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EL ACTO ADMINISTRATIVO
I.- CONCEPTO
Hemos visto en la lección primera todo acerca de la Administración Pública y su
naturaleza, por lo que cabe estudiar como esta plasma sus funciones en la realidad
jurídica, es decir a través de que instrumental plasma sus facultades o funciones.
Cuestión principal: ¿Cómo refleja la A.P su actuar?
A.- Definición
Cabe recalcar la importancia de la heterogeneidad de los actos realizados por la
Administración pública, así mismo que esta actúa sujetada al Derecho público como
privado. Con todo esto, es necesario aclarar cual es el elemento característico de los
actos administrativos.

1. Sujeto (procedencia subjetiva) ——→ ¿Quién?

2. Efectos jurídicos

3. Potestad administrativa

¿Qué es el acto administrativo?

Es toda declaración de la Administración pública productora de efectos jurídicos en
ejercicio de una potestad administrativa.

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 B.- Caracterización

1. Procedencia de una Administración pública

Solo ella puede dictar actos administrativos.

Debemos entender a la A.P en sentido subjetivo, es decir, de una organización del

poder público que actúa con poder administrativo.

2. Declaración jurídica

El acto administrativo es un acto jurídico, en el sentido que es una declaración

productora de efectos jurídicos con la diferencia que se hace en virtud de una
potestad administrativa.

Artículo 1.1 y Art. 5 de la LPAG, define lo que es el acto administrativo,

recogiéndolo como declaraciones de la A.P, pero luego cuando habla del objeto
en el artículo consecuente, señala que este es aquello que:

A. Decide.
B. Declara.
C, Certifica.

Por lo que, señala que el acto administrativo va más allá que la sola
declaración de voluntad.

Así mismo, Zanobini afirma: No sólo las declaraciones de voluntad , sino también
las declaraciones de juicio (un informe un dictamen), de conocimiento (como
certificaciones, atestados y denuncias) y de deseo (las propuestas de sanción).

¿Cuál es la diferencia?
El carácter negocial de la declaración de voluntad, es decir que la declaración de
voluntad produce efectos jurídicos queridos y EXPRESADOS IMPERATIVAMENTE por
el autor del acto. Estas declaraciones de voluntad declaran lo que quiere el autor del
acto; el ordenamiento jurídico le permite, pero no le dice en que sentido, por tal sentido
no vulnera el principio de legalidad al que la A.P está sometido.
¿Cómo han de ser estos actos?

En el art. 1.1 de la LPAG: “Las declaraciones de las entidades que, en el marco de

normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los

EL ACTO ADMINISTRATIVO 2
 intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta”, no nos especifica cómo y que tipo de efectos, entonces así tenemos:

Directos/indirecto Favorables/gravamen

Las obligaciones son efectos de gravamen; mientras que los derechos son
efectos favorables.

3. Ejercicio de una potestad administrativa

Sometimiento al Derecho Administrativo:

Se presenta al Derecho administrativo como algo característico o diferenciador del acto

administrativo, es decir, que este sometimiento lo hace considerarlo un acto
administrativo.

Crítica: El ámbito del Derecho Administrativo es más amplio, están sometido otros
actos, a parte de los administrativos. Tales como:
A. Actuaciones materiales

B. Consecuencias que producen algunos actos de la A.P, que sin ser actos
administrativos. Esto en el caso de la responsabilidad de la A.P.

C. Los actos de los particulares.

Por lo tanto, el sometimiento al Derecho administrativo es más una consecuencia de
la naturaleza del acto administrativo que una exclusividad de este.

En el artículo I. 7 de la LPAG nos afirma que la característica diferenciadora del acto

administrativo, es ser emitido en virtud de potestades administrativas. Al final esto va a
terminar por especificar la consecuencia de su sometimiento al Derecho Público,
debido a que esta potestad es una parte de poder público que el ordenamiento jurídico
atribuye a la A.P, que al juridificarse se denomina potestad y estará sometido al
principio de legalidad.

Unilateralidad:

¿Qué significa que sea unilateral?

1. Significa que producirá de forma unilateral un cambio en la esfera jurídica del

administrado, ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos y deberes.
Esto quiere decir, que siempre tendrá efectos sobre los administrados ya
imponiendo o reduciendo su esfera (deber u obligación) o

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 ampliándola/enriqueciéndola (a través de actos que se otorgan a solicitud del
demandado). Esto es una expresión de su AUTOTUTELA.

2. Significa que al ser un poder derivado, otorgado por el ordenamiento jurídico, será
inalienable, intransmisible, irrenunciable e imprescriptible (4I). Entonces el acto
administrativo ha de ser siempre unilateral, porque no hay ejercicio bilateral de
potestades.

3. Significa que no se perderá aún cuando actúe más de un órgano en el dictamen del
acto administrativo, estos serán conocidos como actos complejos, y la imputación
de su responsabilidad será a la A.P.

ANOTACIÓN IMPORTANTE: Hay casos donde se necesitará la participación del

administrado, pero eso no significa que sean actos bilaterales. Ejemplo: los contratos,
para que se generen los efectos se necesita de la participación del administrado, no
obstante ese se perfecciona sólo con la AP.

4. La ejecutividad y ejecutoriedad: la primera se refiere a exigir de manera

inmediata los efectos jurídicos del acto administrativo sin necesidad de precio
reconocimiento judicial, en caso de resistencia (art. 16 LPAG); mientras que la
segunda el acto administrativo es susceptible de ejecución forzosa, incluso en
contra de a voluntad de los destinatarios (art. 192 LPAG). Además, la ejecutividad
predispone a la ejecutoriedad.

Carácter fiduciario:

¿Qué significa que la potestad administrativa sea de carácter fiduciario?

1. Característica: Significa que el titular es uno, pero la ejercita a favor de terceros, es

decir, son poderes ejercidos en beneficio de terceros (interés público).

C.- Supuestos excluidos

1. Actuaciones de sujetos privados

No son considerados como actos administrativos, debido a que están sujetos al

Derecho privado, así mismo su procedencia no es la de una A.P.

Excepción: Los sujetos privados solo pueden actuar como Administración pública en el
caso de delegación de funciones, con las siguientes condiciones: a) rango de ley del
instrumento de delegación o previa habilitación legal, y cumplimiento de los
procedimientos establecidos.

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 Así mismo, los actos que llevan a cabo los administrado en relación con la A.P, no son
considerados como actos administrativos, tales como las peticiones, interposición de un
recurso, actos relativos al procedimiento administrativo. Son actos que realiza el
privado en la relación con la A.P.

1. Actuaciones materiales de la Administración pública

A. ¿Qué son los actos materiales?

Es aquella actuación o comportamiento físico que realiza la A.P para el desarrollo
de una actividad, y son carentes de una declaración.

Lo que lo diferencia del acto administrativo, es que no consisten por si mismos en

una declaración.

Excepciones:

Actos administrativos implícitos o tácitos: existen ciertos comportamientos

materiales que llevan consigo una declaración implícita.

Silencio administrativo: Habrá que ver que en la norma se prevén casos de que
aunque no hay declaración expresa, la norma le da sentido al silencio de la A.P, y
ahí salen mecanismos como el silencio administrativo, dándose un acto
administrativo (para más información leer la ponencia del Dr. Abruña junto al Dr.
Baca en el III Congreso Nacional de Derecho Administrativo).

Art. 1.2.2 LPAG: “no son actos administrativos: los comportamientos y actividades
materiales de las entidades”.

Validez y legalidad: son válidas para la administración pública en tanto se sustente en

un acto administrativo previo u observen los principios constitucionales pertinentes.
Ejemplo:

Se emite una resolución de clausura del grifo MEGA tras quebrantar el orden social
y promover la venta, a altas horas de la noche, de alcohol. Para ejecutar esta
clausura se lleva a personal para que realicen un descerraje.

Caso contrario estaríamos ante la vía de hecho (al no cumplir con el requisito de
juridicidad).
Ahora, no hay que confundir a los actos materiales con los actos de ejecución, ya que
estos se pueden ejecutar mediante actos que contienen una declaración , pero también

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 mediante actos materiales. En conclusión, los actos materiales de la A.P son actos
que realiza la Administración para ejecutar un acto administrativo.

Ahora, el acto material puede desembocar en un acto administrativo normalmente.

Ejemplo:

A) Acta de inspección: documento público que recoge el resultado de la actuación

inspectora (comprobación e investigación) de la Administración.

B) Acta de supervisión: documento público suscrito en ejercicio de la función de

supervisión.

En ambos se verifica suscribiendo todo a una acta, la cual será notificada al

administrado con el fin de ponerlo en conocimiento de lo que la A.P se ha encontrado o
verificado.

1. Actuación privada de la Administración pública

La A.P puede actuar como sujeto privado, estos supuestos se rigen bajo el Derecho
privado. Cabe mencionar que su exclusión se debe a que no están emitidos en
virtud de una potestad administrativa. No obstante, no debemos olvidar que en
virtud del principio de legalidad al que esta vinculado la Administración siempre
toda su actividad tendrá un núcleo de derecho público, irreductible.

D.- Supuestos incluidos

1. Actos internos

¿Qué son?

Son aquellos actos que emite la Administración pública destinados a la organización y

funcionamiento de su estructura, actividades o servicios (art. 1.2.1 LPAG).

¿Por qué la ley los excluye del concepto de actos administrativos?

No generan efectos directos en el administrado: el ámbito de actuación de

estos actos son la organización interna de la A.P, por lo que están dirigidos a la
eficacia, eficiencia de los servicios y fines que busca lograr. Es así que, no van a
producir efectos directos sobre los administrados, a contraposición de los actos
externos.

Sus efectos directos recaen en su estructura: sus efectos recaen sobre los
titulares de los órganos administrativos o los funcionarios y empleados públicos,
como consecuencia de las relaciones jerárquicas o de mando y de dirección.

EL ACTO ADMINISTRATIVO 6
 En la lección N°05 vimos, que para la doctrina la organización no formaba parte del
DA, ya que no lo consideraban como jurídico la parte de organización.

Sin embargo, acorde a la definición dada por el artículo 1.1 del TUO de la LPAG este
acto de administración interna también produce efectos jurídicos, ya que artículo no
dice el cómo deben ser estos efectos, por lo cual es erróneo excluirlos de ser parte de
los actos administrativos.

Dentro del acto interno, la doctrina distinguen entre actos que producen:
A) Efectos directos, donde se distinguen en que produzcan efectos en:

Administrados cualificados

Titulares de los órganos de la administración.

B) Efectos indirectos sobre los administrados:

Razón de su consideración: El ordenamiento jurídico no hace una distinción entre

efectos jurídicos directos o indirectos de los actos administrativos, es decir, el cómo
deben ser. Por otra parte el artículo 206.2 LPAG permite la impugnación directa o
indirecta de algunos actos de trámite.

Los actos de trámite, aquellos que se dan en el iter procedimental, producen

efectos jurídicos en el administrado acorde a la lectura conjunta de los artículos 1.1
y 206.2 del TUO de la LPAG. Así mismo, se dividen en simples y cualificados;
debemos recordar lo que señala el artículo 206.2: “se pueden impugnar directa o
indirectamente los actos de trámite”, esto en conjunta lectura con el art. 217.2 del
TUO de la LPAG, nos permite entender como se impugnan cada uno de ellos:

EL ACTO ADMINISTRATIVO 7
 Los actos de trámite cualificados se podrán impugnar directamente cuando determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

Los actos simples se podrán contradecir de manera indirecta, a través del acto
definitivo o final. Se va a contradecir algo que se haya hecho mal en los actos de mero
trámite.

C) Actos internos que no producen efectos jurídicos: como las felicitaciones

informales o los pésames.

1. Reglamentos

¿El reglamento es un verdadero acto administrativo?

Esta es la principal duda que se plantea la doctrina. En líneas generales, el reglamento
si es supuesto incluido, ya que calza en la definición de acto administrativo, es decir,
cuenta con sus elementos comunes. No obstante, el artículo 1.1 del TUO de la LPAG le
negaría su pertenencia debido a que los actos administrativos se dan dentro de una
situación concreta.
Parece que el legislador ha querido excluirlo, ya que no estarían incluidos dentro del
concepto de acto administrativo los actos abstractos-generales ni los abstractos-
especiales. No obstante, si esta ha sido la intención del legislador, cabe resaltar lo
confusa que es, ya que los artículos 29 y 23 de este mismo cuerpo normativo
contradicen lo dicho por el artículo1.1.
¿Qué plantea la doctrina que niega su consideración?
La doctrina que niegan al reglamento como acto administrativo, basan su afirmación en
la diferencia de acto-norma (diferenciar un acto normativo de un no normativo). Pues
vale, que si tienen sus diferencias, pero ¿estas las convierten en dos especies distintas
del mismo género de actos, o se constituyen en dos géneros diferentes de la A.P?

Si bien basa su afirmación en las características propias del reglamento, como:

1. Son generales.

2. Innovan el ordenamiento jurídico, porque son normas.

3. No se agotan con su aplicación

4. Tienen una impugnación distinta. No se pueden impugnar en vía administrativa, sino

que se impugnan por acción popular.

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 5. Prevalece el principio de legalidad frente al de seguridad jurídica, de cara a la
impugnación.
Respecto de la primera característica, fue tomada como el criterio diferenciador de
los actos normativos de los no normativos. Esta idea de generalidad se puede predicar
tanto del sujeto pasivo como del objeto.
a) Sujeto pasivo: no es un destinatario individualizado o concreto, sino que se dirige a
una pluralidad indeterminada de personas.

b) Objeto: se aplican a un supuesto de hecho abstracto y general.

NO OBSTANTE: este no sería un claro diferenciador, y ya veremos que no, entre
ambos tipos de actos, por las siguientes razones:

Hay reglamentos concretos, como los orgánicos, peor no quitan que innoven el
ordenamiento.

Actos administrativos que van dirigidos a una generalidad de personas.

1. Contratos

La doctrina se divide en dos posturas:

a) Aquellos que aceptan al contrato como un acto administrativo
b) Aquellos que niegan al contrato como acto administrativo

¿Cómo se diferencia el contrato privado del público?

Lo importante, la bilateralidad del primero y la unilateral del segundo, pero cabe
cuestionarnos si hay contratos unilaterales. Para eso es necesario diferenciar en el
contrato dos vertientes:
A. Contrato un fieri (formación y suscripción del ctto)
B. Contrato un facto esse (ejecución del ctto)

La fase in fieri en el Derecho privado: formación de la voluntad negocial es de manera

libre.
La fase in fieri en Derecho público: la formación de la voluntad de la Administración
está procedimentalizado, es decir se forma a través de un proceso.
El procedimiento de contratación es aquel por el cual la A.P decide suscribir un
contrato, y posteriormente elige al contratista, este tiene dos fases:

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 1. Fase interna: expediente de contratación

2. Fase externa: La convocatoria en la que participan los postores, y que culmina con
el otorgamiento de la buena pro y suscripción del contrato.

Al derecho administrativo le interesa la fase in fieri por el ppcio de legalidad, ya que la

A.P no contrata con quien quiere, sino con quien debe.
La A.P es la que al final determina con quien va a contratar, en esa determinación es
donde se perfecciona el contrato.

FIRMA ———→ Adjudicación del ctto

¿Qué pasa si el postor lo rechaza?

Se le sanciona

Nota: La A.P arma unos lineamiento o bases que deben seguir los postores en la
convocatoria.
II.- CONCEPTO ESTRICTO

Huapaya y Baranegra Sierra proponen un concepto estricto sobre el acto

administrativo, que gire en torno a su carácter regulador y a su función
estabilizadora.

Lo cierto es que no termina siendo coherente, ya que aquellos que no caben dentro de
está definición no serían A.A, pero que podrían serlo en determinadas situaciones.
III.- CLASES

A) En razón del sujeto

1. En razón del sujeto activo

a) Simples: cuando en su formación solo interviene un órgano administrativo, este

podrá ser unipersonal o colegiado.
b) Complejos: cuando en su perfección/formación intervienen órganos administrativos
de manera conjunta o simultánea. Ej: el Decreto supremo, donde intervienen algunos
ministerios

2. En razón del sujeto pasivo

a) Externos: se dirigen a un administrado determinado (singular) o varios

administrados determinados (plurales) y pluralidad indeterminada de sujetos

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 (generales). La diferencia entre los tres es el régimen de exteriorización
(notificación, publicación.)

También se pueden clasificar dependiendo si el administrado ha intervenido o no:

(i) actos de solicitud donde es necesaria la previa petición del interesado o la
previa aceptación para la emisión del acto, no obstante esta no expresa una
voluntad constitutiva del acto, si no que es una condicionante para su válida
emisión. y (II) actos adoptados de oficio.

b) Internos:

De organización

De mando y dirección

Preparatorios de actos definitivos (actos de trámite)

B) En razón del objeto

1. En razón del objeto en sí

Vamos a mirar el contenido material del acto, que nos indicará que habrán tantos actos
en cuanto tantas materias haya.
Se le va a aplicar la legislación correspondiente a la materia. Por ejemplo: rég. de
minería en actos que tienen como materia los permisos en las minas del sur. Por lo
que, de manera supletoria se aplica la LPAG.X

2. En razón del contenido

a) Por su relación la distinción entre acto-norma.

Actos normativos o reglamentos

Actos no normativos en sentido restringido

b) Por el contenido de la declaración

Decisiones

Son expresiones de declaraciones de voluntad, donde se distingue en:

(i) Ampliatorias: adjudicación de un contrato, autorizaciones, aprobaciones,

nombramientos, admisiones, concesiones.
(ii) Restrictivas: órdenes. expropiaciones, revocación de actos declarativos de
derechos.

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 Meras declaraciones (juicio, conocimiento y deseo)

Actos simples

Estos actos pueden contener o no elementos accesorios como una condición, plazo o
una carga.
c) Por relación del contenido con la legalidad

Reglados

Discrecionales

Políticos y de gobierno

C) En razón de la forma

1. Por su relación con el procedimiento

a) Actos de trámite: todos aquellos que concurren en el procedimiento para lograr el

acto definitivo, estos se clasifican en:

Actos de trámite simple (su impugnación se da a través del acto final donde se
plantea un cuestionamiento hacia uno de estos actos de mero trámite).

Actos de trámite cualificado (pueden ser impugnados directamente)

b) Actos definitivos

2. Por el modo de su exteriorización

Expresos

Se pueden dar a través de escritos, de manera oral o por mímica (policías de tránsito).

La regla general es que los actos administrativos sean expresos y escritos, porque esto
facilita su conservación, conocimiento y archivación.
Los actos orales es un caso atípico y la excepción de la regla general, son aquellos
actos emitidos por los órganos colegiados. Así mismo, la orden de un superior
jerárquico a un inferior.

Tácitos

Son actuaciones materiales que contienen una declaración de voluntad implícita. Por
ejemplo:

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 1. Los actos de aprobación automática: son aquellos donde el administrado presenta
sus documentos a la sede de la A.P para que se le conceda lo pedido, donde la
autoridad estampa el sello. Esta es la actuación material, estampar el sello, que
contiene una declaración implícita de voluntad.

Presunta (art. 38 LPAG)

1. Silencios administrativos

Voy a entender que hay una declaración con un contenido positivo o negativo.
Entonces el silencio se clasifica en:
(i) Silencio administrativo positivo: aquel que tendrá efectos en la esfera jurídica del
administrado, pero no deberá afectar sus derechos. Solo este constituye un acto
presunto, siendo el caso típico la licencia y autorización.
(I) Silencio administrativo negativo: aquel que tendrá efectos procesales, es decir, con
efectos de impugnación.

Debe quedar claro que la Administración tiene un deber constitucional de responder al

administrado, que en caso contrario podría impugnar. En el silencio administrativo + la
A.P se exime de su deber, cuando en la autorización pasado el plazo de 30 días para
responderla, y no lo hace se entenderá como aprobada.
D) En razón de los efectos adjetivos
a) Impugnables

1. Actos definitivos

2. Actos que causan estado

3. Actos de trámite cualificado que produzcan indefensión o imposibiliten el

procedimiento.

b) Inimpugnables

Actos firmes o consentidos, más conocida como sentencia firme.

(a) He dejado pasar los plazos para imponer un recurso administrativo.

(b) Haya sido un acto que en sí mismo agota la vía administrativa.

Actos confirmatorios y reproductorios de otros actos firmes.

III.- ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE ALGUNAS CLASES

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 A. Actos definitivos
También llamados actos finales, son aquellos actos de esta cadena de actos que
constituye el procedimiento administrativo poniéndole fin.
En otras palabras, el acto definitivo es la decisión de la A.P motivada y fundada en
derecho

Son eficaces una vez publicados o notificados, y a partir de ahí será ejecutorio.
Pueden ser impugnados en vía administrativa, mediante los medios previstos por el
ordenamiento, los cuales son:

Recurso de consideración

Apelación

Revisión

B. Actos que causan estado

Son aquellos que agotan la vía administrativa

C. Actos firmes
D. Actos discrecionales
E. Actos políticos y de gobierno

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