DERECHO ADMINISTRATIVO I

TEMA 2. El ordenamiento jurídico administrativo. Las Fuentes del Derecho

1. Características del ordenamiento jurídico administrativo:

El ordenamiento jurídico administrativo: es el conjunto de normas que se refiere y regulan a
las Administraciones públicas.

CARACTERÍSTICAS:
1) Estructura jerarquizada de las normas, principio de jerarquía normativa.
2) Pluralidad de AAPP: Principio de competencia.

Leyes: Tienen capacidad legislativa las Cortes Generales y las Asambleas legislativas de
las CCAA.
En función de las competencias atribuidas por los estatutos de autonomía y el artículo 149
de la CE (delimita las competencias exclusivas del Estado).
- Normas con rango de ley: Decretos ley y Decretos legislativos. Tanto el Gobierno
central como el Gobierno de la Generalitat disponen de estas herramientas.
- Normas reglamentarias: Tienen potestad reglamentaria el Gobierno central, los
Gobiernos de las CCAA y las administraciones locales.

3) a. Aplicación en el espacio:

Principio de territorialidad de las normas.

El derecho administrativo normalmente es de aplicación territorial: se aplica a todas las
personas que se encuentran en su territorio independientemente del origen de las personas.
Las normas de organización y funcionamiento administrativo se aplican de forma personal,
sólo a los sujetos que regulan.

- Una norma estatal con competencia exclusiva será de aplicación en todo el territorio
español:
Ejemplo: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común.

- Una norma autonómica será de aplicación dentro del territorio de la comunidad

autónoma:
Ejemplo: DECRETO LEGISLATIVO 2/2008, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto
refundido de la Ley de protección de los animales.

- Una norma local sólo será de aplicación dentro del término municipal del
Ayuntamiento:
Ejemplo: Ordenanza de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el
espacio público de Barcelona.

3) b. Aplicación en el tiempo:
Las normas entran en vigor a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial
correspondiente. Ahora bien según lo que disponga la norma podemos encontrar las
situaciones siguientes:
- Entran en vigor cuando lo dispone la propia norma.
 - Si no se dispone otra cosa, entran en vigor a partir de los 20 días naturales de la
publicación (art 2,1 CC).
- Eficacia retroactiva: excepcional. Sólo en normas de contenido favorable.
- Pérdida de vigencia: cuando se derogue por otra norma posterior de igual o superior
rango (art 2,2 CC).
- Esta prohibida la irretroactividad desfavorable para asegurar que se cumple con el
principio de seguridad jurídica.

2. Fuentes del derecho administrativo:

Fuente del derecho: Origen y forma de manifestación de las normas.

- Fuente formal: ¿cómo se crea?

Manera o forma de materialización de la norma.
Diferentes tipos de normas: Leyes, reglamentos, costumbres.
Las leyes deben ser aprobadas por el poder legislativo, y los reglamentos por el Gobierno.
La costumbre nace de una convicción social.

- Fuente material: ¿quién crea las normas finalmente?

Fuerzas con capacidad normativa creadora (Cortes, Gobierno, pueblo).
El Gobierno puede crear normas con Rango de Ley (leyes materiales) y reglamentos.

3. La fuentes del ordenamiento jurídico:

Artículo 1.1 del Código Civil: Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho. Art 1,1 CC

1,3 La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público y que resulte prueba.

1,4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
1,6 La jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de forma
reiterada, establezca el Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho.

Normalmente utilizaremos las fuentes directas (normas escritas).

Solo recurrimos a las fuentes subsidiarias si las fuentes directas no lo regulan.

4. La jerarquía normativa:
El ordenamiento jurídico de un país se compone de leyes y otros tipos de normas de distinto
rango que están ordenadas según el principio de jerarquía normativa.

Esta estructura de mayor a menor importancia es lo que define el rango de una norma. El
principio de jerarquía implica que una norma de rango inferior no puede contradecir ni
vulnerar lo que establezca una de rango superior.

Que las normas tengan diferentes rangos hace necesario ordenarla para determinar cuál
tiene preferencia y aplicar en cada caso la correcta. La jerarquía normativa implica, por
tanto, que:
a) La Constitución es superior a cualquier otra norma jurídica.
b) Una norma de rango inferior no puede contradecir una de rango superior.
c) Una norma posterior deroga a una anterior norma de igual rango.
d) Una ley especial prevalece ante una ley general.

En cada CA tenemos un estatuto de autonomía, encargado de regular las instituciones de

cada CA.
Leyes aprobadas por las cortes generales y leyes aprobadas por las Comunidades
autónomas. A nivel estatal las leyes se tienen que someter a la Constitución.
Los reglamentos: son normas que tienen un nivel inferior que las leyes, esta subordinada a
todos los anteriores. Son muy utilizadas.

Admin. local: no tiene capacidad de hacer leyes, por lo tanto se regula por la constitución y
en Cataluña por las leyes autonómicas. El ayuntamiento puede hacer leyes llamadas
ordenanzas. Como que es la norma inferior se tendrá que someter a todas las normas
superiores.
5. Fuentes Directas Formales:

a) Los Tratados Internacionales

El principio de primacía del derecho europeo, tiene una fuerza de prevalencia.

Definición: es aquel acuerdo escrito entre uno o más Estados, por el que las partes
firmantes adquieren determinados derechos y obligaciones, cuyo incumplimiento da lugar a
responsabilidad internacional frente a las demás partes.

- Artículo 96.1 CE “Los tratados internacionales celebrados válidamente formarán

parte del ordenamiento interno una vez hayan sido publicados oficialmente en
España.”.

- Artículo 2.5 del Código Civil “Las normas jurídicas contenidas en los tratados
internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado
a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el
Boletín Oficial del Estado.”

b) La Constitución española:
Norma suprema del ordenamiento jurídico (H. Kelsen):

Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)

Artículo 5.1 “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, I VINCULA
TODOS los jueces y tribunales, que interpretan y aplican las leyes y reglamentos según los
preceptos y principios constitucionales, de acuerdo con la interpretación que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.”
Artículo 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos quedan sujetos a la Constitución y
al resto del ordenamiento jurídico.”

c) La Leyes orgánicas y las leyes ordinarias:

CE Artículo 81
1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas, (sección 1 cap 2 tit I, art, 15-29) las que aprueben los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las previstas por la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exige la mayoría

absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

LEYES ORDINARIAS
Materias no reservadas a Ley orgánica, pueden regularlo todo (reserva de ley + otras
materias) – Aprobación por mayoría simple.

En las CA no hay leyes orgánicas.

d) Leyes de las comunidades autónomas:

EAC 2006 Art 55. EAC

El Parlamento ejerce la potestad legislativa.

Leyes ordinarias: mayoría simple del Parlamento.

EAC, 62,2 Son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan directamente las
materias mencionadas por los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1.
La aprobación, modificación y derogación de estas leyes requieren el voto favorable de la
mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación final sobre el conjunto del texto,
salvo que el Estatuto establezca otra.

La iniciativa legislativa corresponde: (artículo 111 Reglamento del Parlamento de Cataluña)

a) Al Gobierno, que lo ejerce mediante la presentación de un proyecto de ley (tiene
prioridad sobre las proposiciones de ley).
b) A los grupos parlamentarios y miembros del Parlamento, que lo ejercen mediante la
presentación de una proposición de ley.
c) En los órganos políticos representativos de las demarcaciones supramunicipales de la
organización territorial de Cataluña.
d) A los ciudadanos, (50,000 firmas acreditadas, Ley 1/2006).

El Parlamento de Cataluña puede dictar Leyes dentro de las competencias atribuidas por el
EAC y en el marco del artículo 149 de la CE (blog de la constitucionalidad).

6. FUENTES DIRECTAS MATERIALES:

1. Las normas con rango de ley: jerárquicamente valen lo mismo que una ley, pero es el
gobierno quien las elabora.

a) Decreto-ley estatal/ autonómico:

Es una norma con rango de ley pero quien la redacta y la prueba es el Gobierno no el
Congreso.

Artículo 86.1 CE “En caso de una necesidad urgente y extraordinaria, el Gobierno podrá
dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y
que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los
derechos, los deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de
las Comunidades Autónomas ni el Derecho electoral general.”

Los Decretos-leyes tendrán que ser sometidos inmediatamente a debate y votación de

la totalidad en el Congreso de los Diputados, convocado al efecto, si no estuviera reunido,
dentro del plazo de los treinta días siguientes a la promulgación.

Real Decreto Ley: significa que lo ha hecho el gobierno central.

b) Decreto legislativo estatal/autonómico (legislación delegada):

Normas con rango de ley hechas por el gobierno, no se crean por urgencia es porque se lo
han delegado.

El Parlamento puede delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley.
Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada tienen el nombre de
decretos legislativos.

- LEY ORDINARIA de delegación: el Gobierno aprueba un TEXTO REFUNDIDO.

- LEY DE BASES de delegación: el Gobierno aprueba un TEXTO ARTICULADO.

Cuando se trate de autorizar al Gobierno para formular un nuevo texto articulado, las
leyes de delegación deben fijar las bases a las que debe ajustarse el Gobierno en el
ejercicio de la delegación legislativa. Cuando se trate de autorizar al Gobierno a refundir
textos legales, las leyes deben determinar el alcance y los criterios de la refundición.

Tanto los decretos-ley como los decretos legislativos no pueden regular ley orgánica.

2. El Reglamento: es una norma inferior a una ley.

Definición: Disposición jurídica de carácter general, dictada por la Administración Pública en
virtud de su competencia y con un valor subordinado a la ley.

La Ley 39/2015 utiliza la perífrasis Disposición Administrativa de carácter general.

Valor inferior a la Ley: la Ley es la norma por excelencia.

Características:
 1. Disposición jurídica, innova el ordenamiento jurídico.
2. Aplicación general, no única - norma jurídica (para diferenciar de aplicación
particular- acto administrativo) Abstracta. General.
3. No se agota en una aplicación (como el acto administrativo). Por tanto, No se
admiten los reglamentos singulares (si en cambio por destinatarios concretos).

- El Reglamento: límites
LÍMITES FORMALES
1. Competencia: El órgano debe ser el competente para dictar el Reglamento.
2. Procedimiento: Existencia de un procedimiento en la elaboración del reglamento.
Principios básicos audiencia y publicidad.
3. Jerarquía normativa: valor inferior a la ley. Un reglamento no puede contradecir una
norma de carácter superior, puesto que en este caso será nula de pleno derecho: art
47,2 Ley 39/2015.

LÍMITES MATERIALES
1. RESERVA DE LEY. Incluido en regulación legal anterior, congelación de rango.
2. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Ej. Límite arbitrariedad, el reglamento
debe adecuarse a los hechos.

- El Reglamento: clases
CLASES SEGÚN LA PROCEDENCIA FORMAL
a) Reglamentos Estatales: Real Decreto (gobierno) y Orden Ministerial (inferior
jerárquicamente).
b) Reglamentos de las Comunidades Autónomas: Decreto (gobierno) y Orden
(consejeros).
c) Reglamentos de las Administraciones locales: Reglamentos (ministros -orden
ministerial- y consejeros) y Ordenanzas municipales.

CLASES DE REGLAMENTOS SEGÚN LOS EFECTOS

a) Normativos.
b) Organizativos.

CLASES SEGÚN SU RELACIÓN CON LA LEY

a) Reglamentos ejecutivos → Secundum.
b) Reglamentos independientes → Praeter Legem.
c) Reglamentos de necesidad → Contra legem.

Reglamento normativo:
Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre la transparencia y el derecho de acceso a la
información pública

Reglamento organizativo: - Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se

reestructuran los departamentos ministeriales.
Reglamento de necesidad: Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara
el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el
SARSCoV-2.
- Los principios de buena regulación (Better regulation):
Ley 39/2015. Arte 129:

1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las administraciones

públicas deben actuar de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia,
proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de
motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de
proyectos de reglamento, debe quedar suficientemente justificada su adecuación a los
principios citados*.

2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar

justificada por una razón de interés general, debe basarse en una identificación clara
de los fines perseguidos y debe ser el instrumento más adecuado para garantizar su
consecución*.

3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga debe contener la

regulación imprescindible para atender la necesidad que debe cubrirse con la norma,
después de constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o
que impongan menos obligaciones a los destinatarios*. (artículos declarados no
básicos por la STC 55/2018).

- Los reglamentos locales: ordenanzas y reglamentos:

Las ORDENANZAS LOCALES son reglamento de desarrollo de una Ley.
Tradicionalmente se ha afirmado su carácter subsidiario respecto al resto de legislación
(estatal o autonómica, general o sectorial), la propia competencia normativa y el ámbito de
actuación de ésta, así como por la necesidad de habilitación superior, aunque son
frecuentes las atribuciones genéricas. Su aprobación corresponde al PLENO DE LA
CORPORACIÓN, de acuerdo con la Ley 7/1985, de 2 de abril (LBRL) artículo 22.1.d) por los
municipios, y artículo 33.2.b) por las provincias.

Los Reglamentos orgánicos son normas de organización municipal. Su aprobación

corresponde al Pleno.

Procedimiento de aprobación de una ordenanza municipal: (Art 178 Decreto legislativo

2/2003).
a) Aprobación inicial del pleno.
b) Información pública y audiencia de los interesados, por uno período mínimo de
treinta días,
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas y aprobación
definitiva del pleno. En caso de no existir ninguna reclamación o sugerencia, el
acuerdo inicial será definitivo.

- Ejemplos normativos:
Materia: Tráfico:
 - Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
- Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento
General de Circulación.
- Ordenanza de circulación de peatones y vehículos (OCVV) Ayuntamiento de
Barcelona.

Materia Extranjería:
- Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España y su integración social.
- Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley Orgánica 4/2000.
- Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, por la que se adoptan medidas relativas a la
prórroga de las autorizaciones de estancia y residencia y/o trabajo.

ESTADO DE ALARMA
- Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
- Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma
para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
- RESOLUCIÓN SLT/275/2021, de 5 de febrero, por la que se prorrogan y modifican
las medidas en materia de salud pública para la contención del brote epidémico de la
pandemia de COVID-19 en el territorio de Cataluña.
- RESOLUCIÓN SLT/516/2021, de 26 de febrero, por la que se prorrogan y modifican
las medidas en materia de salud pública para la contención del brote epidémico de la
pandemia de COVID-19 en el territorio de Cataluña.

- El reglamento: control:
Arte. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria.

Control judicial:
- Inaplicación por jueces y tribunales de aquellos reglamentos ilegales (art 6
LOPJ).

- Recurso ante los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo: control de

legalidad.
a) Recurso directo contra el reglamento: 2 meses desde su publicación.
b) Recurso indirecto: contra el acto administrativo de aplicación del reglamento.

Los reglamentos NO son recurribles por los particulares por vía administrativa.
Control por la propia Administración.

Revisión de oficio de los reglamentos ilegales: En caso de reglamentos nulos de pleno

derecho, la Administración puede declararlos nulos de pleno derecho de oficio, previo
dictamen favorable de la Comisión Jurídica Asesora (art 106,2 Ley 39/2015)
7. La costumbre y los principios generales del derecho (fuentes subsidiarias):
LA COSTUMBRE: Expresión de una convicción jurídica no escrita que se considera
obligatoria, impuesta por el uso social.
En Derecho administrativo es muy residual (principio de reserva de ley y vinculación
positiva) se discute como fuente del derecho.

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO:

- Principios inmanentes en el ordenamiento, actualmente están la mayor parte
positivados, CE y las Leyes (art 9, 14, 23.2 103.3 106.2 responsabilidad,)
- Por principios generales del derecho se entienden las ideas fundamentales e
informadoras de la organización jurídica de la nación (De Castro), es decir, los que
dan sentido a las normas jurídicas legales o consuetudinarias existentes en la
comunidad, los enunciados generales a los que se subordina un conjunto de
soluciones particulares.

8. FUENTES INDIRECTAS: La jurisprudencia y la doctrina:

JURISPRUDENCIA
Art 1,1 CC:
La jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de forma
reiterada, establezca el Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho.

Se entiende por jurisprudencia en un sentido amplio el conjunto de pronunciamientos o

sentencias de los tribunales cuando deciden puntos de derecho y por tanto con cierto
valor de precedente.

DOCTRINA
Podría definirse la doctrina como un sistema de opiniones o postulados más o menos
científicos, frecuentemente con la pretensión de posesión de validez general. En el ámbito
jurídico, doctrina significa el conjunto de opiniones efectuadas en la interpretación de
normas por los conocedores del derecho y forma parte de las fuentes del derecho,
aunque en un lugar muy secundario.

Una doctrina jurídica es un concepto que sustentan los juristas y que influye en el
desarrollo del ordenamiento jurídico, aunque cuando no originan derecho de forma
directa.

Comprende las opiniones y teorías sustentadas por los autores exponiendo su criterio
sobre una determinada materia. No tiene fuerza legal obligatoria y su trascendencia
dependerá del reconocimiento otorgado al autor oa la mayor o menor fundamentación de
las teorías que sustenta.