UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES

CURSO DE DERECHO FINANCIERO
CATEDRATICO Dr. HENRY ALMENGOR
GUATEMALA, MAYO DE 2017.

"GASTO PUBLICO”

1.- GENERALIDADES.- El estudio de este capítulo de las Finanzas es muy breve en todos los
tratadistas clásicos, que lo reducían a un enunciado general y a la clasificación formal o técnica de los
gastos públicos.

En la nueva concepción financiera, el gasto público no se estudia tan solo porque aparezca,
aparentemente, como la causa de los ingresos públicos que el Estado requiere para satisfacerlos,
sino porque como lo hemos visto, el gasto público representa un factor de redistribución del ingreso
nacional y de consumo de inversión, que son indispensables para su proyección en la producción de
la renta nacional. Es por este que, en los más modernos textos sobre finanzas, el estudio del capítulo
sobre gastos públicos no ha adquirido un enorme desarrollo y por otra parte, su constante aumento
ha preocupado la atención de los financistas en orden de determinar las causas de este fenómeno y
sus consecuencias.

2.- CONCEPTO.- La definición clásica habla de que el gasto público es “el empleo definitivo de
riquezas que el Estado hace para satisfacer las necesidades públicas. Con la expresión “definitivo” se
quería diferenciar el gasto de otras operaciones financieras transitorias, que no corresponden a
desembolsos irrevocables.

Cuando en finanzas se habla de gastos, se involucra en esta expresión tanto aquellos que
corresponden a consumos del Estado como a inversiones que realiza, y es conveniente distinguir
claramente entre unos y otros porque su naturaleza económica y sus consecuencias, son totalmente
distintas y así como un particular no podría decir con propiedad que ha gastado en comprar un bien
raíz, pues ha hecho una inversión y no deben considerarse gastos del Estado aquellos desembolsos
que corresponden a inversiones públicas. Esta discriminación adquiere un profundo significado en la
elaboración de los presupuestos públicos y en el estudio de ellos, al grado que ha determinado una
nueva técnica presupuestaria, que será estudiada en el capítulo correspondiente.

3.- AUMENTO PROGRESIVO DE LOS GASTOS PUBLICOS. Cuando se estudian los gastos
públicos es un mismo país, en un grupo de países o mundialmente, se observa el fenómeno del
aumento progresivo de los gastos públicos, que consiste en que sin relación a los aumentos de
población, el gasto público por habitante crece constante y progresivamente. Este fenómeno
estudiado por las Finanzas, ha sido determinado en sus casos que son: los gastos militares que la
guerra o la paz armada demandan a los países y el aumento de las necesidades publicas relativas,
que los gobiernos se ven en la necesidad de ir atendiendo por exigencias históricas o para evitar
males mayores que el que pueda significar el necesario aumento de la presión tributaria.

Sin embargo, cuando se desea hacer un estudio estadístico de este fenómeno, deben hacerse los
ajustes necesarios en el valor de la moneda en los diversos periodos, ya que el descenso del poder
adquisitivo de la moneda, puede abultar los gastos que reducidos a una moneda estable no causarían
el violento crecimiento que se desprende de su aparente volumen cuantitativo.

4.- FORMAS O CLASIFICACION DE LOS GASTOS PUBLICOS. Con el objeto de estudiar los
gastos públicos, ya sea en cuanto al régimen financiero a que están sometidos, o a la importancia
administrativa o económica que tienen, se han hecho de ellos numerosas clasificaciones, de las
cuales nos ocuparemos únicamente de las más importantes.

A.- GASTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. De todas las clasificaciones de los gastos

públicos, la más profunda es aquella que formula esta distinción, pues tiene importancia desde un
triple punto de vista financiero, económico y legal.

Financieramente es gasto ordinario aquel que tiende a surgir o a presentarse en cada ejercicio
financiero o presupuestario, como por ejemplo, los sueldos de los funcionarios o los
aprovisionamientos que el Estado necesita.

Financieramente es gasto extraordinario, el que crece de este elemento de periodicidad que

caracteriza el gasto ordinario, como por ejemplo: el que demanda la construcción de un puerto o de
un camino.

Económicamente se ha dicho, que el efecto útil producido por un gasto extraordinario es decir, su
resultado tangible, tiende a prolongarse más allá del período presupuestario en que el gasto se
efectuó, como es el caso del puerto o del camino que, una vez ejecutado, continúa prestando
servicios por un periodo más o menos largo de tiempo, en cambio, el efecto útil ordinario no va más
allá del periodo presupuestario en que se realizó y para procurarse nuevamente el bien o servicio que
se obtuvo con el gasto habrá que repetirlo. En realidad ambos elementos unidos periocidad y efecto
útil contribuyen a precisar la naturaleza de un gasto.

Legalmente los gastos ordinarios se encuentran por lo general previstos y autorizados en leyes de
carácter permanente, mientras que los extraordinarios se les autoriza por leyes especiales y
temporales.

Los tres criterios de diferenciación contribuyen a darle fisonomía a ambas clases de gastos. Sin
embargo, la verdadera diferencia entre unos y otros no reside en estos factores formales, radica en
las circunstancias de que mientras el gasto ordinario es un gasto en consumos, el extraordinario
generalmente significa una inversión de caudales públicos. Ejemplo: la construcción de un edificio.

Existen también gastos extraordinarios en cuanto a su no periodicidad, que son difíciles de calificar si
son gastos en consumo o en inversiones, como los que se producen durante una guerra y otra
calamidad pública.

Si clasificar un gasto en ordinario o extraordinario no es un problema fácil, es mucho más fácil cuando
se aprecian desde un punto de vista de técnica financiera, para resolver con qué clase de recursos
han de financiarse estos gastos, en consideración a que los recursos o ingresos del Estado también
se clasifican en ordinarios y extraordinarios.

5.- EL FINANCIAMIENTO DE LOS GASTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. Los ingresos

ordinarios y extraordinarios se clasifican de tales en consideración a dos elementos principales: el de
la periodicidad y el de si provienen del capital o de la renta. Atendiendo a la relación que pueda existir
entre gastos ordinarios y extraordinarios e ingresos de la misma naturaleza para los efectos de su
financiamiento, esta puede presentarse en tres formas directas: a) que los gastos ordinarios sean
financiados con recursos ordinarios y que los gastos extraordinarios sean financiados con recursos
extraordinarios, será la relación más simple y usual, que no crea verdaderos problemas financieros,
b) que los gastos extraordinarios se costeen con ingresos ordinarios y c) que los gastos ordinarios se
financien con ingresos extraordinarios.

6.- IMPORTANCIA DEL PROBLEMA.- ¿Qué importancia tiene el examen o estudio de esas
relaciones? Su examen tiene una enorme importancia porque la situación económica y financiera de
un país puede ser esencialmente diferente, según sea la forma en que esta relación se presente.

En efecto, si los gastos ordinarios se costean con los ingresos de esta naturaleza, tenemos que el
Estado atiende las necesidades públicas con la cuota que toma normalmente de la Renta Nacional.

Cuando los gastos extraordinarios se costean con los ingresos ordinarios, tenemos una economía o
unas finanzas poderosas y florecientes, ya que el Estado es capaz de hacer inversiones con sus
solas rentas ordinarias.

En esta otra forma de la relación, el Estado está capitalizado, pudiéndose comparar el caso de un
individuo que con sus rentas logra atender necesidades imprevistas (riesgos) o adquirir un bien o
hacer una inversión.

Finalmente, si los gastos ordinarios no alcanzan a financiarse con los ingresos ordinarios y es
necesario costearlos o financiarlos con el producto de ingresos extraordinarios, tendremos la
situación inversa de la última relación que estudiamos, es decir, de un Estado que no logra satisfacer
sus necesidades corrientes y ordinarias con sus rentas y que está comprometiendo su capital para
poder subsistir con la consiguiente descapitalización sería el caso en lo individual del que por
insuficiencia de sus rentas, comienza a vivir de su capital o a endeudarse más allá de sus
posibilidades.

Como se ve, el análisis de estas relaciones tiene principalísima importancia por las consecuencias de
todo orden que de ellas se derivan y deben, además, estudiarse en conjunto con la Renta Nacional y
la presión tributaria que esta soporta, porque puede suceder que el Estado no atienda a sus
necesidades ordinarias con sus ingresos ordinarios porque mantiene una débil presión tributaria o
porque, por el contrario su capitalización se está haciendo a un alto costo para la economía privada.

La Ciencia de la Hacienda recomienda el mantener esta relación dentro de los términos simples en
que la analizamos en primer lugar, pero en materia de fenómenos económicos o financieros, todo
absolutismo es un error y es por eso que esta recomendación se aplica tan solo a periodos de
normalidad y de estabilidad económica y financiera, y será su confrontación con las realidades lo que
haga recomendable seguir su consejo o apartarse de él. Así como hoy en día sería difícil encontrar un
financista que ante una depresión económica se niegue a endeudar al país y a costear aún los gastos
ordinarios con recursos extraordinarios, sería difícil encontrar un financista que en un período de auge
o inflación, por tener antecedentes en la caja fiscal, quisiera disminuir los impuestos, en lugar de
ejecutar obras necesarias o consolidar las finanzas del Estado.

Para terminar este punto, debemos tener presente que las nuevas técnicas presupuestarias giran en
torno al problema de la separación de lo que son los gastos ordinarios o en consumos y lo que son
los gastos extraordinarios cuando revisten los caracteres de inversiones públicas. Esta materia será
objeto de un estudio especial en el capítulo sobre el Presupuesto Público.

B.- GASTOS DE GOBIERNO Y GASTOS DE EJERCICIO.- Gastos de Gobierno son aquellos en que
el Estado incurre para satisfacer las necesidades públicas en todas sus variadas manifestaciones.
Ejemplo: defensa, salubridad, educación, etc., pero hay una necesidad de carácter especial que el
Estado debe atender, como un supuesto necesario que hace posible la atención de los demás y es la
de recaudar sus ingresos, pues bien, en esta actividad, el Estado también gasta y es este grupo
particular de gastos que le demanda su administración financiera el conocido con el nombre de
gastos de ejercicio.

Ya Adam Smith, en 1776 observó en su clásica obra la importancia de esa categoría de gastos y dio
a ese respecto una recomendación: la de su economicidad, norma que, adaptada a nuestra época,
continúa teniendo valor y aplicación. Si consideramos que los ingresos públicos son un todo, que el
Estado utiliza para la satisfacción de las necesidades públicas, restarle a este fondo una cuota
importante, para ser gastada en la recaudación de los ingresos, significa dejar menos disponibilidades
para lo que son la satisfacción de auténticas necesidades públicas.

Los gastos de ejercicio deben ser considerados tanto en relación al volumen total de ingresos
recaudados como hasta donde sea posible, en relación a cada categoría de ingresos y aún con
respecto a uno en particular, porque de su estudio puede resultar que la administración financiera, en
sí misma, es demasiado onerosa o que un determinado impuesto es económica o financieramente
inconveniente por los exagerados gastos de recaudación que demanda.

Con respecto a los gastos de ejercicio, algunos autores distinguen un grupo especial de ellos que
denominan gastos de explotación y serían aquellos en que el Estado incurre cuando posee una
industria o desarrolla alguna actividad lucrativa. Propiamente estos no serían gastos públicos, ya que
en esta esfera de la actividad del Estado este no obra como sujeto de Derecho Público, sino que en
forma muy similar a la de un particular y constituyen gastos generales o de explotación de la
respectiva empresa, que influyen en el costo de los productos o servicios que pueda ofrecer.

C.- GASTOS REALES Y GASTOS PERSONALES. Otra de las clasificaciones formuladas distingue
entre los gastos reales y los personales. Los primeros son aquellos en que el Estado incurre para
proveerse de bienes, cosas o especies que necesita en los servicios públicos o para las obras que
ejecuta, los segundos están representados por pago de servicios o los funcionarios o personas que
trabajan para él.

Esta clasificación tiene importancia desde dos puntos de vista, en primer lugar, para apreciar al
Estado como consumidor y porque la naturaleza y cuantía de estos gastos puede justificar que el
Estado crea las empresas o industrias necesarias para su propio abastecimiento o para que mediante
una central de compras o servicio de aprovisionamiento, obtenga mejores condiciones en calidad y
precio de los artículos. Así, Chile tiene una Dirección General de Aprovisionamiento y una fábrica
entre otras, de material de Guerra del Ejercito, donde se aprovisiona de parte del material que este
servicio necesita, en segundo lugar, esta clasificación sirve para apreciar el número de funcionarios o
de personas a que da trabajo los servicios u obras a que están dedicados y el porcentaje de los
gastos que consumen.

Es curioso observar, cómo mientras en las obras de los tratadistas europeos, en general, se da
importancia a esta clasificación los tratadistas ingleses y norteamericanos parecen desconocerla sin
que su estudio les preocupe particularmente.

7.- GASTOS PUBLICOS Y CICLOS ECONOMICOS. Como vimos, los tratadistas clásicos daban al
estudio sobre los gastos públicos un desarrollo meramente expositivo, en cuanto a la forma que
adoptan y al volumen a que es aconsejable mantenerlos y formulaban algunas recomendaciones de
carácter general, como las de la suficiencia, nacionalización, economía e igual repartición.

En el capítulo sobre Finanzas Funcionales, al analizar los diversos puntos en que básicamente puede
descomponerse la nueva doctrina financiera, nos referimos a la responsabilidad que el Estado ha
venido a asumir, en orden a una superior regulación del proceso económico nacional, en forma que lo
favorezca, contribuya al mantenimiento y al acrecentamiento del nivel de la renta nacional y
especialmente mediante su política fiscal, ayude a evita4r los períodos cíclicos de la economía a
atemperar sus efectos.

Sabemos que la economía de los países parece estar animada por fuerzas o tendencias
incontenibles que, periódicamente la llevan desde periodos de relativa estabilidad hacia otros de
inusitada actividad y confianza, que imprimen al proceso económico un ritmo de expansión y
desarrollo que no ajusta a sus posibilidades de capital, a sus recursos disponibles o a la mano de
obra utilizable y que lo arroja en lo que en economía se designa como una inflación, o, por el
contrario, en que por falta de dinero, por un pánico o alarma, o por un desequilibrio entre la inversión
y el ahorro se entra en la otra fase morbosa de la economía que es la depresión.

Estas fluctuaciones que hemos esquematizado en el párrafo anterior, son conocidas con el nombre
de Ciclos Económicos, que “son fluctuaciones periódicas de la actividad económica observables en
las estadísticas sobre producción, renta y empleo, que se mueven desde la prosperidad hasta la
depresión y viceversa no es un espacio de tiempo uniforme ni tampoco con un grado uniforme de
intensidad.”

Ahora bien, entre las nuevas funciones que se le ha asignado a las finanzas está la de desempeñar
precisamente, una labor anti cíclica, para prevenir el advenimiento de los ciclos o atemperar sus
efectos y es por eso que la política fiscal que esto realiza es conocida también con el nombre de
compensatoria.

¿Qué relación existe entre los gastos públicos y el ciclo económico? Al referirnos a los gastos fiscales
compensatorios, vimos que eran los que el Estado realiza con el objeto de corregir las anormalidades
cíclicas.

Como complemente de lo que ahí dijimos, podemos expresar que el gasto público, en relación con el
ciclo económico, queda regido más por un propósito económico que por la satisfacción de las
necesidades publicas tradicionales y por ello, destacamos que hoy en día se ha incorporado a la
categoría de necesidad publica la función compensatoria del Estado en el proceso económico.

Durante los períodos de depresión, si bien el Estado no puede dejar de atender las necesidades
publicas absolutas, ni las relativas, en cambio, puede desviar el gasto publico a fin de dirigirlo en la
máxima cuantía que le sea permitido al frente de su lucha anti cíclica.

Todos los principios tradicionales que rigen el gasto público, pierden importancia frente a la nueva
empresa que el Estado acomete y con la enorme movilidad que las finanzas públicas adquieren,
dentro del nuevo concepto de los presupuestos cíclicos, pasa a disponer de recursos ordinarios o
extraordinarios que debe gastar más en relación a la necesidad de restablecer el equilibrio, que
sometido a la preocupación de regular el gasto por la cuantía de los ingresos ordinarios.

Pero como vimos, los dos periodos agudos del ciclo económico son: depresión e inflación y por ello el
gasto publico adquiere modalidades muy diferentes, según sea la fase del ciclo que se está
combatiendo.

En la inflación de política fiscal sobre gastos públicos deberá dirigirse a saldar el déficit acumulado
por la depresión y hacia una prudente moderación en los gastos, a fin de que estos no se suman a las
fuerzas inflacionistas. Los mayores recursos o ingresos de que el Estado disponga no puede ser el
elemento que regule el monto del gasto y contra toda lógica aparente, contra lo que puede ser la
norma de conducta en la economía privada, el Estado debe gastar menos en estos periodos en que
sus ingresos se ven aumentados.

Durante la depresión, en que los ingresos del Estado pueden verse drásticamente disminuidos lo que
aparentemente aconsejaría una disminución del gasto, norma recomendable en la economía privada,
el Estado debe gastar mucho más allá de sus ingresos, ordinarios y a través de dinero nuevo, creado
por él, o tomando de los saldos ociosos o inactivos, lanzar más dinero al mercado, aumentando su
política de gastos, no en forma de derroche desordenado, sino persiguiendo con ello la aceleración
de los factores consumo o inversión, hasta lograr nuevamente restablecer el equilibrio económico
alterado por los ciclos.

Esta política fue la de Roosevelt durante la última crisis mundial y a ella se debió, hoy así se lo
reconoce, el resurgimiento de la economía norteamericana. Tanto por razones de orden político
cuando porque esa política fiscal no estaba suficientemente divulgada, el plan de Roosevelt encontró
una enorme oposición, aparecía como la absoluta insensatez el proponente a un Congreso un
cuantioso plan de gastos cuando los ingresos que se calculaban aparecían, a su vez, notoriamente
disminuidos y fue así como, con desconfianza, el Congreso norteamericano consintió en otorgarle
recursos, pero siempre en inferior cantidad a la pedida.

EL PRESENTE TRABAJO FUE TOMADO DEL LIBRO DE FINANZAS PUBLICAS DE MANUEL

MATUS BENAVENTE. ESTA REPRODUCCION ES GRATUITA CON FINES PURAMENTE
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