Tema 6. La Constitución. Las normas con rango de ley.

En particular, Decreto-
Legislativo y Decreto-Ley. Formas de aprobación y control. Los reglamentos
(remisión).

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Las fuentes del Derecho Administrativo, con la salvedad de una serie de

matizaciones, son las mismas que las de las restantes ramas del Derecho.

Así podemos distinguir entre:

_Fuentes directas:
_Constitución.
_Ley y disposiciones normativas con fuerza de ley.
_Reglamento.
_Costumbre.
_Principios Generales del Derecho.

_Fuentes indirectas:
_Tratados internacionales.
_Jurisprudencia contencioso-administrativa del TS.
_Doctrina científica.

A su vez dentro de las fuentes directas se puede realizar una subdivisión entre:

_Fuentes primarias: Constitución, ley y disposiciones normativas con fuerza de ley y

reglamentos.
_Fuentes subsidiarias: Costumbre y Principios Generales del
Derecho.

LA CONSTITUCION COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. La introducción de la Constitución en el sistema de fuentes.

En un principio, la Constitución no era una norma que se pudiera invocar ante los
Tribunales, ya que se consideraba que la Constitución no era una norma jurídica que
vinculase a los Tribunales, sino un simple programa político que luego cumpliría el
legislador.

Esto se repitió en todas las Constituciones españolas. Por supuesto que la

Constitución articulaba los poderes supremos, pero estas normas no eran justiciables por
sí mismas. El resto del contenido eran meras invitaciones al legislativo

2. El valor normativo fundamental de la CE de 1978.

Todo el panorama descrito con anterioridad cambia con la promulgación de la CE.

La CE pasa a ser la norma fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, y un

Tribunal, el TC será el encargado de interpretarla y de velar que las leyes no contradigan
lo establecido en la CE.

El valor normativo que tiene la CE, y su superioridad respecto al resto de las fuentes
del ordenamiento jurídico se sostiene, entre otras cosas, en las siguientes razones:

1
 - El hecho de que la Disposición Derogatoria 3ª declara derogada por la CE
cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución.
- El art. 9.1 de la CE establece que los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto de los poderes públicos. De este artículo se
pueden extraer dos consecuencias:

1. La Constitución forma parte del ordenamiento jurídico.

2. La Constitución se encuentra por encima del resto de las
fuentes que integran el ordenamiento jurídico.

-El establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y

disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1 a CE).

-Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma

constitucional (arts 166 y 169).

Por tanto queda claro que la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico y
que puede ser aplicada no sólo por el Tribunal Constitucional, sino también por el resto
de Tribunales. El monopolio del TC sólo se refiere al rechazo o expulsión de las Leyes,
pero no a su aplicación.

Por tanto, y como conclusión importante, el resto de las normas del ordenamiento
jurídico será interpretada por los Tribunales de acuerdo con lo establecido en la CE. La
búsqueda de interpretaciones de las normas que concuerden con lo establecido en la CE
salvará a muchas de estas normas de ser declaradas inconstitucionales.

En definitiva, se ha producido una verdadera revolución jurídica desde los tiempos

en que la Constitución era un mero documento programático al valor que tiene la
Constitución, no sólo como norma fundamental del ordenamiento jurídico, sino como
base interpretativa del ordenamiento jurídico.

3. Principios fundamentales dentro de la CE.

Dentro de la CE podemos distinguir una serie de principios fundamentales:

Principios esenciales de la CE.

_España se constituye en un Estado de Derecho (art. 1 CE) y las

Administraciones actuarán con sometimiento pleno a la ley (art. 103 CE) y con la
más estricta observancia del principio de legalidad del art. 9.3 CE.

_España se constituye en un Estado social (art. 1 CE) por lo que la gestión de la

Administración será marcadamente intervencionista.

_España se constituye en un Estado democrático (art. 1 CE) y entre sus valores

superiores se encuentra el pluralismo político.

_La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,

patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas.

2
Principios relativos a la organización.

Pueden englobarse en los siguientes apartados:

_Principios relativos a la organización de las Administraciones públicas

aisladamente consideradas:

1) Principio de jerarquía administrativa (art. 103 CE) en virtud del cual se

efectuará una estructuración escalonada de los órganos integrantes de
cada Administración pública.

2) El principio de desconcentración administrativa (art. 103 CE), que

postula la atribución de las competencias preferiblemente a los órganos
periféricos en lugar de los órganos centrales, aumentando su capacidad
resolutoria y la disminución de los lazos de control. Es lógico que este
fenómeno se dé más en la Administración General del Estado o incluso en
la de las CCAA que en la Administración local.

_Principios relativos a la organización de las Administraciones contempladas en

su relación con otras Administraciones de superior nivel:

1) Principio de descentralización (art. 103.1 CE) que implica la atribución

de las funciones públicas de carácter administrativo a la Administración de
las CCAA y a los entes que integran la Administración local, con
preferencia respecto de la Administración del Estado. Es de subrayar que
este fenómeno también se produce entre la Administración de las CCAA y
la Administración local.

2) Principio de autonomía, recogida entre otros en los arts. 137, 140 y 141
de la CE, según el cuál toda injerencia de la Administración General del
Estado o en su caso de la CCAA debe ser interpretada de forma
absolutamente restringida.

3) Principio de autosuficiencia financiera, según el cual, las haciendas

locales y las CCAA deberán disponer de los medios suficientes para el
desempeño de las funciones que la ley les atribuye.

_Principios relativos a la actuación de las Administraciones públicas:

1) La actuación de la Administración habrá de ajustarse a los fines que la

justifican (art. 106.1 CE).

2) La actuación administrativa estará sometida al control de los tribunales

(arts 106.1 y 153 c CE).

3) Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión

que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos (art. 106.2 CE).

4) La ley regulará el acceso a la función pública de acuerdo con los

principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE).

3
 5) El estatuto de los funcionarios deberá establecer el sistema de
incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de
sus funciones (art. 103.3 CE).

6) El principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del

territorio del Estado (arts 1.1, 14 y 139.1 CE) que comporta el derecho de
los administrados a percibir un tratamiento común ante todas las
Administraciones públicas (art. 148.1.18ª CE).

7) El principio de libre circulación y establecimiento de las personas y de

los bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE).

8) Corresponde a los poderes públicos facilitar la participación

de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social
(art. 9.2 CE), se establece el principio de audiencia de los ciudadanos en
el procedimiento de elaboración de las disposiciones y resoluciones
administrativas (art. 105 a y c CE) y el acceso de aquéllos a los archivos y
registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa
del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas
(art. 105 b CE).

_Principios comunes a la organización y actuación de las Administraciones:

1) El principio de eficacia administrativa (art. 103,1 CE). Las

Administraciones Públicas nacen para cumplir los objetivos que tienen
encomendados. De esta forma, la aplicación del principio de eficacia
administrativa puede conducir a peculiaridades en cuanto al derecho de
sindicación de los funcionarios públicos, de huelga, etc. Ej: la policía.

2) Principio de coordinación, no sólo entre los órganos de cada

Administración pública aisladamente considerada, sino en la actuación de
las distintas Administraciones públicas.

Por último, realizar dos precisiones en cuanto a la aplicación de estos principios

mencionados con anterioridad:

En primer lugar, resaltar que entre los principios expuestos existen unos que
son de incuestionable aplicación inmediata, como el principio de legalidad. Otros, sin
embargo, son criterios a observar por el legislador a la hora de regular una situación
concreta, como podría ser el principio de descentralización administrativa.

En segundo lugar, debemos distinguir dos supuestos distintos.

En el caso de que estemos ante una conducta de la Administración contraria a

los principios enumerados en ella y apoyada directamente en ésta, se decir, sin que
exista una normativa concreta al respecto, la ilegalidad podrá ser alegada
directamente ante los Tribunales y declarada por éstos.

En cambio, si la conducta ilegal de la Administración se desarrolla en virtud de

una Ley que desarrolla defectuosamente los principios de la CE o los incumple, los

4
Tribunales no podrán anular dicho acto, sino que deberán plantear la cuestión de
inconstitucionalidad del art. 163 CE ante el TC, cuya interposición no suspende el acto.

I LA LEY. INTRODUCCIÓN.

Dentro del marco de la Constitución, la Ley sería la norma superior. Este

carácter viene legitimado por el hecho de que sea creada por los órganos de
representación popular, y en concreto, y en el caso español, por las Cortes Generales.

Como expresa el constitucionalismo inglés, la Ley lo puede todo, menos

cambiar un hombre en mujer, y hasta esa afirmación se ha quedado corta. Lo que se
pretende indicar con esta afirmación es que la Ley puede realizar todo aquello que no
sea físicamente imposible.

De esta forma, la Ley puede:

- Establecer mandatos generales o particulares.

- Ordenar situaciones en el futuro o retroactivamente.
- Modificar o extinguir una relación constituida o puede crear una nueva
donde no existía.

El único límite que debe respetar la Ley sería el de la Constitución, aunque

quizás también debemos añadir el respeto que debe tener por lo establecido en los
Tratados Internacionales ratificados por España y por el Derecho Comunitario.

Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA la podríamos definir como el acto

publicado como tal Ley en los BOE y, en su caso, de las CCAA, que expresa un
mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder
legislativo superior, es decir, las Cortes Generales (art. 66 CE).

Otra definición, y siguiendo a MARTÍN MATEO, sería la que describe a la Ley

como aquella norma escrita emanada de los órganos que tienen atribuida la suprema
potestad legislativa.

Como se puede observar, ambas definiciones destacan el hecho de que sea el

órgano que tiene la potestad legislativa (Las Cortes Generales) el que da carácter o no
de Ley a una norma, frente a lo que ocurre con las normas con fuerza de Ley como los
Decretos Leyes y los Decretos Legislativos.

II LA LEY ESTATAL: LEYES ORGANICAS Y LEYES ORDINARIAS.

1. La reserva de Ley.

La CE establece la necesidad de legislar mediante ley en una serie de casos

concretos y por otra parte silencia las materias reservadas a la potestad reglamentaria.
De aquí se derivan las siguientes consecuencias:

1) Estará reservada al poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas
materias expresamente consignadas en la CE.

5
2) Como no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el
poder legislativo podrá legislar con rango de ley sobre cualquier materia, y sus mandatos
tendrán rango superior a los contenidos en los reglamentos.

Por último, debemos destacar que el hecho de que una materia esté incluida
dentro de una reserva de Ley no empece que sobre ella no puedan legislar las CCAA. En
el caso de que dicha materia sea competencia de la CCAA, no habrá ningún obstáculo
para que pueda regular dicha materia, siempre, por supuesto, mediante una Ley.

Sin embargo, si estamos hablando de materias reservadas a ley orgánica,

siempre será una Ley orgánica la que la regule. Por otra parte, destacar que no existe la
figura de la Ley orgánica en las CCAA.

2. La distinción entre L.O. y ordinaria.

Al igual que resaltábamos que una de las razones que motivaban la técnica de la
reserva de Ley era el que una serie de materias, por sus características especiales, sólo
pudiesen ser reguladas por Ley, y no, por tanto, mediante un reglamento, también existe
la reserva de Ley orgánica.

La razón debe ser la misma. Se trata de una serie de materias que por sus
especiales características deben ser reguladas por una serie de leyes especiales,
denominadas Leyes orgánicas, y que se diferencian de las Leyes ordinarias en los
siguientes aspectos:

_Requieren para su aprobación, modificación o derogación mayoría absoluta del

Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

_Las L.O. versarán sobre las siguientes materias:

_Desarrollo de los Dº fundamentales y de las libertades públicas.

_Aprobación de EEAA.
_Las que aprueban el régimen electoral general.
_Las demás previstas en la CE, como es el caso del defensor del pueblo (art. 54
CE, por el que se aprobó la LO 3/1981 del Defensor del Pueblo, modificada
parcialmente por la LO 2/1992 y 10/1995 que aprueba el Código Penal) o la del
TC (art. 165 de la CE y LO 2/1979).

La utilización de esta técnica legislativa ha motivado una serie de problemas.

1) Criterio interpretativo a seguir en la determinación de las materias reservadas a

LO.

En este sentido, debemos concluir diciendo que la utilización de la técnica

legislativa de la L.O. se debe entender de una forma restrictiva. Entre las razones
que podemos encontrar para avalar esta afirmación podemos destacar:

a) En el caso concreto de la reserva de LO para los derechos

fundamentales y las libertades públicas, es difícil imaginar una norma que
no tenga una conexión directa con cualquiera de estos derechos y
libertades.

6
 b) Por otra parte, el acudir continuamente a esta técnica atrofiaría al
sistema, ya que difícilmente se encontraría el consenso necesario para
aprobar gran cantidad de LO.

2) Posibilidad de que mediante LO se regulen materias no reservadas a este tipo

de Ley.

Siguiendo esta aplicación restrictiva de las LO, debemos señalar que en

teoría no se podría regular por LO las materias no atribuidas expresamente. Sin
embargo, debemos señalar la posibilidad de que se puedan regular mediante LO
materias conexas, no expresamente atribuidas a LO pero sí necesarias para que
la técnica de la LO cumpla su objetivo.

3) Relación entre la LO y la Ley ordinaria.

La relación entre la L.O. y la ordinaria no debe resolverse en base al

principio de jerarquía normativa, sino en consideración al principio de
competencia, con las siguientes consecuencias:

a) Si se aprueba una Ley ordinaria en una materia reservada a LO, ésta

será inconstitucional, exista o no exista una LO anterior.

b) La Ley tramitada como orgánica que versare sobre materias no

reservadas a LO, no sólo será a todos los efectos una Ley ordinaria, sino
que será inconstitucional.

c) Si hemos aceptado que mediante LO se pueden regular materias

conexas no expresamente reservadas a LO, hemos de señalar que la
modificación de dichas materias conexas no tiene por qué ser mediante
otra LO, sino que específicamente esas materias se podrán modificar
mediante una Ley ordinaria.

La razón de este hecho es evitar una excesiva petrificación de

nuestro ordenamiento jurídico, y que un partido político, aprovechando
una gran presencia parlamentaria, atrofie el sistema.

3. Las Leyes ordinarias.

A diferencia de lo que ocurre con las L.O., las leyes ordinarias se aprueban por la
mayoría de los miembros presentes, siempre que las cámaras estén reunidas
reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.

III LA LEY AUTONOMICA. SUS LÍMITES.

Las CCAA están investidas de potestades legislativas pero siempre dentro de su

ámbito competencial.

Las leyes dictadas por las CCAA están investidas de idéntica fuerza vinculante y
sometidas al mismo control que las leyes del Estado: tienen fuerza de ley y están
sometidas a l control del TC.

7
1. Límites de la Ley autonómica.

Los límites están trazados en virtud de dos principios:

_El principio de competencia, que se proyecta en dos vertientes:

1 La competencia territorial, en cuya virtud las leyes autonómicas sólo

tendrán vigencia dentro del territorio de la CCAA que la dicta.

2 La competencia objetiva, que establece que las leyes autonómicas sólo

podrán versar sobre aquellas materias en que los EEAA hayan asumido la
titularidad de la potestad legislativa y con el alcance con que esta potestad haya
sido perfilada estatutariamente.

_En virtud del principio de jerarquía, la ley autonómica tendrá los siguientes límites:

1 La CE fija una serie de principios genéricos que deben inspirar toda ley
autonómica:

_Los de unidad y solidaridad (arts 2 y 138.1 CE).

_El de igualdad de las CCAA entre sí (art. 138.2 CE).
_El de igualdad de todos los españoles de las distintas CCAA
(139.2 y 149.1 CE).
_El de libertad de circulación y establecimiento de las personas en
todo el territorio español (art. 139.2 CE).
_El de libertad de circulación de bienes en todo el territorio
español (art. 139.2 CE).

2 Los EEAA de cada CCAA, ya que según la CE son la norma institucional

básica de cada una de ellas.

2. La relación entre la ley autonómica y la ley estatal. Regla general.

Esta relación no se rige por el principio de jerarquía sino por el de competencia,

de suerte que:

_Una ley autonómica podrá modificar una ley estatal cuando ésta se haya dictado antes
de la CCAA o posterior a aquella pero antes de que la CCAA hubiese asumido
competencias exclusivas sobre la materia.

_Si una ley autonómica regula una materia cuya competencia legislativa no ha asumido
estatutariamente será inconstitucional.

_También será inconstitucional una ley estatal que regule materias asumidas de forma
exclusiva por una CCAA.

3. Los supuestos de competencia legislativa compartida.

Un ejemplo clásico sería el art. 149.1.23ª que establece que el Estado tiene
competencia exclusiva sobre las siguientes materias (...) Legislación básica sobre la
protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer
normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos
forestales y vías pecuarias.

8
 Se trata de asegurar en aras de intereses generales superiores a las respectivas
CCAA un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada CCAA, en defensa
de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del
marco competencial que en la materia en cuestión le haya sido asignado por la CE y su
propio EEAA.

El TC admite la posibilidad de que las bases se fijen mediante reglamentos,

siempre que:

1 La regulación reglamentaria resultara de una habilitación legal.

2 Que el rango reglamentario venga justificado por tratarse de materias cuya

naturaleza exija un tratamiento para el que las normas legales resultaran
inadecuadas por sus mismas características (Ej: que se trate de una materia con
un contenido técnico muy alto).

Por tanto, la legislación de las CCAA, cuando se dicte en ejercicio de una

competencia compartida, habrá de ajustarse a los principios básicos que el Estado
establezca, y de no hacerlo así, incurrirá en inconstitucionalidad.

Sin embargo ello no quiere decir que las CCAA no puedan legislar hasta que el
Estado haya promulgado la ley de bases correspondiente. Esto podría suponer un
vaciamiento de la potestad legislativa de las CCAA.

A falta de leyes de bases, la CCAA podrá al legislar deducir las normas básicas
de la legislación estatal vigente, e incluso, a falta de ésta, directamente de la propia CE.

Una norma estatal tendrá el carácter de bases o básica cuando le sea atribuida
expresamente o excepcionalmente cuando posea una estructura de la que pueda
inferirse esa condición con naturalidad (STC 69/1988).

4. Legislación autonómica y leyes de armonización.

El art. 150.3 de la CE establece que el Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun
en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés
general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada cámara, la
apreciación de esta necesidad.

Su naturaleza es absolutamente excepcional. Por tanto, esta reserva a favor del

Estado debe interpretarse de forma restrictiva y también se establece la prohibición de
acudir a la ley de armonización cuando los objetivos que con ella se persiguen se puedan
alcanzar por otras vías menos restrictivas.

Las leyes de armonización pueden constituir, utilizadas con cautela y oportunidad,

un excelente medio para evitar las disfunciones a que podría conducir la potestad
legislativa autonómica.

5. Supletoriedad del Derecho estatal.

Según establece el art. 149.3 CE el derecho estatal será, en todo caso, supletorio
del derecho de las CCAA.

9
 Esto no quiere decir que el Estado pueda regular materias exclusivas de las
CCAA asumidas en sus EEAA para en el caso de que éstas no legislen.

La STC 61/1997 estableció que el Estado se había extralimitado en sus

competencias y había invadido materias exclusivas de las CCAA y asumidas por éstas
en sus respectivos EEAA. Por tanto, y aún en el caso de que la CCAA no tuviera
regulación al respecto, no se podía aplicar la normativa estatal.

Sí se previó la resurrección del Texto Refundido de 1976 de la Ley del suelo de

1975, que al ser pre-constitucional, no debía estar sujeto al reparto competencial, y es de
aplicación supletoria para aquellas CCAA que no tengan normativa urbanística.

I INTRODUCCIÓN. DECRETO-LEY Y DECRETOS-LEGISLATIVOS.

El dogma de la división de poderes nunca se ha llevado a cabo hasta las

últimas consecuencias en ningún país.

Está claro que el poder ejecutivo ayuda en la producción de normas al poder

legislativo, unas veces en virtud de su propia competencia, mediante reglamentos, y
otras en sustitución del poder legislativo, mediante normas con fuerza de Ley como los
Decretos-Leyes y los Decretos-Legislativos.

Ambas figuras coinciden en los siguientes aspectos:

- Emanan del poder ejecutivo, y en concreto del Gobierno.

- Tienen fuerza de ley, por lo que podrán modificar, dentro de ciertos límites,
leyes ordinarias anteriores y sólo podrán ser derogados o modificados por
una norma que tenga, al menos rango de ley o norma con fuerza de ley.

II EL DECRETO-LEY.

Se trata de una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en casos
de extraordinaria y urgente necesidad.

La apreciación de esta extraordinaria y urgente necesidad está reservada al

Gobierno, aunque esta decisión podrá ser fiscalizada por el Tribunal Constitucional si
se interpone un recurso de inconstitucionalidad o una cuestión de inconstitucionalidad.

También hay que señalar que aunque en los proyectos de EEAA de algunas
CCAA como la catalana o la vasca se contemplaba una figura parecida en el ámbito
autonómico, ninguno de estos proyectos cuajó, y en la actualidad se puede decir que
sólo el Gobierno central puede acudir a esta técnica jurídica.

Por otra parte, el art. 86.2 CE señala una serie de materias que no podrán ser
reguladas mediante Decretos-Leyes:

- El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

- Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el
Título I (por lo tanto no sólo afecta a los arts. 14 a 29 y 30 sobre la objeción
de conciencia reservados a LO, sino al resto de los derechos y deberes
regulados en dicho Título I.

10
 Por Decreto-Ley no se pueden desarrollar los derechos y deberes del
Título I de la CE, pero no toda incidencia sobre los mismos que no suponga
tal desarrollo.

- El régimen de las CCAA.

- El derecho electoral general, tanto las elecciones generales como las
locales.

En un primer momento, el Decreto-Ley tiene un carácter provisional. En este

sentido, la CE dispone que el Decreto-Ley deberá ser convalidado por el Congreso de
los Diputados en el plazo de 30 días.

Pero no es esa la única posibilidad que existe. En resumen, ante la aprobación

por parte del Gobierno de un Decreto-Ley, se podrían dar las siguientes posibilidades:

- Que el Congreso convalide el Decreto-Ley en cuyo caso deja de tener

carácter provisional para alcanzar vigencia indefinida. El Congreso no podrá
introducir modificación alguna en el Decreto-ley que fiscaliza, y por otra
parte dicha convalidación no convierte el Decreto-Ley en Ley, sino que
sigue siendo una norma con fuerza de Ley.
- Que no se convalide, y en ese caso, deja de tener vigencia. La decisión de
no convalidación del Congreso produce efectos ex nunc y en consecuencia
no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos durante la
vigencia de la norma.
- Que se tramite y apruebe como proyecto de ley por el procedimiento de
urgencia. En ese caso, dejará de tener naturaleza de Decreto-Ley y el texto
íntegro o parte de su articulado pasará a integrar el texto de la Ley.

Sin embargo, la praxis parlamentaria, acogida en el art. 151 del Reglamento del
Congreso de los Diputados obliga a convalidar previamente el Decreto-Ley antes de
ser tramitado como Ley por el procedimiento de urgencia.

Es importante señalar que según el art. 161.1.a) CE, al igual que las Leyes, los
Decretos-Leyes pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad.

Por último una interesante cuestión. ¿Qué ocurre si en el plazo de 30

días el Congreso de los Diputados no adopta formalmente ninguna decisión sobre la
convalidación o no del Decreto-ley?

En ese caso, y dado el carácter provisional del Decreto-Ley,

entendemos que perderá su eficacia.

III EL DECRETO-LEGISLATIVO.

Se trata de una disposición con fuerza de Ley dictada por el Gobierno en virtud
de delegación conferida por las Cortes Generales.

Estamos hablando, fundamentalmente, de una incorporación del Gobierno a las

tareas legislativas, de una colaboración legislativa del Gobierno en la creación de normas
con rango de Ley. Esta técnica también ha sido recogida en los ordenamientos jurídicos
de las distintas CCAA.

Esta delegación de las Cortes generales deberá cumplir una serie de

requisitos:

11
 a) Se tratará de una delegación expresa, por lo que no puede entenderse
concedida de modo implícito.
b) La delegación versará sobre una materia concreta, a cuyo objeto las bases
que se fijen determinarán con precisión el objeto y el alcance del decreto-
legislativo así como los principios y criterios que han de seguirse en su
ejercicio (art. 82.3 CE).
c) El Gobierno no podrá subdelegar esta facultad.
d) La delegación no se puede entender concedida por tiempo indeterminado y
se agota por el uso que haga el Gobierno (una sola vez).
e) La delegación no podrá versar sobre materias reservadas a LO.

De esta forma, las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad

de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas.

En cuanto a su control, según establece el art. 161.1 a) el TC conocerá del

recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley,
entre las que debemos incluir a los Decretos Legislativos.

Sin embargo, la aportación realizada por el Gobierno, plasmada en el Texto

articulado o refundido, en cuanto se haya extralimitado del contenido de la Ley de Bases
o de la autorización para refundir, podrá ser controlado por la Jurisdicción de lo
contencioso-administrativo, que como veremos es la encargada de controlar la legalidad
o no de los reglamentos.

Esta creación de normas por parte del Gobierno se puede dar en dos manifestaciones
distintas:

a) Las Leyes de Bases.

Las Cortes Generales fijan unos puntos programáticos, unas directrices
que deben ser seguidas por el Gobierno a la hora de legislar.
No se trata de una cesión en blanco de la potestad legislativa. Se deberá
precisar la materia fruto de la delegación legislativa así como los principios y
criterios para el ejercicio de la delegación.
Por último, subrayar que la Ley determinará el plazo que otorga al
Gobierno para el ejercicio de la delegación. Se trata de un plazo de caducidad,
cuyo transcurso implica la extinción del apoderamiento.

b) Textos refundidos. A diferencia del anterior procedimiento, éstos no innovan el

ordenamiento jurídico, es decir, no aportan nada nuevo, sino que se limitan a
refundir, a dar coherencia a una serie de leyes dispersas.

Las Cortes Generales deberán especificar si la labor a realizar por el

Gobierno debe ser una mera refundición de textos legales o bien puede también
regularizar, aclarar y armonizar dichos textos. Pero esta actividad no puede
suponer en ningún caso que se establezcan innovaciones, añadidos a las normas
que refunde.

En caso de contradicción entre el Texto refundido y la Ley, la

jurisprudencia es unánime al apuntar que siempre deberá prevalecer el texto
legislativo sobre el refundido.

12
 Un ejemplo en este sentido sería el Texto Refundido de 1976 sobre legislación del
suelo que dio mayor coherencia a la ley del suelo de 1975 y otras disposiciones.

IV. LA REGULACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE NORMAS CON RANGO

DE LEY POR PARTE DEL GOBIERNO EN LAS LEYES 39 y 40 DE 2015.

Artículo 127 Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley
(Ley 39/2015).

El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución

mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión
de los proyectos de ley a las Cortes Generales.

La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades

Autónomas en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos
Estatutos de Autonomía.

Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales

decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos
órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas
equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de conformidad con lo establecido en
la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Artículo 129 Principios de buena regulación. (Ley 39/2015).

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las

Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de:

Necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de
interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el
instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

Proporcionalidad: la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación

imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no
existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.

Seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el

resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un
marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su
conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de
las personas y empresas.

Transparencia: las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo,

universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su
proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su
justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los
potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las
normas.

13
Eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o
accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o

futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.

Artículo 131 Publicidad de las normas. (Ley 39/2015).

Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán
de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan
efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones
Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.

Artículo 23 Disposiciones de entrada en vigor. Ley de Gobierno (Modificada por la Ley

40/2015).
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de
entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta
corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las
personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional
como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de
enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni

cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras
razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente
acreditado en la respectiva Memoria.

El Plan Anual Normativo.

Artículo 132 Planificación normativa. (Ley 39/2015).

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que

contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la

Transparencia de la Administración Pública correspondiente.

Artículo 25 Plan Anual Normativo. . Ley de Gobierno (Modificada por la Ley 40/2015).

1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas

legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente.

2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan
reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los
resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para
la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos
últimos.

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3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta
normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente
artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis
de Impacto Normativo.

4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con

el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar
sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área
de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el
Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.

Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la
información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.

Artículo 133 Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración

de normas con rango de Ley y reglamentos

1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de

reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la
Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las
organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma
acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la
norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo
competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar
audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales
puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que
agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren
afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán

realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen
aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán
ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y
reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas

previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la
Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración
local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran
razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad

económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos
parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado
primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la
potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos

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procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a
lo previsto en aquella.

El art. 26 de la Ley de Gobierno modificada por la Ley 40/2015 trata sobre el

Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, y el art. 27
sobre la Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la
Administración General del Estado, pero estas cuestiones serán tratadas en el tema
dedicado a los reglamentos.

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