha obra.
c.  Cuando los costes son concentrados y los bene-
ficios son difusos: las políticas son regulativas.
Un caso que ejemplifica esta tipología de buena
manera son las políticas que regulan las emisio-
nes de CO2 que producen las industrias en las
ciudades. Claramente, los costes los tienen que
asumir las industrias puesto que se ven obliga-
das a cambiar su sistema productivo para redu-
cir sus emisiones. No obstante, los beneficiarios

no son tan claros ya que, en teoría serian todos
los ciudadanos que de alguna u otra forma va a
mejorar su calidad de vida en términos del aire
que respiran.
d.  Cuando los costes y los beneficios son difusos:
las políticas tratan cambios internos del siste-
ma político y las instituciones. Algunos ejem-
plos de este tipo de políticas son los cambios al
sistema electoral, cambio en la ley de partidos,
entre otros, donde pareciera que la ciudadanía
no está muy presente, por lo que participan so-
lamente aquellos que hacen parte del sistema
político (Lowi, 1972).
Una ventaja que tiene este esquema es que facili-
ta la anticipación a posibles conflictos políticos. En
La decisión
Es importante analizar la decisión pues son las cade-
nas de decisiones las que permiten que un problema
de Política Pública entre a la agenda del gobierno, se
analicen alternativas de política, y se construya una
política pública específica. Debemos recordar que
en la Política Pública inciden diversos actores, cada
uno de estos movidos por unos intereses, ideas y
valores particulares. En ese sentido, la decisión de
19
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
el caso de las políticas redistributivas, es claro que
estarán a favor aquellos sectores están de acuer-
do con la redistribución, mientras que estarán en
contra aquellos que no quieren que el Estado inter-
venga en los asuntos del mercado. Por su parte, las
políticas distributivas tienen un nivel de conflicto
político bajo puesto que permite a los partidos po-
nerse de acuerdo para aprobar presupuestos y re-
cursos con el fin de satisfacer las clientelas de cada
uno. En el caso de las políticas regulativas, es muy
claro que el conflicto se dará por los opositores a
la política, es decir, quienes tienen que asumir los
costes (en el caso que se expuso anteriormente se-
rían las industrias); mientras que no es claro que se
vayan a movilizar a favor aquellos que en el futuro
se van a beneficiar de la política.
estas políticas no depende únicamente de la autori-
dad competente, representante del gobierno, quien
firma los actos administrativos, sino también de esa
pluralidad de actores que activan mecanismos de
acuerdos, consensos y negociaciones en cada uno
de los momentos. Así pues, la toma de decisiones
no es un asunto simple, pues está sometida a mu-
chas variables como la naturaleza de la política, el
poder de los actores en el proceso de decisión, el

margen de maniobra de los gobiernos para estable-
cer acuerdos, y afectaciones externas relacionadas
con el comportamiento político y macroeconómico
internacional. A continuación, se esbozan algunas
de las perspectivas del proceso de toma de deci-
siones.
Modelo de decisión racional
Este es un modelo que parte de la premisa de
que el ser humano es racional, en otras palabras,
siempre busca maximizar sus beneficios al mismo
tiempo que reduce los costos y riesgos que esto
implica. Igualmente, considera que la decisión es
viable porque se tiene acceso a información com-
pleta, con lo que es posible establecer claramen-
te preferencias y ordenarlas de manera jerárqui-
ca. Del mismo modo, la formulación de la Política
Pública debe seguir la lógica racional en la que
primero se identifica el problema, posteriormente
se definen los objetivos, se elaboran alternativas
de solución del problema, se aplican instrumentos
20
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
que evalúen cuál de las alternativas es la más
eficiente y se selecciona aquella que cumpla con el
objetivo de forma más óptima, bajo estándares de
maximización del beneficio.
Modelo de racionalidad limitada
Este modelo surge de la crítica que hace Herbert
Simon al modelo de la elección racional. Para Si-
mon, no es posible tomar decisiones totalmente
racionales puesto que el conocimiento no puede
ser total ni exhaustivo, en otras palabras, la infor-
mación nunca es completa ni simétrica, por lo que
la existencia de preferencias claramente definidas
queda en entredicho. En ese sentido, plantea que
es necesario reconocer las limitaciones de la infor-
mación y orientar las acciones en búsqueda de los
mejores resultados posibles que generen un nivel
de satisfacción esperado. Siguiendo con lo anterior,
el proceso de formulación comienza por la identi-
ficación del problema, la definición del objetivo, el
análisis de algunas alternativas de solución (se hace
la salvedad que son solo algunas puesto que no es
posible analizarlas todas de manera óptima), se apli-
can los dispositivos de evaluación y se selecciona
la alternativa de Política Pública que cumpla con
el objetivo y que brinde los niveles de satisfacción
esperados.

Modelo de aproximaciones sucesivas
En este modelo, no solo se reconoce que el pro-
ceso de decisión tiene limitaciones en términos
cognitivos, sino también limitaciones de carácter
político. Charles Lindblom sostiene que la deci-
sión se ve atravesada por la dificultad de esta-
blecer consensos sobre la definición de los obje-
tivos y los valores que deben orientar la acción.
Adicionalmente, existen otras limitaciones como
las legales y las institucionales que hacen par-
te del contexto de la administración pública. En
este escenario, Lindblom propone el método de
aproximaciones sucesivas o de comparaciones li-
mitadas sucesivas, según el cual existen grandes
limitaciones que obligan al decisor a buscar solo
pequeños cambios (cambios marginales), el cual
cuenta con un campo de comparación limitado a
pocas alternativas de política, y que parte de ac-
ciones ya existentes. Siguiendo con lo anterior, el
proceso de elaboración de Políticas Públicas inicia
con la identificación del problema, la definición
del objetivo, el estudio de pocas alternativas de
solución, aplicación de instrumentos de evaluación
y selección que cumpla con el objetivo, es decir el
cambio marginal esperado. Cabe aclarar que las
alternativas de solución deben ser máximo tres,
dentro de las cuales se incluye la política que está
en funcionamiento, y otras dos que partan de esta
última con algunas pequeñas modificaciones.
21
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
Modelo de exploración combinada
Este modelo se caracteriza porque busca ofrecer
una salida a la imposibilidad ya mencionada de apli-
car el modelo racional, y al conservadurismo del
modelo de aproximaciones sucesivas. Amitai Etzio-
ni es el autor que propone este nuevo modelo con
el que intenta definir criterios de decisión que per-
mitan proceder de mejor manera. Para ello, hace la
distinción entre decisiones fundamentales (aquellas
que definen los grandes objetivos y lineamientos
de la política) y decisiones incrementales (aquellas
que buscan hacer realidad los objetivos de las de-
cisiones fundamentales), lo importante es que en
esta perspectiva, la decisión sobre el enfoques y la
manera de combinarlos.
Modelo de bote de basura
Michael Cohen, James March y Johan Olsen pro-
ponen este modelo basados en el concepto de la
toma de decisiones como proceso en el que se da
un encuentro temporal entre problemas y solu-
ciones ya definidos en los diferentes marcos ins-
titucionales. Aquí, la construcción de la política no
debe pasar por la sucesión de pasos de los modelos
antes mencionados, donde en un primer momento
se identifican los problemas y en un segundo mo-
mento se lleva a cabo la búsqueda de soluciones.
Por el contrario, este modelo plantea que el con-
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

junto de soluciones, ya existen pues están determinadas por el proceso de desarrollo y aprendizaje institu-
cional. En otras palabras, las soluciones están a disposición y a la espera de ser empleadas dentro de este
“bote de basuras” de las experiencias previas.

Los actores

• Los actores son aquellos personajes que actúan Públicas. Estos pueden ser a) actores económicos:
de forma diferencial frente a los demás en un industriales, comerciales, bursátiles, etc.; b)
mismo escenario, o en este caso, en el mismo políticos: partidos políticos, movimientos
proceso de Política Pública. En análisis de los ac- políticos, etc.; c) y sociales: líderes comunitarios,
tores es fundamental en dicho proceso pues la sindicatos, etc. Todos los actores son importantes
identificación de los actores que entran y salen en el proceso de Política Pública, ya que estos
en cada uno de los momentos permite elaborar son los representantes visibles del escenario
estrategias de participación de los involucrados público, es decir donde se realizan las acciones
y así incrementar los niveles de legitimidad y públicas, en los roles tanto de beneficiarios
gobernabilidad. En aquellos casos en los que no como de perjudicados.
se invita a los actores para que participen, por
ejemplo, en el proceso de construcción del pro-
blema de política, se puede estar generando una
transformación de los actores que pasan de ser
aliados a opositores, y así perder el apoyo para la
política. Cabe agregar que es importante invitar
también a los opositores para que participen de
la política pues de lo contrario se haría favorable
el surgimiento de opiniones de autoritarismo an-
tidemocrático de los responsables de la política,
fortaleciendo así los argumentos de oposición. • Existen otras formas de clasificar a los actores,
como por ejemplo la propuesta que hacen Ale-
• Se pueden encontrar diversos tipos de actores jando Santibañez, Mauricio Barra y Pablo Or-
que inciden en la estructuración de las Políticas tiz (2015) en el que distinguen entre actores

22
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

públicos y privados. Entre los primeros encon-
tramos al gobierno, la administración pública,
los partidos políticos, organismos internaciona-
les, entre otros. Mientras que en los segundos
encontramos actores como empresas privadas,
grupos de interés, centros de investigación, me-
dios de comunicación, entre otros. Este tipo de
distinción entre actores públicos y privados pue-
den ser útiles pues permiten identificar un mar-
co de coaliciones gubernamentales y de gestión
bajo el enfoque de gobernanza o de coaliciones
público-privadas. Adicionalmente, proporciona
herramientas para la identificación de recursos
con los que cuenta cada uno de los actores, a
partir de lo cual se puede construir un esquema
de análisis de la incidencia e relevancia de los ac-
tores en la política. A continuación, se muestra
el esquema de análisis de Política Pública pro-
puesto por estos autores.

Centros de investigación,
Universidades, Organismos
internacionales, Medios de prensa
Recursos cognitivos y
tecnológicos
Estado, Gobierno,
Administración pública
Recursos normativos

Actor de Puede Empresa privada, Estado,

Política poseer y Recursos financieros Gobierno, Organismos
Pública utilizar internacionales

Recursos humanos
Administración pública,
Empresa privada, Gobierno
Recursos organizativos y
políticos
Grupos de interés,
Movilización social

Figura 2. Fuente: Santibáñez A., Barra M., Ortiz P., 2015

23

• Otra alternativa de matriz analítica es la que
propone Gonzalo Ordoñez (2013) en la cual se
identifican los actores afectados o interesados
en la política. A partir de esto, y por medio de
preguntas orientadoras, se contrastan:
a.  los roles de los actores (¿qué tipo de per-
sona y organismo es el actor? ¿qué rol y
funciones tiene a su cargo? ¿cuáles son sus
características principales relacionadas con
la problemática dada?)
b.  la percepción de ellos frente al problema
(¿cómo percibe cada actor el problema?
¿cuáles son desde su punto de vista las cau-
sas principales y los problemas asociados
que determinan el problema?)
c.  los intereses del actor (¿cuáles son los inte-
reses que cada actor posee y defiende en
relación con el problema fundamental?)
24
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
d.  la capacidad de incidencia ponderada (¿cuá-
les son los recursos de poder, sean econó-
micos, políticos, institucionales o de cual-
quier índole, que poseen los actores para
imponer o defender sus intereses o sus
mandatos en relación con la problemática
analizada?)
e.  e) los acuerdos o conflictos potenciales
de los mismos (¿cuáles son las relaciones
del actor con otros actores involucrados?
¿cómo el actor se podría ver afectado por
las alternativas de solución? ¿qué acuerdos
o conflictos se podrían generar con cada
uno de los actores involucrados?). Este mo-
delo permite contar con un mapa de acto-
res útil para identificar posibles estrategias
de coaliciones y/o negociaciones
• En la siguiente tabla se puede ver un ejem-
plo del modelo de análisis de actores invo-
lucrados aplicado al problema de consumo
de heroína
 PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas

Tabla 1. Modelo de análisis de actores involucrados aplicado al problema de consumo de heroína

Características, Percepción del Capaci- Acuerdos o

Actor Intereses del
estatuto o rol actor respecto dad de conflictos
involucrado actor
del actor del problema incidir potenciales

Individuos A veces no reco- Gozar de la No desean que

afectados por el nocen su existen- libertad de deci- se les penalice,
Consumidores problema. Son cia y cuando lo dir qué es mejor Baja sino que sean
el objetivo de la hacen se piensan para ellos (inclu- tratados como
política víctimas so consumir) enfermos

Afectados por el Su existencia

Familias y comu- problema. Pue- afecta la paz, la Interés en recu- Demandan so-
Media
nidad den contribuir a seguridad y la perar miembro lución integral
su solución. armonía familiar

Órgano llama- Interés en

Es responsabilidad
do a ser parte disminuir el
de los narcotra- Prefieren la
Policía de la solución narcotrafico y Alta
ficantes y de los represión
a través de la demas delitos
adictos mismos
represión asociados

Organizaciones
Interes econo- No están inte-
clandestinas Es una
Narcotraficantes mico en expan- Alta resados en una
causantes del oportunidad
dir el consumo solución
problema

Privilegian la
Órganos llama- prevención, la
Interés social
dos a ser parte dosis mínima en
Autoridades de Es responsabilidad por mitigar
de la solución Media casos necesa-
salud pública compartida efectos del
a través de sus rios, y el acom-
consumo
servicios pañamiento
psicoafectivo

Fuente: Ordoñez, 2013

25

Gestión y Políticas Públicas
En los últimos años las transformaciones en la
relación Estado-sociedad-mercado perfilaron al
mercado y sus lógicas, como principal operador y
actor dentro del proceso de configuración de Po-
líticas Públicas. De este proceso se generaron una
serie de transformaciones dentro de la lógica de
lo público y lo estatal: se privatizaron empresas
estatales, se redujo la burocracia, se tecnificó y ra-
cionalizo el proceso de decisiones y se supedito lo
político a lo económico.
En este contexto, dentro del manejo del gobierno
se establecieron lineamientos, desarrollados desde
países del primer mundo y organismos multilatera-
les, que se aplicaron especialmente en países lati-
noamericanos. La Nueva Gestión Pública (NGP) es
el enfoque fundamental, que se ha venido aplican-
do dentro de los gobiernos del cono sur. La NGP
busca recuperar la capacidad de gestión de los es-
tados, a partir de reformas enfocadas a la reducción
de la burocracia, la incorporación de aspectos (tec-
nologías, modelos) de la administración privada a la
administración pública, la definición de la eficiencia
como principio rector de la toma de decisiones, la
tercerización de actividades públicas, entre otros.
La aplicación de la NGP ha traído varias conse-
cuencias para los procesos de configuración de Po-
26
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
líticas Públicas. El primero tiene que ver con que se
piensa que el fin es la provisión de bienes y servi-
cios, a poblaciones focalizadas, que en su mayoría
son definidas como pobres y vulnerables. En se-
gundo lugar, la operación de las políticas se basa en
conceptos económicos, tales como fallas de merca-
do y mercado de competencia perfecta, desde las
cuales se orienta a que el Estado deje en mano de
los privados la operación de determinadas políticas,
debido a supuestos fuertes, como el que indica que
el mercado es más eficiente que el Estado. En ter-
cer lugar, se ha utilizado la participación ciudadana
como mecanismo legitimador de las decisiones, así,
la participación activa de los ciudadanos en foros y
ámbitos de política, contribuye a generar un apoyo
a las decisiones tomadas, así estas no tengan en
consideración lo expuesto por la ciudadanía.

Finalmente, cabe resaltar que el aspecto más im-
portante de la incorporación del pensamiento ge-
rencial dentro de las lógicas de Políticas Públicas,
ha sido que las discusiones sobre políticas y progra-
mas se agotan en el terreno de lo técnico, dejando
de lado el elemento político. Esto tiene aspectos de
27
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
materialización concretos: la toma de decisiones se
basa en aspectos técnicos sin tener en considera-
ción variables políticas, primacía de la utilización de
datos duros (cuantitativos) sobre datos cualitativos,
reducción del ser humano a una visión como actor
con una racionalidad estrictamente instrumental.

Glosario
A continuación, se desarrollan las definiciones conceptuales más relevantes para la lectura del presente
documento:
Actores: aquellos personajes que actúan de forma
diferencial frente a los demás en un mismo escena-
rio, o en este caso, en el mismo proceso de Política
Pública
Agenda: listado de temas que van a ser interveni-
dos por el Estado de manera prioritaria.
Decisión pública: decisiones de la autoridad para
resolver o crear condiciones para que se resuelvan
los problemas públicos.
Gestión pública: proceso decisional, en contextos
complejos y de múltiples actores, que permite ope-
28
PÚBLICAS
Fundamentos de Políticas Públicas
rar la maquinaria estatal para cumplir fines y poner
en marcha la estrategia.
Problema de Política Pública: cuando el problema
público es considerado como importante para el
Gobierno.
Problema público: situación de insatisfacción que
afecta a un determinado número de personas o
que impide y limita la acción del Gobierno. Produ-
ce algún nivel de conflicto e insatisfacción, que ge-
nera cierto nivel de visibilidad ante el Gobierno, la
opinión pública, los medios de comunicación, entre
otros actores. No todos los problemas públicos son
susceptibles de intervención por parte del Estado.

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 UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de Políticas Públicas

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-