UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA

ESCUELA DE DERECHO
OCTAVO TRIMESTRE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

UNIDAD I – ACTO ADMINISTRATIVO.

Elementos de la definición de acto administrativo.
En primer lugar es necesario señalar que el acto administrativo constituye la
principal fuente de la Administración Pública. La mayoría de la doctrina concurre en
señalar que una correcta y completa definición de acto administrativo debe contener tres
elementos principales: un elemento orgánico (elemento subjetivo), un elemento material
(elemento objetivo) y un elemento formal.
1. Elemento orgánico (subjetivo).
El elemento orgánico se centra en el órgano o ente de donde emana el acto
administrativo. Por lo tanto, responde a la interrogante de quién dictó el acto. Sin
embargo, una definición orgánica resulta insuficiente para englobar todo lo que
comprende un acto administrativo.
NOTA: Esta insuficiencia es el punto del cual Brewer Carías se sostiene para criticar (más
adelante veremos que incorrectamente) la definición de acto administrativo consagrada en
la LOPA.
Ahora bien, es necesario señalar que, además de la Administración Pública, la
actividad es ejecutada por otros órganos del Estado, es decir, no es exclusiva del Poder
Ejecutivo. Por ejemplo, los procedimientos de gestión de personal realizados por la
Asamblea Nacional y el Tribunal Supremo de Justicia constituyen verdaderos actos
administrativos.
NOTA: La escuela alemana señala que la actividad administrativa tiene carácter residual,
delegando todo lo que no constituya una ley o una sentencia al grupo de los actos
administrativos.
2. Elemento material (objetivo).
El elemento material se enfoca en la actividad administrativa, en el contenido del
acto como tal. A partir de este punto es necesario entender la diferencia entre función
administrativa y actividad administrativa, estando esta última dentro de la primera.
La función administrativa es propia del Poder Ejecutivo, es decir, de la
Administración Pública. Sin embargo, la CRBV delega funciones a otros órganos del
Estado que no les son propias, en pro de que colaboren en sus fines esenciales. Así
pues, surgen ejemplos como la función legislativa a través de una ley habilitante; o la
función jurisdiccional que ejerce la Administración Pública al resolver determinados
conflictos.
Ahora bien, como se ha señalado anteriormente, la actividad administrativa es
ejercida por todos los órganos del Estado. Por ejemplo, cuando la Asamblea Nacional
designa a un embajador, ello comporta un acto administrativo. Esta afirmación se ve
reforzada por el Art. 259 CRBV, el cual establece que los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho. Nótese que la disposición no se limita
únicamente a los actos emitidos por la Administración Pública, por lo que puede
entenderse que otros órganos pueden dictarlos.
En relación a ello, Araujo Juárez se enfoca en la parte referente al contenido
mismo del acto. Independientemente de quien lo dicte, debe ser controlado por la
jurisdicción contencioso-administrativa, salvo que competa a una jurisdicción especial.
3. Elemento formal.
Al tratarse de un elemento procedimental quizá resulte ser el elemento clave para
el estudio de esta materia, tomando en cuenta que no debe existir acto administrativo sin
un procedimiento que lo sustente. Este elemento refiere a los requisitos o trámites que
deben cumplirse para dictar un acto administrativo.
Anteriormente, la Administración Pública actuaba y resolvía arbitrariamente. Sin
embargo, con la aparición del Estado de Derecho, se crea el procedimiento administrativo
como un instrumento para garantizar los derechos de las personas, al sujetar la actuación
de la Administración Pública a lo dispuesto en la ley. Es así como, entonces, el
procedimiento tiene dos funciones bien definidas:
 Proteger y defender los derechos de las personas.
 Controlar el ejercicio de las potestades de la Administración Pública.
Análisis de la definición de acto administrativo según la LOPA.
El Art. 7 LOPA señala que se entiende por acto administrativo, a fines de esta ley,
toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades
y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública.
a) Presencia del elemento material.
El artículo señala que la declaración (que en realidad la doctrina mayoritaria
considera que debería considerarse más bien como una manifestación, en vista del mayor
alcance de esta expresión) de voluntad puede ser de carácter general o particular. Ahora
bien, la emisión de un acto general presupone que va dirigido hacia un número de
personas, lo que implica que su contenido debe ser normativo, abstracto. Recordando
entonces que el elemento material se enfoca en el contenido del acto, se evidencia su
presencia en esta definición.
b) Presencia del elemento formal.
La disposición contempla que el acto debe emitirse de acuerdo con las
formalidades y requisitos establecidos en la Ley, es decir, en cumplimiento de un
procedimiento definido en disposiciones normativas. Al centrarse el elemento formal
precisamente en el procedimiento, se demuestra que está presente en la definición
brindada por la LOPA.
c) Presencia del elemento orgánico.
La norma indica que el acto es emitido por los órganos de la Administración
Pública, respondiendo así a la pregunta que formula el elemento orgánico. Algún sector
de la doctrina llegó a criticar que, de esta manera, limitaba la definición y obviaba la
actividad administrativa realizada por el resto de los órganos del Estado. Sin embargo, es
necesario acotar que la definición, tal como lo señala el artículo, está precisamente
concebida a efectos de la LOPA.
En este sentido, ello no excluye la posibilidad de que los órganos del resto del
Poder Público puedan realizar actos administrativos, sin embargo limita la aplicación de
esta Ley a los que corresponden únicamente a la Administración Pública. Así pues,
quienes no se ven incluidos por la redacción del artículo se rigen por textos normativos
distintos, pudiendo aplicar LOPA supletoriamente en los casos que lo requieran.
Clasificaciones del acto administrativo según la LOPA.
1. Según sus efectos.
Deben distinguirse dos aspectos:
a) El contenido del acto. Es necesario determinar si el acto crea o no, normas
jurídicas.

 Acto administrativo de efectos generales. Son los reglamentos. Tienen contenido

normativo, es decir, contienen normas jurídicas en su interior. Son la fuente de
mayor jerarquía dentro del rango sublegal de la pirámide de Kelsen.
 Acto administrativo de efectos particulares. Carecen de contenido normativo y son
jerárquicamente inferiores que los reglamentos en el rango de la sublegalidad.
NOTA: En este punto, la doctrina venezolana difiere del resto del mundo. En otras
latitudes, los reglamentos no son actos administrativos, quedando esta categoría
reservada para aquellos que no tienen contenido normativo. Todo parte de un error en la
CRBV, donde se parte de la concepción de actos generales y particulares.
NOTA: Los requisitos señalados en el Art. 18 LOPA son exclusivos para los actos
administrativos de efectos particulares. La otra categoría tiene una estructura similar al de
una ley, por lo que no son susceptibles de serles aplicados dichas exigencias.
b) Número de destinatarios.

 Acto administrativo general. Está dirigido a un número de personas, pudiendo ser

determinado o indeterminado.
 Acto administrativo individual. Está dirigido a una sola persona.
EJEMPLO: Si un acto administrativo sanciona a un grupo de funcionarios públicos, éste,
al no tener contenido normativo, corresponde a la categoría de efectos particulares. Sin
embargo, al estar dirigido a más de una persona, debe incluirse también en la categoría
de actos generales. Por lo tanto, se trataría entonces de un acto general de efectos
particulares.
NOTA: Todo acto administrativo de efectos generales, por tener contenido normativo y
abstracto, es un acto general.
2. Según su contenido.

a) Según la etapa del procedimiento.

Todo procedimiento normal tiene un inicio, una fase sustanciación y una
terminación.

 Acto administrativo de trámite. Es el acto preparativo que forma al acto final. Se

emite en el inicio o en la sustanciación del procedimiento.
 Acto administrativo decisorio o definitivo. No es la última participación de la
Administración Pública necesariamente, pero tiene por objetivo expresar una
decisión. Se dicta en la terminación del procedimiento.

b) Según lo resuelto. Depende de lo dispuesto en el acto final.

 Acto administrativo creador de derechos. Incide en la esfera jurídica del particular

de manera positiva al otorgarle un derecho con el que anteriormente no contaba.
 Acto administrativo que impone obligaciones. Incide en la esfera jurídica del
particular de manera negativa al limitar al particular e imponerle una carga.

3. Según la manifestación o exteriorización.

El acto administrativo debe expresarse por manifestación de la Administración
Pública. En consecuencia, y según se presenta esta exteriorización, puede ser:
 Acto administrativo expreso. Es el acto escrito, cumpliendo con la exigencia de
documentación impuesta en la LOPA.
NOTA: Existen actos administrativos verbales. Por ejemplo, la orden de un superior a un
subalterno. Sin embargo, estos no son regulados por la LOPA.
 Acto administrativo tácito. Se trata de un acto que se encuentra implícito en otro.
No debe ser planteado ni solicitado necesariamente en el procedimiento para que
aparezca. Ahora bien, esto viola el derecho a la defensa, por lo que puede ser
atacado.
 Acto administrativo presunto. Se origina en el silencio administrativo. De acuerdo
con el Art. 4 LOPA, en los casos en que un órgano de la Administración Pública no
resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se
considerará que ha resuelto negativamente. Se trata de una presunción, puesto
que en realidad no hubo manifestación por parte de la Administración Pública; y
ella permite acceder a los recursos.
NOTA: La diferencia entre el acto tácito y el presunto consiste en que el primero se
encuentra, está presente; mientras que el segundo no lo está.
4. Según su impugnabilidad.

 Acto administrativo no firme. Es susceptible a la impugnación a través de los

recursos.
 Acto administrativo firme. Surge al agotarse la vía administrativa; o al haber
transcurrido el lapso para ejercer el recurso correspondiente y no haberse ejercido.
El acto firme en la vía administrativa solo puede ser impugnado
extraordinariamente, es decir, a través de un recurso de revisión o de nulidad.
NOTA: El recurso de revisión se encuentra establecido en el Art. 97 LOPA y procede en
contra de estos actos cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución
del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente; cuando en la
resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o testimonios declarados
falsos por sentencia definitivamente firme; o cuando la resolución hubiere sido adoptada
por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado
establecido en sentencia judicial, definitivamente firme.
NOTA: El recurso de nulidad puede introducirse en cualquier momento y procede en
contra de los actos que adolecen de un vicio en su constitución. Brewer Carías contempla
a estos actos como un tipo distinto a los demás, concibiéndolos como actos que nunca
van a adquirir firmeza.
5. Según su ejecución.
En un procedimiento, la etapa de ejecución pudiera o no, estar.

 Acto administrativo formal. Es un requisito para la eficacia de otro acto, es decir,

es complementario. Pueden o no estar, puesto que quizá no sean necesarios.
Consiste en una decisión de la Administración Pública.
 Acto administrativo material. Ejecuta una decisión de la Administración Pública. No
puede haber acto material sin un acto formal previo.
EJEMPLO: Cuando la Administración Pública expulsa a un extranjero del territorio
venezolano, ésta le notifica de la decisión y le otorga un tiempo para que abandone el
país (acto formal). De no irse voluntariamente, es buscado y deportado forzosamente
(acto material).
NOTA: El acto administrativo es ejecutivo, puesto que no es necesario acudir a un
Tribunal para que le otorgue validez; y ejecutorio, ya que la Administración Pública lo
puede materializar sin la intervención de un Tribunal.
NOTA: La única manera en la que la Administración Pública requiera de la intervención
de un Juez para proceder a realizar una actuación, es que dicho escenario se encuentre
establecido en la ley.
Requisitos de validez del acto administrativo.
El acto administrativo por naturaleza es de carácter formal, el cual constituye uno
de sus tres elementos. Por esta razón, debe cumplir una serie de requisitos para que
pueda afirmarse su validez.
1. Requisitos de fondo.
Constituyen los requisitos materiales de validez del acto administrativo. Están
relacionados a su interior, a su sustancia. Se distinguen los siguientes.
a) Competencia.
 La competencia puede ser vista de dos maneras: en primer lugar, como un
principio básico de organización de la Administración Pública; y segundo, como la aptitud
de obrar de los órganos y entes de Derecho Público.
Características de la competencia.
 La competencia es de texto expreso. Todo órgano es incompetente salvo que la
ley lo habilite.
NOTA: Es necesario diferenciar la competencia de la capacidad. La primera, como fue
señalado, es de texto expreso, por lo que se parte de la incompetencia para poder
adjudicarla, es decir, todo órgano será incompetente salvo que la ley lo habilite. Por otra
parte, la segunda se presume, por lo que se parte de la capacidad para señalar que todos
la tienen, salvo la existencia de circunstancias excluyentes.
 El órgano al cual se le atribuye la competencia está obligado a ejercerla.
 La competencia es indelegable, salvo excepciones.
NOTA: Pueden delegarse atribuciones y firmas. Ahora bien, estas figuras son de carácter
excepcional. Para poder proceder a delegar competencias, debe cumplirse con una serie
de formalidades y no incurrir en prohibiciones. De lo contrario, la delegación no sería
válida.
 La competencia es de ejercicio improrrogable. El funcionario debe ejercer la
atribución en el momento que corresponda.
NOTA: Por “el momento que corresponda” debe entenderse a aquél donde se verifiquen
las circunstancias previstas por el legislador para el ejercicio de la atribución.
Atribución de la competencia.
La competencia se atribuye en razón de:
 Materia.
 Territorio.
 Grado.
 Tiempo.
Vicio de incompetencia.
En este vicio incurren aquellos que ejercen la competencia fuera de los motivos
por los cuales ésta fue atribuida. Se distinguen dos tipos de incompetencia.
 Incompetencia constitucional. Se incurre en ella cuando la atribución es otorgada
por una disposición de la CRBV.
EJEMPLO: La atribución corresponde al Presidente de la República, al Vicepresidente
Ejecutivo, a la Asamblea Nacional, entre otros.
Esta incompetencia puede, a su vez, dividirse de la siguiente manera:

 Usurpación de autoridad. La atribución es ejercida por una persona

ordinaria (que no es un órgano del Estado), no investida de autoridad
pública, que no tiene competencia para ello. En concordancia con lo
dispuesto en los Art. 138-139 CRBV, el vicio no es subsanable y provoca la
nulidad absoluta del acto administrativo.
  Usurpación de funciones. Una autoridad pública (órgano del Estado)
investida de autoridad ejerce una función que no le corresponde por ser
propia de otro órgano del Estado. En concordancia con lo dispuesto en el
Art. 19 (4) LOPA, será de nulidad absoluta en la medida en la que la
autoridad sea manifiestamente incompetente.
EJEMPLO: Si el Presidente de la República emite una sentencia, está usurpando la
función jurisdiccional correspondiente al Tribunal Supremo de Justicia, por lo que dicho
acto es nulo de nulidad absoluta.
NOTA: La usurpación de funciones puede suceder en un sentido horizontal, es decir, por
ejemplo, el TSJ ejerce una función que corresponde a la Asamblea Nacional; o en un
sentido vertical, esto es, por ejemplo, un Alcalde ejerce una función que corresponde al
Presidente de la República.
NOTA: No incurrirán en usurpación de funciones aquellos órganos que, estando
habilitados por disposición expresa de la CRBV, realicen funciones que correspondan a
otros órganos. Por ejemplo, el Presidente de la República puede ejercer la función
legislativa a través de una ley habilitante que se lo permita.
NOTA: No todo acto dictado por autoridad incompetente es nulo, pudiendo llegar a ser
anulable. La incompetencia es manifiesta (señalada en la LOPA como causal de nulidad
absoluta) cuando es grosera y evidente, inexcusable e inadmisible bajo ninguna
circunstancia.
 Incompetencia legal. Se incurre en ella cuando la atribución es otorgada por una
disposición de la ley.
NOTA: En este tipo de incompetencias se tratan órganos de rango legal, por ejemplo:
SENIAT, SAIME, Ministro de Salud, Directorio del INTI, entre otros).
Quien incurre en esta incompetencia recae en la siguiente clase:
 Extralimitación de atribuciones. Un órgano de la Administración Pública
ejerce una atribución que le corresponde a otro órgano de la
Administración Pública. Producirá nulidad absoluta del acto cuando la
extralimitación sea en razón de la materia o del territorio; y nulidad relativa
cuando sea en razón del grado o del tiempo, por lo que será subsanable
por acción del superior jerárquico.
NOTA: Debe hablarse de una extralimitación de atribuciones, no de funciones. Todos los
órganos de la Administración Pública cumplen la función administrativa, dentro de la cual
se encuentran las distintas competencias que, individualmente, contemplan una serie de
atribuciones específicas. Por ejemplo,
el Ministro de Educación es parte de la
Administración Pública Nacional, por lo
que ejerce la función administrativa. Es
competente en todo lo relacionado con
la materia de educación. Por ello,
puede ejercer una serie de
atribuciones destinadas a su área,
como aprobar la creación de nuevos
centros educativos, dictar días no
laborables en el sector educativo y
diseñar el programa de educación nacional, entre otras.
EJEMPLO: Una extralimitación
de funciones que acarrea
nulidad absoluta se presenta en
el siguiente caso. El Ministro de
Educación y el Ministro de Salud
son órganos pertenecientes al
Poder Público Nacional, por lo
que ambos ejercen la función
administrativa. Ahora bien,
tienen competencias en materia
de educación y en materia de
salud, respectivamente. Si el
Ministro de Salud arbitrariamente
emite un acto administrativo que ordena la apertura de una institución educativa de
educación básica primaria, estaría ejerciendo una atribución propia de la competencia del
Ministro de Educación, por lo que, al incurrir en un vicio de incompetencia legal en razón
de la materia, tal acto resulta ser nulo de nulidad absoluta.
EJEMPLO: Una extralimitación de funciones que acarrea nulidad relativa se presenta en
el siguiente caso. El Ministerio de Salud, como ya se afirmó, forma parte del Poder
Ejecutivo Nacional y, por tanto, ejerce la función administrativa. Sus competencias giran
en torno a todo lo relacionado con el sistema de salud. Dentro de su estructura, el
Ministerio está conformado por una serie de órganos que se encargan de velar por áreas
concretas de la salud, ejerciendo así atribuciones muy específicas. En el año 2019 se
presenta una epidemia de viruela en el país, caso que debe ser tratado por la Oficina de
Epidemiología, quien debe encargarse de adquirir las vacunas necesarias para detener la
propagación de la enfermedad. Sin embargo, decide no hacer nada. Ante el escenario, la
Oficina de Salud Pública sí cumple con tal atribución, aun cuando no le es propia y le
corresponde a otro órgano. Así pues, es un caso de nulidad relativa. Sin embargo, el
Ministro de Salud se percata de la inacción del primer órgano y de la efectiva respuesta
del segundo, por lo que, al tratarse de un vicio de incompetencia legal en razón del grado,
decide convalidar los
actos administrativos
destinados a tratar la
epidemia y emitidos por
la Oficina de Salud
Pública, subsanando así
el vicio y permitiendo
que estos adquieran
validez. Así pues, son
válidos los actos
realizados hasta el
momento y nulos los
que emita a partir de
entonces que no
correspondan con sus
atribuciones.
 b) Base legal.
La base legal refiere al fundamento de Derecho presente en el acto, es decir, el
conjunto de normas jurídicas en las cuales se basó el funcionario para tomar la decisión y
emitir el acto administrativo.

Vicios de la base legal.

Debe existir una perfecta correspondencia entre la norma seleccionada y la
situación de hecho concreta, de lo contrario, el acto administrativo estará inmerso en
alguno de los siguientes vicios.
 Errónea interpretación de las normas. El funcionario público interpreta algo distinto
a lo que establece la norma jurídica seleccionada. Este vicio es convalidable,
generador de una nulidad relativa, y puede subsanarse con el dictamen de un
segundo acto (de oficio o a instancia de parte) donde realice la interpretación
correcta de la norma.

 Ausencia de base legal. El funcionario omite el señalamiento e interpretación de

las normas que sustentan su decisión. Este vicio es convalidable, generador de
nulidad relativa, y puede ser subsanado con un segundo acto que incluya la base
legal.

 Falso supuesto de Derecho. El acto administrativo se basa en un supuesto

inexistente en el contexto normativo. Este vicio provoca la nulidad relativa y es
convalidable si tal supuesto es contemplado por otra disposición o por otra ley,
dictándose entonces un segundo acto que corrija el defecto. De no existir en
ningún cuerpo normativo, conlleva a la nulidad absoluta.

c) Causa o motivo.
La causa o motivo refiere al fundamento de hecho del acto, su supuesto fáctico.
Responde a la interrogante del por qué fue dictado.
NOTA: De ser un acto de efectos particulares, debe estar acompañado de las pruebas
que respalden la afirmación que realiza la Administración Pública.
Vicios de la causa o motivo.
 Errónea apreciación de los hechos. El funcionario público parte de ligeras
observaciones e información insuficiente para poder resolver. Ello puede ocasionar
incluso una falta de pruebas. La errónea apreciación de los hechos conlleva a una
nulidad relativa, y puede subsanarse con el dictamen de un segundo acto que
desarrolle la apreciación correcta de los hechos.

 Falso supuesto de hecho. Existe una ausencia en la realidad de las razones

alegadas por el funcionario público, quien resuelve fundándose en realidades
inexistentes y sin haber realizado comprobación alguna. En principio conlleva a
una nulidad relativa, pero de no existir la posibilidad de convalidación con los
hechos correctos, acarrea nulidad absoluta.
EJEMPLO: Un funcionario resuelve demoler un edificio que, según alegan en denuncias,
está en ruinas y puede ocasionar daños a los inmuebles vecinos. Sin embargo, cuando se
procede a trasladarse al sitio indicado para practicar la demolición, el edificio en cuestión
no existe o está en buenas condiciones.
 Abuso de poder. El funcionario público crea los hechos y forja las pruebas con
mala intención y en abuso de su condición. Ello acarea la nulidad absoluta del acto
en virtud a lo establecido en el Art. 159 CRBV.
EJEMPLO: Un policía detiene a un conductor y le planta drogas en su automóvil. Abusa
de su facultad de poder detenerlo y revisar su vehículo.
NOTA: El abuso de poder y la incompetencia son dos conceptos distintos. El abuso de
poder implica que la persona efectivamente tiene la competencia y el poder que ella
acarrea; mientras que en la incompetencia se parte de la afirmación que la persona no
tiene poder porque, efectivamente, no tiene la competencia que se lo otorgue.
d) Objeto o contenido.
Este requisito de fondo responde a la pregunta de qué decidió la Administración
Pública. Ahora bien, el objeto debe cumplir con las mismas exigencias que son requeridas
por el Derecho Civil, es decir, que éste sea lícito, posible y determinado o determinable.
Vicios del objeto o contenido.
 Objeto ilícito. La condición de res extra comercium determinada por la prohibición
legal del objeto conlleva una nulidad absoluta, en virtud del Art. 19 (3) LOPA.

 Objeto de imposible ejecución. La imposibilidad de concebir una ejecución fáctica

del objeto del acto conlleva a su nulidad absoluta, en virtud del Art. 19 (3) LOOA.
NOTA: El Art. 19 (3) LOPA establece que los actos de la Administración serán
absolutamente nulos (…) cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución. Ahora
bien, la crítica que se le realiza a esta disposición es que la LOPA debió señalar que es el
objeto, no el contenido, el susceptible de ser ilícito o imposible.
NOTA: El contenido del acto viene a ampliar al objeto, sin embargo no son sinónimos. Por
ejemplo, en un acto que establezca una multa de diez mil unidades tributarias a ser
pagadas en las cuentas del SENIAT, el objeto es la multa y el resto resulta ser el
contenido.
 Objeto no determinado o no determinable. La no determinación o determinabilidad
del objeto conlleva la nulidad relativa del acto. Es subsanable con la emisión de un
segundo acto que determine el objeto.

e) Finalidad.
La finalidad del acto responde a la pregunta de para qué fue éste dictado. La
respuesta en todo caso debe coincidir con la finalidad de la ley invocada, es decir,
alcanzar los objetivos que ésta se plantea. Ahora bien, el funcionario debe diferenciar
claramente entre los fines legales y sus fines personales.
NOTA: Para conocer los fines de una ley es prudente revisar su exposición de motivos.
Vicio de la finalidad.
 Desviación de poder. El funcionario utiliza el poder que le es atribuido por la Ley
para alcanzar sus propios fines personales o fines legales distintos a los que
 deben seguirse. Acarrea nulidad absoluta, explícitamente prevista en el Art. 259
CRBV.
EJEMPLO: Si la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tiene como objetivo garantizar la
seguridad alimentaria mediante el trabajo de la tierra, y el INTI dicta un acto administrativo
donde adjudica tierras para solucionar problemas de vivienda, éste es nulo por cuanto
persigue fines distintos a los que deben seguirse.
EJEMPLO: Si un funcionario del INTI realiza una adjudicación de tierras para sí mismo,
persigue fines personales. Así, el acto que adjudica las tierras acarrea nulidad absoluta.
NOTA: La desviación de poder es el vicio más común de los actos administrativos.
Incluso la misma CRBV hace énfasis en la nulidad de los actos gravados por este vicio.
NOTA: Cuando un vicio no está previsto en el Art. 19 LOPA como nulidad absoluta,
incurrirá en ella igualmente aquel acto que incurra en circunstancias determinadas como
tal, consagradas en cualquier otra disposición legal o constitucional.
2. Requisitos de forma.
En principio, debe distinguirse la forma en sentido amplio de la forma en sentido
estricto. La primera es continente de las formas procedimentales, que resultan ser la
forma en sentido estricto; la motivación y la exteriorización del acto administrativo.
a) Formalidades procedimentales.
El acto administrativo debe ser producto de un procedimiento, el cual puede ser
más o menos complejo, pero nunca puede estar ausente. En él, deben cumplirse ciertas
formalidades, lo que lleva a realizar ciertos pasos para llegar a un acto final. El
procedimiento, como se ha establecido antes, constituye el instrumento para garantizar
los derechos de los ciudadanos. Es por ello que la Administración Pública debe seguir el
procedimiento establecido por la ley para cada caso particular, al dictar un acto
administrativo.
NOTA: Salvador Leal considera que en el Derecho Administrativo, las formalidades van
en favor del ciudadano. Entonces, éstas deben relajarse si con ellas se violan sus
derechos. Es así como el principio de simplificación de trámites administrativos permite la
supresión de aquellas formalidades innecesarias y la flexibilización de las formas en favor
del ciudadano.
Vicio de las formalidades procedimentales.
 Vía de hecho administrativa. Este vicio se puede manifestar de diversas formas.

 El acto administrativo aparece sin un procedimiento previo que lo respalde,

lo cual ocasiona su nulidad absoluta en virtud de lo establecido por el Art.
19 (4) LOPA.

 El acto administrativo fue dictado conforme al procedimiento establecido,

sin embargo se intenta materializar sin que se cumplan las formalidades
para su ejecución. Debido a que el acto en sí no es nulo sino la forma en la
que se intenta materializar, se ataca por un abuso de autoridad pública, no
por un recurso de nulidad.
EJEMPLO: Un acto administrativo válido señala la demolición de un edificio. Sin
embargo, tal acto no se notificó al interesado, por lo que éste se encuentra con su familia
dentro del inmueble cuando los encargados de ejecutarlo llegan al sitio y ordenan la
evacuación.
 No se emitió ni acto administrativo ni procedimiento, pero se prosiguió con
la materialización. Ello no es susceptible de ser atacado por una nulidad
debido a que no existe acto que atacar, sino un abuso de autoridad pública.
EJEMPLO: Funcionarios del Estado detienen a un hombre y lo deportan forzosamente sin
la existencia de un acto administrativo que lo ordene.
 No se cumplen con algunas de las formalidades del procedimiento. Si la
formalidad no es esencial, puede suprimirse sin que ello acarree la nulidad
del acto. De ser esencial, será causa de nulidad absoluta del acto, salvo
que se haya cumplido con el fin para el cual estaba destinado, lo cual
subsana el vicio de nulidad relativa en este caso.
NOTA: Una formalidad es esencial cuando garantiza algún derecho del ciudadano. De no
ser esencial, puede suprimirse por el principio de simplificación de trámites
administrativos.
NOTA: El principio de logro del fin establece que si se logra el fin para el que estaba
destinado un acto, la realización de éste ya no es necesaria.
EJEMPLO: La notificación del interesado es un acto esencial al dictar un acto individual.
Si no se le notificó, pero el interesado participó durante el procedimiento, se entiende que
el fin que debió cumplir la notificación sí se cumplió, por lo que el vicio se subsana y el
acto administrativo es válido aun cuando omitió una formalidad esencial.
NOTA: Según la Sala Contencioso Administrativa, cualquier violación del derecho a la
defensa se toma como ausencia del procedimiento y se aplica el Art. 19 (4) LOPA.
b) Motivación.
La motivación consiste en la exposición sucinta de las razones de hecho y de
Derecho, la expresión formal de los fundamentos del acto.
NOTA: La motivación se diferencia de la base legal y de la causa o motivo. Mientras que
la primera es un requisito de forma que refiere a lo que se encuentra expresado en el
acto; las últimas son requisitos de fondo que remiten a la Ley o al expediente.
EJEMPLO: Si el acto establece las razones de hecho y de Derecho pero no se
corresponde con lo establecido en la Ley o en el expediente, existe motivación pero hay
un vicio concerniente a los requisitos de fondo mencionados.
La motivación puede ser de dos tipos:
 Motivación contextual. Consta en el acto administrativo.
 Motivación por referencia. El acto administrativo remite a una disposición de la Ley
o al expediente.
Vicio de la motivación.
 Inmotivación. No se presenta la exposición de las razones de hecho y de Derecho
en el acto. Inicialmente conlleva una nulidad absoluta, puesto que viola el derecho
 a la defensa del ciudadano. Sin embargo, la Administración puede revisar sus
decisiones, de oficio o a instancia de parte, con base al principio de autotutela
administrativa, por lo que pueden subsanar el vicio al dictar un segundo acto que
establezca la motivación, pasando entonces a tratarse de una nulidad relativa.
INNÉS TIPS: Cuando se presenta un vicio de inmotivación, es preferible que el abogado
acuda a la jurisdicción contencioso-administrativa para atacar el acto por ser nulo de
nulidad absoluta, sin acudir a sede administrativa. De acudir a esta última, le otorga a la
Administración Pública la oportunidad de subsanar el vicio y convalidar el acto.
c) Exteriorización.
La exteriorización refiere a los requisitos de manifestación del acto administrativo,
señalados en el Art. 18 LOPA. De no estar presente algunos de estos requisitos y estos
resultan fundamentales al acto, existe una falta de exteriorización y ello acarrea su nulidad
relativa y pueden subsanarse con la emisión de un segundo acto que corrija la falta.
Ahora bien, según la teoría española de los vicios intrascendentes, ciertos
requisitos son importantes, pero su no cumplimiento no implica que el acto esté viciado de
nulidad. Estos son conocidos como vicios irrelevantes o intrascendentes.
EJEMPLO: Si un acto no lleva el sello del órgano que lo dictó, no es necesario que éste
sea nulo y se emita uno nuevo. Basta con que sea sellado para que sea válido.
3. Otros vicios de los actos administrativos.

Contrariedad a Derecho.
Este vicio se produce cuando el acto atenta en contra de disposiciones
constitucionales o legales. Abarca los siguientes aspectos.
a) Violación a la CRBV.
La violación a la CRBV puede ser de dos tipos:
 Violación a la parte orgánica. Atenta en contra de las disposiciones que regulan la
organización estructural del Poder Público. Contempla los vicios relativos a la
competencia.

 Violación a la parte dogmática. Atenta en contra de las disposiciones que

establecen una serie de derechos y principios fundamentales. Ello acarrea la
nulidad relativa del acto.
NOTA: Para denunciar la violación a la parte dogmática de la CRBV, el abogado debe
partir del Art. 19 (1) LOPA, donde se establece que todo acto es nulo cuando así lo
determine una norma constitucional o legal; concatenarlo con el Art. 25 CRBV, el cual
señala que todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los
derechos garantizados por la CRBV y la Ley es nulo; y sumarle la disposición violada que
regula el caso concreto presentado.
b) Violación a la Ley.
Contempla una serie de vicios.
 Violación de la reserva legal. La reserva legal es un conjunto de materias que son
reservadas para ser reguladas exclusivamente por la ley, por lo que no puede
 hacerse mediante actos administrativos, a pesar de que efectivamente la
Administración Pública puede dictar actos de contenido normativo. Es así como el
Art. 10 LOPA establece que ningún acto administrativo puede regular en materia
de sanciones ni de impuestos; asimismo, se le agregan también las materias de
regulación de los DDHH y creación y regulación de los procedimientos. El incurrir
en este vicio acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo.
NOTA: La violación de la reserva legal implica, a su vez, una incompetencia.

 Violación de la irretroactividad de los actos administrativos. Un acto administrativo

no puede ser aplicado a situaciones pasadas, por lo que solo pueden aplicarse
hacia adelante en el tiempo. Ahora, el Art. 11 LOPA consagra la posibilidad de
aplicar criterios nuevos a actos pasados en tanto sea más beneficioso para el
ciudadano y no sea definitivamente firme, caso donde queda subsanado el vicio,
por lo que se trata de un caso de nulidad relativa.

 Violación al principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos. Este

principio consagra que un reglamento no puede ser derogado por un acto
administrativo de efectos particulares; solamente puede serlo por una norma de
igual o superior jerarquía que lo establezca. Sin embargo, si el acto es dictado por
el órgano competente para derogar el Reglamento, el vicio queda subsanado y
tratábase un caso de nulidad relativa.

 Violación de la jerarquía de los actos. El Art. 14 establece que el acto de mayor

jerarquía es el decreto (dictado por el Presidente de la República), seguido de las
resoluciones (dictadas por el Ministro), luego de las órdenes (cualquiera los dicta,
sobre todo Viceministros, Directores y Jefes de Oficina) y finalmente las
providencias (mismo caso que el anterior). Ciertos funcionarios no son
competentes para dictar un acto de una jerarquía determinada. De hacerlo, existe
una nulidad relativa que, para subsanarse, requiere que el superior jerárquico
convalide el acto en cuestión.
EJEMPLO: Un Director no puede dictar un decreto. Ahora, el Presidente tampoco puede
dictar una resolución.
NOTA: Una orden se diferencia de una providencia por su contenido. La primera es
imperativa, es decir, contiene un mandato; mientras que la segunda resuelve un asunto.
 Violación de los límites de la discrecionalidad. La discrecionalidad se refiere al
marco de libertad fijado por la Ley para que la Administración Pública dicte actos
administrativos. Ello tiene ciertos límites, como la competencia, el procedimiento y
la finalidad. Ahora, el Art. 12 LOPA establece otros límites: los actos deben
mantener la debida adecuación y proporcionalidad a las circunstancias de hecho y
fines de la norma. El acto que viole tales límites incurre en nulidad relativa, salvo
que dé como resultado una desviación de poder (fines de la norma), donde se
trata de un caso de nulidad absoluta.
NOTA: La adecuación es un elemento cualitativo, mientras que la proporcionalidad es
cuantitativo. Una medida puede ser adecuada pero no proporcional, y viceversa. Por
ejemplo, en algunos casos una multa puede ser adecuada, pero su monto
desproporcional al ser muy elevado.
EJEMPLO: Si para evitar un brote de dengue se decreta un cierre de fronteras, deja de
haber adecuación y proporcionalidad con las circunstancias de hecho.
 Violación de la cosa decidida administrativamente. A pesar de que el Art. 82 LOPA
contempla la potestad revocatoria que tiene la Administración Pública sobre sus
actos como consecuencia del principio de autotutela administrativa, se le impone
como límite el hecho de que el acto cree derechos subjetivos, caso donde no
podrá revocarse y, de hacerlo, acarreará nulidad absoluta salvo la consideración
del Art. 19 (2) LOPA que consagra la posibilidad de hacerlo si la Ley
expresamente lo permite.
EJEMPLO: Si se otorga la carta de naturalización, la Administración Pública no puede
revocar dicho acto por haber generado derechos subjetivos. Según el Art. 35 CRBV, ella
solo puede revocarse por sentencia judicial, no por vía administrativa.
EJEMPLO: La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario otorga la potestad al INTI de revocar el
acto por medio del cual se realizó una adjudicación de tierras en casos donde el
adjudicatario no cumplió con su función social.
NOTA: No puede hablarse de cosa juzgada administrativa. Lo único que adquiere el valor
de cosa juzgada es la sentencia. De hecho, el acto administrativo es esencialmente
revisable por la jurisdicción contencioso-administrativa.
 Violación del principio de la prohibición de la reformatio in perius. La
Administración Pública no puede desmejorar la condición de quienes recurren de
sus decisiones. La única modificación que puede realizarse al contenido del acto
es para beneficiar al ciudadano, no para perjudicarlo. La violación a este principio
acarrea nulidad absoluta.
NOTA: Anteriormente, el ciudadano contaba con el derecho a recurrir. Sin embargo, por
temor a que pudieran desmejorar su condición, éste dejaba de hacerlo aun cuando
pudiera tener la razón.
NOTA: Cuando el interesado recurre de una decisión, la Administración Pública solo
puede anular, revocar, modificar o confirmar el acto recurrido.
 Violación de la globalidad de la decisión. La Administración pública debe resolver
todos los asuntos planteados al inicio y durante el procedimiento. Si deja de
resolver alguno, se presenta este vicio que acarrea la nulidad relativa del acto, el
cual es subsanable si se dicta un segundo que resuelva lo omitido en el anterior.

 Violación de los conceptos jurídicos indeterminados. Estos conceptos llevan a

tomar una decisión correcta y adecuada. Existe una única alternativa de solución,
por lo que no hay discrecionalidad para elegir entre varias posibles. La violación a
este principio se presenta cuando el funcionario piensa que tiene varias
alternativas para obrar, cuando en realidad es una sola, por lo que al elegir la
incorrecta se genera una nulidad absoluta del acto.
NOTA: Algunos conceptos jurídicos indeterminados son interés social, orden público,
utilidad pública, buen padre de familia, entre otros.
EJEMPLO: El bien tiene o no tiene utilidad pública, lo que determinará su susceptibilidad
a ser objeto de un procedimiento de expropiación. Si el funcionario público determina que
el bien la tiene, cuando en realidad no es así, el acto es nulo de nulidad absoluta.
NOTA: Estos conceptos son distintos a la discrecionalidad técnica y no la generan.
Mientras que esta última otorga al funcionario un margen de libertad para decidir con base
a su mejor criterio, basándose en una prueba previa; la primera no otorga libertad de
decisión y no requiere de una prueba.

UNIDAD II – NOCIONES GENERALES DE LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS.
Orígenes de los procedimientos administrativos.
En el desarrollo histórico de los procedimientos administrativos es necesario
marcar un hito: la Revolución Francesa, acontecimiento a partir del cual es posible
distinguir dos etapas.
Fenómeno del informalismo.
Antes de la Revolución Francesa, la Administración Pública resolvía libremente y
sin ningún tipo de patrón o guía de actuación, cada uno de los asuntos que le eran
confiados. Es así como los funcionarios públicos podían decidir libremente sobre ellos,
establecer los requisitos que consideraran pertinentes para la tramitación de alguna
solicitud o la realización de un acto, o no exigir requisito alguno para ello. Estaban en su
libre albedrío para actuar en nombre de la Administración Pública. Incluso, sus decisiones
podían llegar a contradecir otras que resolvieran asuntos idénticos, sin que pasara a
mayores.
Se habla entonces de un Estado policía, propio de un régimen absolutista que
imponía a sus súbditos de cargas, deberes y obligaciones, pero que no les otorgaba
derechos.
Fenómeno del formalismo.
Acontece la Revolución Francesa, y con ella viene la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano. Es a partir de este momento que nace el Estado de
Derecho, con base al cual el Estado queda sometido a la ley (principio de legalidad) y se
le limita en el ejercicio de sus atribuciones. Nace un régimen de Derecho donde ahora las
autoridades deberán cumplir con los requerimientos, condiciones y caminos establecidos
por la Ley para resolver los asuntos tratados por la Administración Pública. Ya no están
en una plena libertad para tomar sus decisiones, sino que deben seguir el patrón de
decisión establecido por la Ley. Es así como las relaciones unilaterales de mando por
parte del Estado, que caracterizaron el fenómeno del informalismo, fueron sustituidas por
verdaderas relaciones jurídicas.
Es así como surgen el Derecho Administrativo y los procedimientos
administrativos. Estos últimos se convierten en un instrumento para orientar la toma de
decisiones de la Administración Pública, con el objetivo de garantizar los derechos de las
personas, reconocidos por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. A
partir de este momento toda actividad del Estado es procedimentalizada.
En este sentido, los procedimientos administrativos tienen dos objetivos:
  Garantizar el interés de la colectividad.
 Garantizar los derechos de los ciudadanos.
Definición de procedimientos administrativos.
El procedimiento administrativo puede definirse como una sucesión de fases o
etapas constituidas por actos mediante los cuales se forma la voluntad de la
Administración Pública, la cual se expresa a través del denominado acto administrativo; o
permite volver sobre él para su posterior revisión.
Esta definición resalta un aspecto muy importante: Un procedimiento
administrativo está compuesto por fases que permiten que:
1. La Administración Pública forme su voluntad y la exprese en el acto
administrativo.
En este sentido, se habla de un procedimiento constitutivo, formativo o de primer
grado. En él, la Administración Pública va a formar su voluntad con una serie de actos y la
expresará en el acto administrativo. En este sentido entonces, cada fase del
procedimiento estará constituido por actos, entre los cuales existe una relación conocida
como coligación.

Esta coligación conecta un acto antecedente con un acto consecuente; y entre

estos y el acto final. Ella permite entender cómo un acto que adolezca de un vicio grave
puede afectar al acto final.
NOTA: Si el vicio no es muy grave, afecta solo a ese acto y éste se puede convalidar al
subsanar el defecto.
Ahora bien, si el vicio se encuentra en los actos de ejecución, no ocasiona la
nulidad del acto debido a que ésta es transmitida por los actos precedentes; sino su
ineficacia. El acto ejecutivo, entonces, no aporta validez sino eficacia. Así pues, ante un
vicio en la ejecución el acto no podrá ejecutarse.
EJEMPLO: La notificación para los dueños de un inmueble en estado de abandono de
que éste será demolido, una vez que ya se ha producido el acto administrativo, es un acto
de ejecución. Ahora bien, si ésta no se lleva a cabo entonces es un vicio que afecta a la
ejecución, por lo que no podrá procederse con la demolición y el acto administrativo será
ineficaz.
2. Volver sobre el acto administrativo para su revisión.
Aquí se habla de un procedimiento de recurso o de segundo grado. En él, ya
existe un acto inicial (a diferencia del procedimiento anterior, donde no hay acto previo)
que le sirve como base de actuación.
 Este procedimiento inicia con la impugnación del acto administrativo que cause un
daño, el cual va a revisar. El soporte legislativo de ello se encuentra en el Art. 85 LOPA, el
cual señala lo siguiente:
“Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere ese Capítulo
contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite
su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando
dicho acto lesione derechos subjetivos o intereses legítimos, personales o
directos.”

NOTA: El criterio diferenciador entre el procedimiento de primer y segundo grado no es

jerárquico, puesto que el recurso de reconsideración será conocido por el mismo
funcionario que dictó el acto. Estos se ven diferenciados por la existencia o no de un acto
previo.
NOTA: El procedimiento de recurso sigue el mismo esquema que el de primer grado,
pudiendo ser más o menos complejo según lo determine la Ley.
Distinción entre proceso y procedimiento.
En vía administrativa se utiliza el término procedimiento. Estos son la vía
establecida en la ley para que la Administración Pública tome una decisión. El proceso, en
cambio, corresponde ser un todo. A modo de ejemplo, pudiera decirse que el proceso es
el tren y el procedimiento son los vagones.
Clasificación de los procedimientos administrativos.
Clasificación según la LOPA.
La LOPA es la ley general en materia de procedimientos administrativos. Aplica
material y orgánicamente a la Administración Pública, quien deberá aplicar los
procedimientos en ella previstos, salvo que exista un procedimiento especial contenido en
leyes especiales que regule el caso concreto.
1. Procedimientos constitutivos.
En ellos se forma la voluntad de la Administración Pública y, por tanto, el acto
administrativo. La LOPA consagra tres procedimientos constitutivos:
a) Procedimiento ordinario.
Este procedimiento se encuentra regulado entre los Art. 48 – 66 LOPA. Es un
procedimiento complejo, incluye todas las actuaciones en la fase de sustanciación y
garantiza los derechos de los interesados.

 Inicio. De oficio o a solicitud de parte.

  Sustanciación. Tiene alegaciones, pruebas e informes.
 Terminación. Se emite el acto administrativo.
 Ejecución*. Esta fase pudiera no ser requerida.
Desde su inicio hasta su terminación pudiera tener una duración máxima de cuatro
meses, más una prórroga que no puede exceder de dos meses que pudiera aplicarse
cuando medien causas excepcionales.

b) Procedimiento sumario.
Este procedimiento se encuentra regulado entre los Art. 67 – 69 LOPA. Es un
procedimiento más simple en su sustanciación, pero que puede ser transformado: es
decir, si al iniciar el procedimiento, la Administración Pública determina que su resolución
es más compleja de lo que se esperaba, puede convertir el procedimiento a ordinario
durante la etapa de sustanciación (después de la notificación del interesado).

 Inicio. De oficio.
 Sustanciación. Tiene alegaciones y pruebas.
 Terminación. Se emite el acto administrativo.
 Ejecución*. Esta fase pudiera no ser requerida.
Desde su inicio hasta su terminación, la Administración Pública deberá resolver en
un término de treinta días.
c) Procedimiento simple.
Es un procedimiento con una sustanciación mucho más simple que los anteriores.

 Inicio. A solicitud de parte.

NOTA: Las alegaciones se presentan en la solicitud.
 Sustanciación. Se verifican las pruebas.
 Terminación. Se emite el acto administrativo.
La decisión debe ser adoptada dentro de los veinte días siguientes al inicio del
procedimiento.
2. Procedimientos impugnatorios.
Con ellos se revisan actos administrativos ya existentes. La LOPA consagra dos
tipos de procedimientos impugnatorios.

a) Recursos ordinarios.
Estos recursos tienen un tiempo límite para poder ser ejercidos, por lo que deben
intentarse dentro de dicho lapso. Se prevén dos tipos de recursos ordinarios:
 Recurso de reconsideración.
 Recurso jerárquico.

b) Recursos extraordinarios.
Estos recursos no tienen un tiempo límite para poder ser ejercidos, por lo que es
posible hacerlo en cualquier momento.
 Acción de nulidad.
 Recurso de revisión.
Clasificación general.
Se acude a esta clasificación para poder abordar los procedimientos especiales,
es decir, aquellos contenidos en leyes especiales. Así pues, se distinguen los siguientes:
1. Procedimientos constitutivos.
Con estos procedimientos se crean, modifican o extinguen una situación jurídica
activa (potestades, derechos, privilegios) o pasiva (cargas, obligaciones, deberes). Se
distinguen tres tipos de procedimientos constitutivos.
a) Ablatorios.
Con estos procedimientos, la Administración Pública ejerce una potestad ablativa,
es decir, incide de manera negativa en la esfera jurídica del particular. Así pues,
aniquilarán, limitarán o restringirán un derecho; o impondrán cargas, obligaciones o
deberes.
b) Concesiorios.
Con estos procedimientos, la Administración Pública crea una situación jurídica
activa. Así pues, otorgan privilegios, derechos y potestades.
c) Autorizatorios.
 Con estos procedimientos, la Administración Pública habilita al particular para el
ejercicio de un derecho que éste ya tenía.
2. Procedimientos declarativos.
Con estos procedimientos, la Administración Pública constata, califica o afirma una
determinada situación jurídica; es decir, no la crea sino que solo la declara.
3. Procedimientos organizativos.
Con estos procedimientos se crean, modifican o extinguen entes u órganos.
4. Procedimientos sancionatorios.
Con estos procedimientos, la Administración Pública impone sanciones a los
responsables de faltas administrativas.

a) Sancionatorios propiamente dichos.

Con estos procedimientos, la Administración Pública impone sanciones a los
particulares que sean responsables de faltas administrativas.
b) Disciplinarios.
Con estos procedimientos, la Administración Pública impone sanciones a los
funcionarios públicos que sean responsables de faltas administrativas.
5. Procedimientos preceptivos.
Con estos procedimientos se dictan actos administrativos de contenido normativo
o con carácter preceptivo.
NOTA: Los actos administrativos con carácter preceptivo orientan la actuación de la
Administración Pública, aunque no son normativos. Por ejemplo, los planes de la Nación.
6. Procedimientos ejecutorios.
Con estos procedimientos se materializa una decisión de la Administración
Pública.
Ámbito de aplicación de la LOPA.
Formas de aplicación de la LOPA.
Existen tres maneras de aplicar la LOPA:
 Directa. La Ley directamente obliga al ente u órgano a aplicar todo el
procedimiento contenido en ella.

 Subsidiaria. Aplica en los casos donde los órganos no están bajo este mandato
sino que aplican procedimientos especiales, en los cuales pudieran existir vacíos
que deben llenarse, por lo que la LOPA solo se aplicaría para tal fin.

 Supletoria. Aplica en los casos donde un órgano o ente que no forma parte de la
Administración Pública Central o Descentralizada necesita un procedimiento pero
no lo tiene todavía. Tomando en cuenta que la materia procedimental es de
 reserva legal (solo pueden ser creados por Ley), no están en la capacidad para
crearlos. Así pues, pueden aplicar LOPA ante el vacío total generado por ausencia
de procedimiento, hasta que la Ley regule un procedimiento especial para la
materia.

1. Ámbito subjetivo.
Este ámbito se refiere a quiénes están obligados a aplicar LOPA. A tal efecto, el
Art. 1 LOPA establece el siguiente mandato:
“La Administración Pública Nacional y la Administración Pública
Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes
orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de la presente Ley.
Las administraciones estadales y municipales, la Contraloría General de la
República y la Fiscalía General de la República, ajustarán igualmente sus
actividades a la presente Ley, en cuanto les sea aplicable.”

En este punto es necesario hacer una distinción con lo que respecta a la

composición de la Administración Pública Nacional. Ésta está conformada por la
Administración Pública Central, compuesta por órganos que carecen de personalidad

jurídica; y por la Administración Pública Descentralizada funcionalmente, integrada por

entes dotados de personalidad jurídica.

a) La Administración Pública Central.

La Administración Pública Central está conformada, como se había establecido
anteriormente, por órganos de la República que carecen de personalidad jurídica. En tal
sentido, pueden distinguirse los siguientes:
 Rango constitucional (CRBV).

 Presidente de la República.
 Vicepresidente Ejecutivo.
 Ministros.
 Procuraduría General de la República.
 Consejo de Estado.
  Rango Legal (LOAP).

 Órganos de rango legal.

NOTA: Algunos ejemplos de órganos de rango legal son las comisiones presidenciales y
las autoridades únicas de área, entre otros.
La regla general es que, por mandato expreso, todos estos órganos están
obligados a aplicar las disposiciones contenidas en la LOPA. Ahora bien, es necesario
establecer que cada regla trae consigo sus excepciones, las cuales se describen a
continuación. Sin embargo, es necesario destacar lo siguiente: quien aplica directamente
nunca puede aplicar supletoriamente; solo puede ocurrir el caso en el que puedan aplicar
subsidiariamente.
 Ministros.
En el caso de los Ministros, estos están obligados a aplicar LOPA de manera
directa. Sin embargo, acudirán a los procedimientos especiales cuando la situación esté
regulada en una ley especial, por lo que, en este caso, solo aplicarían LOPA de manera
subsidiaria.

 Procuraduría General de la República.

La Procuraduría General de la República está obligada a aplicar LOPA de manera
directa. Sin embargo, también tiene una Ley que regula su actuación, en la que se
establece el procedimiento especial de antejuicio administrativo. Así pues, en este caso
concreto deben seguir el procedimiento detallado en esta Ley y aplicarían LOPA
subsidiariamente para llenar los vacíos del cual adolezca.
EJEMPLO: El procedimiento especial de antejuicio administrativo no prevé situaciones de
silencio administrativo, por lo que puede aplicarse subsidiariamente el Art. 4 LOPA que
prevé tal situación.
b) Administración Pública Descentralizada.
Como se estableció anteriormente, la Administración Pública Descentralizada
funcionalmente está conformada por entes dotados de personalidad jurídica autónoma.
Esto ocasiona que requieran de una Ley que los cree y regule su funcionamiento y
organización. Ahora bien, no hace falta que estos cuerpos normativos regulen
procedimientos debido a que, por mandato expreso, los entes en cuestión aplican LOPA
de manera directa. Sin embargo, pudiera ocurrir el caso donde la Ley efectivamente
regule procedimientos propios en razón de la especialidad de la materia, por lo que, en
este caso, aplicarían LOPA subsidiariamente.
NOTA: Es necesario recordar que la descentralización refiere a la transferencia de
competencias desde un ente jurídico-público de carácter territorial a: una persona jurídico-
pública de carácter no territorial o a una persona jurídico-privada.
En este orden de ideas, resulta necesario demostrar la incidencia de la aplicación
de la LOPA según cada tipo de ente:
 Entes institucionales.
 Estos entes son aquellos que constituyen fundaciones de Derecho Público.
Poseen un sustrato material, es decir, están constituidos por un patrimonio propio. Tienen
leyes propias que los regulan y pueden tener procedimientos especiales. Es así como
aplicarán LOPA directamente, salvo que posean procedimientos especiales donde ésta
sólo sea aplicable de manera subsidiaria para llenar vacíos.
NOTA: Los entes institucionales son los Institutos Autónomos, quienes tienen autonomía
de funcionamiento y están sometidos a un control de tutela por parte del Ministro
correspondiente; y los Institutos Públicos, que están bajo control directo del Ejecutivo.
 Entes corporativos.
Estos entes tienen un sustrato personal, es decir, están conformados por personas
(no por bienes que constituyan un patrimonio propio). El ejemplo más adecuado son las
Universidades. Éstas son autónomas por naturaleza, lo que garantiza que pueda cumplir
con sus objetivos. Por ello, tienen autonomía académica, administrativa, organizativa y
normativa. Es así como pueden establecer sus propios procedimientos en sus
reglamentos, quedando entonces la LOPA para suplir los vacíos que éstos puedan
presentar.
EJEMPLO: Procedimientos para los concursos de ingreso de profesores universitarios.
Igualmente, los colegios profesionales y las academias, si bien forman parte de la
estructura del Estado, no están integrados en la Administración Pública. De todas
maneras, son creados por Ley y ésta le otorga personalidad jurídico-pública. Así pues,
aplicarán LOPA directamente, salvo que la Ley prevea procedimientos especiales donde
ésta solo sea aplicable de forma subsidiaria.
 Entes asociativos.
Entre estos entes se encuentran las empresas del Estado. Para que ellas puedan
aplicar LOPA deben cumplir con dos requisitos: poseer personalidad jurídico-pública y
formar parte de la estructura del Estado (esto aplica, igualmente, para el caso de los
colegios profesionales y las academias antes mencionado). Por este motivo, el Banco
Central de Venezuela y PDVSA aplican LOPA para sus asuntos meramente
administrativos.
NOTA: Por otra parte, empresas como CORPOELEC, las fundaciones del Estado y las
asociaciones del Estado, si bien forman parte de la estructura del Estado, tiene
personalidad jurídico-privada, por lo que no están obligados a aplicar LOPA.
c) Órganos de rango constitucional.

 Defensoría del Pueblo. Tienen su propia Ley que regula procedimientos especiales
y aplican LOPA subsidiariamente.
 Ministerio Público. Aplican LOPA exclusivamente para asuntos administrativos.
 Contraloría General de la República. Aplican LOPA por orden expresa de la Ley de
la Contraloría General de la República de manera subsidiaria.
 Consejo Nacional Electoral. Se rige por los procedimientos establecidos en leyes
especiales en materia electoral y sus reglamentos, por lo que aplican LOPA
subsidiariamente.

d) Estados y Municipios.
 Estos entes aplican LOPA en cuanto les resulte aplicable, es decir, no hay un
mandato expreso. Así pues, los estados tienen su propia administración y sus propias
leyes, incluyendo las de procedimiento, por una potestad conferida por la CRBV.
EJEMPLO: El Estado Zulia tiene su propia Ley de procedimientos administrativos.
Los Municipios, por otra parte, están sometidos a la Ley Nacional. A pesar de que
dictan ordenanzas, inicialmente por éstas no pueden crear procedimientos, puesto que
esta es una competencia del Poder Público Nacional [Art. 156 (32) CRBV]. Ahora bien,
solo en materias propias del Municipio pueden dictar ordenanzas cuyas normas regulen
procedimientos.
e) Entes privados y LOPA.

 Universidades Privadas.
Las Universidades Privadas, si bien no pertenecen al Estado, prestan servicios
públicos que, en definitiva, es una actividad de éste. Por lo tanto, deben cumplirlas como
si se trataran del propio Estado. Por esta razón se le atribuyen potestades públicas
(disciplinaria, sancionatoria, organizativa, administrativa, entre otras).
NOTA: La potestad administrativa la ejercen bajo la supervisión del Estado.
En este sentido, gozan de una autonomía de tercer nivel (distinta a la de primer
nivel de la que gozan las Universidades Públicas; y a la de segundo nivel de la que gozan
las Universidades Experimentales). Debido a esto, requieren en ocasiones que el Estado
refrende algunas actuaciones, como el otorgamiento de títulos universitarios.
En materia de procedimientos, siguen los que se encuentran regulados en sus
reglamentos internos. Sin embargo, de no tenerlo, aplican LOPA supletoriamente; y de
tenerlo, aplican LOPA subsidiariamente.
NOTA: Las Universidades Privadas no dictan actos administrativos debido a que no
forman parte de la Administración Pública. Por ello, dictan actos de autoridad, los cuales
deben cumplir con los mismos requerimientos de los actos que dicta el Estado, se
asimilan a los actos administrativos y se impugnan como si de uno se tratase.
2. Ámbito material.
El ámbito material responde a la pregunta sobre en qué asuntos se aplica la
LOPA. Para responder a ello, se acude al principio de especialidad contemplado en el Art.
47 LOPA, de acuerdo con el cual consagra que, ante la existencia de una ley especial que
regule la materia donde se establezcan procedimientos especiales, éstos deben ser
aplicados, quedando el procedimiento ordinario previsto en LOPA únicamente para
aquellos casos donde no existe procedimiento especial y, de existir, solo se utiliza para
suplir los vacíos de la norma.
LOPA, a diferencia de las leyes especiales, regulan principios. Es así como, por
muy completo que parezca un procedimiento en una ley especial, los principios
consagrados en LOPA rigen en toda la materia administrativa ya que en las leyes
especiales no se regulan principios procedimentales. Así pues, siempre habrá una parte
de LOPA que se va a aplicar.
NOTA: Incluso, cuando se establecen normas en ciertos procedimientos, es
recomendable complementar con lo que se encuentra establecido en LOPA. Así pues,
debe aplicarse el procedimiento especial, seguir los requisitos que en él se establezcan,
pero siempre debe observarse la LOPA y complementar con ella.
La seguridad y defensa.
Dentro de este mismo ámbito material cabe mencionar al Art. 106 LOPA, el cual
establece las materias que quedan excluidas de la aplicación de esta Ley y, en ese orden,
se refiere a los asuntos de seguridad y defensa. En la CRBV se establece que una gran
cantidad de temas son, en su mayoría, un asunto de seguridad de la Nación, regulados
principalmente en sus Art. 326-327 CRBV.
Ahora bien, no pueden manejarse los asuntos de seguridad y defensa en la
concepción tan vasta en la que lo hace la CRBV, esto debido a que no tiene sentido que
se excluyan absolutamente todas las materias de la existencia de las formalidades
procedimentales. Al contrario, si lo que se busca es proteger los derechos de las personas
y el interés de la colectividad, no se puede admitir que la LOPA se deje de aplicar, sino
todo lo contrario: mientras mayor exigencia formal o mayor apego a las formalidades
existen por parte de la Administración Pública y de sus autoridades, hay mayor
consolidación del Estado de Derecho al verse ésta sometida a la Ley.
NOTA: La Constitución establece que muchas materias, como el ambiente, la salud, entre
otras; son de seguridad y defensa. Por ello no puede seguirse el criterio de la CRBV, ya
que se acabaría excluyendo a casi todos los Ministerios de la aplicación de las
formalidades procedimentales.
Entonces, debe manejarse un criterio restringido en materia de seguridad y
defensa, de modo que únicamente se atiende a la seguridad y defensa desde el punto de
vista administrativo en tres despachos ministeriales, que quedan excluidos de la
aplicación de la LOPA en virtud del Art. 106 LOPA:
 Ministerio de la Defensa.
Vincula todo lo que es la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, en todos sus
contingentes. Desde el punto de vista administrativo, los asuntos militares son sumarios,
es decir, las formalidades que se siguen son mínimas, normalmente justificadas por la
urgencia de las cuestiones que tratan. La utilización de procedimientos más complejos
pondría en peligro la seguridad y defensa de la Nación al ser ineficaces por tardíos al
buscar la resolución de una situación. Así pues, cuando se trata de asuntos
administrativos de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, se utilizan procedimientos
céleres, normalmente establecidos en su propia Ley y reglamentos internos. No aplican
LOPA en cuanto a los procedimientos que consagra.
NOTA: Si bien las normas procedimentales quedan excluidas, pudieran no quedar fuera
las normas generales. Por ejemplo, los principios que consagra LOPA son perfectamente
válidos para orientar la actuación de cualquier órgano o ente. Normalmente los
reglamentos y leyes militares no regulan estos principios, por lo que deben basarse en la
LOPA para tomarlos en cuenta.
 Ministerio de Interior, Justicia y Paz.
Este Ministerio tiene una gran cantidad de asuntos bajo su cuidado, por lo que es
necesario diferenciar entre ellos para poder identificar cuáles le corresponden en materia
de seguridad y defensa (por ejemplo, seguridad ciudadana, orden público, control
ciudadano, entre otros). Aquí se ubican los órganos propios del Ministerio que se manejan
en los mencionados ámbitos, los cuales no aplican LOPA; y se excluyen aquellos otros
que también tienen asuntos de competencia interna, pero que no son propiamente de
seguridad y defensa (por ejemplo, el SAREN), donde sí pudiera aplicarse la LOPA.
 Ministerio de Relaciones Exteriores.
Tiene a su cargo las embajadas y los consulados, el personal de servicio interno
(en el despacho ministerial) y el personal que está acreditado en territorio extranjero. Las
embajadas internamente cumplen funciones administrativas, pues son órgano de la
Administración Pública venezolana, solo que se encuentra en territorio extranjero. Pero
todo lo que es su organización y los procedimientos que se siguen en las relaciones con
otros sujetos del panorama internacional no están regulados por el Derecho interno, sino
por un Derecho Internacional. Así pues, se rigen por la Ley del Servicio Exterior para
regular la parte administrativa de estos organismos.
De esta manera, ciertos asuntos serán excluidos mientras que otros vendrán a ser
regulados por la ley interna. Así, por ejemplo, cuando se ejecuta el procedimiento de
ingreso para ser funcionario del servicio exterior, se sigue el procedimiento previsto en la
ley interna para tal efecto, quedando LOPA para cubrir los vacíos que pueda presentar.
Pero cuando, por ejemplo, se nombran embajadores o se negocia un tratado
internacional, no se acude a la LOPA. Así pues, la ley venezolana aplica solo en cuanto a
su organización interna, los asuntos meramente administrativos relativos al personal
diplomático.
Ahora bien, en cuanto a las oficinas consulares, éstas cumplen funciones
administrativas relativas a la identificación, notariado, registro, asistencia consular, entre
otras. Estas funciones son administrativas, sin embargo debe distinguirse entre ellas para
identificar cómo deben ser llevadas. Todas las actuaciones que vinculen al consulado con
las autoridades del Estado donde se encuentren deberá llevarse por la ley respectiva;
pero lo relativo a trámites internos consulares se lleva por la Ley del Servicio Consular y la
LOPA en materia de principios y vacíos.
3. Ámbito funcional.
Toma en cuenta la materia del contrato, los cuales son un elemento muy
importante en materia administrativa.
Existen básicamente dos tipos de contrato:
 Contrato administrativo.
 Contrato privado celebrado por la Administración Pública (contrato de
administración).
NOTA: La diferencia entre ambos es que el primero se rige preponderantemente por
normas de Derecho Público, mientras que el segundo lo hace por normas
preponderantemente de Derecho Privado.
EJEMPLO: Si se habla de un contrato administrativo, debe seguirse la Ley de
Contrataciones Públicas. Ésta regula el procedimiento de formación del contrato. Ahora,
se toman en consideración asuntos propios del Derecho Privado, como lo son los
elementos del contrato, pero son una minoría.
Contratos públicos.
 En cuanto a los contratos públicos, la Administración Pública tiene ciertas
potestades, destacando las cláusulas exorbitantes que están presentes en estos contratos
y que operan en su favor:
La Administración Pública puede rescindir el contrato, situación para lo cual no
existe un procedimiento establecido en LCP, por lo que se aplica LOPA.
La Administración Pública puede revocar el contrato, para lo cual debe seguir
procedimientos administrativos. Cada vez que tomará una decisión, sobre todo si ésta
causará un perjuicio al particular, debe seguir un procedimiento. Ahora, en éste caso la
Administración Pública tendrá que indemnizar al contratista por los perjuicios
ocasionados, puesto que éste no tiene la culpa de la situación que se presenta y cumplió
con todos los pasos necesarios para concursar.
En cuanto a los contratos públicos, LOPA se aplicará siempre. En la parte de
contrataciones se sigue lo establecido en la Ley de Contrataciones Públicas, pero se
aplica LOPA para llenar vacíos. Una vez que ya se está en etapa de ejecución y
cumplimiento, si la Administración Pública va a tomar alguna decisión con respecto al
contrato, deben seguirse los procedimientos establecidos en LOPA.
Contratos privados.
Los contratos privados de la Administración Pública están preponderantemente
regulados por normas de Derecho Privado. Ahora, para poder celebrar el contrato privado
(es decir, en su etapa de formación) no está regulado por la LCP, pero existen unos
requisitos que se deben cumplir (por ejemplo, la previsión presupuestaria o la
competencia), los cuales indudablemente son de Derecho Público.
En cuanto a procedimientos como tal, estos se aplican solo cuando la Ley lo exija.
LOPA solo se aplicará en la parte de principios durante la etapa de formación del contrato.
Después de celebrado, se aplican normas de Derecho Civil o Mercantil, según la
naturaleza del contrato.

RELACIONES JURÍDICO-PROCEDIMENTALES ADMINISTRATIVAS.

Tipos de relaciones.
Cuando se habla de procedimiento, en el fondo se habla de relación jurídica. Es
necesario recordar que éstas se establecen entre sujetos y generan un efecto jurídico.
Una relación jurídico-procedimental general es aquella que se sigue con la Administración
Pública (es decir, ella debe necesariamente ser una de las partes); y del otro lado, puede
ser cualquiera de los siguientes sujetos, según los cuales se clasificará la relación:
a) Relación interadministrativa (relaciones de coordinación). El otro sujeto es la
Administración Pública (algún órgano o ente distinto al anterior).
EJEMPLO: Relación entre un Ministro y un Gobernador.
b) Relación reflexiva (relación jerárquica). Se presenta al interior de una estructura
administrativa, entre el órgano superior y el órgano subordinado.
EJEMPLO: Relación que se establece entre el Ministro y un Director.
NOTA: Esta relación no deja de ser administrativa, pero es interna, dentro de la propia
Administración Pública.
c) Relación común. El otro sujeto es una persona.
NOTA: A medida que la relación avanza, va variando. Las personas no siempre están
siempre sometidos a ella, no es una subordinación inamovible, sino variable, donde las
personas se colocan en un entramado de situaciones activas o pasivas. Esto provoca que
si bien la Administración Pública pudiera estar inicialmente en una posición de
superioridad, a medida que la relación va avanzando esto puede variar, pudiendo
inclusive terminar ella siendo la obligada con respecto al ciudadano.
EJEMPLO: En una relación jurídico-expropiatoria, la Administración comienza en una
posición de superioridad ante el interesado, sin embargo termina debiendo cumplir una
obligación de indemnización para con él por el bien expropiado.
Elementos de la relación.
1. Las partes.

a) El interesado.
Definición de interesado.
El interesado es aquella persona que se relaciona con la Administración Pública en
virtud de un procedimiento administrativo. A efectos de la LOPA, el Art. 22 LOPA
establece lo siguiente sobre el concepto de interesados:
“Se considerarán interesados, a los efectos de esta Ley, a las personas
naturales o jurídicas a que se refieren los artículos 112 y 121 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.”

La Ley en cuestión, en dichos artículos, trataba la acción de nulidad y establecía

que los recursos podían ser intentados solo por aquellas personas que tenían derechos
subjetivos e intereses legítimos personales y directos. Ahora bien, esto quedó atrás a
partir de que entró en vigencia la CRBV, donde se establece que todas las personas
pueden acceder a los órganos de justicia para defender sus derechos e intereses, incluso
los colectivos y difusos. Así pues, en la actualidad el interesado es aquella persona titular
de un derecho subjetivo, un interés legítimo, un interés difuso o un interés colectivo. El
que tenga la titularidad de alguno de estos, estará legitimado para poder actuar ante la
Administración Pública.
NOTA: El derecho subjetivo es aquel que está protegido de manera directa por la
Constitución y la Ley. El titular del derecho se lo puede oponer a cualquiera, incluso al
Estado. Por ejemplo, el propietario puede oponer su derecho de propiedad a la
Administración Pública en el procedimiento expropiatorio, lo que dará origen a la
obligación de esta última a indemnizar al primero por el daño ocasionado.
NOTA: El interés legítimo es aquel que está protegido indirectamente por la Ley. Es una
consecuencia de la protección al interés general y colectivo. Por ejemplo, en un
procedimiento de demolición se debe notificar al dueño del edifico; ahora bien, si éste no
notifica a los arrendatarios de la existencia del procedimientos, estos tienen un interés
legítimos en él y pueden presentarse para ser parte en él, cualquiera que sea su estado o
grado.
NOTA: El interés difuso es aquel que atañe a un grupo indeterminado de personas. El
interés colectivo es aquel que atañe a un número determinado de personas, que se ven
afectados.
Ahora bien, en relación a los interesados el Art. 23 LOPA establece lo siguiente:
“La condición de interesados la tendrán, también quienes ostenten las
condiciones de titularidad señaladas en el artículo anterior, aunque no hubieran
intervenido en la iniciación del procedimiento, pudiendo, en tal caso,
apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la
tramitación.”

Debe tomarse en cuenta que el procedimiento tiene generalmente tres etapas

antes del dictado del acto: un inicio, una sustanciación y una terminación. Así pues, el
interesado puede presentarse en cualquier momento del procedimiento, basta que sea
titular de algún derecho o interés de los señalados anteriormente; y, al presentarse, se
hace parte inmediatamente de él.
Capacidad jurídica de los interesados.
Igualmente, en relación a las condiciones que regulan capacidad jurídica de los
interesados, el Art. 24 LOPA considera:
“Por lo que se refiere a sus relaciones con la Administración Pública, las
condiciones relativas a la capacidad jurídica de los administrados serán
establecidas con carácter general en el Código Civil, salvo disposición expresa
de la Ley.”

Así como cuando de órgano o ente se habla de competencia, cuando se trata de

personas se habla de capacidad. Desde el punto de vista del Derecho Público, en
principio se parte desde el Código Civil; sin embargo, debe irse ley por ley para verificar
cuáles son las condiciones propias que se establecen.
EJEMPLO: Inicialmente se parte de la mayoría de edad (dieciocho años) consagrada en
el Código Civil. Sin embargo, la Ley de Identificación establece que la edad necesaria
para solicitar la cédula de identidad es de nueve años.
Aquí no se diferencia entre capacidad de goce y capacidad de ejercicio, sino que,
desde el mismo momento en que la Ley otorga el derecho, éste se puede ejercer.
NOTA: Así pues, la edad varía en Derecho Público según la materia de la cual se trate.
Posibilidad de representación del interesado.
En este orden de ideas, en relación a la posibilidad de representación el Art. 25
LOPA contempla:
“Cuando no sea expresamente requerida su comparecencia personal, los
administrados podrán hacerse representar y, en tal caso, la administración se
entenderá con el representante designado.”

Seguidamente, al efecto de designar representación, el Art. 26 LOPA indica:

“La representación señalada en el artículo anterior podrá ser otorgada por
simple designación en la petición o recurso ante la administración o
acreditándola por documento registrado o autenticado.”
NOTA: Las formalidades son muy flexibles. Varían desde un poder formalmente otorgado
hasta incluso un manuscrito que designe al representante.
Sin embargo, esto no limita la comparecencia personal, por lo que el Art. 27 LOPA
escribe:
“La designación de representante no impedirá la intervención ante la
Administración Pública a quien se hubiera hecho representar, ni el
cumplimiento de éste de las obligaciones que exijan su comparecencia
personal”.

Asimismo, en razón del deber de información el Art. 28 LOPA consagra:

“Los administrados están obligados a facilitar a la Administración Pública la
información de que dispongan sobre el asunto de que se trate, cuando ello sea
necesario para tomar la decisión correspondiente y les sea solicitado por
escrito.”

Finalmente, sobre la comparecencia obligatoria, el Art. 29 indica:

“Los administrados estarán obligados a comparecer a las oficinas públicas
cuando sean requeridos, previa notificación hecha por los funcionarios
competentes para la tramitación de los asuntos en los cuales aquéllos tengan
interés.”

Conflictos de competencia.
Dentro del régimen de la Administración Pública y de la relación jurídico-
procedimental, uno de los aspectos fundamentales es el relativo a los conflictos de
competencia. Estos se presentan cuando existen dos o más órganos que se atribuyen la
competencia sobre un asunto; o, por el contrario, dos o más órganos que dicen no ser
competentes. Ante estos conflictos, es necesario determinar cuál es el órgano
competente.
Dependiendo de la naturaleza del conflicto, estos pueden ser:
 Conflicto positivo. Dos o más órganos de la Administración Pública se atribuyen la
competencia.
EJEMPLO: Dos Directores de un mismo despacho ministerial, resuelve el máximo
superior jerárquico, es decir, el Ministro, quien deberá determinar cuál Director es el
competente para ejecutar la competencia.
 Conflicto negativo. Dos o más órganos de la Administración Pública que dicen no
ser competentes.
EJEMPLO: Un Director que no quiere asumir la competencia, refiere el asunto a otro
Director, el cual también la declina, por lo que nadie conoce. La decisión la debe adoptar
el superior jerárquico inmediato, en este caso, el Viceministro.
El encargado de solucionar el asunto es distinto en ambos casos: mientras en el
conflicto positivo soluciona el máximo superior jerárquico, en el conflicto negativo
soluciona el superior jerárquico inmediato. La doctrina explica esta diferencia de la
siguiente forma: cuando el conflicto es negativo, resuelve el superior jerárquico inmediato
debido a que existe un no conocimiento, ante lo cual debe establecerse de la manera más
inmediata posible en virtud de un principio de celeridad y del derecho de los interesados a
acudir a la Administración Pública; cuando el conflicto es positivo, no hay una urgencia
puesto que ambos organismos se declaran competentes para conocer, por lo que hay
interés en la atención del asunto.
Ahora bien, en caso de que el conflicto se presente entre Ministros, el asunto
deberá ser resuelto por el Presidente de la República reunido en Consejo de Ministros.
NOTA: De acuerdo con la CRBV, el Presidente de la República tiene tres tipos de
atribuciones: aquellas que ejerce solo, las que ejerce con el Ministro de la materia, y las
que ejerce en Consejo de Ministros. Él no puede resolver un conflicto de competencias
por sí mismo, puesto que la CRBV no lo habilita para ello.
2. El contenido.
Toda relación debe tener un contenido. En este caso, como se trata de una
relación típica entre Administración Pública y las personas, este contenido estará formado
tanto situaciones jurídicas activas como pasivas de ambas partes:
 Por parte de la Administración. Potestades, privilegios y prerrogativas; deberes y
obligaciones.
 Por parte de las personas. Derechos subjetivos e intereses; deberes, cargas y
obligaciones.
Frente a las potestades de la Administración, las personas tienen sus derechos
subjetivos. Existen distintas situaciones jurídicas activas y pasivas dentro de una
obligación, las partes están en un entramado de situaciones jurídicas variables.
EJEMPLO: En una relación jurídico-expropiatoria, inicialmente la Administración Pública
se encuentra en una situación jurídica activa, pudiendo ejercer su potestad expropiatoria.
Frente a ello, la persona tiene su derecho subjetivo de propiedad. Frente a él, la
Administración tiene la obligación de indemnizar, es decir, pagarle oportunamente y de
manera justa el monto correspondiente. Frente a esa obligación, la persona tiene el
derecho a ser indemnizado. Una vez que hayan sido indemnizados, los particulares
tendrán la obligación de entregar el bien objeto de expropiación.
3. El objeto.
El objeto de relación jurídica siempre es una conducta humana.
EJEMPLO: En una relación jurídica entre una contratista con la Administración para
remodelar una plaza. El objeto de la relación es la remodelación.
EJEMPLO: En una relación entre un profesor universitario y una Universidad Nacional, el
objeto de la relación es la prestación de los servicios académicos.
EJEMPLO: El objeto de una relación jurídico expropiatoria es la apropiación por parte del
Estado de los bienes pertenecientes al particular.
NOTA: No todas las relaciones tienen un objeto físico o material que pudiera confundir el
objeto de la relación. Nunca será un objeto material, sino una actividad o conducta
humana.
4. Finalidad.
Es el elemento teleológico. Toda relación jurídica tiene un fin, el para qué
establece la relación entre la Administración Pública y la persona.
EJEMPLO: El procedimiento expropiatorio se inicia para satisfacer una necesidad
colectiva por la utilidad que tiene el bien.
Origen de la relación jurídico-procedimental.
Una relación jurídico-procedimental puede originarse de las siguientes maneras:
1. A través de un acto formal.

 La ley.
EJEMPLO: Cuando se habla de relación entre la Administración Pública y la persona en
razón del Impuesto sobre la Renta, el origen de dicha relación se encuentra establecido
en la Ley.
 Acto administrativo.
EJEMPLO: Un decreto que ocasiona un perjuicio a una persona.
 Contratos.
EJEMPLO: El contrato de obra que vincula a la Administración Pública con el contratista.
2. A través de un acto no formal.
El origen se encuentra en hechos administrativos.
EJEMPLO: Una valla de señalamiento vial se desprende de sus bases y cae sobre un
vehículo, ocasionando la muerte del conductor y graves heridas en el copiloto. Este hecho
genera responsabilidad de la Administración Pública.
UNIDAD IV – PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS CONSTITUTIVOS.
El procedimiento ordinario.
1. Inicio.
Todo procedimiento administrativo debe tener un inicio. El procedimiento ordinario
se desarrolla a partir del Art. 48 LOPA. Este inicio es de suma importancia por dos
razones: primero, porque la forma en la que inicia el procedimiento administrativo
determina cómo será la sustanciación; y, segundo, en el inicio del procedimiento se debe
establecer su objeto.
Cualquier procedimiento administrativo se puede iniciar solo de alguna de las
siguientes formas:
a) De oficio.
La decisión de abrir el procedimiento administrativo puede adoptarse por tres vías:
 Por decisión del órgano competente.
 Por una orden del superior.
 Por denuncia.
Cuando el procedimiento administrativo se inicia, se dicta un acto de trámite
conocido como auto de inicio o auto de apertura.
NOTA: A pesar de que muchas letras lo conocen como auto de apertura, esta palabra
está mal utilizada gramaticalmente. Apertura tiene que ver con abrir, y la Administración
Pública no abre propiamente, sino que inicia.
Este acto es dictado por el órgano competente según lo establecido en la Ley.
Ahora bien, pudiera ser que este órgano dicte el acto debido a que recibió una orden de
su superior jerárquico
EJEMPLO: El Directorio del INTI puede ordenar a las ORT a que inicien de oficio un
procedimiento de declaratoria de finca ociosa o de uso no conforme), atribución que
pudieran hacerlo también las ORT por su propia decisión al ser el órgano competente
para ello.
En relación a la denuncia, ésta es solo una vía en la cual la Administración Pública
se pone en conocimiento de una situación que, de acuerdo a la Ley, debe atender. Ahora,
considerar a la denuncia como una tercera forma de iniciar el procedimiento administrativo
es un error (solo es de oficio y a solicitud de parte). Una vez que el funcionario recibe la
denuncia, no inicia el procedimiento administrativo inmediatamente, sino que debe
indagar sobre los elementos alegados, cotejarlos con la realidad y, luego, tomar la
decisión de iniciar de oficio o no el procedimiento administrativo.
NOTA: De hecho, lo primero que se observa al abrir el expediente administrativo es el
acto de inicio, no la denuncia. Ésta es mencionada en el acto de inicio e insertada luego
de él.
En el acto de inicio debe ordenarse la notificación del particular. No hay
procedimiento sin la otra parte, por lo que hasta tanto la notificación no se produzca no
existe relación jurídica. Es a partir del día siguiente a la notificación que comienza a correr
el tiempo que otorga la LOPA para que el particular se presente a alegar y a exponer
pruebas. En tal sentido, el Art. 48 LOPA establece lo siguiente:
“El procedimiento se iniciará a instancia de parte interesada, mediante solicitud
escrita, o de oficio.
En el segundo caso, la autoridad administrativa competente o una autoridad
administrativa superior ordenará la apertura del procedimiento y notificará a los
particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos pudieren resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez (10) días
para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones.”

En este sentido, el interesado tiene, en principio, diez días para presentarse. Sin
embargo, estos diez días no son preclusivos, puesto que el interesado puede presentarse
en cualquier estado y grado del procedimiento según el Art. 23 LOPA. Este artículo reza lo
siguiente:
“La condición de interesado la tendrán, también quienes ostenten las
condiciones de titularidad señaladas en el artículo anterior, aunque no hubieran
intervenido en la iniciación del procedimiento, pudiendo, en tal caso,
apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la
tramitación.”

Cuando el interesado se presenta, se lleva a cabo la audiencia del interesado. En

ella, él presenta un escrito donde se encuentran los descargos (alegatos y pruebas)
relativos al procedimiento administrativo. A partir de entonces ya se es interesado, puesto
que está participando en el inicio del procedimiento, según lo establece el Art. 22 LOPA.
Sin embargo, aunque no haya participado en el inicio, el interesado será considerado
como tal cuando se apersone en cualquier estado y grado del procedimiento. De esta
manera, la doctrina llega a la conclusión de que es injusto el otorgamiento de diez días
para presentarse al interesado notificado, cuando cualquier otra persona puede hacerlo
en indiferente estado y grado del procedimiento (serían alrededor de cuatro meses como
máximo). Por ello, la doctrina ha establecido que estos diez días deben ser considerados
como un inicio de la audiencia del interesado.
NOTA: Se habla de inicio de la audiencia del interesado debido a que estos días no son
preclusivos, ya que en cualquier momento del procedimiento ordinario éste puede
apersonarse y entregar su escrito con descargos.
b) A solicitud de parte.
La solicitud lleva a ser consideración al derecho de petición y oportuna respuesta,
establecido en el Art. 51 CRBV, el cual establece lo siguiente:
“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante
cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos
que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y
adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o
sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo
respectivo.”

Este artículo tiene su similar en el Art. 2 LOPA, el cual señala:

“Toda persona interesada podrá, por sí o por medio de su representante, dirigir
instancias o peticiones a cualquier organismo, entidad o autoridad
administrativa. Estos deberán resolver las instancias o peticiones que se les
dirijan o bien declarar, en su caso, los motivos que tuvieren para no hacerlo.”

La solicitud del interesado, de acuerdo con el Art. 49 LOPA, debe contener los
siguientes requisitos:
“1) El organismo al cual está dirigido.
2) La identificación del interesado, y en su caso, de la persona que actúe como
su representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio,
nacionalidad, estado civil, profesión y número de cédula de identidad o
pasaporte.
3) La dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes.
4) Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda
claridad la materia objeto de la solicitud.
5) Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso.
6) Cualesquiera otra circunstancias que exijan las normas legales o
reglamentarias.
7) La firma de los interesados.”

NOTA: Estos son los requisitos que debe contener toda solicitud dirigida a la
Administración Pública según el procedimiento ordinario. Si se trabajan procedimientos
especiales, la solicitud debe reunir los requisitos establecidos en la ley especial más los
requisitos antes mencionados.
NOTA: La solicitud no es un documento estrictamente formal. Puede ser incluso en una
hoja blanca escrita a mano, es decir, simple pero cumpliendo con los requisitos antes
señalados.
Ahora bien, nunca debe olvidarse la identificación plena del interesado, la petición
y la firma. Estos son los elementos cruciales, sin los cuales la petición no puede proceder
en ningún caso e, incluso, el funcionario pudiera negarse a recibirla. Si falta cualquier otro
elemento, el funcionario puede recibir la solicitud.
A tal efecto, el Art. 50 LOPA establece lo siguiente:
“Cuando en el escrito o solicitud dirigido a la Administración Pública faltare
cualquiera de los requisitos exigidos en el artículo anterior, la autoridad que
hubiere de iniciar las actuaciones lo notificará al presentante, comunicándole
las omisiones o faltas observadas a fin de que en plazo de quince (15) días
proceda a subsanarlos. Si el interesado presentare oportunamente el escrito o
solicitud con las correcciones exigidas, y ésta fuere objetada por la
administración debido a nuevos errores u omisiones, el solicitante podrá ejercer
el recurso jerárquico contra la segunda decisión o bien corregir nuevamente
sus documentos conforme a las indicaciones del funcionario.”

NOTA: La ley habla de días hábiles, por lo que se tomarán días continuos sólo cuando así
lo establezca explícitamente.
NOTA: Éste es el único caso en la LOPA donde se permite el recurso jerárquico sin haber
ejercido el recurso de reconsideración, debido a que pudiera estar pasando que al
interesado le estén entorpeciendo el procedimiento deliberadamente.
Esta solicitud se entrega, según el Reglamento de LOPA, ante el funcionario de
recepción y registro de documentos del órgano de la Administración Pública. Esta oficina
lo envía al órgano sustanciador, es decir, el competente de acuerdo a la Ley. Finalmente,
va al órgano decisor.
NOTA: En algunos casos, el órgano sustanciador es el mismo órgano decisor. Todo
depende de lo establecido en la Ley.
EJEMPLO: La solicitud se entrega ante la oficina de recepción y registro del INTI. Luego
se envía a los encargados de sustanciar el expediente en la ORT. Finalmente llega al
Directorio del INTI, quien es el órgano decisor.
2. Sustanciación.
La sustanciación es una fase de tramitación en el procedimiento administrativo. La
sustanciación va a depender de la forma en la que se dio inicio al procedimiento. En ella,
la Administración Pública va a recabar la información y las pruebas necesarias para
formarse un criterio y tomar una decisión.
En la fase de sustanciación hay actuaciones tanto de la propia Administración
Pública como de los interesados. Dependiendo del procedimiento, pueden haber más
actuaciones de la primera o más de los segundos.
La carga de la prueba dependerá de la forma en la que se haya iniciado el
procedimiento: la Administración Pública tendrá la carga probatoria cuando se haya
iniciado de oficio, mientras que los interesados la tendrán cuando hubiera iniciado por
solicitud de parte interesada.
 Dentro de la fase de sustanciación se presentan tres tipos de actuaciones y
diversos tipos de actos de trámite.
Actuaciones.
Las actuaciones serán realizadas tanto por la Administración Pública como por los
interesados. Se distinguen tres tipos de actuaciones: alegaciones, pruebas e informes
(estas últimas son exclusivas de la Administración Pública).
a) Alegaciones.
Las alegaciones pueden ser de tres tipos.
 Alegaciones de introducción.
Mediante ellas se aportan nuevos datos al expediente, es decir, se introducen
nuevos elementos al proceso. Normalmente se presentan en el escrito suministrado por el
interesado en su audiencia, sin embargo pueden aportarse nuevos elementos en
cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando la Administración Pública no le haya
dado terminación.
NOTA: El aporte de nuevos elementos pudiera dar lugar a una prórroga.
 Alegaciones de fijación.
Ellas se hacer por escrito permiten hacer énfasis, corroborar, ratificar, rectificar y
aclarar sobre datos anteriormente aportados al procedimiento administrativo.
 Alegaciones de conclusión.
Permiten apreciar, valorar o reflexionar sobre los datos aportados al expediente.
Se presentan cuando ya han sido valoradas las pruebas. Representan una última opción
buscando crear en la Administración Pública el ánimo para que dicte la decisión a favor de
quien lo realiza.
NOTA: Pudieran realizarse alegaciones de conclusión también en actos anteriores. Por
ejemplo, el cierre en un escrito de solicitud donde se realiza una propuesta a la
Administración Pública.
b) Pruebas.
En materia de pruebas se recurre al Código de Procedimiento Civil, siendo éste el
único caso en LOPA donde ello es permitido. Todo lo alegado en el expediente
administrativo puede ser objeto de prueba, por lo que no solo se prueban los hechos sino
que pudiera también probarse el Derecho. En esta área rige el principio de libertad de
prueba y la sana crítica.
NOTA: Es muy frecuente que se intenten aplicar criterios que ya no se encuentran
vigentes, por lo que el Derecho en estos casos debe probarse para desvirtuarlos. Incluso,
la propia Administración Pública tiende a confundirse.
Los tiempos para la promoción y evacuación de pruebas pudieran variar de
acuerdo al procedimiento. Ahora, en relación al procedimiento ordinario NO hay tiempos
definidos, salvo para la evacuación de los informes.
 c) Informes.
Son actuaciones mixtas, es decir, permiten tanto alegar como probar. En el
procedimiento ordinario no tienen carácter vinculante, por lo que solo orientarán la
actuación de la Administración Pública y el funcionario decidirá si tomar o no en
consideración su contenido.
NOTA: En procedimientos especiales, los informes pudieran ser vinculantes si la ley que
regula la materia así lo establece.
En cuanto a su tiempo de evacuación, se establecen dos supuestos distintos:
 Debe evacuarse en quince días si el informe proviene de la misma institución que
conoce del procedimiento.
 Debe evacuarse en veinte días si el informe proviene de un órgano distinto al que
conoce del procedimiento.
NOTA: De ser insuficientes, estos tiempos pueden duplicarse.
Actos de sustanciación.
Son actos de trámite y pueden clasificarse de la siguiente manera:
a) Actos de sustanciación simple. No requieren de motivación alguna. No resuelven ni
aportan elementos distintos al procedimiento, sino que son dictados para organizar
el expediente y cumplir otras funciones de consumo interno para la propia
Administración Pública.

b) Actos de sustanciación cualificados. Deber ser motivados. Resuelven incidencias

que se presentan en el procedimiento.
Se distinguen los siguientes tipos de actos de sustanciación.
 Actos resolutorios. Son actos cualificados en los que la Administración Pública va
a resolver alguna incidencia o asunto que se ha presentado en el procedimiento.

 Actos de dirección. Son actos simples en los que la Administración Pública le da

un orden al procedimiento.
NOTA: Pudiera suceder un procedimiento con varios interesados. Con estos actos se le
da un orden a los actos de cada interesado, para que se lleve el procedimiento de una
manera más eficiente.
 Actos de impulso. Son actos cualificados con los cuales la Administración Pública
busca que el procedimiento avance.
NOTA: Cuando el procedimiento se paraliza, ello demuestra una anomalía en la
Administración Pública, quien es su directora y encargada de impulsarlo.
 Actos de tramitación. Son actos mediante los cuales se mantiene una
comunicación entre los órganos de la Administración Pública que participan en el
proceso; y entre estos y los interesados. Serán simples o cualificados
dependiendo de lo que se vaya a comunicar. Pueden ser de dos tipos.
 Comunicaciones stricto sensu. Suceden entre órganos de la Administración
Pública.
  Comunicaciones ordinarias. Suceden entre la Administración Pública y los
interesados.

 Actos de intimación. Son actos cualificados mediante los cuales se procura una
conducta por parte del interesado. Existen diversos tipos de actos de intimación.
 Emplazamiento. Con él, se busca que el interesado comparezca
personalmente al procedimiento (normalmente se acude a la notificación,
no a la citación ni al emplazamiento).
 Requerimientos. Procuran una conducta distinta a la comparecencia.
Puede ser de dos tipos.
 Requerimiento orden. De no cumplirse con el mandato, puede
imponerse una sanción (por ejemplo, la orden de paralización de
una construcción).
 Requerimiento invitación. De no cumplirse, no hay sanción
inmediata.

 Actos de ejecución. Son actos cualificados de trámite complementario que, en

realidad, no se dictan en la etapa de sustanciación.

3. Terminación.
La terminación del procedimiento ordinario puede ser de dos formas.
a) Terminación normal.
La Administración Pública toma su decisión y dicta el acto administrativo
cumpliendo con todas las formalidades de ley.
b) Terminación anormal.
Primero que todo, es necesario tener en cuenta que el silencio administrativo NO
es una forma de terminación del procedimiento. Tomando esto en cuenta, existen dos
formas de terminación anormal que solo aplican en procedimientos iniciados por vía de
solicitud de parte interesada.
 Perención. La Administración Pública no cuenta con todos los elementos
necesarios para formar su decisión por una causa imputable al interesado, ante lo
cual debe notificársele a éste de la situación. La notificación debe hacerla apenas
se dé cuenta que no puede avanzar con el procedimiento. Una vez notificado el
interesado, éste tiene dos meses para reactivar el procedimiento, ante lo cual se
pueden presentar dos escenarios:
 El interesado se presenta. El procedimiento avanza.
 El interesado no se presenta. La Administración Pública puede dar por
terminado el procedimiento y ordenar el archivo del expediente. Sin
embargo, pudiera no hacerlo en vista del interés de la colectividad, aunque
sí reconoce que el interesado ha perdido todo interés en el procedimiento.
A efectos de la perención, el Art. 64 LOPA establece lo siguiente:
“Si el procedimiento iniciado a instancia de un particular se paraliza durante dos
(2) meses por causa imputable al interesado, se operará la perención de dicho
procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha en que la autoridad
administrativa notifique al interesado.
 Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el
funcionario procederá a declarar la perención.”

Consecuentemente, el Art. 65 LOPA contempla:

“La declaratoria de perención de un procedimiento no extingue los derechos y
acciones del interesado y tampoco interrumpe el término de la prescripción de
aquéllos.”

Finalmente en relación a este punto, el Art. 66 LOPA enuncia:

“No obstante el desistimiento o perención, la administración podrá continuar la
tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican.”

 Desistimiento. Es una renuncia expresa del interesado, realizada por escrito, a

continuar con el procedimiento. Puede presentar una nueva solicitud, siempre y
cuando no hubiere prescrito el derecho (generalmente no prescriben).
A tal efecto, el Art. 63 LOPA contempla lo siguiente:
“El procedimiento se entenderá terminado por el desistimiento que el interesado
haga de su solicitud, petición o instancia. El desistimiento deberá formularse por
escrito. En caso de pluralidad de interesados, el desistimiento de uno de ellos no
afectará a los restantes.
El funcionario que conozca del asunto formalizará el desistimiento por auto
escrito y ordenará el archivo del expediente.”

Igualmente, el Art. 66 LOPA señala, tal como ocurre en la perención:

“No obstante el desistimiento o perención, la administración podrá continuar la
tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican.”

4. Ejecución.
La fase de ejecución pudiera o no estar, dependiendo de la naturaleza del
procedimiento.
NOTA: Los procedimientos más simples suelen no tener ejecución. Por ejemplo, la
tramitación del pasaporte no tiene fase de ejecución.
En esta fase se distinguen dos tipos de actos.
a) Acto formal.
Es un requisito para la eficacia de otro acto, es decir, es complementario. Consiste
en la expresión de una decisión de la Administración Pública. En el caso del caso del
procedimiento ordinario, la notificación personal del interesado es esencial para que éste
se entere de la decisión y pueda ejercer los recursos.
La notificación personal se realiza en el domicilio o residencia del interesado,
entregándosele a él directamente o a cualquiera que se encuentre en el sitio. Debe haber
un acto de recibimiento. La notificación resulta impracticable cuando no se conoce el
paradero del interesado, caso donde se procede a la notificación cartelaria establecida en
la LOPA.
NOTA: En la notificación cartelaria, el interesado tiene quince días para darse por citado.
Transcurridos los quince días, comenzarán a correr los lapsos para ejercer los recursos.
 Ahora bien, si el funcionario encuentra al interesado y éste se niega a firmar, basta
con el que el primero se haga acompañar de dos personas mayores de edad, levante un
acta donde se deje constancia de la situación y que estos dos acompañantes la firmen.
La notificación debe contener los siguientes requisitos de validez, sin los cuales
ésta se tiene como no practicada y, por tanto, no comienzan a correr los lapsos para
intentar los recursos:
 Texto íntegro del acto administrativo.
 Los recursos de los cuales dispone el interesado, tiempo para intentarlos y el
órgano ante el cual debe hacerse.

b) Acto material.
Ejecuta una decisión de la Administración Pública. No puede haber acto material
sin un acto formal previo.
Recursos que pueden intentarse.
a) Recurso de reconsideración.
Busca que el órgano emisor de un acto administrativo cambie su decisión. Si el
órgano que debe decidir se trata de un órgano inferior, cuenta con quince días hábiles
para pronunciarse sobre su decisión; si es un órgano superior (por ejemplo, un Ministro),
cuenta con noventa días hábiles.
b) Recurso jerárquico.
Busca que el superior jerárquico de un órgano que emitió una decisión la revise y
revoque. El superior jerárquico cuenta con noventa días hábiles para proferir su decisión,
salvo que la Ley establezca un periodo de tiempo distinto.
c) Recurso institucional (Araujo).
Consagrado en el Art. 96 LOPA, es un recurso intentado para ante el órgano de
adscripción de un Instituto Autónomo que tomó una decisión.
NOTA: Entre un Ministro y un Instituto Autónomo no hay una jerarquía en línea directa,
sino una adscripción, es decir, el Ministro ejerce el control de tutela sobre los órganos
adscritos a él.
NOTA: Cuando la Ley indica que una solicitud se interpone por ante el Ministro, ello
significa que debe hacerse directamente ante la oficina del Ministro. Sin embargo, cuando
establece que se hace para ante el Ministro, la solicitud debe ser llevada en la oficina del
Director correspondiente y éste la lleva ante el Ministro.
d) Acción de nulidad.
La acción de nulidad puede ejercerse únicamente cuando no existen más recursos
disponibles y busca la declaratoria de nulidad de un acto administrativo viciado. No hay
límite de tiempo para su ejercicio, siempre y cuando se dé la condición anteriormente
establecida, puesto que los actos de nulidad absoluta son esencialmente revisables en
cualquier momento ya que no existen y, por ende, no son aptos para surtir efectos.
NOTA: A través de una sentencia de nulidad absoluta se puede buscar la reparación de
daños e indemnización de perjuicios que el acto haya podido causar.
 e) Recurso de revisión.
Se encuentra consagrado en el Art. 97 LOPA. Es un recurso extraordinario que
puede ejercerse si se configura alguno de los siguientes supuestos:
 Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no
disponibles para la época de la tramitación del expediente.
 Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
 Cuando la resolución hubiere sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra
manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial,
definitivamente firme.
El órgano competente para conocer de este recurso es el Ministro, o su
equivalente (sea el Gobernador, Alcalde, Consejo Universitario, entre otros). La solicitud
de este recurso debe ser ejercida dentro de los tres meses siguientes a la sentencia en
cuestión, así como reunir los requisitos establecidos en el Art. 49 LOPA (de faltar algún
requisito, la Administración Pública no lo notificará e inadmitirá el recurso). Finalmente, la
decisión debe proferirse dentro de los treinta días siguientes a la solicitud.
Procedimiento de antejuicio administrativo.
Este procedimiento se sigue en casos de demanda de contenido patrimonial ante
la Administración Pública. Es un privilegio que le corresponde, en virtud del principio de
supremacía. En este sentido, para que pueda llevarse a juicio a la Administración Pública
en asuntos patrimoniales, debe solicitarse primero por vía administrativa. Esto mantiene
firme lo establecido en el Art. 7 (10) LOAP, el cual contempla lo siguiente:
“Las personas, en sus relaciones con la Administración Pública, tendrán los
siguientes derechos:
(…)
10) Ejercer, a su elección y sin que fuere obligatorio el agotamiento de la vía
administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fueren procedentes
para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones u
omisiones de la Administración Pública, de conformidad con la ley, salvo el
procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.”

NOTA: Los Institutos Autónomos gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que la
República, por lo que este procedimiento aplica también para ellos. Igual es en el caso de
los estados. Sin embargo, los Municipios no cuentan con ello, por lo que puede
demandárselos directamente, sin acudir antes a la Procuraduría Municipal.
El órgano competente para conocer de este procedimiento es aquel que se
considera como el responsable del daño o perjuicio. Ante este órgano se aportan las
pruebas necesarias y se forma un expediente. El órgano también recaba sus pruebas.
En relación a este procedimiento, el Art. 56 LOPGR establece lo siguiente sobre el
escrito y recibo:
“Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la
República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual
corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.
De la presentación de ese escrito se debe dar recibo al interesado y su
recepción debe constar en el mismo.”
 Acerca de la formación del expediente y su contenido, el Art. 57 LOPGR
consagra:
“El órgano respectivo, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la
consignación del escrito contentivo de la pretensión, debe proceder a formar
expediente del asunto sometido a su consideración, el cual debe contener,
según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha en que se
causó, certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el solicitante
y el representante del órgano y la opinión jurídica respecto a la procedencia o
improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro documento que
considere indispensable.”

Sobre la remisión del expediente y la respuesta (y la excepción) señala el Art. 58

LOPGR:
“Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación del expediente
administrativo, el órgano respectivo debe remitirlo a la Procuraduría General de
la República, debidamente foliado, en original o en copia certificada, a objeto
de que ésta, en un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles, formule y remita
al órgano o ente respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no
de la reclamación. En el caso de improcedencia, a los fines del resguardo de
los bienes, derechos e intereses patrimoniales de la República, la opinión de la
Procuraduría General de la República tendrá carácter vinculante para el órgano
respectivo.
No se requiere la opinión de la Procuraduría General de la República, cuando
se trate de reclamaciones cuyo monto sea igual o inferior a quinientas unidades
tributarias (500 U.T.) y hayan sido declaradas procedentes por la máxima
autoridad del órgano respectivo.”

NOTA: El órgano de la Procuraduría General de la República es un órgano de consulta,

pero su decisión es vinculante.
En referencia a la notificación, el Art. 59 LOPGR menciona:
“El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes a la recepción del criterio sostenido por la
Procuraduría General de la República.”

En cuanto a la respuesta del interesado, el Art. 60 LOPGR establece:

“Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, el interesado
debe dar respuesta al órgano que corresponda, acerca de si acoge o no la
decisión notificada. En caso de desacuerdo, queda facultado para acudir a la
vía judicial.”

Relativo al silencio administrativo, el Art. 61 LOPGR indica:

“La ausencia de oportuna respuesta por parte de la Administración, dentro de
los lapsos previstos en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, faculta
al interesado para acudir a la vía judicial.”

Sobre la inadmisibilidad, el Art. 62 LOPGR señala:

“Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o
tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el
cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que
se refiere este Capítulo.”