DIFERENCIAS ENTRE EL CONCEPTO DE ACTO

ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO POR EL

LEGISLADOR Y LOS JURISTAS
16 junio, 2011Ius et LexDeja un comentarioGo to comments
INTRODUCCION
El concepto de Acto Administrativo otorgado por la doctrina, nos permite determinar
que segn el criterio de los diferentes juristas, la totalidad de declaraciones de voluntad,
de un funcionario o autoridad competente, en el ejercicio de sus funciones, configuran
Actos Administrativos, sin realizar distincin alguna entre las diferentes formas
jurdicas administrativas; contrario sensu, dentro de la definicin contenida en la Ley
Nro. 27444, el legislador seala expresamente los hechos que no constituyen actos
administrativos, es decir, realiza la distincin entre las diferentes modalidades
administrativas, determinando que no todas las actuaciones de la Administracin,
tienen el mrito de actos administrativos.
De dicha premisa parte el anlisis realizado a travs del presente ensayo,
determinando las implicancias de la diferente interpretacin efectuada por el legislador
y los juristas, respecto a los Actos Administrativos
DIFERENCIAS ENTRE EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
CONTEMPLADO POR EL LEGISLADOR Y LOS JURISTAS
1.
1.1.

ACTOS ADMINISTRATIVOS
DEFINICION DOCTRINARIA.

El acto administrativo puede ser definido como toda manifestacin de voluntad,

general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario o autoridad competente,
en el ejercicio de sus funciones, que producen efectos de derecho respecto al Estado o a
sus particulares, en el mbito de su autoridad y responsabilidad, susceptibles de
impugnacin administrativa o judicial segn el caso. [1]
Segn el jurista argentino Agustn Gordillo, Acto Administrativo es toda declaracin
unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la funcin administrativa que produce
efectos jurdicos individuales de forma inmediata.
Por otro lado, Eduardo Garca de Enterra quien baso su definicin en el concepto
otorgado por el italiano Guido Zanobini, seal que el Acto Administrativo es la
actuacin jurdica de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por la
Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria.
Sin embargo, a travs de mi investigacin, descubr que uno de los pocos autores que
efecta la distincin entre las formas jurdicas administrativas, es el peruano Christian
Guzmn Napur, indicando que el acto administrativo se distingue de otras actuaciones

administrativas no solo por su carcter unilateral, sino adems, por el hecho de generar
efectos jurdicos especficos o particulares, sobre los administrados, lo cual lo diferencia
claramente de otras actuaciones administrativas, como por ejemplo los reglamentos.
Es as que, luego de la recopilacin de las diferentes formas de clasificacin efectuada
por los juristas en mencin, determine la siguiente estructura:
1.1.1.

Clasificacin.

1.1.1.1.
Unilaterales. Actos Administrativos propiamente dichos, es decir, los
que realizan los funcionarios en ejercicio legal de su autoridad oficial como
representante del Poder Pblico.
1. a.

Formas.

Unipersonales.- cuando los expide una sola autoridad administrativas.

Institucionales.- cuando los expiden los rganos colegiados, una Municipalidad, JNE.
Simples.- si se refiere al caso de una sola persona.
Plurales.- si se refieren dos o ms personas, las llamadas Resoluciones Colectivas.
Normativos.- cuando se dictan normas de carcter general o reglamentarias.
Resolutivas.- aquellos que resuelven casos especficos o expedientes. Pueden
ser Resoluciones Supremas si las rubrica el Presidente de la Republica y la refrenda
un
Ministro.
Actos Administrativos Jurisdiccionales.- son
los que dictan los rganos
administrativos jurisdiccionales o de juzgamiento. Tribunal
Fiscal, etc.
Los de Trmite.- que se utilizan para darle impulso a un expediente o sustanciar un
reclamo administrativo. Ej. Informes, oficios,memorndums, etc.
1.1.1.2.
encuentran:

Bilaterales.

Dentro de

dicha

clasificacin

se

1. a.
Contratos Administrativos. En los Actos Administrativos
Bilaterales o Multilaterales participan dos partes: una es el propio Estado por
intermedio de sus funcionarios competentes
y debidamente
autorizados, y la otra partes, una o ms particulares, con ciertos requisitos y
formalidades especificas, estableciendo mutuamente, deberes y obligaciones.
1.2.

DEFINICION NORMATIVA.

El artculo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nro. 27444,

define el acto administrativo como, las declaraciones de las entidades que en el marco
de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los

intereses, obligaciones y derechos de los administrados dentro de una situacin

concreta.
No son actos administrativos:
v Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada
entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta ley, y de aquellas
normas que expresamente as lo establezcan.
v

Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Los diferentes juristas, determinan que la totalidad de declaraciones de voluntad,

emitidas por la Administracin, constituyen Actos Administrativos. Dicha apreciacin,
conlleva a determinar la inexistencia de una correcta diferenciacin y por lo tanto,
confusin, en cuanto, a las formas jurdicas administrativas que forman parte de
nuestra administracin pblica, creando, de esta manera, una colisin con el criterio
del legislador.
1. 2.

FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS.

De acuerdo a la definicin brindada por el legislador a travs de la Ley Nro.

27444, encontramos la siguientes formas jurdicas administrativas.
2.1.

ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Son los actos unilaterales que realizan los funcionarios en ejercicio legal de su
autoridad oficial como representante del Poder Pblico.[2]
Ej. Otorgamiento de licencia, resolucin de determinacin de deuda tributaria;
imposicin de una multa; insolvencia de una empresa; resolucin que declara
improcedente y/o infundada.
2.2.

REGLAMENTOS.

Declaracin unilateral emitida por un rgano de la Administracin Publica, creador de

normas jurdicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e
impersonales. Los reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administracin
Pblica, an cuando proceden de ella misma.
Ej. Decreto Supremo que regula el transporte interprovincial; ordenanza municipal que
regula transporte urbano e interurbano; resolucin administrativa del Poder judicial que
aprueba el cuadro de trminos de la distancia; los TUPAs (Texto nico de
Procedimiento Administrativo); edicto que aprueba organizacin municipal.
2.3.

SIMPLES ACTOS DE LA ADMINISTRACION.

Actos unilaterales por los cuales la administracin da a conocer determinadas

actuaciones. Oficios, memorndums, informes.

Ej. Informe de la oficina de Asesora jurdica; dictamen de un perito; memorndum que

solicita informacin; Inspeccin ocular.
2.4.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

En los actos administrativos bilaterales o multilaterales participan dos partes: el

Estado por intermedio de sus funcionarios competentes y debidamente autorizados, y la
otra parte una o ms particulares, con ciertos requisitos y formalidades especificas,
establecindose mutuamente deberes y obligaciones, como en todo contrato en armona
con las normas contempladas en el Cdigo Civil y otras disposiciones administrativas.
Ej.Contrato de la Municipalidad Distrital de Cerro Colorado con la empresa Leche
Gloria, con la finalidad que le provean su producto para el vaso de leche que
administra la referida Municipalidad.
2.5.

HECHOS ADMINISTRATIVOS.

Actividades materiales de la administracin. Ej. Resolucin que ordena la destruccin

de una pared.
Ej. Demolicin de un edificio; gra que se lleva un vehculo mal estacionado;
notificacin de una resolucin, desalojo de ambulantes; descerraje de una puerta en un
embargo.
Inactividad.- Considerada como un hecho administrativo, pero que no se encuentra
regulado por ley. Es definida como la ausencia de actuacin en la administracin; as
como una conducta inhibitoria de la administracin.

Elementos:

Omisin de una actividad jurdica o material de la Administracin.

Existencia de un deber legal de actuar.

Contenido posible del deber legal.
Clasificacin: Inactividad formal (pasividad de la administracin dentro de
un procedimiento. Simple no contestacin a peticin de los particulares).
Inactividad material (un no hacer de la administracin.)
Inactividad trilateral (inactividad repercute no solo en el
terceros).
FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS

FORMAS JURIDICAS

interesado sino en

ADMINISTRATIVAS

DE:
DECLARACION

Acto

Unilateral

PRODUCE
EFECTOS

Funcionario

Administrativo

Reglamento
Administrativo

Individuales
directos

Unilateral

Funcionario

Generales

directos

Simple acto de la

Unilateral interna

Funcionario

administracin

Hecho

indirectos

Actividad material

Funcionario

administrativo

Contrato
administrativo

Generales

Generales
directos/indirectos

Bilateral

Funcionario

Dos o mas
personas

1. 3.
DIFERENCIA ENTRE EL CRITERIO ADOPTADO POR EL
LEGISLADOR Y LOS JURISTAS.
De conformidad a lo expresado a travs de los prrafos precedentes, PATRON
FAURA, en su libro Derecho Administrativo y Administracin Publica en el Per, no
efectu diferenciacin alguna respecto a las diferentes formas administrativas, es decir,
engloba a todas las actuaciones de la administracin como ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
De la misma manera, los diferentes juristas, anteriormente mencionados, sealan que
los actos administrativos se constituyen en todo tipo de manifestacin unilateral y
externa de voluntad que expresa una decisin de autoridad administrativa competente en
ejercicio de la potestad pblica. Sin embargo, como bien refer precedentemente, a
diferencia del contenido doctrinario, las normas comprendidas dentro el mbito de
aplicacin de la Ley Nro. 27444, distinguen las actuaciones que no configuran acto
administrativo, y, los comportamientos y actividades materiales de las entidades. Para
una correcta diferenciacin procedo a sealar los siguientes ejemplos:
v Resolucin mediante la cual la entidad administrativa determina que todos los
trabajadores de su dependencia, ingresan a laborar a las 8 horas, de lunes a viernes.
Simple acto de la administracin puesto que no produce efectos de derecho
respecto al Estado o a sus particulares, y que sean susceptibles de impugnacin
administrativa o judicial segn el caso.
v La Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), creada el 5 de enero de 1994,
mediante Ley Nro. 26276, al finalizar el cuarto ao de funcionamiento, presento
solicitud para el dictado de maestrias y doctorados; sin embargo, la ley exige que debe
existir un minimo de 6 aos de actividades universitarias para poder contar con una
escuela de post grados.
A pesar de dicha situacion, la institucion presento su solicitud, la cual fue denegada a
traves de una supuesta resolucion en la cual se especificaron los requisitos de las
universidades que pueden realizar postgrados; en base a ello, la universidad se acogio al
silencio administrativo positivo, considerando que la respuesta recibida no configuraba
Acto Administrativo, al ser un oficio y no una resolucion (simple acto de la
administracion), afirmando que no recibieron respuesta alguna a su solicitud. En base a
dicha actuacion, la Universida Peruana de Ciencias Aplicadas, cuenta con la escuela de
postgrados antes de cumplir los 6 aos requeridos por ley.
v
El caso de un profesor que deseaba ascender, del Primer (I) Nivel Magisterial
al Segundo (II) Nivel Magisterial, al haber cumplido con cinco (5) aos de
permanencia en dicho nivel; en efecto, el profesor deba contar con una Resolucin
emitida por la autoridad competente, por la cual se determine su ascenso, al
cumplimiento de los requisitos para dicho acto.
El profesor presento un oficio que se le haba remitido, pero que oficialmente no tena
el titulo de Resolucin, por tal motivo, se le deneg el ascenso, sin embargo, dicho
oficio si contaba con todas las partes integrantes de una resolucin, es decir parte
expositiva, considerativa y resolutiva, por lo que finalmente se acepto su escalamiento,

al considerar al oficio como un Acto Administrativo y no un simple acto de la

administracin.
v Mediante Resolucin de Alcalda Nro. 003 2011, la Municipalidad determina
otorgar licencia de construccin al Sr. Paredes, con la finalidad que edifique una
discoteca de tres pisos en una urbanizacin situada al frente de la Universidad San
Pablo. En dicha urbanizacin nicamente se permite la construccin de dos pisos por
cada casa; asimismo, dicha resolucin detenta el formato de un oficio y no una
resolucin, la cual, adems, fue notificada el da domingo 17 de abril.
Ante el reclamo de los vecinos de la urbanizacin, la Municipalidad se ampar en que
el dictamen, tiene como ttulo, Resolucin de Alcalda Nro. 003 2011, denominacin
que le otorga calidad de resolucin y no de oficio, por lo que no podra alegarse que
nos encontramos ante un simple acto de la administracin.
A mayor abundamiento, una licencia de construccin debe ser otorgada mediante la
resolucin respectiva, la cual debe poseer el merito de la misma, al contener todos los
requisitos y pasos que una resolucin ostenta; en este sentido, nos encontramos ante un
simple acto de la administracin que adems trasgrede las disposiciones previamente
acordadas, puesto que en una urbanizacin de naturaleza R2 no podrn edificarse
edificios, sino nicamente casas de dos pisos.
Por otro lado, una notificacin deber ser efectuada en das hbiles, siendo que la
Municipalidad no labora en das domingos, por lo tanto, no se podra dar notificada la
decisin de la autoridad.
En consecuencia, el acto expedido por la Municipalidad no tiene calidad de Acto
Administrativo, al no gozar de efectos jurdicos frente a una colectividad o un
particular.

CONCLUSIONES
1.
Al momento de analizar una forma jurdica administrativa, debemos verificar el
efecto jurdico y no el instrumento legal.
2.- Las formas jurdicas administrativas no forman parte del Acto Administrativo,
puesto que el mismo, se encuentra destinado a producir efectos jurdicos en una
colectividad o a un particular, mientras que los reglamentos, hechos y simples actos
administrativos circunscriben sus resultados a las personas que forman parte de la
entidad administrativa.
3.
Al no contar con un nico criterio referente a los actos administrativos, en
repetidas oportunidades, los diferentes fallos de las autoridades competentes,
configuran una suerte de confusin entre el contenido del acto y la decisin final,
situacin por la cual, debemos uniformizar los estudios doctrinarios y el pensamiento
del legislador.

4.
Actualmente, el contenido legal no constituye la base para las investigaciones de
los diferentes juristas, situacin que conlleva a la confusin por parte de la autoridad
encomendada a dictar actos y formas jurdicas administrativas.

Abril de 2011
Brenda ngela Chvez Farfn