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Gestión Estratégica en la Gestión Pública

REV06092018

Módulo 1
Elementos básicos para la gestión estratégica
GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Contenido
1. MIRADA HOLÍSTICA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA ............................................... 4

1.1. EN RELACIÓN CON EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA ........................................................ 4


1.1.1. ¿Qué es una política pública? ................................................................................................... 5
1.1.2. El ciclo de una política pública .................................................................................................. 8
1.1.3. ¿Qué es el análisis de políticas públicas? ................................................................................ 12
1.1.4. Las políticas de Estado y las políticas nacionales del Perú ...................................................... 14
1.1.4.1. Las políticas de Estado de Acuerdo Nacional .................................................................................. 14
1.1.4.2. La Política General del Gobierno ..................................................................................................... 15
1.1.5. Escuelas de pensamiento estratégico ..................................................................................... 20
1.1.6. Diferencia entre política pública y gestión pública ................................................................. 22
1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de modernización de la gestión pública
.......................................................................................................................................................... 23
1.1.8. Las particularidades de la gestión en la Administración Pública ............................................ 25
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestión pública ..................................................................... 26
1.1.10. Haciendo explícita la política pública .................................................................................... 28
1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (ENDIS): «Incluir para crecer»
.......................................................................................................................................................... 31
1.1.12. Aplicación de la Gestión por Resultados en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión
Social (ENDIS): «Incluir para crecer» ................................................................................................. 32
1.2. EN RELACIÓN CON EL CONCEPTO DE INSTITUCIONALIDAD.............................................................................. 38
1.2.1. El concepto de institución según el Institucionalismo Económico ........................................... 40
1.2.1.1. Tipos de instituciones ...................................................................................................................... 40
1.2.2. Las organizaciones .................................................................................................................. 41
1.2.3. Función principal de las instituciones en la sociedad .............................................................. 41
1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones ............................................................... 42

2. DEFINICIÓN DE CONTEXTO Y SIGNIFICADO PARA LA GESTIÓN PÚBLICA ........................................... 44

2.1. EL MAPEO DE ACTORES A TRAVÉS DE LA APLICACIÓN DEL ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS ........................................ 45


2.1.1. En el análisis de políticas públicas ........................................................................................... 45
2.1.2. En la gestión estratégica ......................................................................................................... 46
2.1.3. En el diagnóstico estratégico .................................................................................................. 46
2.1.3.1. Análisis contextual: actores externos (stakeholders externos) ....................................................... 47
2.1.3.2. Análisis interno: actores internos (stakeholders internos) .............................................................. 48
2.1.4. En el diseño de programas y proyectos, utilizando la metodología del marco lógico ............ 49
2.2. ANÁLISIS DE CÓMO EL PROBLEMA AFECTA A DISTINTOS INVOLUCRADOS .......................................................... 50

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 52

TABLAS

TABLA 1. SECUENCIA DE UNA POLÍTICA PÚBLICA ............................................................................................ 11


TABLA 2. LAS POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL ...................................................................... 14
TABLA 3. ESCUELAS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO...................................................................................... 20
TABLA 4. MATRIZ DE INDICADORES Y METAS. EJE 1: DESNUTRICIÓN CRÓNICA INFANTIL ................................ 34
TABLA 5. CUADRO DE INDICADORES DEL EJE 1: NUTRICIÓN INFANTIL (TOTAL NACIONAL) .............................. 35
TABLA 6. MODELO LÓGICO. EJE 1: NUTRICIÓN INFANTIL ............................................................................... 37

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

FIGURAS

FIGURA 1. LAS FASES DEL CICLO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA ............................................................................. 8


FIGURA 2. LA RELACIÓN ENTRE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA ........................................................... 21
FIGURA 3. POLÍTICA PÚBLICA FRENTE A GESTIÓN PÚBLICA ............................................................................. 22
FIGURA 4. POLÍTICA PÚBLICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS .............................................................................. 23
FIGURA 5. REFORMA DEL ESTADO FRENTE A MODERNIZACIÓN DEL ESTADO .................................................... 24
FIGURA 6. COMPONENTES DEL CICLO DE GESTIÓN LA GESTIÓN PÚBLICA ......................................................... 27
FIGURA 7. CARACTERÍSTICAS QUE DEBE TENER UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA SER OPERACIONAL ...................... 28
FIGURA 8. PASOS EN LA ETAPA DE EXPLICITACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA .................................................... 30
FIGURA 9. CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORES DE POLÍTICA PÚBLICA ...................................................... 31
FIGURA 10. EJES ESTRATÉGICOS SEGÚN CICLO DE VIDA ................................................................................ 32
FIGURA 11. CARACTERÍSTICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA ................................................................................. 38
FIGURA 12. ANÁLISIS CONTEXTUAL Y LOS ACTORES EXTERNOS....................................................................... 47
FIGURA 13. ANÁLISIS INTERNO Y LOS ACTORES INTERNOS ............................................................................. 49
FIGURA 14. ESTRUCTURA DE LA METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS Y
PROYECTOS ......................................................................................................................................... 50
FIGURA 15. MAPA DE INVOLUCRADOS ........................................................................................................... 51

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

1. Mirada holística de la política


pública y la gestión pública
El estudio del quehacer del Estado pasa necesariamente por comprender los
conceptos de política pública y de gestión pública, pues ambos conceptos están
relacionados de forma estructural y sistémica, y permiten entender su
funcionamiento. Los contenidos presentados a continuación corresponden a las
bases conceptuales y metodológicas de ambos conceptos.

1.1. En relación con el concepto de política pública y gestión


pública

La política pública1 contiene las ideas que están en el imaginario de los


responsables del Gobierno, y representa la respuesta que el Gobierno da a las

1 Los contenidos presentados referidos a la política pública corresponden a una reflexión elaborada por el
autor a partir de la lectura de los textos de Carlos Salazar (2009). Políticas públicas & Think tanks y Wayne
Parsons (2013). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas;
y Mario Waissbluth (2002). La reforma del Estado en América Latina: guía abreviada para exploradores en
la jungla.

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demandas de los ciudadanos. Las políticas públicas normalmente trascienden los


Gobiernos, pues las metas son alcanzadas en periodos superiores a un mandato
gubernamental, que es de 5 años. Cuando ello ocurre, estamos frente a políticas
públicas de Estado. Las políticas públicas responden al «qué»; es decir, qué
piensa lograr el Gobierno —y el Estado— en cada uno de los temas demandados
por los ciudadanos. Las políticas públicas —conjunto de ideas que busca
responder a la demanda de los ciudadanos (soluciones a los problemas que los
aquejan)— requieren de una estrategia para ser convertidas en una realidad para
el «ciudadano de a pie».

1.1.1. ¿Qué es una política pública?2

La expresión política pública fue introducida en el lenguaje de las ciencias


políticas y administrativas europeas en la década de 1970 como traducción literal
de la frase public policy. Esta última debe diferenciarse del término política
(politics), con el que se acostumbra a designar las interacciones entre los actores
políticos más tradicionales (especialmente los partidos políticos, los grupos de
interés, los sindicatos, o los nuevos movimientos sociales), que pretenden
acceder al Poder Legislativo o gubernamental respetando las reglas
constitucionales e institucionales (designadas en inglés por el término polity).

Existen múltiples definiciones de política pública. En su Introducción al análisis


de políticas públicas, THOENIG (1985, p. 3) daba cuenta, en la década de 1980,
de por lo menos cuarenta de ellas. Algunas de las definiciones, de las más
abstractas a la más operacional, están detalladas a continuación:

Según KRAFT y FURLONG (2004):

«Una política pública es un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a
problemas sociales. Según estos autores, las políticas públicas reflejan no solo los valores más
importantes en la sociedad, sino que también muestran el conflicto entre los valores y cuáles de
esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisión».

Según Thomas DYE (2002):

«Una política pública es cualquier cosa que el Estado elige hacer —o no— hacer. Los Estados
regulan conflictos en la sociedad, y la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades,
distribuyen una gran variedad de recompensas simbólicas y servicios materiales a los miembros
de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos.
Las políticas públicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y
distribuir beneficios, todo a la vez».
2 SUBIRATS et al. (2008) y Olavarría (2007).

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Según HOWLETT y RAMESH (2003), quienes se acercan a lo previo:

«Las políticas públicas son el resultado de decisiones del Gobierno, que pueden estar orientadas a
mantener o alterar el statu quo».

JENKINS (1978), en cambio, centra su atención en la decisión misma que hace


surgir una política pública:

«Una política pública hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por
un actor o grupo de actores respecto a la selección de metas y medios para ser alcanzados en una
situación específica; tales decisiones están dentro del ámbito de autoridad de esos actores».

Otros autores centran su atención en la dimensión del poder. MENY y THOENIG


(1992) enfatizan el rol de la autoridad pública; señalan:

«Una política pública es el resultado de la acción de alguien investido de poder público».

LAHERA (2002) señala:

«El concepto habitual de política pública corresponde al programa de acción de una autoridad
pública o al resultado de la actividad de una autoridad, investida de poder público y de legitimidad
gubernamental».

También señala LAHERA que, de modo más amplio, puede definirse a las políticas
públicas como cursos de acción y flujos de información en relación con un
objetivo público —desarrollados por el sector público, la comunidad y el sector
privado—, que incluyen orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
y definiciones o modificaciones institucionales. El autor pone énfasis en los
siguientes aspectos de una política pública:

 Una acción (orientada hacia).


 Un objetivo público.
 Tiene contenidos y orientaciones (referidas a qué hacer).
 Son desarrolladas por un colectivo.

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 Dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones)


institucionales para aplicarla.

BIRKLAND (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto a una definición, por lo que más importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la noción de política pública. Estos son:

 La política pública está hecha en el nombre del público.


 Es generalmente hecha o iniciada por el Gobierno.
 Puede ser implementada por actores públicos y/o privados.
 Es lo que el Gobierno intenta hacer.
 Es lo que el Gobierno elige no hacer.

¿Son estas definiciones contradictorias?

No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las políticas públicas. Lo que
puede señalarse es que los elementos centrales que definen a la política pública
son:

 El actor privilegiado en ellas es el Estado.


 Involucran una decisión fundamental sobre hacer —o no— algo.
 Tienen una finalidad pública: los destinatarios son los ciudadanos.
 Se activan a través de decisiones de autoridades investidas con poder
público.
 Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas.
 Afectan, positiva o negativamente, intereses.
 Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas.

SUBIRATS (2008, p. 38) señala:

«Los especialistas en políticas públicas concuerdan en que es necesaria una definición “operacional”
para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina».

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En ese sentido, propone una definición que retiene los principales elementos
sobre los que existe cierto consenso en la bibliografía:

Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes


actores, públicos y a veces no públicos —cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían—
con el fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad
variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).

1.1.2. El ciclo de una política pública3

Muchos autores han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos de


decisión y de implementación de las políticas públicas. La idea general que surge
de la bibliografía es la de un «ciclo» de políticas públicas que inicia con el
surgimiento de los problemas y continúa hasta la evaluación de los resultados
obtenidos (Ver figura 1).

Las preguntas que plantea el analista son diferentes en relación con cada una de
las secuencias del ciclo.

Figura 1. Las fases del ciclo de una política pública

Fuente. Adaptación del libro de Parsons (1995, pp. 78-79).

3 Subirats ET AL. (2008) y Lindblom (1991).

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Esta perspectiva cíclica de la política pública debe verse como un marco de


referencia y no como un esquema rígido. Como afirma MULLER (1990, p. 33):

«La representación secuencial de las políticas no debe utilizarse de manera mecánica.


Deberá más bien imaginarse a las políticas públicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido».

El esquema propuesto debe verse, entonces, más como un soporte a la búsqueda


de sentido en las decisiones tomadas en el marco de una política pública, y no
como un elemento real y rastreable. LINDBLOM (1991) aclara que si bien las fases
dentro del ciclo de política no están claramente diferenciadas ni tienen límites
claros en la práctica, dividirlas de tal manera resulta metodológicamente útil para
su análisis, es decir, para la comprensión de por qué ocurre de determinada
forma.

A continuación, describimos brevemente las fases del ciclo de la política


pública:

 La fase de surgimiento y de percepción de los problemas. Puede


definirse como aquella en la que una
determinada situación produce una
necesidad colectiva, una carencia o una
insatisfacción identificable
directamente o a través de elementos
que exteriorizan esa situación y ante la
cual se busca una solución (JONES,
1970). De manera más general, puede
decirse que surge un problema cuando
se constata la diferencia entre la
situación actual y lo que sería la
situación deseable. Sin embargo, no
todo problema social genera una
política pública. El paso de la existencia
de un problema a su tratamiento
político deriva de una
«(re)construcción social» del problema en cuestión, lo que se conecta con
su mayor o menor incorporación a los media (a través del conocimiento
científico, de la difusión de informaciones, del lobbying, de la visibilidad de
los afectados, etc.).

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 La fase de incorporación a la agenda política. Corresponde a que se


tome en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema político
administrativo, el problema seleccionado, de entre las múltiples demandas
provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos.
La incorporación a la agenda puede considerarse como un filtro de los
problemas por parte de los actores públicos.

 La fase de formulación de la política. Supone, ante todo, una


definición del modelo causal por parte de los actores públicos; definición
en la que los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor
medida, y, posteriormente, una formulación del programa de actuación
político administrativo; es decir, la selección de los objetivos, medios y
procesos que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en
cuestión. Aquí también puede hablarse de la existencia de mecanismos de
filtro y ajuste.

 La fase de implementación. Consiste en una adaptación del programa


de la política a las situaciones concretas a las que deberá enfrentarse
(producción de outputs). Esta es una fase generalmente mucho más
compleja de lo que parece o de lo que los analistas de políticas muchas
veces imaginan. También aquí puede observarse diversos mecanismos de
filtro (no ejecución, la
aplicación selectiva de
medidas, etc.).

 La fase de
evaluación. Pretende
determinar los
resultados y los
efectos de dicha
política en términos de
cambios de conducta
de los grupos objetivos y en términos del grado de resolución del
problema (lo cual tampoco está exento de filtros o posibles sesgos).

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Tabla 1. Secuencia de una política pública

Fuente. Adaptado de JONES (1970) y de MÉNY y THOENIG (1989).

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1.1.3. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?

Según DUNN (2004), el análisis de política pública es una disciplina profesional


orientada a la solución de problemas que se nutre de teorías, métodos, del
avance del conocimiento producido tanto por las llamadas disciplinas científicas,
como por las comúnmente denominadas ciencias sociales, del desarrollo de las
diversas profesiones y de los aportes de la filosofía política y social. Al respecto,
TAMAYO (1997) señala:

«El análisis de políticas es un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de


distintas disciplinas —la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, la Teoría de la
Organización, la Psicología y la Antropología, entre otras— que intentan mejorar la calidad de
ese proceso de transformación de recursos en impactos. El análisis de políticas es
investigación para la acción; su objetivo es ayudar al decisor público a responder a preguntas
tales como: ¿debería intervenir el Gobierno para solucionar un problema concreto?; ¿cómo se
debe orientar esa intervención?; ¿cuánto tiempo será necesario actuar sobre él?; ¿qué costes
acompañarán a las acciones emprendidas?; ¿quién se beneficiará de la intervención y quién
resultará perjudicado por ella?; ¿serán o no satisfactorios los resultados de la intervención?».

Existen dos características que surgen como propias del análisis de política
pública:

 La primera hace referencia a que es un trabajo profesional


orientado a la solución de problemas. Ello indica que en el trabajo de
análisis de política pública es utilizado un conjunto de métodos, técnicas y
medios profesionales útiles para comprender, caracterizar y expresar
cómo es configurada una situación que ha sido identificada —o es
susceptible de ser identificada— como problema público, cuáles podrían
ser las causas que lo originan y/o la interdependencia que presenta con
otros problemas. Esta característica de orientación a la solución de
problemas también incluye el campo de la evaluación de las políticas
públicas, toda vez que ese tipo de ejercicio permite identificar si la política
evaluada logró resolver el problema que abordaba o, al menos, lo redujo;
si fue eficiente, o si habría maneras más eficientes de abordar el mismo
problema.

La idea de una disciplina orientada a la solución de problemas deriva de


la visión del análisis de política pública desarrollada por Harold LASSWELL
(1951) —policy science, como la llamaba—, para quien este campo
disciplinario debía orientarse a apoyar la acción y decisiones de gobierno
en un régimen democrático. Para LASSWELL, el análisis de política pública

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debía apartarse de la especulación y centrarse en la solución de los


problemas sociales relevantes de cada época.

 La segunda característica apunta a la multidisciplinariedad del


análisis de política pública. Dado que los problemas son
multidimensionales e interdependientes, el análisis de política pública
requiere el aporte de la amplia variedad de disciplinas científicas (ciencias
básicas y ciencias sociales), profesionales, éticas y filosóficas para generar
una adecuada comprensión de los problemas y de las intervenciones que
probablemente los resolverían o, al menos, los aminorarían.

Por ejemplo, para poder comprender adecuadamente el problema del


calentamiento global es necesaria la concurrencia de las ciencias básicas,
que entregarán información sobre los aspectos sustantivos del problema,
sobre aspectos que deberían
incorporar las políticas públicas que
lo aborden y sobre soluciones están
disponibles hoy. Dado que tanto el
problema como las soluciones
tendrán efectos sobre el sistema
productivo, el sistema económico,
el sistema social, y dado que las
decisiones finalmente se adoptarán
en el sistema político, es necesaria
la concurrencia de las ciencias
sociales para abordar las dimensiones sociales del calentamiento global, y
las soluciones posibles.

Asimismo, dado que las alternativas de política pública que se considere


tendrán efecto sobre el bienestar de las personas, las dimensiones
filosóficas y ético-morales estarán presentes en el análisis de política
pública. En este ámbito, STONE (2002) afirma que la elección de fines y
medios requiere una continua transacción entre valores que pueden
contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad, libertad y democracia.

De este modo, entonces, el análisis de política pública es un campo de


análisis multidisciplinario orientado a la comprensión de los problemas, a
la identificación de posibles soluciones y a determinar la efectividad de las
intervenciones.

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1.1.4. Las políticas de Estado y las políticas nacionales del Perú

1.1.4.1. Las políticas de Estado de Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas


sobre la base del diálogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y
consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo
sostenible del país, y afirmar su gobernabilidad democrática. Definen
lineamientos generales para lograr un desarrollo inclusivo, equitativo, sostenible
y para afirmar la gobernabilidad democrática en el país.

Las políticas de Estado están agrupadas en 4 grandes objetivos:

 Fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.


 Desarrollo con equidad y justicia social.
 Promoción de la competitividad del país.
 Afirmación de un Estado eficiente, transparente y descentralizado4.

Cada política de Estado tiene metas, indicadores y propuestas normativas al


2006, 2011, 2016 y 2021, que están trabajados en formatos denominados
matrices5.

Tabla 2. Las políticas de Estado del Acuerdo Nacional

Objetivo 1. Democracia y Estado de derecho: Objetivo 3. Competitividad del país

 Fortalecimiento del régimen democrático  Afirmación de la economía social de


y del Estado de derecho. mercado.
 Democratización de la vida política y  Búsqueda de la competitividad,
fortalecimiento del sistema de partidos. productividad y formalización de la
 Afirmación de la identidad nacional. actividad económica.
 Institucionalización del diálogo y la  Desarrollo sostenible y gestión ambiental.
concertación.  Desarrollo de la ciencia y la tecnología.
 Gobierno en función de objetivos con  Desarrollo en infraestructura y vivienda.
planteamiento estratégico, prospectiva  Política de comercio exterior para la
nacional y procedimientos transparentes. ampliación de mercados con reciprocidad.
 Política exterior para la paz, la  Política de desarrollo agrario y rural.
democracia, el desarrollo y la integración.
 Erradicación de la violencia y
fortalecimiento del civismo y de la
seguridad ciudadana.
 Descentralización política, económica y
administrativa para propiciar el desarrollo
integral, armónico y sostenido del Perú.

4 Portal web del Acuerdo Nacional: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-


nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/
5 Puede acceder a las siguientes matrices en el link: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-

acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/matrices-de-las-politicas-de-estado/

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 Política de seguridad nacional.

Objetivo 2. Equidad y justicia social Objetivo 4. Estado eficiente, transparente y


descentralizado
 Reducción de la pobreza.
 Promoción de la igualdad de  Afirmación de un Estado eficiente y
oportunidades sin discriminación. transparente.
 Acceso universal a una educación política  Cautela de institucionalidad de la Fuerzas
gratuita y de calidad; promoción y defensa Armadas y su servicio a la democracia.
de la cultura y del deporte.  Promoción de la ética, la transparencia y
 Acceso universal a los servicios de salud y erradicación de la corrupción, lavado de
a la seguridad social. dinero, evasión tributaria y contrabando
 Acceso al empleo pleno, digno y en todas sus formas.
productivo.  Erradicación de la producción, tráfico y
 Promoción de la seguridad alimentaria y consumo ilegal de drogas.
nutrición.  Plena vigencia de la Constitución y de los
 Fortalecimiento de la familia, protección y derechos humanos, acceso a la justicia e
promoción de la niñez, la adolescencia y independencia judicial.
la juventud.  Acceso a la información, libertad de
expresión y libertad de prensa.
 Eliminación del terrorismo y afirmación de
la reconciliación nacional.
 Sostenibilidad fiscal y reducción del peso
de la deuda.
 Gestión del riesgo de desastres.
 Política de Estado sobre los recursos
hídricos.
 Ordenamiento y gestión territorial.

Fuente. Acuerdo Nacional, 2014.

1.1.4.2. La Política General del Gobierno

En marzo del 2018, la Presidencia del Consejo de Ministros aprobó el Reglamento


que regula las Políticas Nacionales6 que son una competencia exclusiva del Poder
Ejecutivo de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo7, y
estableció que el Gobierno debe determinar una Política General de Gobierno,
que es el conjunto de políticas priorizadas que son desarrolladas a través de las
Políticas Nacionales8.

De acuerdo a la norma aprobada, la Política General del Gobierno está bajo la


dirección del Presidente de la República y debe ser presentada por el Presidente
del Consejo de Ministros (PCM) al Congreso de la República. La responsabilidad
de la gestión de la Política General de Gobierno es de la PCM, lo que implica

6Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, Reglamento que regula las Políticas Nacionales. Articulo
7.- Política General del Gobierno, en la Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM
7 Ley Nº 29158, publicada el 20 de diciembre de 2007.
8 Artículo 4º.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, en la Ley Organica del Poder
Ejecutivo, públicado el 20 de diciembre del 2007.

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

desarrollar las actividades de coordinación, seguimiento al cumplimiento y


evaluación de las políticas priorizadas.

La norma señala que la Política General del Gobierno debe ser presentada por
iniciativa del presidente de la República a los 40 días de haber asumido sus
funciones, y el Consejo de Ministros aprueba mediante acuerdo la Política General
de Gobierno en el marco de las Políticas de Estado, los objetivos del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional y las políticas nacionales vigentes, de acuerdo
con la norma aprobada.

Lo anterior ya ocurrió para el caso del presidente Martín Vizcarra, pues el 24 de


mayo de 2018, la PCM aprobó la Política General del Gobierno al 2021,
determinando cinco ejes interrelacionados y consistentes con el marco de política
y de planes del país.

Los ejes son los siguientes:

1. Integridad y lucha contra la corrupción.


2. Fortalecimiento institucional para la gobernabilidad.
3. Crecimiento económico, equitativo, competitivo y sostenible.
4. Desarrollo social y bienestar en la población.
5. Descentralización efectiva para el desarrollo.

Cada uno de los ejes aprobados está integrado por un conjunto de lineamientos
al 20219.

La Política General del Gobierno es el elemento que hace explicitas las prioridades
del Gobierno, por lo que deben vincularse con las políticas nacionales vigentes
durante el periodo de este. En ese sentido, la actualización o aprobación de las
políticas nacionales que están vinculadas a la Política General de Gobierno está a
cargo de los respectivos ministerios, que son quienes deben proponer su
actualización o aprobación al inicio de cada periodo de Gobierno.

La norma aprobada determina una estructura para las políticas nacionales, que
presenta los siguientes componentes10:

1. Antecedentes

Presentación, que resume la política nacional.

9Ver Artículo 4.- Lineamientos prioritarios de la Política General del Gobierno al 2021, en el
Decreto Supremo Nº 059-2018-PCM.
10 Anexo 1 del Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM.

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Base legal, que incluye las referencias normativas nacionales, los principales
instrumentos internacionales que el Estado peruano ha ratificado -según
corresponda- que regulan o tienen efectos sobre la materia o materias de la
política nacional.

Metodología, que describe los aspectos metodológicos seguidos para la


formulación de la política, conforme a la metodología aprobada por el CEPLAN, y
aquellos aspectos específicos (bases de datos, métodos de análisis, encuestas,
experiencia comparada, entre otros) requeridos para abordar la materia objeto
de la política nacional.

Diagnóstico, que involucra la identificación de la problemática o necesidad


pública de alcance nacional, la elaboración de las posibles soluciones, y la
selección de la posibilidad de política más efectiva y viable. El diagnóstico debe
estar sustentado en evidencia existente, tales como datos estadísticos,
experiencia comparada, lecciones aprendidas, juicios de expertos, estudios e
investigaciones, entre otros.

Políticas relacionadas, que identifica la relación de políticas nacionales,


detallándose el o los objetivos, lineamientos, variables, entre otros, con los que
la política nacional que está presentándose está vinculada.

2. Objetivos prioritarios

2.1 Describe el o los objetivos de la política nacional: Responden a la


problemática identificada y es formulada a nivel de resultados o impactos
esperados. Los objetivos prioritarios guían el accionar de las entidades públicas,
orientan sus recursos y su planificación está en sus respectivos documentos de
planeamiento.

2.2 Por cada objetivo prioritario debe desarrollarse:

a) La situación actual, que describe el problema específico asociado al objetivo a


desarrollar.

b) Los responsables, que identifica a las entidades públicas involucradas en la


consecución del objetivo, especificándose su responsabilidad.

3. Lineamientos, que definen las estrategias que deben seguir las


entidades públicas involucradas para alcanzar los objetivos prioritarios.

4. Estándares nacionales de cumplimiento, que están conformados por


las características o atributos de los bienes o servicios que deben ser prestados
por las entidades públicas.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 17 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

5. La provisión de servicios que deben ser alcanzados y


supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades
públicas y privadas (según corresponda), que comprenden los servicios que
deben ser prestados, identificando a sus proveedores, cobertura, alcance y
facilidad de acceso.

6. Seguimiento y evaluación, que establece al Ministerio rector o


conductor responsable de recoger y sistematizar información respecto al
cumplimiento de los objetivos. En el caso de una política nacional multisectorial
el Ministerio conductor coordina con los otros ministerios el cumplimiento de sus
objetivos, en el marco de sus competencias y funciones sin requerir de la
conformación de una comisión.

7. Glosario y acrónimos (según corresponda), que debe incluir:

a. Un glosario de los términos usados en la política nacional que requieran de


una definición para su mejor comprensión.

b. Una relación de los acrónimos usados en el texto de la política nacional.

8. Anexo(s) (según corresponda), que debe contener anexos que


detallen aquellos aspectos que se consideren relevantes.

9. Bibliografía, que comprende la relación de documentación bibliográfica


que ha sido utilizada para formular la política nacional. La política nacional debe
ser redactada con enfoque de género e interculturalidad, según corresponda.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 18 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

A tomar en cuenta:

La aprobación de un reglamento para la elaboración de las Políticas


Nacionales es un avance sustantivo en el ámbito del planeamiento de
políticas públicas en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico. Sin embargo un elemento a revisar es el hecho de que los
objetivos estén determinados en términos de resultados o impactos
esperados, es decir, teniendo como centro de la acción del Estado a los
ciudadanos, la sociedad y los ecosistemas, pero que sin embargo los
estándares nacionales de cumplimiento, que son utilizados para medir
el avance y el logro de la meta de las políticas nacionales estén
conformados por las características o atributos de los bienes o servicios
que deben ser prestados por las entidades públicas.

En otras palabras, los objetivos de política pública deberían ser medidos


a partir de indicadores de resultado o impacto y no a partir de
indicadores de producto (bienes o servicios).

Las políticas nacionales deben ser aprobadas o actualizadas en un plazo máximo


de 80 días calendarios a través de un Decreto Supremo por la PCM.

El seguimiento a las metas que se prioricen en la Política General de Gobierno


está a cargo de la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial
de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Las estrategias –concepto que será desarrollado ampliamente en el módulo 3-


corresponden a la verbalización de cómo piensa el Gobierno —y el Estado—
convertir las ideas que tiene para solucionar los problemas de los ciudadanos en
una realidad. La transformación de la estrategia en acción por parte de las
diferentes organizaciones públicas —llamadas también entidades públicas o
instituciones públicas— que integran el Estado en sus tres niveles de Gobierno
se denomina gestión pública, y también puede ser vista como la etapa de
implementación o puesta en práctica de la política pública, es decir, es la etapa
en donde lo que está en el imaginario de los gobernantes empieza a
transformarse en realidad.

Es necesario destacar los aportes de MINTZBERG en el esclarecimiento del concepto


de estrategia. Al respecto, considera la estrategia como un patrón o una forma
de conducta predeterminada, característica en el tiempo. Cuando los patrones de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 19 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

comportamiento provienen de una determinada forma de concebir el papel de la


organización en el entorno, la estrategia es concebida como una perspectiva, que
orienta y da coherencia a las actuaciones de la organización en el tiempo
(MINTZBERG, 1987a, 1987b, 1990, 1994, 1997, 2001 y MINTZBERG, AHLSTRAND y
LAMPEL, 1998).

De forma complementaria, ARELLANO (2004) señala que la estrategia se está


convirtiendo en un instrumento muy importante para el cambio en diversas
organizaciones, y el sector público no es la excepción. El pensamiento estratégico
puede ser un factor importante en el éxito de esta perspectiva, pero deberá basar
su intervención en el principio de existencia del «otro», que se mueve
autónomamente y que tiene todo el derecho de pensar y actuar según su propia
visión del mundo.

1.1.5. Escuelas de pensamiento estratégico

MINTZBERG, AHLSTRAND y LAMPEL (1998) muestran las posibilidades de


conformación de enfoques múltiples en el campo de la teoría estratégica. En ese
sentido, luego de una investigación histórica (teórica y práctica), de literatura
sobre estrategia, consideran que hay 10 escuelas de formulación estratégica (ver
el cuadro 03).

Tabla 3. Escuelas de pensamiento estratégico

ESCUELA… LA ESTRATEGIA COMO UN PROCESO…

1. DE DISEÑO DE CONCEPCIÓN

2. DE PLANIFICACIÓN FORMAL

3. DE POSICIONAMIENTO ANALÍTICO

4. EMPRESARIAL VISIONARIO

5. COGNOSCITIVA MENTAL

6. DE APRENDIZAJE EMERGENTE

7. DE PODER DE NEGOCIACIÓN

8. CULTURAL COLECTIVO

9. AMBIENTAL REACTIVO

10. DE CONFIGURACIÓN DE TRANSFORMACIÓN

Fuente. Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998).

Los autores mencionados anteriormente hacen tres clasificaciones generales de


las 10 escuelas. Destacan a las tres primeras (diseño, planeación y posición)

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 20 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

como prescriptivas; es decir, que señalan cómo deben ser formuladas las
estrategias; las siguientes seis escuelas (empresarial, cognoscitiva, de
aprendizaje, de poder, cultural y del ambiente), como descriptivas; es decir que
indican cómo llevar a cabo la estrategia; y, finalmente, la última escuela
(configuración), como una combinación de las anteriores11.

En esa línea, la gestión pública responde al cómo; es decir, cómo piensa el


Gobierno —y el Estado— convertir las políticas públicas en acción gubernamental.
La estrategia es convertida en acción gubernamental a partir de los planes,
programas, proyectos y actividades que ejecutan las organizaciones públicas. La
Secretaría de Gestión Pública (2015) de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) define a la gestión pública como:

«El conjunto acciones mediante las cuales las entidades de la Administración Pública, tienden al
logro de sus fines, objetivos y metas, enmarcados en las políticas públicas establecidas por el
Poder Ejecutivo. Desde el enfoque de procesos, comprende al conjunto de procesos que se
realiza a través de la gestión de las políticas públicas, planes, programas y uso de recursos, para la
provisión satisfactoria de bienes y servicios a los ciudadanos, que hacen ejercicio de sus derechos
constitucionales».

Figura 2. La relación entre política pública y gestión pública

Elaboración propia.

11Las 10 escuelas del pensamiento estratégico serán estudiadas con mayor profundidad en el módulo 3 del
presente curso.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 21 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

1.1.6. Diferencia entre política pública y gestión pública12

Es importante hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una


forma sencilla de abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el
qué y el cómo:

 La política pública está más asociada al qué se debe hacer. Por


ejemplo, se puede pensar en una decisión que involucra mejorar la calidad
de la educación, en el sentido de que los niños que van a la escuela tengan
un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con estándares
internacionales. Esto determina qué se va a hacer.

 La gestión pública está referida a cómo se va a lograr cumplir con


este mandato. Ello implica contar con operadores (gestores públicos) que
deben ser capaces de combinar los distintos elementos necesarios como
recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales de tal forma
que se pueda ofrecer a la población lo ofrecido. La gestión pública, en
consecuencia, corresponde a la puesta en operación o implementación de
la política pública.

Figura 3. Política pública frente a gestión pública

POLÍTICA PÚBLICA: Qué se debe hacer.

GESTIÓN PÚBLICA: Cómo se hace lo que se debe hacer.

Fuente. CASAS (2011).

Además, COHEN y MARTÍNEZ (2006) señalan que las políticas públicas, por otra
parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas y
proyectos.

En la figura 4 se representa la situación antes descrita.

12 Waissbluth (2002).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 22 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Figura 4. Política pública, programas y proyectos

Fuente. COHEN y MARTÍNEZ (2006).

Ejemplo. Se puede tener la política: Satisfacción de las necesidades


alimentario-nutricionales de los sectores juveniles en edad escolar que están bajo
la línea de la pobreza. Para dicha política pública se puede generar dos
programas:

 Programa Nacional de Comedores Escolares.


 Programa Nacional de Complementación Alimentaria.

Entre los proyectos, se podría mencionar, para el Programa 1:

 El proyecto El Comedor de la Escuela «X».


 Y así sucesivamente.

1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de


modernización de la gestión pública13

Dada la necesidad de los ciudadanos, que ha sido resumida en la sección inicial,


es importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno,
eficiente, transparente, descentralizado e inclusivo. En esa línea, es necesario
primero definir un conjunto de conceptos referidos a la construcción de un Estado

13 WAISSBLUTH (2002) y CASAS (2011).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 23 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

capaz de atender las demandas ciudadanas, y luego serán presentados un


conjunto de definiciones operativas que describen al Estado que desea la
población.

Figura 5. Reforma del Estado frente a modernización del Estado

Fuente. CASAS (2011).

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y modernización del Estado,


parece que cada autor busca aportar algo a la definición, lo que al final puede
terminar causando confusiones. Por ello es necesario delimitar qué se entiende
por cada uno de estos conceptos:

 Reforma del Estado. Implica saltos cualitativos discretos en cuanto a


la estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este
sentido, una decisión política de crear un nuevo sistema administrativo,
descentralizar un país o introducir la gestión por resultados como el modo
de orientar la operación del Estado son ejemplos de reformas del Estado.
Estas decisiones implican un componente político y técnico indispensable
que no siempre van de la mano.

Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los


diferentes grupos de interés del país. Se pacta objetivos esenciales que
permitan que el Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los
incesantes cambios económicos, políticos y sociales; frente a los cuales
requiere responder eficazmente. Supone la generación consensuada de
nuevas instituciones y la institucionalización de las mismas de acuerdo a
las demandas internas y externas de la población (USAID, 2011).

 Modernización del Estado. Comprende un proceso continuo de


mejora con el fin de que las acciones del Estado puedan responder cada
vez más a las expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 24 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes,


eficientes, enfocarse en los procesos que están detrás de las acciones del
Estado orientadas a satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin
de mejorarlos, entre otros aspectos. Necesita de una permanente
retroalimentación porque es indispensable realizar una evaluación y
monitoreo para identificar las áreas en las cuales se puede mejorar. Se
puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el accionar del
Estado.

1.1.8. Las particularidades de la gestión en la Administración Pública

Las Administraciones Públicas de muchos países de la región son típicamente


disfuncionales: ineficientes, incapaces de prestar servicios a los más necesitados
y bastiones de conductas oportunistas. Sin una administración pública efectiva,
¿cómo pueden proveerse servicios más eficientemente? ¿Cómo pueden los
gobiernos ejercer un papel regulador? ¿Cómo pueden ayudar a los pobres? ¿Y
cómo pueden funcionar de una manera que no amenace la disciplina fiscal?
(SHEPHERD, 1999).

Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la


sustantividad de la gestión en la Administración Pública: desde afirmar que la
Administración Pública es única y completamente diferente a la que se aplica en
el ámbito privado, hasta sostener que no es más que una modalidad menos
eficiente de gestión empresarial. Entre ambas posturas se sitúa un buen número
de puntos de vista intermedios que se exponen a continuación, según la
explicación de GUNN (1987), citado en ECHEBARRÍA y MENDOZA (1999):

 La administración pública es diferente. Su realidad es totalmente


ajena a la del sector privado; existen elementos diferenciales como la
delimitación legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas
sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho más complejo y
variado, entre otros.
 La gestión pública y privada se parecen en todo lo que no es
importante. Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el
trabajo de un directivo público y uno privado se parecen poco. Las técnicas
de la gestión privada son útiles en el sector público solo de forma muy
marginal.
 El management público es el paradigma integrador. Se destaca la
necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que,
por una parte, aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial; y, por

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 25 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

otra, que desarrolle sus propios conceptos y categorías, allí donde los
problemas públicos sean específicos.
 Convergencia entre la gestión pública y la privada. Las fronteras
entre los sectores público y privado son borrosas. Más que organizaciones
puramente públicas o privadas, se tratan de diferentes configuraciones
organizativas en las que se mezclan los aspectos públicos y privados.
 La gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión
privada. Es por ello que los métodos, instrumentos y prácticas de la
gestión privada deberían trasladarse de la forma más amplia posible al
sector público.

1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestión pública14

Los componentes del ciclo de gestión pública son necesarios para la obtención
de resultados. En la siguiente figura se distingue cuatro áreas principales:

 Planificación.
 Presupuesto y financiamiento.
 Diseño y ejecución de programas y proyectos.
 Monitoreo y evaluación.

14 BID (2010).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 26 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Figura 6. Componentes del ciclo de gestión la gestión pública

Fuente. BID (2010).

Estas áreas deben ser parte de un sistema coherentemente articulado y no


compartimientos estancos, como sucede la mayoría de las veces. De esta
manera, por ejemplo, la planificación y el presupuesto deben verse como un
proceso continuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los
recursos con los que se cuenta, ni se debe presupuestar sin el referente básico
de la planificación; en otras palabras, el qué y el con qué son indivisibles.
Asimismo, el seguimiento y la evaluación se nutren tanto del proceso de
planificación como del de producción de bienes y servicios: la definición de los
indicadores de desempeño es una parte importante de la planificación, y los datos
para construir esos indicadores se registran en los servicios públicos en la mayoría
de los casos. Sin embargo, en la práctica es frecuente que las instituciones que
se encargan de estas funciones no se coordinen adecuadamente.

Las políticas públicas, para ser convertidas en acción operativa por parte del
Estado, deben tener cuatro características:

 Deben de tener un objetivo que debe ser verbalizado de forma que pueda
apreciarse lo que el Gobierno —y el Estado— quiere lograr en el tema bajo
intervención.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 27 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Tener una métrica15 donde estén consignados los indicadores que


permitan medir el avance en el logro del objetivo establecido; es decir,
hacer un seguimiento al avance del objetivo, y hacer una evaluación del
cumplimiento de la meta.
 Deben tener una línea de base y una meta, de forma que puedan ser
evaluadas; es decir, que se pueda verificar que se cumplió la meta.
 Deben de establecer un plazo para alcanzar la meta.

Figura 7. Características que debe tener una política pública para ser operacional

Elaboración propia.

1.1.10. Haciendo explícita la política pública16

Una vez determinada la posible solución frente al problema, es necesario hacer


explícita la decisión adoptada mediante un enunciado formal, objetivos,
indicadores y metas a utilizar. La nueva política pública definirá las pautas
específicas que habrán de guiar la acción pública y orientarán las decisiones
privadas (SOMS, 2007, p. 78). La formulación del enunciado de la política pública
debe ser, por consiguiente, lo suficientemente clara y acotada, evitando con ello
su generalidad, pero sin caer en una especificidad innecesaria.

15
Corresponde a la escala cuantitativa y método que puede ser utilizado para medir.
16COHEN y MARTÍNEZ (2006); HERRERA (2006); y MAS (2001). Elaboración: Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo del Ministerio del Interior de Chile (2009).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 28 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Una vez formulado el enunciado de la política pública, es necesario establecer


sus objetivos. Los objetivos deben ser coherentes con el enunciado de la política
pública. Corresponden a lo que se persigue con la política, y poseen un horizonte
temporal de cinco años de acuerdo a lo determinado en el marco legal del
planeamiento, pero que podría tener un horizonte mayor (10 años) dado que los
objetivos de política pública son logrados de forma progresiva. Conjuntamente
con ser claros, viables y delimitados, tienen que ser verificables empíricamente.

Lo que sigue a continuación es la determinación de los indicadores que permitan


evaluar el grado del logro de los objetivos definidos en la política pública. Los
indicadores están caracterizados por permitir una simplificación de la realidad,
su medición, descripción y comparación, pudiendo, a su vez, ser agrupados y
conformar índices (HOERNIG y SEASONS, 2004). Los indicadores son distintos según
correspondan a indicadores de resultados o de impacto; al mismo tiempo, deben
ser:

 Cuantificables, válidos (que midan lo que realmente se desea medir).


 Fiables (consistentes en sus mediciones).
 Guardar una estrecha relación con los objetivos formulados (no se puede
utilizar indicadores de producto para medir impacto).
 Actualizables y verificables.

En el proceso de búsqueda de los indicadores es necesario identificar su


disponibilidad en las estadísticas oficiales para luego proceder a la selección de
los más adecuados. En caso no estén disponibles deben realizarse los arreglos
organizacionales en los sistemas de información de las organizaciones del Estado
para que puedan ser recolectados de la realidad.

Una vez que han sido definidos el enunciado, los objetivos, las metas y los
indicadores, es posible elaborar una matriz para hacer operativa la política
pública, la cual permitirá agruparla en torno a ámbitos de referencia y visualizarla
en relación con las otras políticas públicas. Un especial hincapié debe realizarse
en la dirección de incluir como parte del diseño a los objetivos que esperan ser
logrados con la política pública. El hecho que en algunos casos resulte difícil
evaluar el grado de logro de los objetivos, debido a «la dificultad de aislar los
efectos de otras variables externas y/o porque muchos de estos efectos son de
largo plazo» no es razón suficiente para excluirlos.

Como ya se indicó, la explicitación de la política pública requiere de la formulación


de un enunciado, objetivos, metas e indicadores asociados. A continuación se
representa la secuencia de pasos a seguir:

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 29 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Figura 8. Pasos en la etapa de explicitación de la política pública


PASO 1

PASO 2

PASO 3

PASO 4
EXPLICITACIÓN DE LA SELECCIÓN DE LOS ELABORACIÓN DE LA RATIFICACIÓN DE LA
POLÍTICA INDICADORES MATRIZ DE POLÍTICA POR PARTE
Formulación del Indicadores de OPERACIONALIZACIÓN DEL CORE
enunciado. resultados o de impacto. Identificar el ámbito de
referencia de la política. Presentación de la
Determinación de los Criterios de selección.
propuesta a la Alta
objetivos. Identificación de Vaciado del diseño en la
matriz. Dirección del
Determinación de las indicadores. Gobierno.
metas. Selección de los
indicadores. Ratificación del diseño
por la Alta Dirección.

Un elemento sustantivo en el concepto de política pública es el uso de dos tipos


de indicadores, denominados indicadores de resultado y de impacto17. Los
indicadores de resultado miden la calidad de vida de las personas, en términos
de la incidencia que tienen los objetivos y metas de política pública en su
desarrollo como persona, en términos biológicos o en términos de sus valores,
principios y creencias contenidos en su imaginario. Un ejemplo de indicador de
resultado en el aspecto biológico es la Desnutrición Crónica Infantil (DCI) o el
Desarrollo Infantil Temprano (DIT) y en el aspecto de valores, principios y
creencias es la confianza en las organizaciones públicas o en la democracia.

Los indicadores de impacto miden la incidencia de los objetivos y metas de


política pública sobre los ecosistemas y la sociedad en su conjunto. Por ejemplo,
indicadores de impacto con esas características son la emisión y remoción de
gases de efecto invernadero (GEI), la tasa de deforestación o los niveles de
pobreza y pobreza extrema.

Los indicadores de política pública deben necesariamente ser de resultado o de


impacto o de ambos, en función al tema, pues son los que van a determinar la
estrategia que el gobierno —y el Estado— deben elaborar para cumplir con las
metas de la política pública: el indicador define la estrategia18. La política
pública puede tener una métrica que involucra indicadores de los dos tipos pero

17 El desarrollo de los conceptos de resultado e impacto puede encontrarse en FUNDACIÓN KELLOG (2001).
Guía de desarrollo de modelos lógicos.
18 El desarrollo del concepto puede encontrarse en John HAUSER y Geral KATZ (1998). Metrics: you are what
you measure!

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 30 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

no necesariamente de ambos a la vez (ver figura 9), pues ello estará en función
del tema.

Figura 9. Características de los indicadores de política pública

Elaboración propia.

1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión


Social (ENDIS): «Incluir para crecer»

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión social (MIDIS) es el rector de la política de


desarrollo e inclusión social, enfocada en aquellas brechas que no pueden ser
cerradas por la política universal, regular, de competencia sectorial.

El MIDIS define inclusión social como la situación en la que todas las personas
puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las
oportunidades que se encuentran en su medio. Por ello, el año 2013 presentó la
ENDIS, que es una herramienta de gestión que tiene como objetivo establecer el
marco general de la política de desarrollo e inclusión social para las intervenciones
articuladas de las entidades de los tres niveles de gobierno vinculadas con el
sector, ordenándolas y orientándolas a los resultados prioritarios de desarrollo e
inclusión social, reconociendo las competencias y procesos en marcha.

La política de desarrollo e inclusión social promovida por el MIDIS se enfoca en


el hogar como la unidad de diseño, análisis y atención. Este enfoque se basa en
la evidencia acumulada de que los efectos de las intervenciones de política
pública tienen mayor impacto en tanto incorporan las características y
particularidades del hogar en su diseño e implementación, considerando a su vez
como un requisito fundamental que las relaciones sociales que se establecen
entre los integrantes del hogar sean de respeto de los derechos de todos. En ese
sentido, la estrategia considera como el fin último de sus intervenciones a la

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 31 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

persona, considerándola como un sujeto de derechos, que debe estar en


capacidad de aprovechar todas sus potencialidades. Sin perjuicio de ello, el
análisis reconoce el importante rol del hogar en tanto espacio en el que se
expresan las diversas etapas del ciclo de vida y como receptor natural de las
intervenciones del Estado.

Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se define los cinco ejes
estratégicos de «Incluir para crecer» (ver figura 10):

 Nutrición infantil.
 Desarrollo infantil temprano.
 Desarrollo integral de la niñez y la adolescencia.
 Inclusión económica.
 Protección del adulto mayor.

Figura 10. Ejes Estratégicos según ciclo de vida

Elaboración. MIDIS, Dirección General de Políticas y Estrategias (DGPE).

1.1.12. Aplicación de la Gestión por Resultados en la Estrategia


Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (ENDIS): «Incluir para
crecer»

La nueva política de desarrollo e inclusión social está comprometida con el logro


de resultados. La Gestión por Resultados (GpR) enfatiza la mejora del desempeño
en el ciclo de gestión con el fin de alcanzar los resultados esperados.

En concreto, la GpR se materializa en siete criterios vinculados:

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 32 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Formulación de objetivos (modelos lógicos).


 Identificación de indicadores
de desempeño asociados al
modelo causal.
 Priorización de metas.
 Seguimiento de resultados.
 Reajuste y reporte de
resultados.
 Evaluación.
 Uso de información de
desempeño en la gestión.

Adicionalmente, el enfoque de GpR


promueve identificación de
intervenciones efectivas y de
productos, procesos de rendición de
cuentas, fortalecimiento de
capacidades, participación de los
actores estratégicos, consolidación de alianzas y reajuste de arreglos
institucionales.

A continuación, como ejemplo, presentamos los resultados asociados con el eje


estratégico 01: nutrición infantil.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 33 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Tabla 4. Matriz de Indicadores y Metas. Eje 1: desnutrición crónica infantil

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 34 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Tabla 5. Cuadro de Indicadores del Eje 1: nutrición infantil (total nacional)

Fuentes: ENAHO y ENDES 2010-2012 (INEI). Elaboración: DSPS-DGSE y DGPE (MIDIS)

Nota. Las flechas indican la dirección de la tendencia de los tres últimos años. Es verde, si la dirección del
indicador es correcta, y si se alcanzaría la meta. Es naranja, si la dirección es correcta, pero no se llegaría a
la meta. Es rojo, si la dirección no es correcta, y no se llegaría a la meta.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 35 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La gestión pública, para que pueda ponerse en práctica requiere identificar tres
elementos:

 Qué productos (bienes y servicios) ofrece el Estado.


 Qué procesos debe ejecutar para entregar dichos servicios.
 Qué insumos requiere.

Los servicios que ofrece el Estado están organizados en términos agregados, y


corresponden a lo que el Estado entrega como una organización única integrada;
por ejemplo:

 El servicio de salud.
 El servicio de educación.
 El servicio de concesión del
patrimonio forestal.

Sin embargo, para materializar el servicio


agregado, son varias organizaciones del
Estado las que deben de realizar servicios
específicos, en el nivel sectorial y por nivel
de gobierno (nacional, regional y local). En
el caso de educación, por ejemplo, el
resultado (logros de aprendizaje) es solo
posible si la escuela tiene todo lo necesario
para desarrollar la actividad educativa, lo
que incluye electricidad (responsabilidad
del Ministerio de Energía y Minas) y agua
potable (responsabilidad del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento),
etc.

Continuando con el ejemplo anterior, se


puede analizar el modelo lógico del eje 01:
nutrición infantil, en el que se puede
identificar los productos, resultados
inmediatos, resultados intermedios, resultado final, y los sectores, gobiernos
regionales y locales que intervienen para su logro.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 36 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Tabla 6. Modelo Lógico. Eje 1: nutrición infantil

SECTOR(ES)/NIVELES DE RESULTADOS
PRODUCTO RESULTADOS INMEDIATOS RESULTADO FINAL
GOBIERNOS/PROGRAMAS INTERMEDIOS

Fuente. Adaptación del modelo del Programa Articulado Nutricional elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, basado en JONSSON (1993). UNICEF, Conceptual Framework of the
Determinants of Nutritional Status. A UNICEF Policy Review. New York.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 37 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Cada servicio agregado requiere de la ejecución de un proceso dentro de cada


organización pública responsable, y que esté asociado a la estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestión por Procesos; cada servicio
agregado requiere de acciones de coordinación entre los sectores y entre los
niveles de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante,
pues una organización estatal no puede realizar actividades si no está autorizado
para ello en su marco funcional y de competencias. Los procesos son posibles de
realizar, pues existen los insumos requeridos, como son personal (servidores
públicos), presupuesto y logística para contar con los materiales necesarios (ver
la figura 13).

Figura 11. Características de la gestión pública

Elaboración propia.

1.2. En relación con el concepto de institucionalidad

La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del


Estado es un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas
públicas y la gestión de las mismas. Dado que la discusión entre mercado y
Estado no es el camino para la comprensión de la problemática —sino, por el
contrario, son las instituciones las que permiten realizar dicho análisis—, es
necesario definir este concepto.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 38 | 52


GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Las instituciones son, de acuerdo con Douglas NORTH19, las reglas de juego
(formales e informales) que moldean el comportamiento de los individuos y de
las organizaciones en una sociedad, y los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones estructuran los incentivos para el intercambio entre las
personas, sea político, social o económico. Las instituciones formales son
explícitas; por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, etc. Las instituciones
informales no lo son; por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura
cívica, cuestiones éticas o religiosas, etc.

Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida, como una
organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto,
como una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio están los
principios, valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de
incentivos y hasta métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el
comportamiento de actores públicos y privados20.

Las instituciones, en particular las informales, no son fácilmente observables, por


lo que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones
humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e
incentivos.

Las organizaciones son uno de los espacios donde el resultado de las instituciones
puede ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el
Estado y, dentro del mismo, existen diferentes organizaciones estatales que lo
integran.

19 NORTH, Douglas (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, Fondo de
Cultura Económica.
20 ECHEVARRÍA, Koldo (2001). Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la práctica a la teoría.

Santander, BID.

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Por citar un ejemplo, en el caso de la gestión de los recursos hídricos, las


organizaciones estatales relevantes
serán aquellas que tienen algún tipo
de responsabilidad dentro de los
diferentes usos que puede tener el
agua, y que forman parte del Poder
Ejecutivo, también llamado Gobierno.
Estas son las organizaciones que
tienen la responsabilidad y la función
de hacer realidad las políticas
públicas respecto a los recursos
hídricos y la gestión de los mismos,
de manera que los fines y objetivos
de la acción gubernamental se hagan
realidad. Estas organizaciones
pueden tener instituciones diferentes, y no necesariamente compatibles, en
función de sus propios intereses: podrían estar persiguiendo objetivos diferentes
del interés público.

1.2.1. El concepto de institución según el Institucionalismo Económico

Las instituciones son reglas de juego en una sociedad; también pueden ser
definidas como limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Estas reglas o limitaciones estructuran incentivos en el intercambio
humano, sea político, económico y social. Las instituciones reducen la
incertidumbre, ya que estas proporcionan una estructura en la vida diaria, una
determinada institución condiciona la forma que tendrá una determinada forma
de vida. Son las instituciones las que definen y limitan el conjunto de elección de
los individuos.

1.2.1.1. Tipos de instituciones21

 Formales. Normas que idean los seres humanos y tienen por


característica ser escritas. Por ejemplo, las constituciones políticas.
 Informales. Son acuerdos y códigos de conducta, y tienen por
característica no ser escritos.

21 NORTH (1990).

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Otra tipología de instituciones las diferencia entre creadas y


evolucionadas.

La institución es el marco en cuyo interior ocurre la interacción humana. Es


también definida como las reglas de juego; una de sus características es que
pueden ser obedecidas; otra es que la aplicación de castigos o correctivos a la
desobediencia de las reglas es costosa y difícil. Estas reglas de juego tienen por
característica, además, que pueden ser eficaces —o no— en cuanto hacer sentir
su obligatoriedad.

1.2.2. Las organizaciones

NORTH (1990) sostiene que una diferencia básica que hay que tener en claro es
la que existe entre instituciones y organizaciones. Al respecto, señala que las
organizaciones son todos aquellos grupos de individuos enlazados por una
entidad común hacia ciertos objetivos que están limitados por las reglas de juego
de las instituciones. Se podría decir que si las instituciones son reglas de juego,
las organizaciones son los jugadores. Estos jugadores buscan siempre sacar
ventaja a otros jugadores; con este fin combina: aptitud, estrategia y
coordinación.

El nacimiento y evolución de las organizaciones dependen del marco institucional.


Las instituciones incentivan la creación de algunas organizaciones y desincentivan
la creación de otras instituciones. Una vez que nace una organización, esta influye
en los cambios que pueden darse en el marco institucional; vale decir, estas
funcionan como agentes activos del cambio institucional. Estos cambios
institucionales se dan en el curso del empeño de la organización por el logro de
sus objetivos.

1.2.3. Función principal de las instituciones en la sociedad

Es reducir la incertidumbre, estableciendo una estructura estable en la interacción


humana. Lo que no quiere decir que los marcos institucionales (reglas de juego)
nunca cambien, estas siempre están evolucionando.

El cambio de los marcos institucionales se da generalmente de modo


incremental y no de modo discontinuo (como revoluciones). Es incremental
en su mayoría, porque más limitaciones informales (es el caso de la cultura, que
tiene un ritmo lento de cambio) persisten mucho más que las limitaciones
formales (por ejemplo un Constitución Política, que puede cambiar
repentinamente).

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Al respecto, NORTH (1990) señala:

«Aunque las normas formales puedan cambiar de la noche a la mañana como resultado de
las decisiones políticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres,
tradiciones y códigos de conducta son mucho más resistentes o impenetrables a las
políticas deliberadas».

1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones22

Según RAMÍO y SALVADOR (2005), el término institución no está exento de


complejidad. A modo de buscar un acercamiento, lo definen como el conjunto de
reglas del juego que comparten los actores vinculados con un determinado
ámbito de actuación pública; tales reglas son utilizadas como referentes para
orientar sus interacciones y la toma de decisiones. También señalan que uno de
los problemas destacados de los países de América Latina reside en la débil
institucionalización de sus instituciones públicas. Como se ha señalado en las
líneas previas, inicialmente se entenderá por debilidad institucional a la falta de
consolidación de las citadas reglas del juego, al hecho de que estas no sean ni
compartidas ni aceptadas por los distintos actores implicados, lo cual dificulta los
procesos de toma de decisiones, y su posterior aceptación y aplicación.

Según el enfoque del neoinstitucionalismo normativo (PETERS, 1999), el


principal rasgo distintivo de las instituciones es la importancia de los valores y su
concreción en una «lógica de lo apropiado» que incide sobre los actores
implicados. Una institución no es necesariamente una estructura formal, sino un
conjunto de normas, reglas, conocimientos y rutinas que establecen los
parámetros de aquello que los agentes consideran aceptable. En términos de
MARCH y OLSEN (1989, p. 21):

«Una institución es un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas, que definen las


acciones apropiadas en términos de la relación entre roles y situaciones».

22 RAMÍO y SALVADOR (2005).

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Es decir, una institución es un referente que incorpora una determinada manera


de definir la situación, el rol que deben seguir los agentes y las obligaciones que
están asociadas a este rol en esa situación concreta. Estas obligaciones se
cristalizan en un conjunto de reglas y procedimientos asociados, entre los cuales
cada agente debe seleccionar los que considera oportunos, contando con un
margen de discrecionalidad dentro de los límites establecidos por la institución
que se trate. Esta discrecionalidad, sin embargo, puede generar distintas
interpretaciones de «lo adecuado», lo que se traduce en la aparición de distintas
culturas organizativas dentro de la misma institución.

Dos componentes destacados de este concepto de institución, que plantean


cierta confusión en su aplicación a casos concretos, son las reglas y las rutinas.

 Por rutina se entiende una pauta estable de comportamiento asumido por


los agentes implicados, que hace más «racional» y predecible su
comportamiento dentro de la institución.
 Las reglas representan la concreción de la «lógica de lo apropiado», como
guía para los agentes que se incorporan a la institución; esas reglas le
permiten estructurar su comportamiento de acuerdo con lo establecido
(SCOTT, 1995).

De esta definición de institución se derivan, además, otras características como


su durabilidad o persistencia, su capacidad para influir sobre el comportamiento
de los individuos o su legitimidad inherente al hecho de ser interiorizadas por los
individuos, que interpretan su violación como una afrenta a su propio interés.
Una institución establecida conduce a los agentes implicados a plantear sus
actuaciones en términos de adecuación a las normas establecidas y no a las
consecuencias que comportan; es decir, los actores son conscientes de sus
decisiones, pero las toman a partir de los parámetros establecidos por los valores,
normas y rutinas de la institución dominante.

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

2. Definición de contexto y significado


para la gestión pública
La política pública, de acuerdo con NASH, HUDSON y LUTTRELL (2006), puede ser
entendida como el resultado de las interacciones entre diferentes organizaciones:
públicas, privadas o de la sociedad civil, respecto al curso de acción a seguir en
el futuro. La suma de estas interacciones constituye el entorno o contexto en el
que ocurre el proceso político que determina la política pública.

El contexto está referido al campo de acción donde ocurren las cosas. Es


importante porque:

 En primer lugar, le da forma a la probabilidad de que el cambio pueda


lograrse (por ejemplo, una reforma política).
 En segundo lugar, le da forma a las posiciones y perspectivas de las
organizaciones involucradas en la reforma.
 En tercer lugar, hace efectivas o apropiadas las acciones que esperan ser
ejecutadas.

El contexto político está referido a los aspectos políticos del entorno que son
importantes para la acción. Esto incluye la distribución del poder, la variedad de
organizaciones —o stakeholders— que participan y sus intereses, y las reglas

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

formales e informales (instituciones) que rigen las interacciones entre estas. El


contexto político determina la viabilidad, la pertinencia y la eficacia de las
acciones de los actores que buscan influenciar en la política pública, ya sea si
están dentro del Estado o fuera de él. Las organizaciones estatales, en particular,
son las que necesariamente deben tomar en cuenta el contexto político en el
momento de planificar sus acciones, pues ello incrementa la probabilidad de que
puedan hacerlas realidad.

El contexto político le da forma a la manera en que funcionan los procesos


políticos. En algunos contextos, los políticos pueden estar más receptivos para
escuchar determinadas impresiones y sugerencias que en otros contextos. La
mayor comprensión del contexto político hará que las organizaciones (públicas)
involucradas estén en mejor posición para definir la estrategia que les permita
influir más en la política pública.

Una de las dimensiones más interesantes del contexto político, y que resulta
relevante en el proceso de toma de decisiones y la planificación de las acciones,
es el mapeo de actores o de stakeholders. El mapeo de actores, como se ha
mencionado, corresponde a la identificación de los intereses de los diferentes
actores con respecto a una acción gubernamental. El mapeo busca recoger las
impresiones sobre dicha acción concreta.

En ese sentido, el mapeo de actores es una metodología que debe ser aplicada
con regularidad con el fin de tener una versión actualizada de las impresiones de
los actores, debido a su carácter subjetivo y fragilidad frente a los hechos
(coyuntura).

2.1. El mapeo de actores a través de la aplicación del


análisis de involucrados23

2.1.1. En el análisis de políticas públicas

«En el marco del análisis de políticas públicas como disciplina, el análisis de


involucrados o también conocido como análisis de stakeholders es una técnica
que tiene como propósito muy útil identificar, sistematizar y analizar la
información sobre los intereses de los actores afectados, y, a partir de ello,
conocer la oposición y apoyo que puede provocar la intervención de las

23 DE SEBASTIÁN (1999); ARELLANO (2004); ORTEGÓN et al., (2005) y ALDUNATE y CÓRDOVA (2011).

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

autoridades gubernamentales. Conocer esta información es indispensable para


quienes promueven, diseñan y ejecutan políticas públicas» (DE SEBASTIÁN, 1999).

Preliminarmente, cuando se realiza el diseño de una política, el análisis de


involucrados debe ser utilizado en la primera etapa del ciclo de la política pública,
en la cual se da la detección, filtración y definición del problema público.
Específicamente, posterior a la identificación del problema público, es necesario
realizar la filtración del problema, conociendo los intereses y expectativas de los
afectados, directa o indirectamente, por la propuesta de política pública.

Es necesario mencionar que el análisis de involucrados no es una técnica que


sirve exclusivamente o debe ser utilizada en la etapa del diseño de una política
pública, sino también debe ser tomada en cuenta en la etapa de implementación,
seguimiento y evaluación de políticas, programas o proyectos. Al respecto DE
SEBASTIÁN (1999) señala:

«Por eso es imprescindible, cuando se está diseñando un cambio, llevar a cabo un análisis
de los involucrados, para prevenir y solucionar conflictos de intereses. Decimos
“comenzar” porque hay que repetir el análisis todas las veces que sea necesario, porque
el mapa de involucrados puede cambiar en el transcurso de la implementación política o
del ciclo de un proyecto. Es una ilusión pensar que durante la implementación de una
política bien diseñada no va a haber conflictos de intereses».

2.1.2. En la gestión estratégica

Según David ARELLANO (2004), en una de sus principales estudios Gestión


estratégica para el sector público, se resalta que una de las premisas
fundamentales de la gestión estratégica es tomar siempre en cuenta «al otro».
Al respecto señala:

«Existe una realidad compleja sobre la cual se busca actuar, con la intención de
transformar o cambiar. Para lograr ello, un factor importante a tomar en cuenta en el
transcurso, es la existencia del “otro” que se mueve autónomamente y que tienen todo el
derecho de pensar y actuar según su propia versión del mundo».

2.1.3. En el diagnóstico estratégico

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Al respecto, dentro del proceso de gestión estratégica en el sector público.


Tomando como referencia a ARELLANO (2004), a través del diagnóstico
estratégico, se busca identificar los problemas de la organización y establecer la
viabilidad de la misión. El diagnóstico proporciona un marco de referencia capaz
de comparar la imagen ideal con la imagen real. La metodología propuesta para
el diagnóstico estratégico se divide en actores y sistemas. Se realiza un análisis
contextual y uno interno, con el fin de encontrar potencialidades, amenazas
externas, fortalezas y debilidades internas que permitan definir el problema
estratégico.

2.1.3.1. Análisis contextual: actores externos (stakeholders externos)

Consideremos:

 Incorporar al «otro» como parte de la realidad.


 Realizar preguntas fundamentales para encontrar oportunidades y
amenazas:

 ¿Quiénes son los stakeholders clave?


 ¿Cuáles son los valores, supuestos y misiones de los stakeholders?
 ¿Cuáles son los efectos organizacionales que impactan a los
stakeholders claves?
 ¿Qué efectos producen las
acciones de los
stakeholders sobre la
organización?
 ¿Cuáles son los supuestos
que los estrategas
organizacionales tienen
acerca de las amenazas y
oportunidades derivadas
de los stakeholders?

Figura 12. Análisis contextual y los actores externos

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

2.1.3.2. Análisis interno: actores internos (stakeholders internos)

Consideremos:

 Estructura de poder en el interior de la organización. Conocer la capacidad


de respuesta de los grupos internos.
 Preguntas base:

 ¿Qué grupos se han formado a partir de las divisiones


organizacionales?
 ¿Cómo actúan y cuál es su fuente de poder?
 ¿Cómo modifican o afectan las decisiones y sus procedimientos?
 ¿Cuál es su posición con respecto a la dirección y sus
procedimientos?
 ¿Qué recursos controlan y cómo los utilizan?

Aconsejable: realización de escenarios donde se presenten diversas situaciones


posibles.

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Figura 13. Análisis interno y los actores internos

2.1.4. En el diseño de programas y proyectos, utilizando la


metodología del marco lógico

La metodología del marco lógico para la formulación de programas o proyectos


contempla como factor importante la participación de los principales involucrados
desde el inicio del proceso; por lo tanto, identificar los grupos y organizaciones
que pudieran estar directa o indirectamente relacionados con el problema y
analizar su dinámicas y reacciones frente al avance del proyecto, permitirá darle
mayor objetividad al proceso de planificación y concitar acuerdos entre
involucrados, al considerar diversos puntos de vista y fomentar un sentido de
pertenencia por parte de los beneficiarios.

A pesar de que el análisis de involucrados se presenta antes del análisis del


problema con el objeto de clarificar a quiénes debe involucrarse para participar
en dicho análisis, está presente en el transcurso del diseño y de la ejecución del
proyecto, jugando un papel importante en la selección de las estrategias y en el
monitoreo y evaluación del mismo.

Cada etapa del proyecto puede presentar una dinámica diferente de los
involucrados, por lo que es importante conocer dichas dinámicas o reacciones a
medida que avanza el proyecto, y generar estrategias acordes (ORTEGÓN et al.,
2005).

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Figura 14. Estructura de la metodología del marco lógico para el diseño de


programas y proyectos

ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS

ANÁLISIS DE PROBLEMAS ANÁLISIS DE OBJETIVOS ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS

ESTRUCTURA ANALÍTICA, PROYECTO

Fuente. Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES.

2.2. Análisis de cómo el problema afecta a distintos


involucrados

Un aspecto de suma importancia para completar el diagnóstico de un problema,


una vez definidos sus elementos y factores causales más obvios, es considerar
los intereses y expectativas de las personas involucradas en ese problema y su
posible solución. Distintas organizaciones, empresas, grupos e individuos
participarán o estarán interesados en cualquier programa, por pequeño y sencillo
que este sea. Sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios o incluso
antagónicos.

Por ello es muy importante para el buen desarrollo del programa identificar a
todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el propósito de
aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes o

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

complementarios al programa, disminuir la oposición de involucrados con


intereses opuestos al programa y conseguir el apoyo de los indiferentes
(ALDUNATE y CÓRDOVA, 2011).

Figura 15. Mapa de involucrados

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GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Bibliografía
Nash, Robert, Hudson, Alan and Luttrell, Cecilia (2006). Mapping Political Context: A
Toolkit for Civil Society Organisations. Overseas Development Institute.

Torres-Melo, J.; Santander A., J. Introducción a las políticas públicas: Conceptos y


herramientas desde la relación entre Estado y Ciudadanía. Bogotá: IEMP
Ediciones.

Waissbluth, Mario (2002). La Reforma del Estado en América Latina: Guía Abreviada
para Exploradores en la Jungla. Programa Latinoamericano de Gerencia
Pública (POLIS).

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