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RESUMEN

La historia de la tributacin en Guatemala. Inicia desde la civilizacin Maya hasta la actualidad y se


ha dividido en cuatro captulos: I) La sociedad Maya, 1000 a.C.1524, II) El rgimen colonial, 1524
1821, III) La poca independiente, 18211944, y IV) El perodo contemporneo, 19442006.

a) principales caractersticas polticas y econmicas de la sociedad y su influencia en el mbito


fiscal; b) legislacin tributaria vigente y sus implicaciones econmicas ex ante, y c) respuesta social
a las polticas impositivas, identificando a los actores relevantes y sus reacciones de apoyo o
rechazo a tales polticas. El trabajo hace nfasis en el perodo 1944-2006, es decir, en el perodo
contemporneo.

La sociedad Maya, 1000 a. C 1524 d. C

En el sureste de Mesoamrica surgi y evolucion hace miles de aos la civilizacin Maya. Durante
ms de 1500 aos, diversas unidades polticas tejieron una compleja red sociopoltica basada en el
parentesco, el ritual, el comercio y las alianzas militares.

El rea cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones geogrficas: tierras altas,
tierras bajas y periferia sur, y en tres perodos diferenciados por los rasgos distintivos de la cultura
material: Preclsico (1000 a.C300 d.C), Clsico (300900) y Postclsico (900 1520).

Los ltimos tres siglos del perodo Preclsico constituyen el marco temporal para el desarrollo de
una organizacin social compleja, la formacin de grandes centros urbanos con arquitectura
monumental, el surgimiento o consolidacin de economas regionales, la formacin de
instituciones polticas y el afianzamiento de relaciones sociopolticas entre las diferentes unidades
polticas autnomas.

El perodo Clsico es el que comnmente se relaciona con el auge de la civilizacin Maya. Es en


este perodo donde se han encontrado mayores evidencias arqueolgicas sobre la tributacin
entre los mayas. A pesar de los adelantos en la epigrafa, la informacin sobre el tributo es escasa y
en alguna medida especulativa.

A partir de la evidencia arqueolgica del perodo Clsico pueden establecerse actividades de


produccin, comercio e intercambio local e interregional que provean a cada unidad poltica
autnoma de los bienes necesarios para su subsistencia. En ese contexto surgi otra actividad
econmica de gran importancia, el tributo. En el mbito local, se supone que los seores reciban
de los miembros del comn tributo, principalmente en especie, por medio del trabajo en la
agricultura y en las obras de construccin masiva. Puede ser que la participacin en las guerras de
conquista tambin haya sido una forma de tributo.

Durante el perodo Postclsico, la naturaleza del contacto entre las unidades polticas autnomas
frecuentemente derivaba en guerras, las cuales podan tener como consecuencia la alianza o la
derrota de una de las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad poltica vencida
rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relacin guerraconquista-tributo era parte
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fundamental del sistema econmico maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor
importancia para el sostenimiento de las elites y de la economa en general.

No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconogrfica y epigrfica en
ocasiones es difcil establecer la diferencia entre tributo y regalo. En el Postclsico tardo, las
fuentes etnohistricas permiten el acceso a informacin que manifiesta la prctica del tributo en
las sociedades de los aos anteriores al momento del contacto y conquista.

El rgimen colonial, 1524 1821

El proceso de conquista y colonizacin espaola de Amrica supuso para la Corona un esfuerzo


organizativo y administrativo de grandes dimensiones que implic el transplante o la creacin de
nuevas instituciones que facilitaran el control poltico y econmico de las Indias, nombre con el
que se conocieron los dominios espaoles en el continente americano.

La conquista del actual territorio de Guatemala, ocupado entonces por diversos pueblos
organizados en unidades polticas diferenciadas, Kiches, Kaqchikeles, Tzutujiles, Mames,
Poqomames, entre otros, inici en febrero de 1524. Estos pueblos coexistan en un espacio
dominado por las tensiones y las rivalidades polticas. Los intentos de establecer alianzas con el
propsito de enfrentar juntos a los invasores fracasaron debido a la fragmentacin poltica. En el
lapso de dos meses, los espaoles conquistaron y sometieron, por guerra o por alianza efmera, a
los grupos indgenas ms importantes.

Durante sus primeras etapas, el aparato poltico administrativo del rgimen colonial en las Indias
pas por un proceso de ajuste y reacomodo, producto de la expansin en territorios desconocidos.
A esta catica primera etapa de descubrimiento y conquista, que cronolgicamente abarc
alrededor de 40 aos, le sigui un perodo de consolidacin de las instituciones necesarias para
asegurar la permanencia del nuevo rgimen, que a mediados del siglo XVI ya presentaba cierta
estabilidad institucional. Los primeros aos fueron una etapa de laissez-faire que lleg a su fin
cuando la Corona emprendi la conquista burocrtica de sus posesiones en Amrica. En ese
sentido, la Audiencia fue el instrumento clave para asegurar el dominio regio sobre las colonias.

La organizacin del territorio era vital para afianzar la presencia del Estado espaol. La Corona
organiz dos vastas jurisdicciones polticas en las Indias, los virreinatos de Nueva Espaa y Per. La
instalacin de la audiencia en Centroamrica fue producto de las Ordenanzas de Barcelona o Leyes
Nuevas (1542). La Audiencia de Guatemala tena carcter pretorial pues su presidente era al
mismo tiempo gobernador y capitn general. De ah que el Reino de Guatemala fuera una entidad
poltica relativamente autnoma, aunque nominalmente era parte del Virreinato de la Nueva
Espaa.

En la segunda mitad del siglo XVIII se introdujeron las reformas borbnicas que perseguan la
reestructuracin del imperio. El nuevo sistema administrativo, ms simple y centralizado, tena
como propsito la consolidacin del poder para aumentar la autoridad del Estado espaol. En
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Centroamrica, las reformas perseguan estimular el comercio e intercambio, limitar el poder de la


Iglesia catlica, modificar la administracin territorial y reformar la estructura impositiva.

La economa de la regin entr en un proceso de insercin en la economa europea, caracterizada


a partir del siglo XVI por la expansin del comercio y del mercado, que culmin a mediados del
siglo XVIII y que precedi a la revolucin industrial del siglo XIX. El Reino de Guatemala no contaba
con los recursos necesarios que le permitieran la insercin en el mercado europeo a travs de
metales preciosos, productos agrcolas o materias primas. Fue gracias a la produccin de ail que
el reino empez tardamente (siglo XVII) este proceso. La lejana de las principales rutas de
comercio e intercambio y lo magro de las exportaciones contribuyeron a que la regin se volviera
una zona perifrica y marginal del imperio espaol.

El sistema econmico se fundament en la explotacin de la fuerza de trabajo indgena,


institucionalizada por la encomienda, que permiti al conquistador/colono, a la Corona y a la
Iglesia catlica asegurar los recursos que les permitieron, guardando las proporciones del caso, los
ingresos necesarios para afirmar su presencia en la regin.

El tributo, reconocimiento de la relacin de dominacin aplicado a la poblacin indgena, evidencia


el nacimiento de un sistema tributario basado en una poltica discriminatoria y regresiva. El tributo
era parte fundamental de la economa. Esta dependencia ejerci una presin considerable sobre la
poblacin indgena, pues el ingreso deba mantenerse a pesar 4 de epidemias, malas cosechas o
desastres naturales. El pago del tributo en especie serva como base para el comercio pues pona
en circulacin gran cantidad de bienes de consumo: maz, trigo, algodn, madera, cacao e hilados y
tejidos, que se vendan en subastas pblicas. En suma, los productos comerciales para exportacin
(cacao y ail) y la fuerza de trabajo indgena fueron las bases de la organizacin y reproduccin de
una dbil economa interna.

El incremento de las presiones econmicas sobre la poblacin se tradujo en manifestaciones de


resistencia indgena a lo largo del perodo colonial. Cuando la presin ejercida sobre los indgenas
se volva insoportable, ocurran estallidos de violencia, levantamientos o motines. El aparato
colonial espaol abundaba en mecanismos que permitan la explotacin del indgena pues se haba
construido sobre la base de esa explotacin. De ah que las revueltas, alzamientos o motines se
volvieran parte inherente del sistema en la medida en que las causas que los provocaban no
desaparecieron.

En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto del continente
y la real hacienda contabilizaba una veintena de ramos comunes (impuestos destinados a cubrir los
gastos de funcionamiento de la administracin local) y alrededor de quince de los llamados ramos
particulares (usualmente con un destino concreto). Entre los primeros, los ms importantes en lo
que a ingresos se refiere fueron el tributo y la alcabala. Les segua el quinto real y otros de menor
cuanta, como el papel sellado, el aguardiente y la plvora. Los ramos particulares incluan todos
los ingresos que pertenecan por derecho a la Corona, por ejemplo, los oficios vendibles, la media
anata, las bulas de la Santa Cruzada y el noveno real, es decir, la parte del diezmo que le
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corresponda al rey. A finales del siglo XVIII, las recaudaciones de los monopolios del Estado,
especialmente el tabaco, empezaron a subir sostenidamente llegando a constituir, en el ltimo
quinquenio del perodo colonial, la principal fuente de ingresos.

El desorden burocrtico y la mala administracin de los recursos existentes llevaron eventualmente


al endeudamiento y a una permanente crisis fiscal, que no pudo ser solucionada por las reformas
borbnicas de finales del siglo XVIII. Si se acepta que una pobre recaudacin fiscal incide en el
desempeo del gobierno y eventualmente en su control del poder, pues la escasez de recursos
financieros limita su capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende que la
bancarrota del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento en que las elites
decidieron la independencia de Espaa.

La poca independiente, 1821-1944

El ocaso del imperio espaol en Amrica abri espacios para que las elites criollas pudieran
expresar sus intereses polticos y econmicos. En el caso de Centroamrica, la independencia fue
un acto dirigido por las elites de la capital del hasta entonces Reino de Guatemala, que aceptaron
la anexin al imperio mexicano recin formado para seguir disfrutando de su posicin privilegiada.

Al caos poltico de esos aos habra que agregar la crisis fiscal que enfrent la regin. En 1821
Centroamrica no contaba con la base financiera adecuada para empezar su vida 5 independiente.
El problema se resuma en encontrar una forma de captar recursos sin levantar la ira de la
ciudadana en el contexto de una economa deprimida. Para enfrentar la crisis se recurri a
diversas medidas fiscales pero debido a la inestabilidad poltica y la debilidad financiera y
administrativa heredada del perodo colonial, ninguna pudo implementarse exitosamente.

A esta etapa sigui la instauracin de un sistema de gobierno federal (1823-1840), que


eventualmente se disolvi debido a las contradicciones polticas, una economa precaria y un
sistema financiero que siempre estuvo al borde del colapso. Como teln de fondo al vaivn
ideolgico entre los sucesivos gobiernos liberales y conservadores, se encuentran las continuas
guerras civiles que asolaron la regin centroamericana y la crisis fiscal, una amenaza constante
para el proyecto unionista en general y para la supervivencia del Estado de Guatemala en
particular.

Uno de los argumentos que se presentan al discutir el fracaso del proyecto federal, adems de las
circunstancias polticas, consiste en sealar la incapacidad de la Federacin para llevar a la prctica
las medidas que le permitieran crear la base financiera necesaria para asegurar su existencia. El
sistema impositivo federal destin al sostenimiento de la Repblica los ingresos provenientes del
monopolio del tabaco, alcabala martima, correos y plvora. Los ingresos de estas cuatro rentas no
llegaban completos o simplemente no llegaban, pues las autoridades locales cobraban los
impuestos pero no los remitan a la caja central. Ante la escasez de ingresos, la prctica del
prstamo forzoso a particulares y a entidades internacionales de crdito se volvi comn para
satisfacer las necesidades ms urgentes de la Repblica.
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El Estado de Guatemala inici un nuevo perodo de gobierno liberal (1831-1838) con la eleccin
como Jefe de Estado de Mariano Glvez, quien trat de implementar un programa de reformas con
miras al desarrollo econmico y social. Glvez promovi medidas que no fueron bien recibidas por
las elites y los grupos conservadores, como la expropiacin de los bienes eclesisticos, la
exclaustracin de las rdenes religiosas, la abolicin del diezmo, la autorizacin del matrimonio
civil y la legalizacin del divorcio. Entre las medidas econmicas se encuentran el incentivo del
cultivo de la grana o cochinilla y del caf, la construccin de caminos o la mejora de los existentes y
la colonizacin por medio de la inmigracin.

Durante el gobierno de Mariano Glvez se tomaron varias medidas para fortalecer la hacienda
pblica del Estado de Guatemala. Los ingresos por concepto de alcabala, tabaco, aguardiente y
chicha eran los ms importantes, aunque el contrabando tena un impacto negativo en las rentas.
Tambin se reciban ingresos por papel sellado, comparativamente inferiores. Otra medida que
puso en prctica el gobierno fue el reglamento para la administracin de las rentas del Estado, que
introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas y trueques de todos los frutos y efectos que se
comerciaran en el territorio (alcabala interior), con algunas excepciones. A pesar de las medidas
que tom el gobierno, los ingresos nunca fueron suficientes para cubrir los gastos. En agosto de
1836 el gobierno recurri una vez ms al cobro de una contribucin directa o capitacin que
consista en el cobro de 12 reales anuales a todos los varones comprendidos entre los 18 y los 46
aos de edad y que contribuira directamente a la cada del gobierno de Glvez.

La Federacin Centroamericana se disolvi tras la cada de Glvez. Le seguir la instauracin de las


cinco repblicas centroamericanas, bajo regmenes liberales o conservadores. Los treinta aos
posteriores a la cada de Mariano Glvez corresponden a un perodo de gobierno conservador
(1838-1871). La Asamblea Constituyente promulg en diciembre de 1839 la Declaracin de los
derechos del Estado y sus habitantes. En este documento pueden encontrarse los elementos
fundamentales del conservadurismo que imper en los siguientes treinta aos. Las obligaciones de
los ciudadanos respecto a los impuestos se definieron as: todos igualmente estn obligados a
contribuir para los gastos pblicos; mas las contribuciones deben ser generales, y calculadas de
modo que cada cual concurra al sostn de la administracin, segn su respectiva posibilidad.

La situacin hacendaria durante el perodo conservador no vari pues el erario sigui teniendo en
la alcabala y las bebidas embriagantes sus principales fuentes de ingresos. La administracin de
rentas se organiz en 1840. Los ingresos ordinarios estaban constituidos por la alcabala martima,
la alcabala interior del 2% y 4%, los ramos de aguardiente y chicha, impuestos sobre papel sellado,
carne y venta de tierras, el estanco de nieve y el asiento de gallos. Sin embargo, la suma de los
recursos obtenidos no era suficiente para cubrir las necesidades de la administracin y, en
consecuencia, el gobierno recurri continuamente a las contribuciones de los ciudadanos.
Adicionalmente, el endeudamiento externo continu siendo una fuente importante para el
financiamiento del Estado de Guatemala.

En la dcada de mil ochocientos cincuenta se inici la transicin a la economa cafetalera. A


mediados del siglo, debido a la decadencia de la grana en el mercado de colorantes, el cultivo del
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caf pas a ser una verdadera necesidad. Las actividades de promocin del caf como sustituto de
la grana fueron parte fundamental del perodo conservador. En 1862 el caf alcanz el 9% del valor
total de las exportaciones, en 1870, el 47%. De ese modo el caf desplaz a la cochinilla del primer
lugar en las exportaciones, sitio en el cual se mantuvo por dcadas.

Con la expansin gradual del cultivo del caf se fue constituyendo un grupo social dispuesto a
defender sus intereses, que encontrara en la revolucin de 1871 la respuesta a sus necesidades
ms urgentes: mano de obra para la cosecha y tierra apropiada para el nuevo cultivo.

La llamada revolucin liberal de 1871 contribuy a definir la historia del pas, pues reorient la
actividad econmica y modific las relaciones sociales en el largo plazo. El Estado liberal
guatemalteco surgido a partir de la revolucin de 1871 promovi cambios en el rgimen de la
tenencia de la tierra y facilit el acceso a la mano de obra necesaria para la cosecha con el
propsito de fortalecer el nuevo eje de la economa, la exportacin de caf.

Esta profunda transformacin estuvo acompaada de otro tipo de medidas, entre las que se
encuentran las relacionadas con el orden fiscal. Durante los dos aos en que Miguel Garca
Granados ocup la presidencia, se tomaron diversas medidas de carcter tributario: a) se puso fin
al monopolio privado de aguardientes y se establecieron cuotas mensuales sobre la destilacin y la
venta de aguardiente y chicha; b) se crearon impuestos por derechos de exportacin y se gravaron
ciertos productos: caf, cochinilla y ail; c) se crearon o 7 modificaron algunos tributos, entre ellos
la alcabala y d) se decret el impuesto denominado contribucin urbana, que estableci un
gravamen del cinco por ciento sobre la renta que anualmente produjeran o pudieran producir las
casas, tiendas o almacenes situados dentro de poblado, el primer impuesto directo establecido en
muchos aos. Durante el gobierno de Garca Granados se consolidaron adems como impuestos
principales los aranceles aplicados a las importaciones y los impuestos sobre las bebidas
alcohlicas. Los dos eran indirectos y afectaban al consumo.

Durante los 12 aos de gobierno de J. Rufino Barrios (1873-1885) se mantuvo la estructura


heredada de Garca Granados, con una tendencia a que aumentara la recaudacin proveniente
tanto de bebidas alcohlicas como de las importaciones, aunque introdujo tambin algunos
impuestos directos. La accin ms efectiva para aumentar la recaudacin result ser el aumento de
los derechos de importacin, aunque tambin aument la recaudacin proveniente de los
impuestos aplicados a las exportaciones, mientras que las bebidas alcohlicas mantuvieron la
tendencia de crecimiento. El gobierno recurra a imponer gravmenes cuando tena necesidad de
elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino que obedecan a las urgencias econmicas del
Estado.

Como parte de la reorganizacin administrativa que emprendi el gobierno de J. Rufino Barrios se


llev a cabo la reforma tributaria de 1881, que produjo el primer Cdigo Fiscal de Guatemala
(Decreto No.263). La importancia de este decreto es que implic una reforma tributaria al
establecer en una de sus secciones la estructura impositiva que debera regir en adelante, aunque
no la alter esencialmente pues el cdigo regul los impuestos tradicionales.
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Los gobiernos liberales que siguieron al rgimen de J. Rufino Barrios se encargaron de perpetuar el
orden establecido por la revolucin de 1871. El gobierno de Manuel Lisandro Barillas enfrent
desde sus inicios una crisis fiscal ocasionada por la ltima aventura unionista de J. Rufino Barrios,
pues la guerra absorbi casi todos los recursos financieros del Estado. Aunque los ingresos variaron
durante su gobierno y hubo cierto deterioro fiscal al final del mismo, la importancia de los
impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor y probablemente fue el gobierno con la poltica
tributaria menos dbil de todo el siglo XIX.

Jos Mara Reina Barrios implement una poltica fiscal vulnerable y de corto plazo,
concentrndose en la reforma del Cdigo Fiscal y sin haber podido evitar una severa crisis fiscal y
macroeconmica al final de su presidencia. La medida fiscal ms importante de su perodo fue
decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones que reform algunas de las leyes
contenidas en el Cdigo Fiscal de 1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con
su limitado impacto.

Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger la industria nacional.
Estas medidas se materializaron principalmente a travs de la proteccin arancelaria y los
incentivos fiscales, aunque no se puede hablar de una poltica de industrializacin propiamente
dicha pues estas providencias obedecieron a las necesidades puntuales de las dos industrias que
surgieron en esa poca: tejidos y cerveza. La poltica tributaria cortoplacista y errtica, as como la
fuerte dependencia del sector externo en los ingresos tributarios, no permiti consolidar las
finanzas pblicas a finales del siglo XIX. Ms 8 bien, lo que se observa es una cada considerable en
los ingresos, lo cual, unido a la falta de previsin en las polticas de gasto pblico llev al pas a un
escenario crtico.

En las primeras cuatro dcadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura encontraron nuevos
exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa continuidad poltica abri la puerta a la
cada vez ms notoria presencia de los Estados Unidos en el pas, tanto en los aspectos econmicos
como en los polticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente cimentada
por los gobiernos liberales, surgir la economa de enclave alrededor del banano. A travs de la
exportacin de caf y banano, Guatemala entrar finalmente al mercado mundial.

Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) hered la crisis fiscal y una seria inflacin de su antecesor.
Tambin recibi un pas con una modesta red de comunicaciones terrestres y una economa
basada en la monoexportacin, vulnerable frente a los altibajos del mercado externo. Estrada
Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de trabajo y la estabilidad poltica que se necesitaban para
que la expansin cafetalera siguiera su curso.

Una de sus primeras medidas tributarias fue aumentar los derechos de importacin. El aumento
rega para todas las mercancas, sin distincin alguna. En 1899 se gravaron con derechos de
exportacin cuatro artculos: el banano, el cuero de res, el hule y las pieles de venado o carnero,
que se unieron en ese rengln al caf. Estos cambios, cuyos efectos se veran reducidos por lo que
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seran dos dcadas de una seria turbulencia en el mbito econmico, contribuyeron sin embargo a
la consolidacin de los impuestos aplicados a las exportaciones.

El efecto de estas acciones puede observarse al final de la dcada de 1920, cuando este tipo de
impuestos ya representa una proporcin mayor de la carga tributaria. Si adems se toman en
cuenta las importaciones, puede afirmarse que dos terceras partes de los ingresos tributarios
provenan del comercio exterior. La renta de licores fue, durante todo el perodo, la segunda en
importancia en los ingresos tributarios. Los impuestos directos no variaron su contribucin
porcentual respecto a otros perodos y continuaron contribuyendo en porcentajes mnimos al total
de los ingresos tributarios.

En una economa orientada hacia las exportaciones, los derechos arancelarios ocupan un papel
importante en los ingresos tributarios. De ah que durante la dcada de 1920, la recuperacin de
las exportaciones del caf y la expansin de las exportaciones de banano contribuyeran a generar
ingresos. La economa creci en un 5% por ao, en promedio, aunque con fluctuaciones
considerables. Ello gener un fuerte incremento de importaciones que fue lo que ms repercuti
en el aumento en la recaudacin por concepto de aranceles.

La depresin de 1929 afect principalmente los ingresos obtenidos por el caf, y en menor medida
al banano. Una dcada ms tarde, la II Guerra Mundial hizo sentir sus efectos sobre las
exportaciones. Estos acontecimientos, ms que polticas tributarias especficas, fueron los
determinantes bsicos de las fluctuaciones de los ingresos tributarios durante esta poca. La
dependencia externa haca que cualquier baja en los precios del caf tuviera una fuerte
repercusin en los ingresos pblicos. Las exenciones concedidas a la UFCO tambin privaron a las
arcas nacionales de impuestos por derechos de importacin.

La tradicin del caudillo/dictador continu durante el gobierno de Jorge Ubico (1931-1944).


Despus de 1930 y hasta 1943 se inici de manera muy gradual un proceso de diversificacin de la
base impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos, adicionales a los
que gravaban las importaciones, las bebidas alcohlicas y las exportaciones. En ello incidi un
crecimiento moderado del impuesto al timbre y de impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al
tabaco y los que gravaron los combustibles y la circulacin de vehculos.

El perodo contemporneo, 1944-2006

El derrocamiento del rgimen de Jorge Ubico fue, sin duda, un parteaguas en la historia
guatemalteca. Tras su renuncia nuevas fuerzas polticas aparecieron en escena. Despus de la
insurreccin cvico-militar que derroc a Ponce Vaides el 20 de Octubre de 1944, la Junta
Revolucionaria de Gobierno empez a tomar las medidas para retornar al orden constitucional. El
15 de marzo de 1945, da en que entr en vigor la Constitucin, el Congreso dio posesin de su
cargo a Juan Jos Arvalo. Arvalo tuvo como marco de referencia para orientar su labor la propia
Constitucin, cuyo contenido llamaba a reformas polticas y sociales de gran envergadura. Puestas
en prctica, cambiaron el curso de las relaciones econmicas y sociales del pas.
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La economa guatemalteca a mediados del siglo XX era relativamente simple y estaba compuesta
por tres sectores: la produccin de alimentos y materias primas para el consumo domstico, los
cultivos de exportacin y una incipiente industria. Gran parte del PNB provena de la agricultura,
especialmente de los productos de exportacin como el caf y el banano. El pas dependa adems
del extranjero para adquirir mercancas manufacturadas que proporcionalmente dominaban la
importacin.

El sistema tributario de la dcada revolucionaria hered del rgimen anterior todos los defectos
posibles. La administracin tributaria era deficiente, los costos de la recaudacin eran altos y la
lentitud de los trmites facilitaba la evasin. La reorganizacin para optimizar los ingresos era
necesaria. De ah que ambos gobiernos revolucionarios emprendieran una reforma que no lleg a
concretarse, an cuando la reforma tributaria era un tema presente en la agenda del gobierno
revolucionario desde sus primeros aos.

El aumento tributario de mayor importancia durante el perodo revolucionario result del


incremento del impuesto aplicable al caf durante el gobierno de Arvalo en 1950, aunque el
efecto de mejores precios ya se haba hecho sentir en los ingresos de las fincas nacionales de caf,
expropiadas a los alemanes durante el gobierno de Jorge Ubico, que llegaron a generar una
contribucin cercana al 10% de los recursos totales del Estado en esa poca. Los ingresos por
aranceles aplicados a las importaciones tambin aumentaron, aunque en menor medida. Lo
mismo puede decirse de los impuestos selectivos.

Despus del derrocamiento del rgimen de Jacobo Arbenz, el pas fue gobernado por varias juntas
militares. Finalmente, Carlos Castillo Armas asumi el poder el 1 de septiembre. El 10 nuevo
gobierno continu las obras de infraestructura iniciadas durante la administracin de Arbenz, no
pudo desmantelar el seguro social y anul las reformas del Cdigo de Trabajo, restableciendo el
texto de 1947. La reforma agraria impulsada por Arbenz fue desarticulada e igual suerte corrieron
la organizacin poltica partidaria y la organizacin sindical y campesina. Durante la administracin
de Castillo Armas se redujeron o suprimieron impuestos y se acudi a un impuesto extraordinario
que contribuy a una mejora transitoria, no sostenible, de las finanzas pblicas.

La muerte de Castillo Armas en julio de 1957 precipit una nueva crisis poltica. La Comisin
Permanente del Congreso estableci formalmente la Asamblea, que llam al primer designado a la
presidencia a tomar posesin del cargo, convoc a elecciones presidenciales y por ltimo declar
el estado de sitio. Debido a que en las elecciones no hubo ganador absoluto, el Congreso nombr
presidente a Miguel Ydgoras Fuentes, en 1958. Guatemala ya no poda aspirar al trato preferencial
que haba recibido del gobierno de los Estados Unidos en los aos 1954-1958, debido a la poltica
estadounidense de combatir el comunismo en Amrica Latina con desarrollo econmico, iniciada
por el presidente Eisenhower despus del triunfo de la revolucin cubana. La Alianza para el
Progreso, auspiciada por el presidente Kennedy, fue la continuacin de esa poltica. Entre sus
requisitos se encontraba la formulacin de programas nacionales de desarrollo que, entre otros
aspectos, deberan utilizar en forma ms eficaz, racional y justa los recursos financieros mediante
la reforma de la estructura de los sistemas tributarios.
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Durante el perodo de Ydgoras Fuentes lleg a su fin el largo proceso para llevar a cabo una
reforma tributaria, que bsicamente consisti en la introduccin del impuesto sobre la renta. El
Ejecutivo plante al Congreso una propuesta de ley del impuesto sobre la renta que debi ser
finalmente retirada ante la ofensiva del CACIF y de la prensa y la resistencia de los congresistas.
Estos factores, aunados a la inestable situacin poltica, postergaron la discusin del proyecto de
ley. En 1962, Ydgoras envi al Congreso una nueva versin del proyecto de ley del impuesto sobre
la renta, que finalmente se aprob. El Decreto 1559 fue promulgado por el Legislativo en
noviembre de 1962 con vigencia a partir del 1 de julio de 1963.

Ydgoras Fuentes tambin tom otras medidas que afectaron los ingresos tributarios, en el marco
del naciente Mercado Comn Centroamericano, la industrializacin y la diversificacin agrcola,
bajo una poltica fiscal de proteccin a la industria nacional. Los cambios legislativos que tuvieron
un impacto importante sobre la recaudacin tributaria fueron la liberalizacin del comercio intra-
centroamericano, al que ya no se aplic aranceles, y los incentivos fiscales a la industria y
produccin agrcola y pecuaria, consistentes en exenciones y exoneraciones ms amplias que en el
pasado. Otros cambios de la poltica fiscal, como el impuesto sobre la renta aplicable a las
personas, seriamente erosionado por exenciones, y un arancel externo comn de carcter
centroamericano, tuvieron un impacto bastante menor en la recaudacin.

El golpe de estado que llev al poder a Enrique Peralta Azurdia en 1963 fue recibido con
declaraciones de apoyo de los industriales, agricultores y el sector financiero. La Constitucin fue
sustituida por una carta fundamental de gobierno y se declar el estado de sitio. A diferencia de la
crisis poltica de 1957, esta vez el ejrcito retuvo el poder. Una 11 nueva Constitucin fue
promulgada en 1965 y abri la va para la restauracin de un rgimen ms representativo, pero su
carcter claramente anticomunista cerr las puertas a la participacin de nuevas opciones de
izquierda.

El gobierno procedi a reformar el impuesto sobre la renta (Decreto-ley 229) pero ello no
contribuy a lograr un aumento significativo de recursos que lograra compensar la reduccin de los
impuestos aplicados a las exportaciones e importaciones. El nico cambio en la legislacin
tributaria que tuvo cierto impacto fue el aumento de los impuestos sobre el consumo de derivados
del petrleo, que se reflej en un aumento de los impuestos selectivos en general.

La vuelta al orden constitucional llev a la presidencia a Julio Csar Mndez Montenegro en 1966.
En dos ocasiones, la reforma tributaria encontr una tenaz oposicin del sector privado y de la
prensa. Esos fallidos intentos de reforma se reflejaron en una carga tributaria que se mantuvo casi
constante, pasando de 7.7% en 1966 a 7.8% en 1970. El mayor desafo consisti luego en evitar
que cayera la carga tributaria y ello se logr, en alguna medida, acudiendo al impuesto del timbre,
sin gravar a los sectores de mayores ingresos que ms se estaban beneficiando del crecimiento
econmico de Guatemala.

El efecto negativo de la liberalizacin del comercio intra-centroamericano y de los incentivos sobre


la recaudacin de aranceles aplicables a la importacin continu manifestndose. La reduccin de
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la recaudacin obtenida de los impuestos tradicionalmente importantes se interpret como una


crisis fiscal que afect con similares grados de intensidad a todos los pases centroamericanos. Para
el conjunto de pases centroamericanos se concibi entonces el Protocolo de San Jos en 1968,
que introdujo sobretasas a los aranceles de importacin. Sin embargo, no slo no logr aumentar
significativamente los ingresos, sino que adems fue una especie de espejismo que evit centrarse
en el impulso de autnticas reformas tributarias y, al favorecer an ms la proteccin de bienes de
consumo destinados al mercado interno de los cinco pases, castig su exportacin hacia el resto
del mundo.

Entre 1970 y 1982 se sucedieron los gobiernos militares de Carlos Arana Osorio, Kjell Laugerud y
Romeo Lucas. Las acciones insurgentes y contrainsurgentes del conflicto armado interno
recrudecieron, pues el ejrcito empez a considerar como objetivo militar a la base social de la
guerrilla. El fortalecimiento del ejrcito y la cotidianidad del terror fueron las seas de identidad de
esos aos.

El aumento de los precios del petrleo en 1973, consecuencia del embargo impulsado por la
Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, conmocion la economa del pas. A finales del
gobierno de Arana Osorio, el Ministro de Finanzas plante una modificacin de los aranceles de
exportacin, sealando que las reformas eran la nica salida a la crisis econmica. La propuesta
consista en aumentar con carcter progresivo los derechos de exportacin correspondientes al
caf, algodn, azcar, carne y mariscos. Se inici una nueva batalla en la que industriales y
agricultores, especialmente cafetaleros, lograron impedir la aprobacin del decreto original,
consiguiendo rebajas significativas en las franjas libres de aranceles.

El nterin entre las elecciones y la toma de posesin del nuevo gobierno de Romeo Lucas estuvo
marcado por diversos eventos que evidenciaron la precariedad del orden social. Manifestaciones,
protestas, secuestros, asesinatos, eran parte de lo habitual. Los aos 1979- 1981 figuran entre los
ms violentos que le haya tocado vivir a la sociedad guatemalteca.

Durante esta primera etapa de gobiernos militares, la carga tributaria aument transitoriamente y
luego se desplom. Varios aos de crecimiento alto no pudieron asegurar una carga tributaria
sostenible. Los derechos de exportacin, que en 1973 representaban el 8.3% de la recaudacin
total, alcanzaron el 25% en 1977 y 1978. En los ltimos aos del perodo, los precios del caf
iniciaron un descenso que, aunado a la reduccin del arancel de exportaciones, disminuy
fuertemente la recaudacin en ese concepto. Una baja similar sufrieron las importaciones, que
disminuyeron de 42.6% en 1978 al 19.9% en 1982. El impuesto que permiti una recaudacin
constante fue el de papel sellado y timbres, que en 1982 represent el 45.4% del total recaudado.

El golpe de estado de 1982 puso fin al gobierno de Lucas Garca. Durante el rgimen de facto de
Efran Ros Montt tuvo lugar la ms brutal ofensiva militar dirigida contra combatientes y
pobladores de las reas donde se desarrollaba el conflicto armado. En consecuencia, miles de
indgenas y campesinos abandonaron la zona de conflicto, desplazndose hacia otras regiones del
pas o buscando refugio en los pases vecinos.
12

Debido a la crisis econmica, el gobierno plante en 1983 una reforma tributaria que inclua un
nuevo impuesto indirecto, el IVA. A pesar de la oposicin del sector privado, se promulg el
Decreto-ley 72-83, que contena las disposiciones relativas a este nuevo gravamen. La reforma no
logr detener el desplome de la carga tributaria que lleg a situarse por debajo del 6%, una de las
menores de la historia. Un golpe militar acab con el gobierno de Ros Montt, quien fue sustituido
por Oscar Meja Vctores. Durante su paso por la Jefatura de Estado se inici la transicin a la
democracia, al programar elecciones para una Asamblea Constituyente y elecciones presidenciales.

Con una situacin econmica y financiera rayando en la debacle y las presiones del FMI para tomar
medidas al respecto, el gobierno plante una nueva reforma tributaria en 1985. La emisin de los
cuatro decretos que componan el paquete tributario provoc el rechazo unnime del sector
privado, que empez una campaa contra los nuevos impuestos. Como resultado de las presiones
del sector privado, a las que se unieron dirigentes polticos y la prensa, el gobierno derog los
decretos e inici una ronda de dilogos para la salvacin econmica nacional. El resultado fue un
nuevo paquete tributario que no alter sustancialmente la dbil y regresiva estructura tributaria
del pas. Sin embargo, esta reforma logr detener la cada de la carga tributaria, gracias
principalmente a que la recaudacin del IVA continu aumentando. En 1985 este impuesto
representaba el 38.9% de los ingresos por impuestos indirectos y el 31.5% del total recaudado. Los
impuestos a las exportaciones prcticamente desaparecieron y hubo una pequea recuperacin de
los impuestos selectivos y de la reducida tributacin directa.

En 1986 tom posesin de la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, el primer gobernante civil electo
democrticamente despus de casi dos dcadas de regmenes militares. Se hizo cargo de un pas
convulsionado y desgastado por ms de veinte aos de conflicto armado, 13 agobiado adems por
la crisis econmica y fiscal. El gobierno trat de llevar a cabo una reforma tributaria que deriv en
un nuevo enfrentamiento con el sector privado. La reforma tributaria de 1987 fue la primera en ser
impugnada ante la Corte de Constitucionalidad. Los contribuyentes, en este caso miembros del
sector privado, usaron esta instancia legal para bloquear el cobro de impuestos y restringir la
capacidad legislativa en el tema tributario.

Debido a que el paquete tributario cobr vigencia en los ltimos meses de 1987, sus efectos sobre
la recaudacin no fueron apreciables. En 1988, la combinacin de medidas tributarias, el reajuste
cambiario y el crecimiento de la actividad productiva incidieron en un aumento de la carga
tributaria al 8.8%. Al ao siguiente, sin embargo, la carga tributaria volvi a caer por debajo del 8
por ciento y sigui descendiendo hasta llegar a menos del 7% en 1990.

En las elecciones de 1990 Jorge Serrano Elas fue elegido presidente y empez su gobierno en
medio de la crisis econmica que hered de la administracin anterior. Tanto Serrano Elas como su
sucesor, Ramiro De Len Carpio, afrontaron crisis fiscales. En los aos 1991- 1995 el sistema
tributario fue bastante vulnerable a cambios en el entorno econmico y poltico. Esta inestabilidad,
que incluy el ya proverbial conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la poltica
tributaria, se reflej en dos reformas tributarias y en la implementacin de impuestos temporales.
13

No obstante, 1995 puede identificarse como un hito que inaugur una nueva etapa de cargas
tributarias todava precarias pero con cierta tendencia a subir.

En 1996 un nuevo presidente, Alvaro Arz Irigoyen, tom posesin del cargo. Arz tena como
tema prioritario en su agenda de gobierno la conclusin de las negociaciones de paz, que haban
iniciado con la Declaracin de Esquipulas en 1986. El proceso de negociacin lleg a su fin con la
firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de diciembre de 1996.

Alvaro Arz enfrent en su primer ao de gobierno presiones monetarias, problemas de liquidez y


una baja en la recaudacin que lo llevaron a tomar las primeras medidas fiscales. A finales de 1997,
el gobierno emprendi una reforma tributaria, que adems obedeca al compromiso adquirido con
el FMI de elevar la carga tributaria al 8.5% del PIB. El paquete tributario fue rechazado por el CACIF,
especialmente el impuesto sobre inmuebles. Cuando el IUSI entr en vigencia, hubo protestas no
slo del sector privado sino tambin de diversas organizaciones campesinas, sindicales y
populares. Ante las presiones recibidas la ley fue derogada y se emiti un nuevo decreto en marzo
de 1998.

Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y fomentar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, se aprob en febrero de 1998 la ley de creacin de la Superintendencia de
Administracin Tributaria. La ley le asign una variedad de funciones relacionadas con el rgimen
tributario: la aplicacin de la legislacin; la recaudacin, control y fiscalizacin de los tributos,
excepto los recaudados por las municipalidades; la administracin del sistema aduanero y el
combate a la evasin y la elusin fiscales, entre otras.

En 1998 se inici un proceso de negociacin respecto a la temtica fiscal. Se trataba de llegar a un


pacto poltico entre el Estado y diferentes sectores sociales con el fin de legitimar el nivel,
composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su 14
funcionamiento. El pacto fiscal buscaba la concertacin social para neutralizar, o al menos
minimizar, el poder de veto de importantes sectores econmicos sociales y polticos y subsanar la
debilidad del gobierno frente a estos sectores.

El proceso de someter una poltica fiscal a una discusin amplia y participativa fue largo. De tal
suerte, en febrero de 2000, cuando ya Alfonso Portillo ocupaba la presidencia, se public el
documento que contena la propuesta y en mayo se suscribi finalmente el pacto. Sin embargo, el
proceso de negociacin para concretarlo en reformas tributarias especficas se rompi. Un ao
ms tarde, el informe de verificacin del pacto fiscal estim que los avances en la implementacin
del pacto haban sido escasos y poco profundos. En suma, el pacto fiscal no alcanz sus objetivos
fundamentales: sentar las bases de una poltica fiscal de mediano y largo plazo y establecer un
sistema fiscal moderno, eficiente y progresivo.

Durante el gobierno de Alfonso Portillo tambin se llevaron a cabo reformas fiscales. La primera,
en el ao 2000, no fue producto del proceso de negociacin del pacto fiscal. La segunda, en 2001,
increment la tasa del IVA del 10 al 12% y provoc el rechazo de diversos sectores. En enero de
2004 asumi la presidencia Oscar Berger, quien para solucionar la crisis econmica tuvo que
14

recurrir a una nueva reforma tributaria que modific el impuesto sobre la renta e introdujo un
nuevo gravamen temporal.

En los ltimos diez aos, el incremento de la recaudacin ha permitido un aumento gradual de la


carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de recaudacin establecida en los Acuerdos de Paz
(12% a partir del texto, 13.2% si se considera el nuevo clculo de las cuentas nacionales). De 1996 a
2003 la carga tributaria se increment, mientras que a partir de 2004 se redujo levemente. En el
ao 2006 se alcanz una carga tributaria del 11.8%. En ese perodo continu consolidndose el IVA
como la fuente de ingresos ms importante. A ello tambin contribuy el fortalecimiento de la
administracin tributaria, primero con la constitucin de la Superintendencia de Administracin
Tributaria y luego con la aprobacin de la ley anti-evasin que por medio del sistema de
retenciones fortaleci la recaudacin del IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta.

Sin embargo, persisten algunas debilidades que no han permitido que la carga tributaria aumente
significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y exoneraciones otorgadas como
incentivos fiscales a los sectores ms dinmicos de la economa. Esto significa que el crecimiento
econmico, especialmente de la produccin y las exportaciones (no del consumo) no se refleja en
mayor tributacin. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudacin de la
tributacin directa, todava no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos temporales
sobre los activos o ingresos. Adems, la posibilidad de deducir una gran cantidad de gastos de la
renta ha reducido la base imponible del impuesto sobre la renta aplicable tanto a empresas como a
personas. A las debilidades anteriores se suma la inevitable reduccin en la recaudacin de
aranceles aplicados a importaciones, ahora por la va de tratados de libre comercio. Lo anterior
significa que conformar un sistema de finanzas pblicas sostenible y con suficientes recursos para
favorecer el desarrollo del pas, contina siendo una asignatura pendiente, de inclusin obligatoria
entre los temas de la agenda del desarrollo guatemalteco.