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Módulo 1
Elementos básicos para la gestión estratégica
GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Contenido
1. MIRADA HOLÍSTICA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA ................................................ 4
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 52
TABLAS
FIGURAS
1 Los contenidos presentados referidos a la política pública corresponden a una reflexión elaborada por el
autor a partir de la lectura de los textos de Carlos Salazar (2009). Políticas públicas & Think tanks y Wayne
Parsons (2013). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas;
y Mario Waissbluth (2002). La reforma del Estado en América Latina: guía abreviada para exploradores en
la jungla.
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«Una política pública es un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a
problemas sociales. Según estos autores, las políticas públicas reflejan no solo los valores más
importantes en la sociedad, sino que también muestran el conflicto entre los valores y cuáles de
esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisión».
«Una política pública es cualquier cosa que el Estado elige hacer —o no— hacer. Los Estados
regulan conflictos en la sociedad, y la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades,
distribuyen una gran variedad de recompensas simbólicas y servicios materiales a los miembros
de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos.
Las políticas públicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y
distribuir beneficios, todo a la vez».
2 SUBIRATS et al. (2008) y Olavarría (2007).
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«Las políticas públicas son el resultado de decisiones del Gobierno, que pueden estar orientadas a
mantener o alterar el statu quo».
«Una política pública hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por
un actor o grupo de actores respecto a la selección de metas y medios para ser alcanzados en una
situación específica; tales decisiones están dentro del ámbito de autoridad de esos actores».
«El concepto habitual de política pública corresponde al programa de acción de una autoridad
pública o al resultado de la actividad de una autoridad, investida de poder público y de legitimidad
gubernamental».
También señala LAHERA que, de modo más amplio, puede definirse a las políticas
públicas como cursos de acción y flujos de información en relación con un
objetivo público —desarrollados por el sector público, la comunidad y el sector
privado—, que incluyen orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
y definiciones o modificaciones institucionales. El autor pone énfasis en los
siguientes aspectos de una política pública:
BIRKLAND (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto a una definición, por lo que más importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la noción de política pública. Estos son:
No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las políticas públicas. Lo que
puede señalarse es que los elementos centrales que definen a la política pública
son:
«Los especialistas en políticas públicas concuerdan en que es necesaria una definición “operacional”
para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina».
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En ese sentido, propone una definición que retiene los principales elementos
sobre los que existe cierto consenso en la bibliografía:
Las preguntas que plantea el analista son diferentes en relación con cada una de
las secuencias del ciclo.
• La fase de
evaluación. Pretende
determinar los
resultados y los
efectos de dicha
política en términos de
cambios de conducta
de los grupos objetivos y en términos del grado de resolución del
problema (lo cual tampoco está exento de filtros o posibles sesgos).
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Existen dos características que surgen como propias del análisis de política
pública:
4
Portal web del Acuerdo Nacional: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-
nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/
5 Puede acceder a las siguientes matrices en el link: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-
acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/matrices-de-las-politicas-de-estado/
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6 Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, Reglamento que regula las Políticas Nacionales. Articulo
7.- Política General del Gobierno, en la Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM
7 Ley Nº 29158, publicada el 20 de diciembre de 2007.
8Artículo 4º.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, en la Ley Organica del Poder
Ejecutivo, públicado el 20 de diciembre del 2007.
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La norma señala que la Política General del Gobierno debe ser presentada por
iniciativa del presidente de la República a los 40 días de haber asumido sus
funciones, y el Consejo de Ministros aprueba mediante acuerdo la Política General
de Gobierno en el marco de las Políticas de Estado, los objetivos del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional y las políticas nacionales vigentes, de acuerdo
con la norma aprobada.
Cada uno de los ejes aprobados está integrado por un conjunto de lineamientos
al 20219.
La Política General del Gobierno es el elemento que hace explicitas las prioridades
del Gobierno, por lo que deben vincularse con las políticas nacionales vigentes
durante el periodo de este. En ese sentido, la actualización o aprobación de las
políticas nacionales que están vinculadas a la Política General de Gobierno está a
cargo de los respectivos ministerios, que son quienes deben proponer su
actualización o aprobación al inicio de cada periodo de Gobierno.
La norma aprobada determina una estructura para las políticas nacionales, que
presenta los siguientes componentes10:
1. Antecedentes
9Ver Artículo 4.- Lineamientos prioritarios de la Política General del Gobierno al 2021, en el
Decreto Supremo Nº 059-2018-PCM.
10 Anexo 1 del Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM.
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Base legal, que incluye las referencias normativas nacionales, los principales
instrumentos internacionales que el Estado peruano ha ratificado -según
corresponda- que regulan o tienen efectos sobre la materia o materias de la
política nacional.
2. Objetivos prioritarios
A tomar en cuenta:
1. DE DISEÑO DE CONCEPCIÓN
2. DE PLANIFICACIÓN FORMAL
3. DE POSICIONAMIENTO ANALÍTICO
4. EMPRESARIAL VISIONARIO
5. COGNOSCITIVA MENTAL
6. DE APRENDIZAJE EMERGENTE
7. DE PODER DE NEGOCIACIÓN
8. CULTURAL COLECTIVO
9. AMBIENTAL REACTIVO
como prescriptivas; es decir, que señalan cómo deben ser formuladas las
estrategias; las siguientes seis escuelas (empresarial, cognoscitiva, de
aprendizaje, de poder, cultural y del ambiente), como descriptivas; es decir que
indican cómo llevar a cabo la estrategia; y, finalmente, la última escuela
(configuración), como una combinación de las anteriores11.
«El conjunto acciones mediante las cuales las entidades de la Administración Pública, tienden al
logro de sus fines, objetivos y metas, enmarcados en las políticas públicas establecidas por el
Poder Ejecutivo. Desde el enfoque de procesos, comprende al conjunto de procesos que se
realiza a través de la gestión de las políticas públicas, planes, programas y uso de recursos, para la
provisión satisfactoria de bienes y servicios a los ciudadanos, que hacen ejercicio de sus derechos
constitucionales».
Elaboración propia.
11Las 10 escuelas del pensamiento estratégico serán estudiadas con mayor profundidad en el módulo 3 del
presente curso.
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Además, COHEN y MARTÍNEZ (2006) señalan que las políticas públicas, por otra
parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas y
proyectos.
12 Waissbluth (2002).
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otra, que desarrolle sus propios conceptos y categorías, allí donde los
problemas públicos sean específicos.
• Convergencia entre la gestión pública y la privada. Las fronteras
entre los sectores público y privado son borrosas. Más que organizaciones
puramente públicas o privadas, se tratan de diferentes configuraciones
organizativas en las que se mezclan los aspectos públicos y privados.
• La gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión
privada. Es por ello que los métodos, instrumentos y prácticas de la
gestión privada deberían trasladarse de la forma más amplia posible al
sector público.
Los componentes del ciclo de gestión pública son necesarios para la obtención
de resultados. En la siguiente figura se distingue cuatro áreas principales:
• Planificación.
• Presupuesto y financiamiento.
• Diseño y ejecución de programas y proyectos.
• Monitoreo y evaluación.
14 BID (2010).
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Las políticas públicas, para ser convertidas en acción operativa por parte del
Estado, deben tener cuatro características:
• Deben de tener un objetivo que debe ser verbalizado de forma que pueda
apreciarse lo que el Gobierno —y el Estado— quiere lograr en el tema bajo
intervención.
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Figura 7. Características que debe tener una política pública para ser operacional
Elaboración propia.
15
Corresponde a la escala cuantitativa y método que puede ser utilizado para medir.
16COHEN y MARTÍNEZ (2006); HERRERA (2006); y MAS (2001). Elaboración: Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo del Ministerio del Interior de Chile (2009).
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Una vez que han sido definidos el enunciado, los objetivos, las metas y los
indicadores, es posible elaborar una matriz para hacer operativa la política
pública, la cual permitirá agruparla en torno a ámbitos de referencia y visualizarla
en relación con las otras políticas públicas. Un especial hincapié debe realizarse
en la dirección de incluir como parte del diseño a los objetivos que esperan ser
logrados con la política pública. El hecho que en algunos casos resulte difícil
evaluar el grado de logro de los objetivos, debido a «la dificultad de aislar los
efectos de otras variables externas y/o porque muchos de estos efectos son de
largo plazo» no es razón suficiente para excluirlos.
PASO 2
PASO 3
PASO 4
PASO 1
17 El desarrollo de los conceptos de resultado e impacto puede encontrarse en FUNDACIÓN KELLOG (2001).
Guía de desarrollo de modelos lógicos.
18 El desarrollo del concepto puede encontrarse en John HAUSER y Geral KATZ (1998). Metrics: you are what
you measure!
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no necesariamente de ambos a la vez (ver figura 9), pues ello estará en función
del tema.
Elaboración propia.
El MIDIS define inclusión social como la situación en la que todas las personas
puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las
oportunidades que se encuentran en su medio. Por ello, el año 2013 presentó la
ENDIS, que es una herramienta de gestión que tiene como objetivo establecer el
marco general de la política de desarrollo e inclusión social para las intervenciones
articuladas de las entidades de los tres niveles de gobierno vinculadas con el
sector, ordenándolas y orientándolas a los resultados prioritarios de desarrollo e
inclusión social, reconociendo las competencias y procesos en marcha.
Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se define los cinco ejes
estratégicos de «Incluir para crecer» (ver figura 10):
• Nutrición infantil.
• Desarrollo infantil temprano.
• Desarrollo integral de la niñez y la adolescencia.
• Inclusión económica.
• Protección del adulto mayor.
Nota. Las flechas indican la dirección de la tendencia de los tres últimos años. Es verde, si la dirección del
indicador es correcta, y si se alcanzaría la meta. Es naranja, si la dirección es correcta, pero no se llegaría a
la meta. Es rojo, si la dirección no es correcta, y no se llegaría a la meta.
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La gestión pública, para que pueda ponerse en práctica requiere identificar tres
elementos:
• El servicio de salud.
• El servicio de educación.
• El servicio de concesión del
patrimonio forestal.
SECTOR(ES)/NIVELES DE RESULTADOS
PRODUCTO RESULTADOS INMEDIATOS RESULTADO FINAL
GOBIERNOS/PROGRAMAS INTERMEDIOS
Fuente. Adaptación del modelo del Programa Articulado Nutricional elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, basado en JONSSON (1993). UNICEF, Conceptual Framework of the
Determinants of Nutritional Status. A UNICEF Policy Review. New York.
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Elaboración propia.
Las instituciones son, de acuerdo con Douglas NORTH19, las reglas de juego
(formales e informales) que moldean el comportamiento de los individuos y de
las organizaciones en una sociedad, y los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones estructuran los incentivos para el intercambio entre las
personas, sea político, social o económico. Las instituciones formales son
explícitas; por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, etc. Las instituciones
informales no lo son; por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura
cívica, cuestiones éticas o religiosas, etc.
Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida, como una
organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto,
como una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio están los
principios, valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de
incentivos y hasta métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el
comportamiento de actores públicos y privados20.
Las organizaciones son uno de los espacios donde el resultado de las instituciones
puede ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el
Estado y, dentro del mismo, existen diferentes organizaciones estatales que lo
integran.
19 NORTH, Douglas (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, Fondo de
Cultura Económica.
20 ECHEVARRÍA, Koldo (2001). Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la práctica a la teoría.
Santander, BID.
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Las instituciones son reglas de juego en una sociedad; también pueden ser
definidas como limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Estas reglas o limitaciones estructuran incentivos en el intercambio
humano, sea político, económico y social. Las instituciones reducen la
incertidumbre, ya que estas proporcionan una estructura en la vida diaria, una
determinada institución condiciona la forma que tendrá una determinada forma
de vida. Son las instituciones las que definen y limitan el conjunto de elección de
los individuos.
21 NORTH (1990).
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NORTH (1990) sostiene que una diferencia básica que hay que tener en claro es
la que existe entre instituciones y organizaciones. Al respecto, señala que las
organizaciones son todos aquellos grupos de individuos enlazados por una
entidad común hacia ciertos objetivos que están limitados por las reglas de juego
de las instituciones. Se podría decir que si las instituciones son reglas de juego,
las organizaciones son los jugadores. Estos jugadores buscan siempre sacar
ventaja a otros jugadores; con este fin combina: aptitud, estrategia y
coordinación.
«Aunque las normas formales puedan cambiar de la noche a la mañana como resultado de
las decisiones políticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres,
tradiciones y códigos de conducta son mucho más resistentes o impenetrables a las
políticas deliberadas».
22
RAMÍO y SALVADOR (2005).
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El contexto político está referido a los aspectos políticos del entorno que son
importantes para la acción. Esto incluye la distribución del poder, la variedad de
organizaciones —o stakeholders— que participan y sus intereses, y las reglas
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Una de las dimensiones más interesantes del contexto político, y que resulta
relevante en el proceso de toma de decisiones y la planificación de las acciones,
es el mapeo de actores o de stakeholders. El mapeo de actores, como se ha
mencionado, corresponde a la identificación de los intereses de los diferentes
actores con respecto a una acción gubernamental. El mapeo busca recoger las
impresiones sobre dicha acción concreta.
En ese sentido, el mapeo de actores es una metodología que debe ser aplicada
con regularidad con el fin de tener una versión actualizada de las impresiones de
los actores, debido a su carácter subjetivo y fragilidad frente a los hechos
(coyuntura).
23 DE SEBASTIÁN (1999); ARELLANO (2004); ORTEGÓN et al., (2005) y ALDUNATE y CÓRDOVA (2011).
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«Por eso es imprescindible, cuando se está diseñando un cambio, llevar a cabo un análisis
de los involucrados, para prevenir y solucionar conflictos de intereses. Decimos
“comenzar” porque hay que repetir el análisis todas las veces que sea necesario, porque
el mapa de involucrados puede cambiar en el transcurso de la implementación política o
del ciclo de un proyecto. Es una ilusión pensar que durante la implementación de una
política bien diseñada no va a haber conflictos de intereses».
«Existe una realidad compleja sobre la cual se busca actuar, con la intención de
transformar o cambiar. Para lograr ello, un factor importante a tomar en cuenta en el
transcurso, es la existencia del “otro” que se mueve autónomamente y que tienen todo el
derecho de pensar y actuar según su propia versión del mundo».
Consideremos:
Consideremos:
Cada etapa del proyecto puede presentar una dinámica diferente de los
involucrados, por lo que es importante conocer dichas dinámicas o reacciones a
medida que avanza el proyecto, y generar estrategias acordes (ORTEGÓN et al.,
2005).
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ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS
Por ello es muy importante para el buen desarrollo del programa identificar a
todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el propósito de
aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes o
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Bibliografía
Nash, Robert, Hudson, Alan and Luttrell, Cecilia (2006). Mapping Political Context: A
Toolkit for Civil Society Organisations. Overseas Development Institute.
Waissbluth, Mario (2002). La Reforma del Estado en América Latina: Guía Abreviada
para Exploradores en la Jungla. Programa Latinoamericano de Gerencia
Pública (POLIS).