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910de de
octubre
octubre
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noviembre 2017

Curso: Diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas

Definición del problema e

incorporación a la agenda
gubernamental
Miquel Salvador Serna
David Sancho Royo
Curso: Diseño, ejecución y evaluación Página 0 de 12
de políticas públicas
Definición del problema e incorporación a la
agenda gubernamental

Índice:

1.- Presentación. __________________________________________________ 2

2.- La actuación de los poderes públicos como política pública. _____________ 2
3.- El ciclo de las políticas públicas. __________________________________ 3
3.1.- Definición de problemas y formación de la agenda de los poderes públicos. _ 4
3.2.- De la agenda pública a la agenda gubernamental. _______________________ 5
3.3.- De la agenda gubernamental a la agenda decisional. ____________________ 6
4.- El papel de los actores desde el análisis de las políticas públicas. _________ 7
4.1.- El estudio de la red de actores. ______________________________________ 9
Referencias bibliográficas citadas. __________________________________ 12

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de políticas públicas
1.- Presentación.
El material que se presenta está dedicado a introducir herramientas vinculadas al análisis y
diseño de políticas públicas. En este caso no se trata tanto de instrumentos operativos sino de
conceptos y enfoques que permiten releer la actuación de los poderes públicos en clave del
ciclo y los componentes de dicha actuación, y facilitar el desarrollo de estrategias para su
configuración.
Como aplicaciones concretas en términos de aprendizajes, se pretende compartir y contrastar
dos elementos principales: (a) la visión de las fases del ciclo de las políticas públicas (centrando
la atención esta semana en las iniciales, la de definición del problema y formación de la
agenda) y (b) el análisis de las redes de actores implicados en ellas, tanto a nivel de conjunto
como identificando determinados roles clave.
Los componentes que se proponen trabajar en esta semana son:
1. La conceptualización de la actuación pública en términos de política pública.
2. El ciclo de políticas públicas. Una visión dinámica. Las fases iniciales: definición del
problema y configuración de la agenda gubernamental.
3. Actores y políticas públicas. Roles destacados para identificar estrategias: los
emprendedores de políticas y los actores con capacidad de veto

2.- La actuación de los poderes públicos como política pública.

Sin ánimo de profundizar en teorizaciones –para ello se propone una bibliografía
complementaria para aquellos que deseen avanzar en dicha línea- el análisis de políticas
públicas propone releer la actuación de los poderes públicos, los productos de esta actuación y
los procesos a través de los cuales se desarrollan y se transforman en resultados y en impactos
sobre la sociedad (Lindblom, 1991).
Una definición del concepto política pública:
El resultado de la actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de
legitimidad gubernamental), que se traduce en un conjunto de prácticas y de normas
que emanan de uno o varios actores públicos y que conducen a la definición de un
problema y al intento de resolverlo.
Por problema se entiende la insatisfacción respecto a una demanda (si es definida
desde la sociedad o desde una parte de esta), como una necesidad o como una
oportunidad (si es definida desde los poderes públicos) para la acción pública.
Toda política pública así definida se caracteriza por integrar diferentes componentes (Meny y
Thoenig, 1992, Ballart y Ramió, 2000; Grau y Mateos, 2002):
a) Un contenido, sobre el que se fijan unos objetivos que se desean alcanzar mediante la
movilización de recursos y la obtención de resultados o impactos. En muchos casos resulta
complicado aislar las implicaciones de un ámbito de intervención sobre otros. Pero
justamente por ello resulta imprescindible desarrollar visiones transversales que integren
impactos entre los diferentes campos de actuación pública.

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b) Un programa, como marco general en el que se integran el conjunto de actividades que se
incluyen dentro de la política pública. Aunque no necesariamente ha de existir una
planificación o un documento que organice la actuación pública, sí deberían poderse
agrupar en torno a un eje común una serie de actuaciones públicas orientadas hacia un
mismo fin o hacia un mismo problema público a atender.
c) Una orientación normativa, esto es, la asunción –que puede ser implícita- de que
realizando determinadas actuaciones públicas se producirán los resultados buscados. Esta
asunción es la expresión de preferencias que el decisor, conscientemente o no, asume, y
que integra actuaciones que benefician a determinados colectivos, que contienen
determinados valores y que se orientan a determinados objetivos (explícitos e implícitos).
d) Un factor de autoridad que se impone sobre la colectividad y que emana del poder público
investido de legitimidad, ya sea derivada de su propia autoridad legal, ya sea de la coerción
que se apoya en el monopolio de la fuerza.
e) Una competencia social, puesto que la política pública se define por su ámbito de
aplicación, por los actos que afectan a la situación, a los intereses y a los comportamientos
de los destinatarios de la política.
f) Estos rasgos se traducen en una concepción de las políticas públicas como sistemas de
acción pública de los que cabe considerar los procesos de surgimiento de los problemas
públicos, la toma o no de decisiones sobre éstos, la implementación de actuaciones
públicas y la evaluación de su resultado, con una perspectiva cíclica que se retroalimenta.
g) Complementariamente al ciclo de políticas públicas cabe considerar los elementos que
permiten explicar su configuración concreta, elementos tales como los actores y sus
interrelaciones, las instituciones y las reglas del juego vigentes entre ellos y los
instrumentos y recursos que el poder público moviliza para la acción.
h) Esta primera semana dedicada a la definición del problema e incorporación a la agenda
gubernamental plantea combinar justamente ambas aproximaciones, la basada en el ciclo
de políticas públicas (centrando la atención en sus fases iniciales) y la de uno de los
factores clave que incide en su desarrollo, el de los actores implicados (estableciendo dos
tipologías básicas para su contraste).

3.- El ciclo de las políticas públicas.

Una de las estrategias para simplificar el análisis de políticas públicas consiste en plantear el
proceso de actuación de los poderes públicos como una secuencia cíclica de actividades que
van desde la identificación de un problema a la evaluación de los resultados y el impacto de la
actuación realizada.
Las fases que integran el ciclo de las políticas públicas son:
1) Identificación del problema: fase en la que se plantea una competencia entre una
infinidad de “problemas”, donde solo algunos de ellos llegaran a considerarse como
merecedores de la actuación pública (Subirats, 1992). Es en esta fase donde los poderes
públicos, ya sea por propia iniciativa o por una diversidad de presiones, advierten que un
problema (y no otros) exige una intervención pública y lo incluyen en su agenda de
actuación.

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2) Especificación de alternativas de actuación: puesto que la definición del problema nunca
es unívoca, la formulación de soluciones es diversa. En este estadio se estudian las
respuestas posibles a la actuación pública reclamada por la identificación del problema de
la fase anterior y se plantean en un marco acción de los poderes públicos.
3) Decisión: el decisor público oficialmente habilitado elige una solución concreta que se
convierte en política legítima. Los elementos clave a considerar en esta fase son el
contenido de la decisión (qué se decide) y el proceso a través del cual se toma la decisión
(cómo se decide). Ambos elementos tienen una importancia clave en el desarrollo
posterior de la política pública.
4) Implementación: consiste en la puesta en marcha de la política pública lo que implica
tanto su dirección, su ejecución y el control de sus resultados. Durante la implementación
pueden alterarse –habitualmente de forma implícita- tanto los objetivos como la propia
definición del problema que se afronta, alterándose así el proceso decisional previo.
5) Evaluación: consiste en identificar y medir los efectos de la acción pública desarrollada o
“la apreciación sistemática, sobre la base de métodos científicos, de la eficacia y de los
efectos reales, previstos o no, buscados o no, de las políticas públicas” (Meny y Thoenig,
1992: 191).

La perspectiva cíclica que plantea esta aproximación obedece a la concepción del proceso
como una dinámica que se retroalimenta y que se reinicia a partir de la evaluación realizada.
Así, después de comprobar los resultados y los efectos de la actuación pública surgen nuevos
problemas o aparecen nuevas oportunidades de acción que llevan a la formulación de
soluciones, a la toma de nuevas decisiones de actuación y a su posterior implementación. Sin
embargo, en cualquiera de los diferentes estadios y por una multiplicidad de razones que van
desde las presiones externas hasta el decaimiento de la actividad por un cambio de gobierno,
puede que se resuelva o finalice la política pública.

3.1.- Definición de problemas y formación de la agenda de los poderes

públicos.

Desde la perspectiva del ciclo de políticas públicas, un primer elemento a considerar son los ya
denominados problemas públicos. Puesto que “los problemas son artificiales, en el sentido de
que responden a una decisión voluntaria de que existan y se resuelvan (...) y no tienen vida
propia al margen de los individuos o grupos que los definen” (Subirats, 1992), la identificación
del problema es una de las fases más importantes de una política pública.
Desde el punto de vista de los poderes públicos, no todo problema llega a ser importante, y no
todos obligan a asumir decisiones. Sólo algunos llegan a ser suficientemente relevantes, desde
distintas consideraciones, como para generar una respuesta por parte de los poderes públicos
y, por lo tanto, incluirse en su agenda de actuación.

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 Gráfico 1: Proceso de incorporación de un problema a la agenda pública y a la agenda
gubernamental.

Incubación del problema

Problema

Proceso de Proceso de
Tema o
incorporación incorporación Agenda
cuestión de
a la agenda a la agenda decisional y
relevancia
pública gubernamenta formulación de
l la política

Disolución del problema

Fuente: elaboración propia a partir de Starling (1988) y Kingdon (1984).

Siguiendo el gráfico, en un primer estadio aparecen ciertos problemas que pueden entenderse
como situaciones no deseadas, como discrepancias entre una situación real y otra de carácter
ideal (“lo que es” y “lo que debería ser”) o como oportunidades para la actuación pública
(problemas definidos a partir de las capacidades de actuación de los poderes públicos).
En un primer estadio el tema o cuestión pasa a tomar relevancia pública, creándose una
percepción social del problema e iniciándose el proceso de incorporación a la agenda pública.
La agenda pública es aquella formada por los temas que preocupan a cierta comunidad y que
tiene diversas expresiones visibles, desde su aparición en los medios de comunicación a su
reflejo en encuestas de opinión, por ejemplo. Desde esta agenda, el problema puede pasar a
“incubarse”, es decir, a perder intensidad en su consideración como problema que merece la
atención pública, o ganar intensidad e introducirse de nuevo en el circuito, directamente
desde la agenda pública.

3.2.- De la agenda pública a la agenda gubernamental.

Desde la agenda pública, el problema puede iniciar el proceso de incorporación a la agenda

gubernamental o de los poderes públicos, es decir, a introducirse en el ámbito de temas a
resolverse a través de la acción pública. Existen diversos factores que favorecen el proceso de
incorporación de un problema a la agenda de los poderes públicos:

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 a) El tema adquiere proporciones de crisis y por lo tanto no puede seguir ignorado desde
los poderes públicos (por ejemplo el caso de unas inundaciones o incendios).
b) El tema ha adquirido características peculiares o significativas que lo diferencian de
una problemática más general y que permiten que sea afrontado con el desarrollo de
una política pública (por ejemplo el caso de un vertedero saturado, frente a los
problemas más genéricos de la contaminación del medioambiente). Desde el punto de
vista del análisis de políticas públicas los problemas sólo pueden plantearse cuando
existen oportunidades de solución.
c) El tema provoca una situación emotiva que impulsa a la opinión pública a demandar
una solución rápida por parte de los poderes públicos (por ejemplo los efectos de un
desastre natural).
d) El tema se generaliza y va adquiriendo dimensiones que pueden desbordar la
capacidad de actuación de los poderes públicos, aún cuando en sus inicios era muy
limitado (por ejemplo la extensión de un nuevo virus que se propague a gran
velocidad).
e) El tema plantea cuestiones de legitimidad o de poder y, por lo tanto, afecta a la propia
esencia del poder público (por ejemplo la organización de patrullas ciudadanas para
combatir la delincuencia).
f) El tema alcanza gran popularidad, como una moda, y ello aumenta la sensibilización
sobre la necesidad de actuación por parte de los poderes públicos (por ejemplo la
oferta de información y servicios a través de internet por parte de las administraciones
públicas).
Una vez dentro de la agenda de los poderes públicos, el problema puede sufrir de nuevo un
proceso de “incubación”, variando la intensidad de su consideración en función de cambios en
las prioridades políticas, o puede llegar incluso a disolverse, produciéndose una “no-decisión”
por parte de los poderes públicos. Caso contrario, desde la agenda gubernamental se inicia el
proceso de incorporación del problema en la agenda decisional, en la que se concreta ya la
formulación de la política con el objetivo de dar respuesta al problema considerado,
continuando el ciclo de la política pública.

3.3.- De la agenda gubernamental a la agenda decisional.

Para analizar el tránsito de la agenda gubernamental a la agenda decisional cabe considerar

simultáneamente tanto (a) los flujos de “definición del problema”, “especificación de
alternativas” y “situación política”, como (b) los participantes en la política pública.
En referencia a los flujos, un autor de referencia en este campo, Richard Kingdon, estableció la
diferencia entre:
 Reconocimiento de problemas (flujo de problemas), en referencia a los factores que
inciden en la configuración de la opinión sobre el problema o tema a afrontar. Según la
interpretación o el significado que se le otorgue mayoritariamente variará tanto la

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 dimensión del problema que se aborda como el tipo de soluciones que se podrán
contemplar posteriormente como adecuadas.
 Generación de propuestas políticas –especificación de alternativas- (flujo de políticas),
referido a los factores que inciden sobre las ideas que orientan la actuación sobre un
determinado problema y las soluciones vinculadas que se toman como alternativas
plausibles.
 Aparición de acontecimientos políticos (flujo de política), referido a los factores que
inciden en cómo los cargos políticos se plantean la actuación sobre determinados temas o
cuestiones, a partir de su propia lógica en un proceso paralelo.
 Los tres flujos son relativamente independientes, en la medida que cada uno de ellos
desarrolla su propia lógica e incide de forma diferente sobre el proceso de formación de la
agenda. Sin embargo existen claras conexiones entre ellos, puesto que la definición del
problema condiciona el tipo de políticas a considerar, la formulación ex-ante de ciertas
soluciones puede llevar a redefinir determinados problemas, y la situación de la esfera
política determina ciertos ciclos de atención a determinados problemas.

La coincidencia de los flujos determina lo que se denomina una “ventana de oportunidad” o

policy window. La idea de policy window se asocia a la oportunidad para que un tema se
introduzca en la agenda decisional, a partir de la coincidencia de recursos, ideas, voluntad de
actuación y no constreñimientos a esta acción.

Una vez que el tema se ha incorporado a la agenda decisional se inicia la fase de formulación y
diseño de la política pública, objeto de la siguiente semana del curso.

4.- El papel de los actores desde el análisis de las políticas

públicas.

La configuración de los tres flujos que inciden en el tránsito de la agenda gubernamental a la

agenda decisional se explica en buena medida por las acciones y las estrategias de los actores
implicados.
Para ello resulta relevante el concepto de red de actores o “policy network”, como concepto
contrapuesto a visiones más jerarquizadas de la relación entre los agentes vinculados a un
ámbito de actuación pública. Para valorar el papel de la red resulta relevante considerar
aspectos como el número de actores implicados en ella, la diversidad de sus intereses y su
posición relativa, el grado de interrelación que mantienen, o la permeabilidad y estabilidad de
la comunidad que conforman (si ésta es fruto de una coincidencia puntual o constituye un
espacio habitual de interacción) (Jordana, 1996). La revisión de estas características de la red
de actores permite valorar su potencial incidencia en las políticas públicas resultantes.

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Pero además de considerar el conjunto de actores y sus interrelaciones, resulta relevante
centrar la atención en determinados agentes que desarrollan roles claramente definidos en
relación a la configuración y desarrollo del ciclo de las políticas públicas.
En primer lugar aparecen los emprendedores de políticas como agentes dispuestos a invertir
recursos para promover ciertas políticas, a partir de su introducción en la agenda y su apoyo
para la posterior progresión, aprovechando o intentando generar una situación de
“oportunidad de política”.
Los emprendedores aparecen en las fases de desarrollo inicial de la política. En la fase de
configuración de la agenda, los emprendedores tratan de incidir en el flujo de problemas,
destacando indicadores que permitan convertir el tema en prioritario, proponiendo una
determinada definición del problema a afrontar y construyendo símbolos y visiones
determinadas que se asocien a las actuaciones a desarrollar respecto a la cuestión. En el flujo
de políticas y especificación de alternativas, los emprendedores participan promoviendo
análisis y diagnósticos del problema que desean destacar, asociándolos a propuestas de
actuación al respecto y conectando con los distintos participantes que forman la comunidad de
actores vinculada al ámbito.
El papel de este tipo de actores resulta clave en la confluencia de los flujos de problema,
política y políticas. Los emprendedores desarrollan una función para que coincidan los tres
flujos que previamente podían evolucionar por separado. Dichos actores juegan un papel clave
al vincular soluciones a problemas, al vincular propuestas de actuación al momento político y
al asociar eventos políticos a problemas públicos. “Sin la presencia de un emprendedor de
políticas, la confluencia de los tres flujos podría no darse. Buenas ideas pueden decaer por falta
de abogados que las impulsen. Algunos problemas no son resueltos al no haberse vinculado a
una propuesta de solución. Eventos políticos no son capitalizados por falta de iniciativa o por
ausencia de propuestas de actuación desarrolladas” (Kingon, 1984: 191).
Para desarrollar dicha actividad resulta especialmente relevante la capacidad del
emprendedor de políticas de captar y analizar las ideas del entorno. Partiendo de estos
modelos, el emprendedor despliega una “racionalidad no habitual” en la organización,
incidiendo sobre la comunidad de agentes implicados, cuestionando principios establecidos y
buscando crear unas “nuevas reglas del juego” para la acción. Al no compartir los valores
predominantes (y cuestionar) los emprendedores de políticas tienden a enfrentarse a los
sectores más convencionales del ámbito de actuación.
Para mejorar su posición, entre las estrategias desarrolladas por los emprendedores de
políticas destacan las orientadas a modificar percepciones y a difundir su propuesta de cambio
para facilitar los procesos decisionales vinculados a la transformación que se propone. Como
vía de refuerzo cabe apuntar las estrategias encaminadas a crear coaliciones con otros actores
presentes en la comunidad de referencia de la política. Esta labor de búsqueda de apoyos
resulta especialmente relevante para el éxito del proyecto impulsado por los emprendedores
políticos.

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El papel de los emprendedores de políticas públicas se revela como un elemento clave para
explicar el surgimiento de ciertas iniciativas de transformación, a partir de su papel en la
generación de situaciones de cambio potencial, aunque su actuación no sea suficiente para
explicar los resultados obtenidos.
Puesto que la situación de cambio potencial que promueven los emprendedores de políticas
suele comportar un reequilibrio en la distribución del poder vigente, resulta habitual que
deban enfrentare a determinados colectivos que desarrollan estrategias de resistencia. Del
conjunto de actores que potencialmente pueden estar en contra de la transformación
propuesta, tan solo aquellos con capacidad de veto podrán efectivamente detenerla o
modificarla.
Los denominados actores con capacidad para detener el proceso de cambio o “veto players”,
atendiendo a su posición e intereses en la red configurada alrededor del ámbito. Se trata de
individuos o actores colectivos cuyo consentimiento es necesario para cambiar el estatus quo.
En la línea de caracterizar las categorías de estos veto players, y según el origen de su
capacidad de veto, se identifican dos categorías: los “institutional veto players”, cuya
capacidad de veto deriva de un reconocimiento formal previsto en la normativa vigente, y los
“partisan veto players”, cuya capacidad de veto deriva del sistema político o del propio
equilibrio de fuerzas existente. Más allá del reconocimiento formal o informal de su poder –de
ahí su caracterización como veto players- resulta esencial valorar cuáles son sus intereses en la
política pública y qué tipo de recursos pueden movilizar para detener o cambiar su
configuración y evolución.
El análisis de la red de actores, incluyendo a los emprendedores de políticas como los veto
players, resulta relevante no tan solo en las fases de definición del problema y de formación
de la agenda pública, la gubernamental y la decisional sino también, y especialmente, en las
fases posteriores de desarrollo de la política pública, objeto de la siguiente semana del curso.

4.1.- El estudio de la red de actores.

4.1.- El estudio de la red de actores.

Este apartado conecta con las reflexiones sobre el análisis de grupos de interés que se comentó
en la semana 6 del curso dedicada al análisis estratégico. En este caso se conecta la reflexión a l
desarrollo de la política pública (en sus diferentes fases).
El concepto de red política fue utilizado originalmente en la ciencia política en los estudios sobre
implementación y relaciones intergubernamentales para analizar las complejas relaciones que se
entablan entre agencias gubernamentales y grupos de interés. Recientemente, el concepto se ha
extendido a un mayor tipo de investigaciones, siendo cada vez más utilizado para focalizar como
los procesos políticos tienen lugar en redes de actores que son mutuamente dependientes unas
de otras (Rhodes / Marsh, 1992). Este enfoque subraya la importancia de las pautas de relación
entre organizaciones y presta atención a las estrategias que las organizaciones usan para

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influenciarse unas a otras. Básicamente, la evolución del enfoque de redes en el estudio de las
políticas públicas puede caracterizarse por el examen de los siguientes elementos: las relaciones
de dependencia entre organizaciones, los procesos de interacción que se dan entre ellas y los
marcos institucionales en los que se desenvuelven (Marin / Mayntz, 1994).
En un marco de interacción político, los distintos actores desarrollan relaciones de dependencia
unos de otros. Los agentes sociales quieren conseguir una serie de objetivos, pero, para ello,
dependerán del comportamiento del resto de actores en juego. Esta interdependencia no es
estática por lo que debe ser identificada como un proceso de continua evolución y cambio,
proceso que se genera por los propios actores que están involucrados en la interacción. Como
resultado de las relaciones de interdependencia, los actores interactúan unos con otros en juegos
y estrategias de intercambio. En ellos, tratan de conseguir ciertos resultados favorables, razón por
la cual deben contar con las estrategias de acción de los otros actores. La política pública es un
resultado de esta “ecología” de juegos de negociación.
Por otro lado, una red de actores consiste en un proceso: no hay ningún agente que tenga
capacidad total para desarrollar individualmente sus acciones estratégicas obviando la existencia
del resto de actores. Los objetivos e intereses al mismo tiempo que recursos de acción están
sujetos a negociación. La política es el resultado de este tipo de interacción. Ello no significa que
todos los actores tengan el mismo poder en el proceso. El poder de cada uno depende
principalmente de los recursos que posee y de la importancia de estos recursos en esa precisa
arena de política pública. En la mayoría de los estudios empíricos sobre redes se subraya la
importancia de los procesos de negociación, de formación de coaliciones y de conflictos. Ello
significa que el proceso político en las redes de política pública es no sólo una materia compleja
sino también a veces presenta consecuencias no esperadas a los propios actores.
Además, una red de política pública consiste en una estructura organizativa que genera
relaciones. La estructura de organización entre actores y las interacciones que resultan de esta,
crean pautas de relación. Estas pautas/tendencias muestran cierta densidad y tienden a presentar
un carácter duradero. Las reglas de conducta que emergen dan sentido a la interacción entre
actores y sostienen la estructura de intercambio. Las estructuras organizativas son una dimensión
importante de una red, pudiendo adoptar diferentes configuraciones. Algunas son estructuras
formales, pero muchas otras son sistemas de coordinación informales desarrolladas durante el
proceso de interacción. Estas estructuras definen:
a) Quien es importante
b) Qué acciones se permiten en el proceso
c) Quien puede actuar
d) Bajo qué circunstancia
e) Qué temas deben ser los considerados relevantes

A través del concepto de redes de políticas públicas podemos entender la gestión pública
como una compleja arena de negociación entre actores, tanto públicos como privados. Lo que
resulta útil del análisis de las redes de políticas públicas es precisamente que centra su
estudio en estas relaciones a través del examen de las características de los grupos de interés
y organizaciones administrativas, a través de los estilos de liderazgo y de las interacciones que
se generan a partir de estos elementos. En muchas áreas sectoriales de políticas públicas, las
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 decisiones sobre gestión de servicios están condicionadas por las relaciones que se dan en
este tipo de comunidades de agentes. Por ello, conocer sus dinámicas de actuación deviene
relevante para comprender el funcionamiento del proceso de la política y del servicio público.
Así, en las estrategias de gestión de una prestación de servicio público deben tenerse en
cuenta las relaciones de poder y conflicto presentes en los procesos de intermediación social,
es decir, deberán ser tenidos en cuenta la capacidad de acción de los distintos actores, en
favor o en contra de las estrategias del programa de acción pública, y también las propuestas
de los diferentes grupos de actores presentes en el sector de política pública, ya sean estos
actores públicos (otras Administraciones) como privados (grupos de interés).
Para materializar el estudio de estas redes de agentes que tienen una influencia real o
potencial en la gestión pública, se debe de empezar por realizar una lista de identificación
de los actores públicos y privados que pueden formar parte de la red de política pública
en la que esté involucrado el servicio. Se ha de incluir de forma especial a todos los grupos
de interés, sin perjuicio de cuál sea su importancia o capacidad de influencia en la toma de
decisiones. Partiendo de este amplio requisito, las preguntas para identificar a conjunto de
actores relacionados con una decisión o con un proceso de gestión, podrían ser:
a) ¿Quién o qué grupo tiene algo que ganar o perder en relación a la política pública
que estamos desarrollando?
b) ¿Quién es afectado por las decisiones públicas?
c) ¿Quién tiene un interés en la formulación de propuestas de actuación y en sus
resultados?
d) ¿Quién puede influir en la adopción de una determinada alternativa y en su
ejecución?
e) ¿Qué Administraciones públicas están implicadas en el tema?
f) ¿Quién ha manifestado una posición a favor o en contra en los medios de
comunicación?

g) Identificado el conjunto de agentes clave de nuestro ámbito de gestión, se debe concretar

las posiciones de cada grupo a favor y en contra de las propuestas de actuación. En esta
fase se ponen de manifiesto los argumentos de cada grupo sobre la decisión que se
pretenda valorar o implementar. En esta etapa debe concretarse cuál puede ser el
comportamiento futuro de cada grupo, a partir de sus intereses y de las posiciones que
hayan mantenido. Para ello, se ha de tener en cuenta qué es lo que tiene a ganar o a
perder, y como se ve afectado por el proceso de decisión. El estudio de las relaciones de
fuerza entre los actores implicados, nos indicará aquellos que reflejan una predisposición
favorable a las estrategias de acción del servicio público, así como aquellos otros que
puedan adoptar actitudes de oposición.
h) La construcción de un cuadro de estrategias de los actores ayudará a definir las distintas
posiciones en la red de interacción. En este cuadro, podríamos resumir para cada agente
sus finalidades de actuación, sus objetivos, sus preferencias y motivaciones, los medios
con los que cuenta y cuáles son sus relaciones con la Administración y con el resto de
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 agentes. Si se valoran diversos objetivos de acción, puede confeccionarse una matriz que
recoja la actitud de cada actor respecto cada objetivo, indicando su grado de acuerdo o
desacuerdo o su posición neutral. La valoración hecha de las posiciones de cada grupo en
referencia a la decisión pública, puede grafiarse, de manera que la información quede
preparada para extraer las conclusiones adecuadas sobre la proximidad y la agrupación de
los diferentes grupos de interés. De ello pueden deducirse alianzas entre los diferentes
grupos, así como una apreciación de los grupos que resultan claves para que la decisión
devenga exitosa.
i) Es importante en el desarrollo de este método de análisis el valorar la capacidad, en
términos de recursos, de cada agente para movilizar a los otros actores, o para tener
acceso en los medios de comunicación. Aquellos supuestos más relevantes pueden
necesitar de una investigación adicional, para precisar mejor su verdadero alcance y
reducir el riesgo de una oposición posterior no prevista. Recordemos que aquí el objetivo
es anticipar posibles conflictos e identificar coaliciones que garanticen un mejor proceso
de diseño e implementación de la política pública.

Referencias bibliográficas citadas.

Ballart, X. y Ramió, C. (2000): “La actuación de la Administración: las Políticas Públicas” en

Ballart, X. y Ramió, C. (2000): Ciencia de la Administración. Valencia. Tirant lo Blanch.
Grau, M. y Mateos, A. (2002): Análisis de políticas públicas en España: enfoques y casos. Tirant
Lo Blanch. Valencia.
Jordana, J. (1996): “El Análisis de los Policy Networks: ¿Una nueva perspectiva sobre la relación
entre Políticas Públicas y el Estado?” en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 3 (mayo-
agosto 1995).
Kingdon, J. (1984): Agenda, Alternatives and Public Policies. Little Brown. Boston.
Lindblom, Ch. E. (1991): El proceso de elaboración de políticas públicas. INAP. Madrid.
Marin, B. / Mayntz, R. (Eds ) (1994) : Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical
Considerations, Frankfurt: Campus.
Meny, Y. y Thoenig, J.-C. (1992): Las políticas públicas. Ariel. Barcelona.
Rhodes, R. / Marsh, D. (1992) : “New directions in the study of policy networks” European
Journal of Political Reseach. Febrero, 1,2. Vol 21.
Starling, G. (1988): Strategies for Policy Making. Dorsey Press. Chicago.
Subirats, J. (1992): Análisis de políticas públicas y eficacia de la adminsitración. MAP. Madrid.

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