El ordenamiento jurídico de las Comunidades Autónomas

I. La pluralidad de ordenamientos.
a. Consecuencia de la autonomía reconocida a diversos entes territoriales.
b. El ordenamiento jurídico global está formado por varios subsistemas
dotados de dinámica propia.
c. Las relaciones entre los ordenamientos autonómicos y el sistema global al
que pertenecen responden a tres principios.
i. Separación.
ii. Cooperación.
iii. Supremacía.
II. Relaciones de separación.
a. Principio general del sistema jurídico-político, en lo que se refiere a la
existencia de una pluralidad de ordenamientos.
b. Ordenamiento jurídico propio.
i. Separación entre los diferentes subsistemas normativos
territoriales.
ii. Relación entre los subsistemas autonómicos y el sistema normativo
estatal.
1. Punto de conexión: norma de cabecera (Estatuto).
2. Principio de competencia (no jerarquía).
c. Sistema privativo de fuentes del Derecho. Las CCAA pueden dictar normas
con rango de ley, que cubren la reserva de ley.
i. Tipos de leyes: leyes ordinarias, leyes de desarrollo básico del
Estatuto (ámbito material acotado, mayoría cualificada; ej. Art. 62
EAC).
ii. Procedimiento legislativo.
1. Iniciativa: Parlamento, Gobierno, ciudadanos (ILP), en
ocasiones entes supramunicipales de carácter territorial.
2. Dictamen de órganos consultivos (ej. Consejo de Garantías
Estatutarias).
3. Promulgación, en nombre del Rey, por el Presidente de la
CA (no hay sanción).
4. Publicación: diario oficial de la CA, BOE (eficacia desde la
primera).
iii. Decreto legislativo. Posibilidad de control de la delegación por
órganos consultivos (ej. Consejo de Garantías Estatutarias).
iv. Decreto ley (sólo si lo contempla el Estatuto).
III. Relaciones de cooperación.
a. Necesaria, pues rara vez la delimitación competencial se hace en bloque.
b. Tipos de relaciones de cooperación:
i. Normación compartida. Supuesto de la legislación básica (vid.
Competencias compartidas).
ii. Normación sustantiva estatal y ejecución autonómica.
iii. Normación y gestión paralela, bajo la coordinación estatal.
IV. Relaciones de supremacía.
a. La cláusula de prevalencia del Derecho estatal. Art. 149.3 CE: “(...) La
competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas (...)”.

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 i. Significación general. “El art. 149.3 CE es un precepto destinado no
a fijar las competencias del Estado y de las Comunidades
Autónomas, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse
en aplicación de las normas respectivas y que no hayan de
resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de una
de ellas. De sus distintas reglas, una de las cuales es la de la
prevalencia de las normas del derecho estatal en los términos que
la misma describe (“prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de
las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas”), resultan destinatarios los
aplicadores del Derecho sin distinción, y su finalidad no es otra que
la de asegurar la plenitud del ordenamiento, tal y como ha afirmado
de manera reiterada este Tribunal” (STC 102/2016, FJ 6).
1. Es una regla de conflicto. Presupone que cada una de las
dos normas en concurso está actuando en su propia esfera
de competencia. Se prima a una de ellas (la estatal).
2. Las dos normas concurren sobre una misma materia.
3. Esta prevalencia no puede desalojar la competencia
exclusiva que la Comunidad tenga atribuida.
4. Implica desplazar en la aplicación a la otra norma.
ii. El campo aplicativo de la cláusula.
1. Casos de cooperación entre los dos ordenamientos.
2. Concurrencia normativa: son las bases del Estado las que
prevalecen sobre las normas autonómicas de desarrollo.
iii. Para evitar la prevalencia del Derecho estatal no basta que un
Estatuto designe como “exclusiva” una competencia.
iv. Supuestos de concurso de normas de los dos orígenes por
superposición de títulos competenciales propios de los dos niveles
sobre un mismo objeto.
1. Los sectores de la vida social, política y económica sobre
los que inciden los poderes públicos no están
compartimentados.
2. Lo normal es que se den conflictos de delimitación. Esto
es, que se precise el alcance de cada uno de los títulos
competenciales.
3. Supuesto de superposición: competencia exclusiva del
Estado (art. 149 CE) de carácter fundamental, que entra en
conflicto con un título que define una competencia
autonómica.
v. Efectos de la prevalencia.
1. El plus de valor otorgado a la norma estatal no la convierte
en jerárquicamente superior a las normas autonómicas.
2. No hay, tampoco, derogación de la norma autonómica. “La
aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal
no determina la derogación de la norma autonómica ni ha
de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad
sobrevenida, sino que puede resolverse … inaplicando la
ley autonómica por considerar prevalente la posterior
legislación básica estatal” (STC 204/2016, FJ 3).
3. Prevalencia: efecto directo y aplicación preferente de la
norma central, y desplazamiento de las demás normas, que
no podrán ser aplicadas frente a aquélla. “El operador
jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las
normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del
desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene
legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad,

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 pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales,
y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que
representa siempre una situación indeseable, de tal modo
que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la
solución lógica a una situación provocada por la propia
Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de
inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la
nueva legislación básica” (STC 102/2016, FJ 6).
4. Fundamento de la prevalencia.
a. Art. 2 CE: indisoluble unidad de la Nación española.
b. La soberanía corresponde al Estado. Las CCAA
gozan de autonomía política.
c. El fundamento específico de la cláusula de
prevalencia del Derecho estatal es asegurar la
integración final del sistema en un orden final único,
dentro de la pluralidad del Estado compuesto.
b. La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal. Art. 149.3 CE: “(...) El
Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las
Comunidades Autónomas”.
i. Significado: técnica de integración en caso de laguna normativa.
ii. Destinatario: aplicador del derecho (no legislador).
iii. No es cláusula atributiva de competencias.
iv. No se aplica en casos de competencias exclusivas de todas las
CCAA.

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Doctrina del TC sobre la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal.

STC 147/1991, de 4 de julio.

FJ 7:

No es aceptable, en su consideración global, la tesis de que el Estado, una vez aprobado

el Estatuto de Autonomía, no pueda innovar, ni siquiera por la vía supletoria, la regulación
estatal preestatutaria, tesis que la Comunidad Autónoma de Galicia considera que viene
avalada por lo dispuesto en la Disposición transitoria tercera de su Estatuto de Autonomía,
lo cual hace inmodificable, a su juicio, el Derecho estatal vigente en el momento de
aprobarse éste. Esta tesis ha sido ya rechazada en las SSTC 227/1988 y 103/1989 en
virtud de razonamientos que deben aquí tenerse por reproducidos y en los que,
sustancialmente, se declara que su aceptación conduciría a otorgar una rigidez absoluta a
las leyes estatales y a una fragmentación del Derecho estatal que son contrarias a las más
elementales exigencias, tanto del principio constitucional de unidad del ordenamiento
jurídico como de la regla de supletoriedad del Derecho estatal.

Sin embargo, la doctrina constitucional expuesta no puede ser entendida en el sentido

absoluto de que las normas que el Estado dicte con la específica finalidad de servir de
Derecho supletorio en las Comunidades Autónomas, en todo caso y cualquiera que sea su
contenido, no invaden nunca las competencias de esas Comunidades, puesto que no es
dable olvidar que dicha doctrina también señala: 1.º), que la regla de supletoriedad del
Derecho estatal del art. 149.3 de la Constitución no constituye una cláusula universal
atributiva de competencias para legislar sobre cualesquiera materias a favor del Estado
(SSTC 15/1989 y 103/1989), porque obviamente no es una norma competencial sino
ordenadora de la aplicación de las normas en el Estado compuesto configurado por la
Constitución, más bien, precisamos ahora, una cláusula de cierre que tiene por objeto
realizar el principio de plenitud del ordenamiento jurídico, suministrando al aplicador del
Derecho una regla con la que pueda superar las lagunas de que adolezca el régimen
jurídico de determinadas materias, y 2.º), que la normación estatal aprobada con la
finalidad de servir de Derecho supletorio estaría viciada de inconstitucionalidad, por
incompetencia, si pretendiera para sí una aplicación incondicionada en el respectivo
territorio autonómico (SSTC 85/1983 y 103/1989).

Para armonizar de manera congruente esas distintas declaraciones doctrinales,

integrándolas en un sistema conceptual dotado del grado de coherencia lógica que le es
exigible, debemos, de un lado, distinguir entre competencias exclusivas y competencias
compartidas y, de otro, reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de
función, cuya operatividad corresponde determinarse a partir de la norma reguladora del
ámbito material en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y no desde éste, es decir,
como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe
obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes,
incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas
especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación
jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial
específico que justifique dicha reglamentación, puesto que esa carencia, según ha
establecido la doctrina referida, no puede ser suplida con la conversión de la regla de
supletoriedad en cláusula universal atributiva de competencia.

Las SSTC 15/1989 y 103/1989 establecen, como razones que justifican la legitimidad
constitucional de las normas generales, que el Estado dicte sobre materias que hayan sido
asumidas por la Comunidad Autónoma, promotora del conflicto, en régimen de
competencia exclusiva, la diversidad de grado de asunción competencial que pueda existir

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entre los Estatutos de Autonomía que delimitan el sistema de distribución de competencias
entre las distintas Comunidades que forman parte de nuestro Estado compuesto y la
existencia de competencias estatales concurrentes que permitan establecer la ordenación
general de un sector en todo el territorio nacional.

Será, por consiguiente, ilegítima, por invasión competencial, aquella ordenación estatal de
materias que hayan sido deferidas por los Estatutos de Autonomía a la competencia
exclusiva de todas y cada una de las respectivas Comunidades Autónomas y en relación
con las cuales el Estado no invoque algún título propio que le permita dictar normas
generales sobre dichas materias, puesto que la asunción de competencias exclusivas
confiere a las Comunidades Autónomas no sólo el poder oponerse a que las normas del
Estado incidan en esas materias sometidas a su competencia exclusiva con alcance de
aplicación directa, sino que también atribuyen a las Comunidades decidir si tales materias
deben ser sometidas, por su parte, a reglamentación especifica y en qué momento debe
hacerse, lo cual las legitima para negar a dichas normas estatales alcance supletorio,
especialmente cuando en ellas se establecen mandatos prohibitivos que, a pesar de su
pretendido valor supletorio, resultan de aplicación directa, mientras que la Comunidad
Autónoma no decida someter la materia a reglamentación propia. Negarles dicha
legitimación es tanto como imponerles, en contra de su voluntad, unas normas estatales
en materias sobre las cuales el Estado no invoca título competencial distinto a la regia de
la supletoriedad que no es, según se deja dicho, atributiva de competencias.

Lo expuesto conduce, en principio, a considerar viciadas de incompetencia y, por ello,

nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio del
de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de
éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía
atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de
homogeneidad. Esto supone que en cada conflicto en el que una Comunidad reivindique
su competencia frente a dicha clase de normas estatales tendría que examinarse si se
trata de competencias que corresponden en exclusiva a todas las Comunidades
Autónomas pues, si así no fuese, el Estado tendría competencia para dictarlas en relación
con aquellas Comunidades que no hubieran adquirido tal exclusividad. Por tanto, a la
resolución de dicho conflicto se añadiría la dificultad de examinar con detalle todos y cada
uno de los Estatutos de Autonomía con el fin de determinar si la competencia exclusiva
viene o no atribuida con alcance universal a todas las Comunidades, puesto que, de no ser
así, no podría declararse nula por incompetencia la norma estatal sino únicamente como
inaplicable en el territorio de la Comunidad que, habiendo planteado el conflicto, resultase
tener la competencia exclusiva sobre la materia; debe, por ello, evitarse un
pronunciamiento de nulidad total que además afectaría a Comunidades que no han
impugnado la norma estatal quizá por seguir la política legislativa de considerar apropiada
la normativa estatal y, por tanto, decidir el aplicarla mientras no consideren oportuno
desplazarla a un grado supletorio mediante la aprobación de una reglamentación propia.

STC 118/1996, de 27 de junio.

FJ 6:

La cláusula de supletoriedad es, según la doctrina expuesta, una previsión constitucional

emanada de la C.E. que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que
deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya.

A tenor de la misma, una vez que el aplicador del Derecho, utilizando los medios usuales
de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá
colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de las

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competencias que la Constitución le atribuye: En eso consiste la supletoriedad del Derecho
estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna.

Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia
determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias
en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en
concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como correctamente
se afirmaba en la STC 147/1991, que acabamos de transcribir, pueda invocar como tal la
cláusula de supletoriedad.

FJ 8:

Reiteradamente hemos venido afirmando que la cláusula de supletoriedad no permite que

el Derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. El
presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la
ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el
aplicador del derecho.

Y, si ello es así, tal y como dijimos en la STC 147/1991, la aplicación supletoria de las
normas estatales no puede venir impuesta por el legislador (fundamento jurídico 7.). Pues,
de lo contrario, la legislación estatal sería aplicable en el ámbito reservado al Derecho
autonómico sobre la base de la mera ausencia de la regulación autonómica
correspondiente y no se limitaría, por lo tanto, a integrar lagunas apreciadas por el
aplicador del derecho, subvirtiéndose el sentido de la cláusula de supletoriedad del art.
149.3 y arrogándose inconstitucionalmente el Estado la facultad de integrar por sí los
distintos ordenamientos de las Comunidades Autónomas, por la vía de dictar normas
«aplicables supletoriamente».