DERECHO ADMINISTRATIVO – PARTE ESPECIAL

UNIDAD 1 – ACTO ADMINISTRATIVO

Es asimilable a lo que es el acto jurídico en el derecho privado, como una primera aproximación. Ese acto
jurídico está regulado en el CCyC y se aplica a relaciones entre particulares.

Acto administrativo es el acto por el cual el Estado o la administración manifiesta su voluntad de producir un
efecto jurídico.

El derecho administrativo es un derecho público local. Uno va a encontrar normas de derecho administrativo
dentro de cada orden del estado (municipal, provincial, nacional). La LNPA y DR – LNPA se aplica como el
CCyC. La ley nacional de procedimiento 19.549 y el derecho reglamentario 1759/92. La LNPA dice que
elementos y caracteres debe tener el acto administrativo. A nivel provincial no tenemos ninguna norma que
diga cuales son los elementos del acto por lo que se toma la ley nacional como un derecho de fondo.

Diferencia entre hecho de la administración y acto administrativo:

Hecho administrativo es todo acontecimiento de la naturaleza o comportamiento material del órgano

administrativo que produce efectos jurídicos. La doctrina habla de:

 Hecho administrativo objetivo: se produce sin accionar humano. Por ejemplo, un desastre natural
que lleva a producir efectos jurídicos, por lo que la administración va tener que accionar.
 Hecho administrativo subjetivo: se produce con el comportamiento material del órgano. Por
ejemplo, un choque, un auto de la policía que choca a un civil.

El hecho administrativo se diferencia en el acto administrativo en una cuestión fundamental ya que el acto
administrativo es la exteriorización de la idea que tiene el Estado mediante una forma determinada
establecida por el ordenamiento jurídico, por lo general en forma escrita.

El acto siempre implica un proceso intelectual que se traduce al exterior de su autor, mientras que el hecho
es, simplemente, una actuación física o material del órgano. Sin embargo, el acto administrativo se ejecuta a
través del hecho, necesita del comportamiento material.

1. Puede ser que haya acto administrativo sin hecho administrativo, es decir que nunca llega a
ejecutarse. Por ejemplo el nombramiento de un funcionario, sin que llegue a su puesto.
2. Puede ser que haya acto administrativo con hecho administrativo. Por ejemplo, un acto que se
disponga la clausura de un establecimiento y que la policía vaya a clausurarlo.
3. Puede ser que haya hecho administrativo sin acto administrativo. Es decir que se dé un
comportamiento de la administración sin que haya un acto de respaldo por detrás. Por ejemplo, un
choque, casos de responsabilidad extracontractual, que por lo general con hechos sin actos. Es
importante porque si no hay acto administrativo que preceda va a ser distinta la forma de
impugnación.

Cuando uno piensa en acto administrativo también piensa que ese acto que se determino es ejecutado. Se
supone que un acto va a ser ejecutado.

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No es lo mismo hablar de acto administrativo que vías de hecho, estas son algunos comportamientos de la
administración que son manifiestamente antijurídicos.

¿Por qué es importante hacer todas estas distinciones? Porque todos se van a impugnar de modos distintos.

Concepto:

La LNPA establece cuales son los elementos del acto administrativo pero nunca da un concepto de qué es el
acto administrativo.

“El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular y formal hecha por el Estado, en
ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros”
(Balbín).

Análisis del concepto

1) El acto es dictado en ejercicio de funciones administrativas: vamos a tener que diferenciar que según
el autor que uno consulte vamos a tener una concepción objetiva (Comadira, Marienhoff, Cassagne,
Gordillo) o concepción subjetiva (Balbín, Diez) de función administrativa. Para la concepción
subjetiva solo tenemos función administrativa en el PE y para la otra lo que desarrolla cualquiera de
los poderes del Estado si tiene contenido administrativo va a ser función administrativa también.
La CSJN: cuando dicta un reglamento o ejerce función de superintendencia va a estar ejerciendo
funciones administrativas.
Esto va a depender del autor desde donde miremos la concepción. Para Balbín, solamente se hace
referencia a la función administrativa como la que ejerce el PE.
En Santa Fe, sin lugar a dudas el criterio que se adopta es el subjetivo. La Ley 11.330 lo dice
explícitamente. Excluye los actos del PL y PJ. Cuando habla de acto administrativo solo habla de
actos dictados por el gobernador, por el intendente.
2) Carácter unilateral: se refiere a que en el acto solo concurre la voluntad estatal, es decir la voluntad
del Estado. Es importante distinguir el acto administrativo de estructura bilateral que no es lo mismo
que un contrato administrativo. En el acto administrativo de estructura bilateral interviene un
administrativo pero quien es definitiva termina decidiendo es la voluntad estatal. El administrado va
a intervenir para pedir la rogación. En cambio, en el contrato administrativo donde el contratista
también interviene con la diferencia que va a haber bilateralidad durante toda la vida del contrato.
Mientras que en los actos administrativos de estructura bilateral solo va a haber bilateralidad
cuando el acto administrativo comienza.

Se llama acto administrativo al acto de alcance particular y reglamento al acto que tiene alcance general. No
se impugna del mismo modo un acto de alcance particular que un reglamento. ¿Cómo se determina si el acto
es de carácter genera o particular? Depende si el acto esta individualizado claramente el destinatario. En el
acto particular los destinatarios están individualizados y a su vez esa individualización es cerrada, siempre
van a ser las mismas personas. En cambio, en el acto general el campo subjetivo es indeterminado y abierto,
no están todos determinados, no se sabe a quién va a alcanzar específicamente.

El acto administrativo produce efectos jurídicos que son directos e inmediatos. Crea, modifica, transfiere por
sí mismo sin detenerse en actos intermedios. Esto se relaciona con uno de los caracteres del acto
administrativo (artículo. 12 de la LNPA) que es la ejecutoriedad. Como el acto administrativo se presume
legítimo, entonces es ejecutorio, es decir que la administración lo va a ejecutar por sí y ante sí. La sola

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administración lo va a aplicar. Una vez que se dicta, la administración lo aplica y ya. Esta es una de las
diferencias con otros instrumentos que se presentar como dictámenes (es una opinión técnico – jurídica de
algo y establecerlo por escrito, es la forma de cobrar la consulta en síntesis. No es vinculante, es decir que la
autoridad administrativa puede tenerlo en cuenta o no) e informes técnicos, que no son actos
administrativos sino que actos preparatorios del acto administrativo posterior.

El acto como sale ya está listo para ser aplicado.

Uno de los requisitos del acto administrativo es la forma. Debe ser formar (artículo. 8 de la LNPA). Se admite
que haya actos orales pero deben ser en determinadas circunstancias.

Acto de gobierno y acto institucional

Se los puede encontrar como sinónimos. Se vincula con las cuestiones policitas no justiciables, se trata de
ámbitos de competencia exclusivos de otros poderes del Estado, privilegiando la división de poderes del
Estado no podría entrometerse.

Tenemos un Derecho Administrativo que toma como base el derecho administrativo francés por lo que
muchos institutos se sacan de la jurisprudencia del consejo francés. A su vez, tenemos una constitución que
toma como base la estadounidense por que puede haber ciertos choques a veces.

Acto de gobierno es tomado del consejo del Estado francés. Se trata de actos administrativos pero que como
tenían un móvil puramente político no podían ser revisados por el PJ. Podían ser actos que tenían
trascendencia internacional, por ejemplo indultos, migraciones, declaración de estado de sitio, declaración
de estado de guerra. Como actos de gobierno no serían pasibles de control judicial. Lo cual, sin lugar a
dudas, es una locura. En nuestro sistema cualquier acto que tenga la potencialidad de causar un daño es
pasible de control judicial.

Este concepto de acto de gobierno evoluciono un poco más y Marienhoff lo reformó dando así el concepto
de acto institucional, que es el que se vincula con la organización y subsistencia del Estado, sin generar
relaciones directas o inmediatas con los particulares o administrados. Por ejemplo la apertura de sesiones
ordinarias del congreso, cuando el congreso decide sobre el título de sus propios integrantes, etc.

Se refiere a un conjunto de actos que hacen a la organización del Estado más que a su subsistencia. Tienen
que ver más con las decisiones políticas, sin embargo algunos todavía entienden que no pueden ser
revisados.

El concepto de acto institucional ya no se toma. Sin embargo hay algunos que lo siguen tratando. El juez
Rosatti es un gran defensor sobre la validez y la importancia de las cuestiones políticas no justiciables.

La doctrina clásica de la Corte en cuestiones políticas no justiciables hubo un gran retroceso.

Distintas clases de acto administrativo

1. Actos administrativos estatales o no estatales.

 Estatal: dictado por la Administración en ejercicio de la función administrativa.

 No estatal: dictado por un ente autárquico o por aquellas personas jurídicas que actúan por
delegación.

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De acuerdo al CCyC, los entes autárquicos son personas jurídicas públicas. Integran la Administración pero
son autárquicos.

Hay que distinguir autonomía de autarquía.

Autonomía viene de auto-nomos (propia ley). El órgano autónomo tiene la facultad de dictar su propia
legislación. En Argentina son autónomas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La autarquía es la propia administración. Los entes autárquicos no pueden dictarse su propia ley, pero si
pueden auto administrarse. Entonces, los entes autárquicos son creados por ley del Estado o
excepcionalmente por decreto, tienen personería jurídica propia y patrimonio propio, con lo cual se
mantienen dentro de la esfera descentralizada de la Administración. El Poder Ejecutivo controla solamente
la legalidad del acto emitido por un ente autárquico. El contralor es más limitado que el que se hace a los
órganos administrativos que integran, por la teoría del órgano, la Administración.

En cuanto a las personas jurídicas que actúan por delegación, un ejemplo se da cuando el Estado delega el
control del poder de policía en ciertos colegios profesionales. Cuando te recibís de abogado, te tenés que
matricular en el Colegio de Abogados, que es el que ejerce el poder de policía sobre la matricula, de modo
que esos entes también dictan actos administrativos por delegación.

2. Actos administrativos reglados o discrecionales.

Los actos reglados son aquellos actos en los que existe una norma jurídica previa que ya señala la conducta
de la Administración, de la cual no puede apartarse, so pena de ilegitimidad. En los actos reglados parto de
un derecho preexistente y de una norma preexistente que me autoriza. Por ejemplo de acto reglado: el
derecho jubilatorio; si yo tengo la edad correspondiente, hice los aportes durante los años que tenía que
hacerlos y cumplí con todos los requisitos, no es facultad del Poder Ejecutivo otorgarme o no la jubilación.
Las autorizaciones también son actos reglados, por ejemplo, yo quiero abrir un comercio entonces en la
medida en que cumpla con todos los requisitos tengo derecho a que se me otorgue esa autorización. Si no
me es otorgado, tendré las facultades de recurrir primero ante la Administración y luego ante el poder
judicial.

Los actos administrativos discrecionales son aquellos en los cuales la Administración tiene facultades para
decidir la conducta. Es muy importante saber que la discrecionalidad en la Administración es siempre
discrecionalidad SUB LEGAL, o sea nunca es discrecionalidad por sobre la ley. La ley me otorga un marco y yo
dentro de ese marco tengo la opción de elegir la conducta. No existe la discrecionalidad absoluta, porque
eso sería arbitrariedad. Por ejemplo de acto discrecional: el permiso. En el permiso yo parto de una
prohibición y le pido al Estado que me habilite algo que – en principio – no está permitido (por ejemplo pedir
permiso para poner un carrito en el parque, para instalar mesas o sillas en la vereda). No tengo yo en
principio derecho, por lo tanto, si la Administración no me lo otorga yo, en principio, no tendré recursos,
salvo que la denegación sea arbitraria (por ejemplo 50 bares tienen el permiso para poner mesas y sillas en
la vereda, yo lo pido y me lo deniegan  podría recurrir por arbitrariedad, pero no por arbitrariedad que
fuera en contra de la ley sino porque hay muchos antecedentes en los que se otorgó).

Hay algunos casos en donde hay que evitar la discrecionalidad porque hay una situación que es de carácter
vinculante, por ejemplo, para jubilar a un empleado municipal, yo pido un dictamen a una junta médica, y si

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la junta médica me dice que ese hombre tiene 70% de incapacidad, no es discrecional que yo decida
otorgarle o no la jubilación. Ahí hay una cuestión técnica obligatoria.

3. Actos administrativos favorables o ampliatorios y de gravamen o limitativos.

Los favorables o ampliatorios son los que me reconocen derechos o me liberan de determinados deberes.

Los de gravamen o limitativos son los que me imponen una carga. El poder de policía es la facultad de limitar
los derechos para compatibilizarlos con el bien común. Siempre el acto limitativo o de gravamen debe tener
sustento en una norma legal y la motivación expresa, que es lo que tienen los DNU.

4. Actos administrativos de trámite o resolutorios

De trámite son todos los actos administrativos comunes en los que tenemos la posibilidad de interponer
recursos. Es un acto que dicta la Administración y que si, a mi criterio, me afecta un derecho subjetivo o un
interés legítimo, lo puedo recurrir.

El resolutorio es aquel acto administrativo que implica la resolución definitiva dentro del ámbito
administrativo, es decir que me agota la vía administrativa.

Cuando veamos recursos vamos a ver que el requisito esencial para poder acceder a la vía judicial es el
agotamiento de la vía administrativa, y el acto administrativo resolutorio es el que le pone fin. Y como es un
acto que pone fin, tiene que estar resuelto expresa o tácitamente por la autoridad máxima (presidente de
comisión comunal, intendente, gobernador o en el ámbito nacional presidente de la Nación, aunque
veremos que excepcionalmente se autoriza al ministro del área a ser el que dicte el acto resolutivo). Los
actos resolutorios generalmente son dictados por el que está último en la pirámide, y a partir del cual no
tengo más actividad administrativa para seguir y ya tengo que irme a la vía judicial. Por supuesto que tengo
la opción de ir o no a la vía judicial. Si fui notificado y no ejerzo el derecho de accionar, después no puedo
invocar mi propia torpeza y decir no tuvo control judicial, porque ahí se produce la cosa juzgada
administrativa.

Elementos esenciales del acto administrativo

Regulada en la ley 17.549, artículo. 7 y 8 dan la enunciación de los elementos y el artículo. 14 da otros
elementos que nada tienen que ver con los otros dos artículos.

Actos administrativos hay en los tres niveles del Estado porque hay función administrativa. Estas
disposiciones de la LNPA se consideran como una suerte de derecho de fondo administrativo. Porque si
tenés que mirar un acto provincial no hay ninguna ley que indique que elementos tiene que tener por lo que
van a remitirse a la LNPA porque las cuestiones de sustancia del acto están en dicha ley.

Artículo. 7:

1. Competencia
2. Causa
3. Objeto
4. Procedimiento
5. Motivación

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 6. Finalidad

“ARTÍCULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en
que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta”

“ARTÍCULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la
nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.”

Los elementos del artículo. 7 siempre si o si tienen que estar. Cada uno de los elementos va a tener un vicio
característico que lo obsta. Si falta alguno de los elementos el acto va a ser nulo o anulable.

Competencia.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

a) Ser dictado por autoridad competente”

El acto tiene que ser dictado por autoridad competente. Puedo tener competencia cuando una ley, en su
medida, otorga esa facultada en la medida de sus fines. El obrar de los órganos administrativos, es lineal.
Uno de los vicios que se puede encontrar es la desviación del poder (beneficio personal por ejemplo). En la
LNPA lo encontramos en el artículo. 3.

La competencia tiene que ser ejercida en tiempo oportuno. Como la toma de decisiones se toma en un
marco reglado, tiene plazos. Tiene que haber una garantía de plazo razonable.

Existen competencias explicitas que es la competencia que la norma atribuye directamente. Y también
tenemos la competencia razonablemente implícita que son aquellas competencias necesarias, según el
marco normativo y las circunstancias del caso, para poder cumplir con la competencia expresa

La competencia se clasifica según varios criterios:

 Competencia material: competencia según el poder estatal que se está ejerciendo.

 Competencia territorial: es el ámbito físico o territorial de actuación.
 Competencia temporal: es el periodo temporal en que se atribuye la competencia.
 Competencia de grado: es la jerarquía entre los órganos estatales. Muchas veces ciertas decisiones
requieren del pronunciamiento del superior. Esta competencia hace a la validez del elemento de
competencia

Esta clasificación es importante porque de acuerdo a la competencia viciada en cada vaso, va a ser el tipo de
nulidad que le va a caber al acto.

Causa.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.”

Comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya su decisión.

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  Antecedentes facticos: previos, claros y precisos, con actualidad al momento del dictado.
 Derecho: vigente.

Deben guardar relación con el objeto y la finalidad.

Como esta plantead a la ley, nos dice que el acto tiene que sustentarse en La situación fáctica y jurídica que
lleva el dictado de ese acto.

Balbín establece que al acto administrativo uno tiene que pensarlo como si tuviese pensado en una
banqueta que tiene 3 patas. Una de esas patas es la causa, otra el objeto y otra la finalidad. Están
íntimamente relacionados estos 3 elementos, son elementos sobre los que realmente se apoya o se sustenta
el acto. Todo lo otro como procedimiento, motivación y competencia son más cuestiones formales.

Por un lado vamos a tener antecedentes facticos: pueden ser un hecho o pueden ser una situación de hecho.
Los antecedes facticos necesitamos que sean previos al dictado del acto, que se verifique lo exista antes del
acto administrativo, no podemos hacer actos hipotéticos, incluso si uno haría un acto preventivo, como por
ejemplo: ante el riesgo de derrumbe de un edificio lo derrumba la administración, aún en ese caso tenemos
el antecedente fáctico para llegar a esa decisión, no es nace espontáneamente.

Entonces, necesitamos que sean previos, que sean claros (esto hace a cómo tiene que estar expresado en el
acto materializado formalmente, expresado de modo claro y preciso y tienen que guardar cierta actualidad
al momento del dictado, en el sentido de que tienen que estar presente al momento del dictado del acto o
tienen que quedar efectos o consecuencia al momento del dictado del acto, no tendría sentido que en el
hipotético caso de que 5 años resolvamos la pandemia de coronavirus seguir dictando cosas invocando la
declaración de la OMS de febrero 2020, esto respecto de lo fáctico). Respecto del derecho que sea derecho
vigente.

La mayoría de los actos estatales tienen la misma estructura: tienen visto, considerandos y el resuelve. Que
la idea como un primer test para ver si el acto está bien o está medio flojo de papeles, es ver si el resuelve es
una derivación de todo lo anterior, saber si existe congruencia entre lo que resuelve y lo que dice que va a
resolver. El objeto del acto tiene que ser una derivación de la causa y de la motivación, de los antecedentes.
Si digo: tengo esta situación fáctica, persiguiendo esta finalidad voy a hacer esto. Entonces acá es importante
y lo más “hincha bola” cuando tiene que hacer un acto administrativo, lo mismo cuando hay que hacer una
demandada, hacer toda la parte de los hechos, el relato de todo lo que fue pasado. Esto suele estar
plasmado en la parte de los CONSIDERANDOS. O sea la causa, uno la va a ir a buscar a los considerandos.

El decreto 297/2020, es el decreto por el cual se declaró el aislamiento por primera vez en marzo. Dentro de
lo que son los vistos: se cita a un expediente (esto se ve en materia de motivación) esto es un cambio qué
hay en materia técnica de forma, porque muchas veces ocurre que por lo general los vistos era donde
estaban los antecedentes, modernamente ahora va todo junto en los considerandos, el decreto empieza
diciendo que con fecha 11/03/2020 la organización mundial de la salud declaró el brote del nuevo
coronavirus como pandemia, empieza marcando el contexto fáctico que va a ser necesario que se tome
necesario la decisión del aislamiento. Lo primero que se echa mano es marcar ese contexto y después
también se va intercalando y citando el derecho vigente que autoriza a tomar esta decisión sobre todo en

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materia de DNU, nunca falla el 99 inciso 3: hay que citarlo si o si “que la presente medida se dicta en uso de
las atribuciones conferidas por el artículo 99 inciso 1 y 3 de la CN”. Entonces en función de eso se resuelve.

Necesito que la expresión de la causa, esos antecedentes jurídicos y tácticos estén siempre de modo claro y
preciso. Ahora lo que se plantea es de “si puede ese acto o de pueden los antecedentes remitir a otros actos
anteriores” vamos a ver que el procedimiento para llegar al dictado del acto administrativo antes tengo una
serie de pasos que ir cumpliendo, entonces dice “porque vamos a escribir siempre mismo, porque por
ejemplo en la resolución determinativa de oficio voy a repetir lo que ya se puso en la vista antes y que ya me
dijeron en el dictamen te la asesoría jurídica, cuál es el sentido si ya todos sabemos?” Entonces se ha
discutido si uno en el acto puede remitir a actos anteriores, preparatorio, por ejemplo: decir bueno, como
las actuaciones obran en el expediente tal al cual remitimos en razón de brevedad. Entonces me ahorro de ir
explicando todo, tradicionalmente esto se admite que sí, esto después lo vamos a ver en motivación: remitir
a otro lugar, a lo mejor agarro el acto y no encuentro la causa bien desarrollada porque me va a decir que
esto como ya lo dijimos en el dictamen de fecha tal o como la asesoría jurídica ya se refirió, la corte hace
mucho esto cuando resuelve y te remite al dictamen de la procuración, es solo por una cuestión de ahorrar
tiempo.

Lo que si se exige que haya un contenido mínimo en el acto, o sea ahí mismo tener las líneas generales de la
causa, antecedentes por lo menos debo ponerlo a groso modo, no puedo remitir en todo a ese otro acto
anterior que está dando vuelta por ahí porque el acto en sí mismo debe ser autosuficiente, tengo que
agarrar eso y entender porque me están resolviendo así, sino el acto va a estar viciando, va a tener un vicio
por falta de causa, entonces necesito mínimamente que haya ideas centrales, por ahí puedo decir que en
fecha tal la OMS declaró la pandemia y a lo mejor no hace falta decir que implica esa declaración de
pandemia, que se entiende como tal, todas esas cuestiones que quizás ya están explicadas antes cuando se
hizo un dictamen o cuando se fue preparando el acto, no hace falta que esté todo en detalle pero a grandes
líneas tener las ideas porque no deja de ser el acto el resultado final de todo ese proceso, lo que yo conozco
efectivamente va a ser el acto y en ningún caso los antecedentes pueden completarse después del dictado
del acto, el acto una vez que sale como salió esta, después vamos a ver qué hay supuestos de saneamiento
pero eso es respecto de vicios específicos, no podría dictar el acto primero y después terminar de fundarlo o
de expresar la causa porque en ese caso el acto ya como salió, salió mal.

Es importante esto cuando veamos motivación tener la diferencia entre una cosa y la otra, cuando hablamos
de causa, hablamos de ANTECEDENTE del dictado del acto, dos tipos de antecedentes: fáctico y jurídico.

Entonces, la causa: se expresa en los considerandos. ¿Puede el acto remitirse y apoyarse en otros? Sí, pero
debe haber un contenido mínimo en el acto.

Los antecedentes en ningún caso pueden completarse luego de su dictado.

Objeto.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas,
pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.”

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El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero
puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ellos no afecte
derechos adquiridos.

 Es aquello que el acto decide, resuelve o declara.

 En general, se expresa en la parte resolutiva.
 El acto debe resolver todas las peticiones formuladas y puede involucrar otras.

¿Qué se entiende por objeto del acto administrativo? Es lo que acto decide, o sea lo que uno encuentra en el
resuelve. No es lo mismo objeto que finalidad, está es lo que el acto busca realizar a través de ese objeto. Yo
declaro el aislamiento es el objeto pero la finalidad es evitar la propagación del virus para que no colapse el
sistema de salud. Obviamente que la finalidad va a estar seguramente explicada en los considerando, pero
no es el objeto del acto, este es lo que efectivamente el acto resuelve.

Tiene que resolver todas las peticiones formuladas y puede involucrar otras: esto es en el caso de actos
resolutivos, en el caso de que por ejemplo: estamos planteando un recurso o haciendo una petición
específica, el acto debe en principio resolver todo lo que yo planteo, algo que no siempre pasa porque por lo
general esto son cosas que de formaciones que nos trajo el PJ, los jueces tienen esa doctrina de que no
tenemos que atender todos los agravios de las partes solamente los que tengamos ganas, entonces quizás
uno planteo 5 cosas y quiere que le resuelvan especialmente dos porque quiero saber que oponían y sólo
resuelven las 2 primeras y listo, lo otro no hace falta, esto pasa mucho. Acá la cuestión central no está
solamente en que se tienen que resolver todas las peticiones sino en que la administración puede incluir
otras peticiones en el objeto que las partes del procedimiento no han solicitado. Esto lo vamos a ver mejor
en la última unidad.

Hay dos principios del procedimiento administrativo que son: de verdad material y oficialidad que permiten
que la administración pueda básicamente hacer lo que quiere, o sea pueda en su instrucción, facultad de
investigación, de prueba, variar la pretensión de la parte, a diferencia de un juez: si le pido A y la otra parte
dice que no a ese A, el juez no puede darme B, tiene que dar A, queda sujeto a como quedó trabada la litis.
En cambio en una instancia administrativa, la administración no está sujeta a lo que las partes aleguen
entonces puede variar la pretensión y quizás me aplican una suspensión, pido que me la levanten y el juez
administrativo dice “no, con lo que investigamos nos damos cuenta que usted no está para una suspensión,
está para una cesantía” y directamente me terminan echando. Juez puede incluir otras peticiones que no
fueron propuestos por las partes.

El objeto además necesitamos que sea CIERTO. Es decir, que sea determinado, el objeto tiene que consistir
en una decisión o en una resolución concreta, no puede ser susceptible de determinación ulterior porque el
acto administrativo como sale es ejecutable, sale para ser ejecutado, entonces necesito que sea cierto que
se entienda de modo preciso que es lo que se está resolviendo y qué hay que hacer.

Y necesito que sea posible físicamente. Esto se refiere a la materialidad de la posibilidad, no puedo sacar una
designación para una persona que falleció, ya no existe, no se puede y jurídicamente: licitud del objeto que
es uno de los vicios del objeto, que el objeto no sea ilícito. No es muy común ver actos que tengan objeto
ilícito en el sentido criminal porque por lo general si uno va a hacer un ilícito no lo plasma en un acto, iría
más por la vis de hecho o sería un hecho de la administración. Pero puede ser que uno encuentro actos con

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objeto ilícitos cuando a lo mejor un funcionario actúa excediéndose de sus facultades. El decreto que saco
Perotti: diciendo que todas las actividades se termina 19:30 en algunas ciudades, algunos dice que es
irrazonable otros dicen que es ilícito.

Procedimiento.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que
resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.”

Es uno de los elementos más importantes cuantitativamente no cualitativamente.

La actuación de la administración siempre es revelada, la administración para todo lo que quiere hacer
aunque sea comprar dos birome debe hacer un procedimiento, si o si el comportamiento de la
administración es reglado.

LEY 19.549: antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

 Es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí que buscan llegar a un fin
específico (Concepto clásico).
 El procedimiento es un conjunto de formalidades arbitradas en garantía del particular.
 Como regla, la administración no actúa en forma espontánea.

En materia de derecho administrativo pasa lo mismo qué pasa en todas las materias, el procedimiento se
articula o se prevé como una garantía, el procedimiento previo es una garantía para el administrado, para el
ciudadano, lo que te garantiza el procedimiento previo es que la actuación de la administración va a ser
siempre dentro de ciertos estándares objetivos, sé que si la administración quiere contratar va a tener que
hacer una licitación pública o un concurso de precio, subasta, pero sé que va a tener que seguir un
procedimiento o va a poder hacer contratación directa hasta ciertos montos, o sea si me quieren aplicar una
sanción que van a tener que hacerme un sumario previo. Siempre funciona como una garantía el
procedimiento, de hecho a la administración le re jode tener que seguirlo y en cierto modo al interés público
también, porque si queréis hacer un hospital y lo necesitas hoy pero tenés que llamar a una licitación y todo
tarda como 2 años, son cosas que hoy se están repensando en el ámbito de la contratación administrativa.
Como congeniamos debido proceso con celeridad, más en un país que tiene 40% de inflación anual lo que
cerramos hoy en un pliego de base y condiciones no tiene nada que ver con lo que vamos a terminar
teniendo en cuenta cuando se vaya ejecutando.

Como regla la administración NO ACTÚA en forma espontánea, la administración no hace, sino que tiene que
hacer procedimiento para todo.

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PROCEDIMIENTO PREVIO > DICTADO AA > ACTOS POSTERIORES.

Procedimientos esenciales que surjan de modo explícito e implícito del ordenamiento. Dependerán del acto
(esencialmente su objeto) y su regulación.

Procedimiento esencial especial: dictamen jurídico previo.

Cuando el acto pueda afectar DS o IL.

Se considera como procedimiento esencial el respeto al debido proceso.

Procedimiento previo al dictado del acto, después tenemos el dictado del acto e incluso una vez que el acto
ya está dictado hay actos posteriores al dictado del acto, no es que el tema termina ahí.

Actos posteriores: ejecución del acto.

En algunos casos el acto administrativo para su emisión requiere de determinados procedimientos. Para
emitir un acto administrativo, cuando exista una serie de procedimientos, aquellos también serán un
requisito esencial del acto. No puedo actuar por fuera de los procedimientos. Por ejemplo, si es un acto para
el cual necesito autorización, yo para poder emitirlo tengo que cumplir con los requisitos previos de la
autorización, si no estaría violando un requisito esencial.

Motivación.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.”

Entonces, es necesario en la motivación dotar de fortaleza esa decisión que estoy tomando para que no
parezca tan endeble. Muchas veces se opina en base a lo que uno lee con el título y copete y listo.

La motivación es DAR EL FUNDAMENTO. También esta expresa en los considerando, uno va a encontrar la
causa y la motivación de la decisión medias mezcladas en los considerandos, es algo que no ocurre en viejos
fallos de las cortes en donde los antecedentes estaban en los vistos y la motivación en los considerando.
Ahora hay una tendencia de que este todo mezclado.

IMPORTANTE: los actos reglados la motivación si está muy identificada con la causa, ¿por qué? Porque en si
no hay tanto una decisión que tomar, porque ya la tomo el ordenamiento jurídico, porque es un acto
reglado: es aquel en donde el ordenamiento le dice al funcionario lo que tiene que hacer, el 90% de la
actividad administrativa es reglada, entonces en ese caso no hay que motivar tanto la decisión, en ese caso
se necesita menos motivación.

La motivación se relaciona mucho con los antecedentes, en cambio, en los actos discrecionales: no son actos
en los que no hay un marco legal, porque si no hay marco legal la administración no puede actuar, los actos
discrecionales son aquellos en los que el ordenamiento jurídico permite elegir entre opciones regladas, o sea

11
tengo como acto reglado que el docente tiene que evaluar no hay alternativa, ahora es discrecional elegir
entre 3 opciones para evaluar: puede ser con TP, con un examen oral o con un examen escrito, ahí sí puedo
elegir que quiero de las 3. Pero no puedo si elegir evaluar o no, porque eso es reglado tengo que hacerlo.

En el acto discrecional SIEMPRE necesito más motivación porque estoy tomando una decisión siendo
funcionario o agente, necesito fundamentar porque tomo esa decisión. “Elijo hacer un examen escrito
porque me parece que con la modalidad de ZOOM, el examen oral es inseguro” de ese modo le doy fortaleza
a la decisión. La motivación es un elemento de convicción, es importante porque hace unos años nadie le
daba bola al control de razonabilidad pero ahora sí, ahora los jueces se largan a analizar esto.

Es de alguna manera motivos o fundamentos que llevan a adoptar ese objeto, la decisión que se toma en el
acto en relación a la finalidad propuesta. Sería la relación o la correspondencia entre la causa y el objeto y el
objeto y la finalidad. Para adoptar determinada finalidad adopto determinado objeto.

Debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin,
dándole un sentido coherente y sistemático. Va a permitir que la decisión tenga razonabilidad

La ley 25.188 es la ley de ética en el ejerció de la función pública establece para todos los agentes públicos,
el deber de motivar sus decisiones. Es un deber del funcionario público fundamentar los actos que dicta.

Finalidad.-

“ARTÍCULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes
del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de
los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y
las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica de las normas del presente Título, si ello fuere procedente.”

Lo primero que tenemos que tener en cuenta es que la finalidad en el acto en principio va a tender hacia el
acto discrecional o reglado. Viene dada por lo que indica la norma. También se relacionaría con otro
elemento esencial que es la competencia. Una de las cosas que tengo que ver para evaluar la finalidad, es si
está de acuerdo con la finalidad que establece la norma cuando le atribuye competencia al acto.

No se pueden perseguir encubiertamente otros fines. Por eso puede existir como vicio de la finalidad, la
desviación de poder. El acto siempre tiene que cumplir con el fin que prevé la norma. Tiene que ser un fin
público o de interés público.

Siempre tiene que ser en interés público. Es el fin público que la norma establecio para ese acto. Es un fin
público específico. La ley nacional en el inc. f) incluye en la finalidad el control de razonabilidad. Lo que el
acto resuelve tiene que ser proporcionado, idóneo, para lograr el fin que me estoy proponiendo.

El acto tiene que cumplir con la finalidad contemplando algunos recaudos y estableciendo que:

1. El acto debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma por la que se otorgó competencia al
órgano emisor.
2. No puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto.

12
 3. El contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.

FORMA.-

El artículo. 8 agrega otro elemento esencial que es la forma:

“ARTÍCULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en
que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta.”

La forma muchas veces hace a la validez de los actos.

Es el modo o manera en que se exterioriza la voluntad de la administración. Como regla general, el acto
administrativo se va por escrito, es decir documentado. Pero también podría ser verbal, como por ejemplo la
orden de un policía cuando da la orden de auto, cuando me paran en un control de tránsito, etc. También se
puede dar por signos o señales, por ejemplo un semáforo, una señal de pare, etc.

La ley 25.506 es la ley de firma digital regulada en 2001, pero recién ahora comienza a aplicarse. La firma
digital equivale a la firma ológrafa. La ley junto con el reglamento admiten el acto administrativo digital, que
sería un acto administrativo que se da de modo informativo y que se firma digitalmente. Es como hoy salen
los actos administrativos.

Actos administrativos que directamente son decisiones que toma el sistema. No hay un funcionario que
tome esa decisión. Por ejemplo el permiso para circular te lo da directamente una máquina, y en caso de
que te rechacen el acto administrativo, no tenés a quien reclamarlo.

Requisitos de forma que establece el primer párrafo del artículo 8:

 Escrito y expreso. Toda la doctrina coincide en que tiene que ser escrito en idioma nacional porque
hace a la publicidad y el público conocimiento
 Indicación de lugar y fecha de emisión.
 Firma de la autoridad emisora. Más que una cuestión de forma, la firma es lo que termina de
perfeccionar el acto. Nadie va a permitir que se le aplique un decreto o un acto que no se encuentra
firmado. Si no hay firma, más que un vicio formal, va a faltar un elemento constituido.

No está determinado en la norma pero la doctrina los reconoce como requisitos. Son importantes porque
permite saber que órgano intervino, si quien intervino tenía competencia si estaba en cumplimiento de sus
funciones, etc. Estos requisitos son:

 Determinación del órgano emisor

 Sello aclaratorio. Se debe aclarar cuál es el rango, cargo que tiene, la titulación, si es abogado,
contador, etc.

Los elementos del artículo. 7 y el 8 son los esenciales sin los cuales no podría haber acto. Pero, tenemos otro
elemento más que no se encuentra regulado en el 7 y el 8 sino que aparece en el artículo. 14 inc a). Este
artículo. Habla de la voluntad del agente que emite el acto.

13
“ARTÍCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

A) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan
como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente;
o por simulación absoluta.”

Sistema de nulidades LNPA:

 Hay actos nulos de nulidad absoluta. Artículo. 14 inc a). de esta forma se incluye como requisito la
voluntad del agente. Más de uno crítica que sea un elemento esencial, porque debería haber estado
en el artículo. 7 u 8 donde se detallan los elementos esenciales. Una parte importante de la doctrina
dice que la voluntad del agente no importa cuando tiene que dictar un acto reglado. El agente dicta
ese acto y ya está, no importa otra cosa. Si puede importar la voluntad del agente cuando l acto es
discrecional, porque el criterio del agente es el que iría a la decisión.
Lo que dice la doctrina más moderna, como Balbín, es que la voluntad no es un elemento esencial
porque no se encuentra regulado como esencial, sino que es un presupuesto del acto administrativo
pero solo cobra relevancia cuando hablamos de actos discrecionales. Es decir, que solo nos va a
importar la voluntad del agente cuando hablemos de actos discrecionales, sino la dejamos de lado.
 Actos anulables de nulidad relativa. Artículo. 15

La voluntad nos va a interesar cuando veamos la cuestión de la impugnación del acto administrativo. Los
vicios que pueden afectar la voluntad pueden ser: error esencial, dolo, simulación absoluta o violencia. Los
vicios de la voluntad pueden superponerse con vicios de otros elementos esenciales.

Elementos accidentales.-

Nuestra teoría del acto administrativo se fue planteando en paralelo con la teoría del acto jurídico. De modo
que cuando hablamos de elementos accesorios del acto vamos a hablar de los mismos de los que hablamos
en el derecho privado: plazo, condición y cargo. Estos elementos tienden completar o condicionar el acto
administrativo. Aparecen mencionados en el artículo 16 de la Ley 19.549:

“ARTÍCULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la
nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.”

Como es accesorio no afecta a lo principal. Si yo establezco un plazo, condición o cargo y esa condición, plazo
o cargo termina siendo nula lo que va a ser nulo en principio es la condición, plazo o cargo y no va a afectar
al acto administrativo principal si éste está bien en el resto de los elementos esenciales.

1. Plazo:

Es un hecho futuro y cierto porque se va a cumplir siempre. La única forma de que un plazo no se cumpla es
porque se detenga el tiempo, los días se van a cumplir sí o sí. Lo que interesa es hacer algo que se impone
antes del vencimiento del plazo.

En razón del plazo pueden nacer o cesar los efectos del acto administrativo. Por lo que se puede tener un
plazo suspensivo o resolutorio dependiendo si nacen o cesan.

Puede ser que se dicte el acto administrativo y sujete los efectos de éste a que se cumpla un plazo
determinado.

14
Es común que haya plazos resolutorios, plazos luego del cual el acto cesa como suele suceder con la
concesión de algún privilegio. Todo lo que sea otorgar privilegios (como por ejemplo concesión de uso de
espacio público, privilegio fiscal, etc.) siempre es por tiempo determinado. Por ejemplo se le da a una
persona el privilegio de poner en una plaza una calesita por el plazo de 5 años, al cumplirse el plazo
automáticamente cesa el privilegio. En estos casos como el plazo esta tan vinculado con el objeto del acto,
con la vigencia del objeto, el plazo si operaria como un elemento esencial.

2. Condición:

Está dirigida a la verificación de un acontecimiento que es futuro e incierto. Es incierto porque la condición
se puede verificar o no. Mediante la condición se va a subordinar el nacimiento o la extinción de los efectos
del acto administrativo.

Se puede tener condición suspensiva o resolutoria.

Para que el acto produzca sus efectos, si los sujeto a condición necesariamente tiene que suceder un
acontecimiento que habilite el nacimiento o la extinción de los efectos del acto administrativo.

Es el típico caso de los actos que se dictan Ad Referéndum, es decir aquellos actos que se encuentran sujetos
a la aprobación de otro órgano. Recién a partir de que el acto queda aprobado o convalidado por otro
órgano va a producir sus efectos. Esto es un ejemplo de condición suspensiva.

En materia de COVID hay ciertas disposiciones o reglamentos que funcionan como una condición suspensiva,
“si la ocupación de camas llega al 89% se va a derivar a otro lado”.

También en materia de COVID en caso de la toma de medidas, “si disminuyen los casos, cesa la medida de
aislamiento”. En este caso la condición es resolutoria.

La condición resolutoria suele suceder en materia de emergencia financiera donde se dan ciertas
delegaciones entre órganos hasta tanto se levante la situación de emergencia. Sin embargo son más
comunes encontrar condiciones suspensivas.

La condición no debe ser imposible ni ilícita, esto surge del CCyC.

3. Cargo o modo:

Lo que existe es una carga o una obligación que tiene que ocurrir dependiendo del particular en relación al
cual se concede el acto. La administración puede o no incluir un cargo en su beneficio.

Si no se cumple con el cargo, no cesa de pleno derecho. No es que el mero incumplimiento del cargo hace
que el acto quede liquidado, sino que la administración todavía puede exigir su cumplimiento y recién
después se ve en qué condiciones queda el acto. Ante la exigencia de cumplir y la falta de cumplimiento del
particular ahí sí puede caer el acto.

Por ejemplo: cuando alguien pide la habilitación de un local, la administración le pide al sujeto que cumpla
con una serie de requisitos o medidas que se exige para poder abrir el mismo. Se le imponen una serie de
cuestiones.

No se debe confundir el cargo con lo que sería una reserva de revocación. La reserva de revocación tiene que
ver con que la administración, en líneas generales, siempre tiene la posibilidad de revocar el acto que dio.

15
Por ejemplo la administración me dio una habilitación para abrir un bar, pero dicha habilitación está sujeta a
que yo cumpla con las condiciones impuestas. Si en algún momento yo dejo de cumplir con las condiciones y
los requisitos impuestos, la administración me puede revocar la habilitación.

Los cargos se dan mucho en las concesiones de uso de espacios públicos, por ejemplo se le da a una persona
la concesión de un predio y se le impone como cargo el mantenimiento y limpieza del mismo, que le realice
mejoras, etc.

El cargo puede establecerse como una condición suspensiva. Siguiendo con el ejemplo de la habilitación, si la
administración le concede la habilitación a una determinada persona y ésta debe reunir las condiciones
básicas, ahí el cargo es cargo porque es una obligación en cabeza del sujeto pero a su vez también es
condición suspensiva porque recién cuando el sujeto cumpla con las condiciones que se le requieren la
administración le va a dar la habilitación. Cumpliendo con los requisitos la habilitación empieza a producir
efecto.

Notificaciones.-

Se da la disputa si la notificación tiene que ser considerada como un elemento o no. En este sentido, la ley es
bastante clara en el artículo 11 cuando dice que para que el acto de alcance particular adquiera eficacia
tiene que ser objeto de notificación.

“ARTÍCULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.”

La notificación no es un elemento esencial sino que es una cuestión de eficacia. Lo elementos esenciales son
condiciones de validez. Por lo que el acto que fue dado válidamente pero no fue notificado sigue siendo
válido pero no es eficaz, es decir no va a producir efectos. Esto no quiere decir que sea nulo, sino que es
válido pero ineficaz.

Además, el artículo establece que los administrados pueden antes de la notificación pedir el cumplimiento
de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Esta segunda parte del artículo solo se
establece para actos de alcance particular, no para actos de alcance general porque éstos últimos siempre
requieren de publicidad.

Por ejemplo: en un expediente administrativo estoy esperando el nombramiento, me entero por alguien de
adentro que ya salió dicho nombramiento pero no me fue notificado, lo que yo puedo hacer es notificarme
en el expediente “en fecha 16/09/2020 comparece xxx notificándome”. Desde el momento en que me
notifico ya está produciendo efectos. Este es un ejemplo de la segunda parte del artículo 11. Siempre que no
se perjudique derechos de terceros se puede hacer.

Lo mismo sucede en la doctrina de la corte donde dice que: “el acto administrativo solo produce los efectos
propios a partir de la notificación y la falta de notificación dentro del término de vigencia no causa la
anulación del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia.”

Es muy común que cuando se notifica mal, uno piense en pedir la nulidad del acto y en realidad lo que se
puede pedir es la nulidad de la notificación porque el acto es plenamente válido.

16
Hay ciertas excepciones porque por ejemplo en Rosario en materia de procedimiento de faltas, cuando me
labran un acta de infracción, me la tienen que notificar en un plazo no mayor a 60 días desde que me labran
el acto. Si no me notifican dentro del plazo de 60 días, el mismo código dice que esa acta se tiene que
desechar sin más trámite. El efecto no es solo a la eficacia sino también a la validez.

Como regla general, si me notifican algo y yo entiendo que está mal notificado o fuera de plazo, lo que
puedo plantear es la nulidad de la notificación porque el efecto más grande es que tomo conocimiento del
acto y que comienzan a correr los plazos, sobre todo cuando se trata de plazos para poder recurrir.

Caracteres del acto administrativo.-

Los caracteres de alguna forma son una derivación de lo que es el derecho administrativo y de las
prerrogativas que tiene la administración. Como la administración tiene facultades exorbitantes, el acto
administrativo también tiene un poco facultades exorbitantes. Es una especie de condición inherente.

Se trata de cualidades propias del acto administrativo. El acto administrativo en principio es un acto jurídico,
es una variedad de acto jurídico pero como es emitido por la administración pública tiene una serie de
caracteres que lo diferencian de otros actos jurídicos.

La doctrina clásica habla de dos caracteres que están expresamente contenidos en la ley, que son la
presunción de legitimidad y la ejecutoriedad del acto. Donde la ejecutoriedad del acto es consecuencia
necesaria de la legitimidad, no puedo tener uno sin el otro.

La doctrina moderna habla de los dos caracteres anteriores pero también le agregan la estabilidad, que
tiene que ver con la revocabilidad. Tiene que ver con la posibilidad de que la administración revoque sus
propios actos. La estabilidad tiene que ver con el tiempo en el cual el acto que estable, es decir a partir de
qué momento la administración ya no puede revocar el acto, al menos por ella misma. También agregan la
impugnabilidad, que es cuando a través de procedimientos recursivos el propio administrado puede
cuestionar ese acto.

Hay que tener en cuenta que esta cuestión de la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad del acto
existen porque existe la autotutela declarativa.

La autotutela declarativa es una potestad que tiene la administración y que tiene que ver con la posibilidad
de dictar actos administrativos, es decir de dictar decisiones unilaterales sin consultar o depender de otro
poder del Estado, ni del propio interesado, lo hace por si sola. La autotutela declarativa le permite a la
administración por si sola modificar la realidad jurídica, declarando lo que es derecho y también puede
transformar la realidad. Entonces, la administración unilateralmente, sin consultarle a otro poder del Estado,
sin consultarle al interesado, puede dictar actos por los cuales determina o decide cuestiones jurídicas y
estos actos valen.

Este privilegio autotutela es provisional y contingente, es decir que no es lo mismo una cosa juzgada en sede
judicial porque lo que dice la administración es provisorio porque va a ser revisado por otros poderes del
Estado.

Lo que dispone o resuelve la administración va a tener un periodo en el cual se puede revisar, que queda
medio precario. Si vence el plazo y el acto queda firme, no lo revisa nadie, queda firme.

17
 1. Carácter de presunción de legitimidad:

Surge del artículo 12 de la ley 19.549, donde en la primera oración establece que el acto administrativo tiene
que gozar de presunción de legitimidad.

“ARTÍCULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración
podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de
interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.”

En primer lugar lo que tenemos que destacar es que es una presunción, esto no quiere decir que el acto sea
legitimo sino que se lo va a tomar como legítimo, se lo presume. Es una presunción iuris tantum, que va a
admitir prueba en contrario. A diferencia de lo que pasa con los actos en derecho privado donde quien
invoca algo lo tiene que probar, acá va a ser el particular quien va a tener que probar la ilegitimidad del acto.

Cuando estamos en sede administrativa y se quiere discutir un acto de esta sede, uno puede plantear lo que
quiera. Pero cuando uno pasa al control judicial de la administración, solo el PJ puede controlar legitimidad.
Es decir, solamente puede controlar la ecuación de ese acto administrativo con el ordenamiento jurídico, no
puede controlar cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia.

Existe la presunción de legitimidad porque es necesaria para el desarrollo de la actividad estatal. Si el Estado
con cada decisión que toma tendría que, en principio, defender la legitimidad de esa decisión, el Estado no
podría funcionar. La toma de cada decisión es constante.

Hay dos órdenes de fundamento para la presunción de legitimidad:

 Fundamento sustancial: parte de considerar que todo acto estatal, en principio, es válido porque al
ser un acto emitido por el Estado y el Estado es un ente soberano con imperium, etc. se lo considera
totalmente válido. Esto pasa con todos los actos estatales. Cuando se regula una ley, va a ser válida
hasta tanto no la declaren inconstitucional por más aberrante que sea. Lo mismo sucede con las
sentencias, hasta que la sentencia no se la declare nula, va a seguir estando vigente. Como viene del
Estado se presume que está bien. Es decir que existe una presunción de validez de todo acto estatal,
en cuanto constituye una expresión del poder del Estado.
 Fundamento formal: se presume que el acto administrativo es válido porque s que existen toda la
una serie de garantías subjetivas y objetivas que le preceden en el dictado. Yo sé que para el dictado
de un acto administrativo se sucedieron una serie de actos previos, que se dictamino, que hay
personal calificado que esta atrás del dictado de ese acto y que ese personal está calificado porque
concurso para estar en su puesto, que el acto está motivado, que persigue un fin lícito, etc. Todo
este conjunto de garantías que hacen al contexto normativo que me llevan al dictado del acto. Por
esto puedo presumir que el acto es totalmente legítimo. Es decir que las garantías subjetivas y
objetivas que proceden al dictado del acto

18
A grandes rasgos, los efectos de la presunción de legitimidad son:

 Presunción iuris tantum: admite prueba en contrario. El acto va a ser legitimo hasta que sea
declarado ilegitimo, es decir hasta la declaración en contrario. No necesariamente tiene que ser en
sede judicial, puede darse la declaración en contrario en sede administrativa, mediante recursos
administrativos.
 La prueba en contrario le corresponde al particular. El administrado es quien debe alegar y probar la
ilegitimidad.
 Generalmente el modo de atacar la legitimidad del acto es a partir de atacar los elementos
esenciales del acto administrativo. Por ejemplo que el acto emanado de una autoridad
administrativa que no tenía competencia para dictar ese acto; o también acreditar que el acto no
está basado en antecedentes ciertos y válidos; etc. como es la ley que tipifica los elementos
esenciales, la ilegitimidad la ataco con loe elementos esenciales.
 Lo que suele destacar la doctrina, es que el juez en principio no puede declarar de oficio la invalidez
del acto. Es decir, que si estamos discutiendo algo en el marco de un acto administrativo y el
administrado no pide la nulidad del acto, no podría el juez declararlo de oficio. En el marco de una
causa, si la parte no plantea la ilegitimidad, el juez no puede declararlo de oficio. Si la parte no lo
pide no alega ni prueba la legitimidad que establecemos en el segundo punto, por lo que el juez no
podría hacerlo solo.

2. Carácter de ejecutoriedad:

El artículo 12 en una de sus partes dice: “su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en
práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial-
e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una
norma expresa establezca lo contrario”

La doctrina distingue entre lo que es ejecutividad y ejecutoriedad. La ejecutividad significa que el acto es
obligatorio y que abstractamente puede ser exigido.

Todo lo que es obligatorio se puede exigir. El acto administrativo es obligatorio y por tanto puede ser
exigido. Pero si nos quedamos solo con la ejecutividad, el acto administrativo no es muy distinto de cualquier
otro acto administrativo. Sería una condición de cualquier acto jurídico.

Por lo que aparece como nota distintiva la ejecutoriedad, que designa la particular actitud a determinados
actos administrativos con relación al ejercicio del poder administrativo de coacción frente a los particulares.
La administración por sí sola puede ejecutar el acto.

La ejecutoriedad es la obligatoriedad, el acto una vez que emitido y notificado es obligatorio. Se le puede
exigir al particular que lo cumpla. La ejecutoriedad es ir un paso más allá y decir que la administración por sí
y ante sí puede ejecutar el acto. La administración puede poner el acto en marcha por si sola y es algo que
los particulares no deberían hacer.

Esto hace referencia a que la administración que es la misma que dicta el acto es la misma que lo va a poder
ejecutar. La nota distintiva de la ejecutoriedad pasa por el hecho de que la administración puede por ella
misma ejecutar el acto.

19
El primer párrafo del artículo 12 parece que establece una norma como regla general. La ejecutoriedad en
realidad funciona como un carácter general pero no está presente en todo acto administrativo. Esto es así
porque hay actos en los que hay ejecutoriedad y actos en los que no.

En primer término, solo van a ser ejecutoriables los actos administrativos en los que la administración
imponga un deber, sea positivo o negativo. Entonces, los actos que no impongan un deber no puede ser
ejecutoriables. Solo va a ser ejecutoriables los actos en los que la administración imponga un deber positivo
o negativo.

En segundo término, la ejecutoriedad se va a presentar cuando exista una resistencia al cumplimiento. Lo

primero es ver si el particular cumple espontáneamente. Cuando no se da el cumplimiento espontaneo de la
voluntad administrativa, entonces se va a dar la ejecutoriedad.

El artículo 12 establece el principio de ejecutoriedad a menos que la ley o la naturaleza del acto exijan la
intervención judicial.

En cuanto a la ley no hay problema porque si la ley lo exige lo tiene que hacer expresamente diciendo que
determinado acto es con intervención judicial. La ley lo dice o no lo dice.

En cuanto a la naturaleza del acto es más complicado porque es una cuestión más ontológica. Lo que se ha
entendido generalmente, es que cuando el acto afecte o pueda afectar a derechos o garantías
constitucionales ahí va a hacer falta intervención judicial. Por ejemplo en materia de propiedad, el artículo
17 es bastante claro en ese sentido, o de libertades personales.

Como dice la mayoría de la doctrina, pareciera que la ejecutoriedad del acto como algo ilusorio porque
prácticamente todo afecta derechos y garantías constitucionales, con la amplitud que hoy entendemos esa
materia. Sería muy difícil encontrar actos administrativos que puedan ser ejecutorios en este panorama.

Lo que empieza planteado como una regla general de que todo acto administrativo es ejecutoriable a menos
que la ley o la naturaleza del acto exijan intervención judicial, termina invirtiendo la regla. Y, en definitiva es
al revés. Es decir que habrá ejecutoriedad cuando el ordenamiento jurídico diga que lo es o cuando la
naturaleza del acto lo exima de intervención judicial.

Se genera una especie de confusión porque a veces hay actos que son ejecutoriables (es decir que la
administración los puede ejecutar) pero que no los quiere ejecutar porque no quiere cargar con el costo
político de ejecutarlo.

El problema es que muchas veces desalojar un piquete, por ejemplo tiene un costo político muy alto.
Entonces la administración prefiere pasarle el problema al único poder del Estado que no es político, el
Poder Judicial para que el juez resuelva. Se delega la responsabilidad política de la decisión en el poder
judicial, quien va a resolver dentro de determinados parámetros.

Lo que es materia de ejecutoriedad, de alguna manera, se termina diluyendo por no querer asumir la
responsabilidad política de tener que ejercer esa ejecutoriedad.

Ejecutoriedad propia e impropia.-

La ejecutoriedad propia seria como la ejecutoriedad pura, cuando es la administración quien ejecuta por sí y
ante sí, sin intervención judicial. La administración es quien ejecuta el acto directamente.

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La ejecutoriedad impropia es cuando la administración dicta el acto administrativo pero le pide al órgano
judicial que disponga la ejecución.

Buena parte de la doctrina dice que la ejecutoriedad impropia no existe porque si decimos que la
ejecutoriedad es que la administración pueda ejecutar por sí y ante sí, no tiene sentido de hablar de
ejecutoriedad impropia porque es lo opuesto, no es ejecutoriedad.

¿Por qué no existiría la ejecutoriedad impropia? Porque es como decir que existe la presunción de
legitimidad propia, que es que se presume legítimo y la presunción de legitimidad impropia, que es que no
se presume legitimo sino que hay que probarlo. Entonces no hay presunción de legitimidad, es como una
vuelta muy rebuscada.

Medios para la ejecutoriedad.-

Por un lado tenemos la coerción directa. Se da cuando es la propia administración la que fuerza al particular
a cumplir con el acto administrativo. Seria por ejemplo cuando la administración desaloja un piquete,
situaciones de emergencias (inundación), entre otras cosas.

Por otro lado tenemos la coerción indirecta. Se da cuando la administración busca obligar al particular a
cumplir pero no lo hace directamente, sino que lo que hace es utilizar sanciones para obligar al
cumplimiento. Seria por ejemplo cuando la administración establece que los bares puedan funcionar al 50%
de su capacidad de gente con el tema del COVID. Si un bar no lo cumple, es decir si la administración va y ve
que hay más gente de que la que debería haber, no obliga a que cumpla con la disposición sino que aplica
una sanción, una multa, una clausura donde a través de la sanción busca forzar al particular al cumplimiento.

También tenemos la ejecución directa. Se da cuando la propia administración es la que cumple con lo que
debería haber cumplido el administrado. Es un caso de subrogación personal. Es la propia administración la
que ejecuta el acto y lo hace por sí o por tercero con carga al obligado. Es decir que se le termina cargando
al administrado que tenía que hacer y no hizo el costo de lo que hizo la administración. Seria por ejemplo
con la construcción de cercos, de defensas, terrenos baldíos donde la municipalidad hace una mantención y
el costo de esa mantención se le carga al titular del inmueble quien corre con la carga de la actividad.

Otra de las disposiciones del artículo 12 dice que: “…impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario·”. Este
es uno de los efectos más importantes que tiene hoy por hoy la ejecutoriedad.

Tiene que ver con la dificultad de suspender un acto administrativo que está en ejecución. Impide que los
recursos que interpongan los administrados suspendan la ejecución y los efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario.

Cuando uno interpone un recurso, como regla general el recurso puede tener dos efectos:

 Suspensivo: implica que mientras tramita el recurso la resolución que se está recurriendo va a
quedar congelada, queda sin efecto.
 Devolutivo: implica que mientras se tramita el recurso la resolución que se está recurriendo va a
seguir ejecutándose hasta el momento en que se resuelva el recurso.

Como regla general, los recursos administrativos y judiciales cuando lo que se recurren son actos
administrativos carecen de efectos suspensivos. Debemos hacernos la idea de que mientras nosotros

21
estemos recurriendo los actos administrativos, el acto va a seguir en ejecución hasta tanto no se resuelva
ese recurso.

Una excepción a esto son los recursos contra la determinación de oficio, en específico los recursos de
reconsideración, recursos de apelación, recursos del artículo 76 de la ley 11.683 tienen efectos suspensivos,
lo que implica que mientras se está recurriendo la acción, no se debe pagar, no la podían ejecutar. Este es un
ejemplo de uno de los actos administrativos que tiene efecto suspensivo.

En todos los demás casos y por lo general se debe cumplir o se va a aplicar la resolución administrativa más
allá que se haya presentado el recurso.

¿Cuál sería el mecanismo para que se suspensa el acto mientras se está tramitando el recurso? Se podría
pedir una medida cautelar de no innovar para mientras se dé la tramitación del recurso no se aplique la
resolución porque podría ser ilegitima, tener determinado vicio.

De igual manera, la segunda parte del artículo 12 dice que la administración puede de oficio o a pedido de
parte, y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por motivos de interés público o para no
generarle un grave perjuicio al interesado siempre que sea legal y fundadamente una nulidad absoluta.

Entonces, en principio los recursos que el particular pueda llegar a oponer no tiene efectos suspensivos pero
la propia ley le da la facultad a la administración para que de oficio o a pedido de parte, siempre por
resolución fundada, pueda suspender la aplicación de sus propios actos.

3. Carácter de la estabilidad.-

Parte de la doctrina lo entiende como estabilidad y otra parte como revocabilidad. Sin embargo, es una gran
dicotomía, son términos opuestos.

Si entendemos que el acto administrativo es revocable, entiendo que la propia administración por sí y ante sí
puede en cualquier momento revocar o sustituir el acto administrativo que dicto.

Por ejemplo: la ANSES le da a una persona la jubilación y después en cualquier momento se la puede sacar,
porque el acto administrativo es revocable.

En cambio, si entendemos que el acto administrativo es estable, entendemos que ese acto administrativo
una vez dictado y reuniendo ciertas características ya no se puede mover más, es estable precisamente.

La doctrina, en general, parte de que el acto administrativo es estable en el régimen nacional pero es
revocable en el régimen provincial. Si entendemos que el acto es estable, vamos a entender como regla
general que una vez dictado el acto y reuniendo ciertas características ese acto ya no se puede revocar (o
por lo menos la administración por ella misma no puede hacerlo). Pero, si entendemos que el acto es
revocable, entendemos todo lo contrario donde en todo momento la administración por sí misma puede
dejar ese acto sin efecto, y el administrado que era beneficiario queda sin el acto y nada pasa.

Esta cuestión que inicialmente se entendía como que la regla era la revocabilidad, se ha ido modificando
porque los derechos que surgen o que emanan de los actos administrativos son derechos adquiridos para el
administrado que era destinatario de ese acto administrativo, por lo que pasan a formar parte de su derecho
de propiedad. La Corte en uno de sus fallos establece que propiedad es todo lo que una persona tiene más

22
allá de su vida, de su honor y de su libertad. Por tanto, todos los derechos adquiridos por una persona
forman parte de su propiedad.

El artículo 17 dice que nadie puede ser privado de su propiedad sin una sentencia fundada en ley. Con lo
cual, existiría acá una limitación importante para la revocabilidad del acto que ha generado un derecho en
cabeza del administrado.

El fallo “Carmen de Cantón” donde la Corte dice que no existe ningún precepto de ley que declare inestable,
revisable, revocable o anulable los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo,
dejando los derechos nacidos o consolidados en su amparo en merced del arbitrio o del diferente criterio de
las autoridades cuyo personal sufra mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo.
¿Qué dice con esto? Que si no dotamos al acto administrativo de cierta estabilidad, va a existir una
precariedad absoluta que se agrava por el hecho de la alternancia que implica un sistema democrático.

En dicho fallo la Corte habla de cosa juzgada administrativa.

¿Cómo regula este tema a nivel nacional?

A nivel nacional sabemos que como regla existe la estabilidad. Mientras que en Santa Fe la regla es la
revocabilidad, como principio general no hay estabilidad del acto administrativo.

Si bien existe estabilidad, la ley nacional de procedimiento regula y reconoce la revocación, que sería como
la contracara. Esto es, el acto administrativo es estable pero vamos a entender el concepto de la estabilidad
a partir de entender cuándo un acto administrativo es revocable. Es decir que un acto va a ser estable
cuando no se pueda revocar.

Le ley nacional de procedimiento regula la revocación como modo de extinción de un acto administrativo
que se da por la propia administración sin intervención del juez. Puede disponerse por dos motivos: por un
lado, por cuestiones de ilegitimidad – es cuando la administración advierte que el acto que dicto tiene algún
vicio de legitimidad, es decir el acto en algo no está en sintonía con el ordenamiento jurídico. Cuando se
revoca por razones de legitimidad no tiene que indemnizar al que sería beneficiario de ese acto
administrativo – y, por el otro lado, por cuestiones de inoportunidad – es cuando la administración entiende
que por el contexto en el que el acto está dictado no correspondía tomar la decisión que se tomó, es
inoportuno, carece de mérito o es inconveniente, entonces en este caso la administración puede revocar
pero sí tiene que indemnizar porque es una especie del arbitrio de la propia administración que revoque, no
es razonable –.

También tenemos que tener en cuenta dos categorías de actos para ver en qué casos se puede revocar por
ilegitimidad y en qué casos se puede revocar por inoportunidad:

 Figura del acto regular: el acto regular me incluye a su vez al acto anulable y al acto válido. El acto
válido es el acto que fue dictado con todos sus elementos sin vicios. Por la presunción de
legitimidad, en principio cualquier acto que se dicte va a ser válido porque se presume legítimo,
salvo que tenga un vicio manifiesto. El acto anulable trata de aquellos actos en los que se incurre en
alguna irregularidad, vicio que no llega a impedir la existencia de algunos de los elementos
esenciales. Va a ser anulable en sede judicial. Trata de los vicios que no llegan a impedir que el acto
no exista como tal, es un vicio muy leve.

23
  Figura del acto irregular: es el acto que consideramos nulo. Se encuentra en el artículo 14. Es nulo
de nulidad absoluta e insanable cuando:
 La voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral
ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta. En todos estos casos se puede plantear
que el acto es nulo de nulidad absoluta.
 El acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiró su dictado.

Revocación por ilegitimidad del acto administrativo regular.-

Recordar que en acto regular hablamos de acto administrativo válido y anulable. Esto lo encontramos
regulado en el artículo 18:

“ARTÍCULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin
embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado
hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio
a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser
revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.”

La primera regla la tenemos en la primera oración del artículo. Y en la segunda parte del artículo tenemos la
excepción. Si bien la ley los enumera como requisitos que serían aditivos, la doctrina y la jurisprudencia
entiende que se trata de supuestos distintos.

La doctrina dice que este artículo 18 si bien habla del acto regular, solamente se refiere al acto anulable
porque el acto válido como es válido no se le puede acusar ilegitimidad alguna porque si se le pudiese alegar
ilegitimidad no sería válido. Por lo que habría un error de sistematización en la ley. Cuando hablamos de
vicio de legitimidad, el acto válido es excluido porque de por si no tiene ningún vicio. En cambio, si
señalamos algún vicio estamos ante un acto que puede ser anulable o no dependiendo de la entidad del
vicio.

Para hablar de estabilidad necesito que el acto este notificado al interesado y que además haya generado un
derecho subjetivo a favor del administrado. De modo que si tenemos estos dos requisitos, es decir que tengo
un acto regular debidamente notificado al interesado y que ya produjo sus derechos subjetivos, ese acto es
estable. No se va a poder mover nunca más. La ley es clara y cuando dice derecho subjetivo, no hay
estabilidad respecto de intereses legítimos, solo de intereses simples.

En síntesis, el acto regular es estable cuando fue notificado al interesado, cuando produjo un derecho
subjetivo en favor del administrado porque ese derecho subjetivo ya forma parte del derecho de propiedad
del administrado, ya forma parte de su patrimonio.

24
¿Cuándo el acto regular podría ser revocable?

Cuando se demuestre que el administrado conoció el vicio. Es bastante complicado poder determinar el
momento en que el administrado conoció el vicio. Lo que entiende la doctrina y ha entendido también la
procuración del tesoro es que no basta con el conocimiento del vicio, sino que tiene que haber excluido la
buena fe, es decir tiene que haber habido un obrar de mala fe.

La otra posibilidad que es más probable es que la revocación del acto favorezca al administrado y que no
perjudique a terceros. Es cuando la administración dice que quiere revocar y al beneficiario lo favorece la
decisión.

Otra posibilidad es que el derecho haya sido otorgado, expreso y válidamente a titulo precario. Es decir que
a alguien le otorgaron un derecho avisándole que en cualquier momento se lo van a sacar. A veces suele
ocurrir con los permisos de uso de los espacios públicos.

Revocación por ilegitimidad del acto administrativo irregular.-

Se puede revocar por ilegitimidad al acto irregular. Lo encontramos regulado en el artículo 17:

“ARTÍCULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta (supuestos que regula el artículo 14) se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa.
No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad.”

En este caso es al revés. La primera regla que tengo en la primera oración es la revocabilidad donde si el acto
es nulo de nulidad absoluta lo vamos a considerar irregular y va a tener que ser revocado o sustituido por
una cuestión de ilegitimidad, aun en sede administrativa.

En la segunda parte del artículo se fijan las excepciones. Firme y consentido quiere decir que el acto fue
notificado al interesado y que no lo recurrió en término (plazo de 10 días para imponer una reconsideración
o 15 días para imponer jerárquico). Cuando habla de derechos subjetivos que se estén cumpliendo habla de
derechos que el interesado esté ejerciendo.

El acto administrativo irregular siempre va a ser revocable en sede administrativa salvo que el acto esté
firme y consentido, que haya hecho nacer derechos subjetivos al administrado que estén en ejecución,
donde en este caso lo que la administración tiene que hacer si lo quiere revocar es lo que se conoce como
acción de lesividad, que es cuando la ley establece “declaración judicial de nulidad” se está refiriendo a la
acción de resistividad.

La acción de lesividad es cuando la administración se presenta ante el juez diciendo que quiere que se
revoque un acto que ella misma dictó. La cuestión central es que ya no se trata de la sede administrativa
sino la sede judicial.

Revocación por inoportunidad, falta de mérito o inconveniencia.-

“ARTÍCULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin
embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado

25
hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio
a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser
revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.”

Lo más lógico es que refiera solo al acto valido, porque si nos referimos al acto nulo o al anulable, lo más
probable es que como tienen vicios para poder revocarlos utilice la ilegitimidad, porque tienen vicios en sus
elementos, son contrarios al ordenamiento jurídico.

En cambio el acto válido que no tiene ningún vicio, no tengo una excusa de ilegitimidad para revocarlo,
entonces la administración en este caso si o si tiene que interponer las causales de inoportunidad, falta de
mérito o inconveniencia. Son cuestiones que son bastantes nebulosas porque tienen que ver con el acierto o
desacierto de esa decisión en un contexto social determinado.

Es una cuestión que no es enjuiciable en términos de legitimidad porque lo que hay es un cambio en el
parámetro para la toma de decisiones.

Hay otros supuestos que podrían ser como falta de oportunidad, mérito y conveniencia pero no son
relevantes.

La última parte del artículo 18 dice que puede ser revocado, modificado o sustituido por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados. Recordar
que cuando revoco por ilegitimidad nunca se debe indemnizar, ahora bien cuando se revoca por
inoportunidad, falta de mérito o inconveniencia si es preciso indemnizar. Se puede revocar
independientemente de que se haya notificado o si hay derechos subjetivos en ejecución o no. El PE puede
revocar en cualquier momento.

Por lo que pareciera que si uno invoca inoportunidad, falta de mérito o inconveniencia y el Estado está
dispuesto a indemnizar no hay estabilidad del acto administrativo valido porque independientemente que ya
este notificado y haya derechos subjetivos sometidos a ejecución, puede igualmente revocarlo siempre que
esté dispuesto a indemnizar.

Esto es algo criticado porque cuando el acto administrativo irregular esta firme y consentido y produjo
derechos subjetivos necesita acción de lesividad, es decir que necesita si o si ir al juez para revocarlo. En
cambio el acto válido que no tiene ningún vicio, por oportunidad, mérito y conveniencia lo puede revocar en
cualquier momento. Pareciera que la ley protege más al acto que tiene un vicio esencial que al acto que fue
otorgado válidamente y sin vicios. Es una cosa medio sistemática de la ley de procedimiento.

Ahora bien, si cuando revoco por inoportunidad lesiono o extingo algún derecho subjetivo, es decir que
produzco algún perjuicio, entonces el Estado me tiene que indemnizar. Es un supuesto de lo que es
responsabilidad extracontractual del Estado por actividad lícita.

Esto antes era muy complejo porque antes la responsabilidad del Estado no tenía una regulación en la ley
como la tiene ahora, entonces debía remitirse a fallos de la Corte donde se fueron dando las distintas aristas
de la responsabilidad del Estado. Ahora la ley de responsabilidad del Estado se pasó en limpio y es mucho
más sistemático.

26
La excepción, es decir ¿cuándo el Estado no va a tener que indemnizar?, va a estar dada cuando el acto haya
estado dado a titulo precario. El acto título precario es un acto que expresamente es otorgado a titulo
precario, es decir que se lo otorga anticipando que en cualquier momento se puede revocar. Por ejemplo
podría pasar con un permiso de uso, donde en cualquier momento se puede revocar por cuestiones de
inoportunidad, mérito y conveniencia. Cuando se otorga a título precario no hay que indemnizar porque se
avisó de antemano que podía darse la revocación en cualquier momento.

Lo mismo pasa cuando se otorga un acto administrativo que tiene un tiempo. En este caso no hay revocación
estrictamente. Por ejemplo cuando el Estado otorga una habilitación y da lugar a ciertas causales de
caducidad de la habilitación y si en algún momento el sujeto incumple con las pautas para gozar de la
habilitación, esta se va a revocar y no va a poder reclamar nada.

Como adelantamos al principio, la revocación es una forma de extinción del acto administrativo.

Regulación en Santa Fe.-

A nivel nacional la regla, en principio, es la estabilidad del acto administrativo dependiendo de qué acto sea,
dependiendo de si el acto esta notificado, si produjo derechos subjetivos etc.

Mientras que, a nivel provincial, en Santa Fe, el artículo 1 inc. 12 del Decreto 4174/2015 que es el Decreto
que regula las actuaciones administrativas, sería como una especie de ley de procedimiento administrativo
provincial. Pero no es ley ni tampoco regula todo tan en específico. Sin embargo, el artículo 1 tiene todos los
principios a los que se tiene que ajustar la actuación administrativa.

ARTÍCULO 1.-

“(12º) Principio de autotutela y anulación de oficio: las autoridades administrativas, en cualquier momento
del trámite, previo dictamen del servicio de asesoramiento jurídico permanente y respetando el principio del
debido proceso, podrán declarar de oficio la invalidez de las decisiones administrativas que hubieran sido
adoptadas con anterioridad.”

Antes de este decreto, en la provincia de Santa Fe estaba el decreto 10204/1958 que era bastante viejo, que
cuando se actualizo al 4174/2015 entró el frenesí de los Pactos Internacionales. El artículo 1 tiene muchos
principios que favorecen al administrado.

El inc. 12 da como regla la revocabilidad en Santa Fe. Pareciera que en esta provincia no hay estabilidad del
acto administrativo porque, incluso, las condiciones que pone el inciso para revocar son cuestiones de mero
trámite, de procedimiento previo. Habla de dictamen del servicio de asesoramiento jurídico permanente,
dictamen previo, es una mera formalidad. Habla también de respetar el debido proceso, es decir respetar el
derecho del administrado que es destinatario de ese acto administrativo, por ejemplo a ser oído. De alguna
manera, entonces, se le debería correr una vista para que diga o para escucharlo ante la posibilidad de
revocar.

Ninguna de estas cuestiones es condicionante. Se puede declarar de oficio la invalidez de decisiones

adoptadas con anterioridad. Con todo esto, llegamos a la conclusión de que el acto administrativo no es
estable en Santa Fe.

No hay acá la necesidad de hacer acciones de lesividad, como pasa a nivel nacional. La administración, a
nivel provincial, en cualquier momento puede revocar. La provincia de Santa Fe no ha adherido a la ley

27
nacional de responsabilidad del Estado, con lo cual no sabemos por qué se rige la responsabilidad de esta
provincia. El CCyC dice que lo que dice el CCyC no se aplica en materia de responsabilidad del Estado.
Entonces, Santa Fe no se adhiere a la ley nacional, no dicto una propia y tampoco se puede aplicar el CCyC
porque el mismo código dice que no se aplica.

Si un sujeto quiere reclamar indemnización porque la provincia me revoca un acto que yo ya tenía
regularizado derechos subjetivos y todo, tendrá que buscar la forma.

En Santa Fe la regla es inversa, la regla es la revocabilidad del acto administrativo. Obviamente el acto por el
que me revocan, como es también un acto administrativo, también va a tener que tener todos los
elementos esenciales y se puede cuestionar.

4. Carácter de la impugnabilidad.-

Todo acto administrativo, así como todo acto estatal, tiene que poder ser cuestionado o impugnado. Esto
hace a lo que son los principios de tutela administrativa efectiva. Donde la fuente más inmediata o donde
más expresamente está regulado es en los artículos 8, inc. 1º y 25 de la Convención Interamericana.

Esto permite, como característica del acto, es que siempre mediante la interposición de recursos voy a poder
cuestionar ese acto en sede administrativa, sobre todo cuando tengo la obligación de agotar la vía
administrativa previa, pero también me tienen que garantizar la docilidad de llegar a sede judicial. Como
sabemos, una de las condiciones para que la administración pueda ejercer función materialmente
jurisdiccional es que me garanticen que esa decisión después pueda ser revisada por un órgano judicial de
verdad. Esto viene de la jurisprudencia de la Corte Suprema, en un fallo del año 1960 “Arias C/ Poggio”,
también en el fallo “Ángel Estrada”.

En sede administrativa hay algo que en sede judicial no existe que es la denegatoria tácita. Si yo meto un
recurso, me lo tienen que resolver en determinado plazo. Si ese plazo concluye sin que me hayan resuelto el
recurso, yo puedo hacer que se genere una denegatoria tácita porque necesito seguir avanzando para poder
llegar a sede judicial. En cambio, en sede judicial un órgano judicial siempre tiene la obligación de resolver,
no existe la denegatoria tácita. Es una pauta del artículo 3º del CCyC, donde los jueces están obligados a
resolver.

Cualquier norma que impida la revisión tiene que ser declarada como inconstitucional, no se puede restringir
la posibilidad de impugnar un acto administrativo. Esto lógicamente, no es absoluto, sino que está
reglamentado. El límite es el plazo para impugnar. Si me notifican un acto y si dentro de los 10 días no lo
impugno, ese acto queda firme y consentido y no se puede discutir nunca más.

Es importante que cuando impugnamos un acto administrativo, se puede impugnar a partir de dos
fundamentos. Se puede utilizar dos vías:

1. Podemos ir por la vía de la ilegitimidad, fundamentando que el acto administrativo está viciado en
sus elementos esenciales.
2. Podemos ir por la vía de la oportunidad, mérito y conveniencia de ese acto administrativo,
argumentando que el acto no convenía, que se debía tomar otra decisión. Solamente se puede
discutir en sede administrativa porque cuando se pasa a la sede judicial, el PJ no puede controlar
oportunidad, mérito y conveniencia porque son cuestiones privativas del poder administrador.

28
En sede administrativa solo se puede discutir legitimidad. Lo único que puede controlar el PJ es control de
legitimidad.

Régimen de nulidad del acto administrativo.-

En un principio, todo el régimen del acto administrativo vino copiado un poco del régimen del acto jurídico
del derecho privado porque en definitiva el acto administrativo es un acto jurídico pero con particularidades
propia.

Lo mismo sucede con el régimen de nulidades que toma elementos del régimen de nulidades del régimen
privado. Sin embargo, hoy por hoy, ya se entiende que el régimen de nulidades del acto administrativo
solamente se rige por pautas de derecho público, así lo ha venido entendiendo la Corte. Se aplica solo lo que
dice la ley.

Podría en algunos casos, permitirse al derecho privado. Pero como regla tomamos el sistema de nulidades
que trae el ordenamiento del derecho público porque en definitiva, no hay tantas similitudes entre un acto
jurídico privado y un acto administrativo del derecho público. Empezando por algo fundamental, el acto
administrativo se presume legítimo mientras que el acto jurídico no. Por otro lado, el acto administrativo
tiene ejecutoriedad, mientras que el acto jurídico no. Por lo que no se pueden tratar ambos temas del
mismo modo.

Cuando hablamos de nulidad del ato administrativo como modo de extinción, hablamos de un modo de
extinción que se va a dar por un nuez. Por lo general la nihilidad se declara en sede judicial en razón de
vicios. Con esto, como es declarada en sede judicial, la nulidad siempre va a ser por cuestiones de
ilegitimidad.

En materia de actos administrativos se habla de actos nulos de nulidad absoluta y actos anulables de nulidad
relativa. Es indistinto hablar de acto nulo o de nulidad absoluto y también es indistinto hablar de actos
anulables o de nulidad relativa. La ley las emplea como si fuesen sinónimos.

En el artículo 14 de la ley nacional vamos a encontrar en sus dos incisos los vicios que hacen nulidad
absoluta, es decir los vicios que determinan que el acto sea nulo. Mientras que en el artículo 15
encontramos los actos anulables, es decir encontramos la descripción de cuando el acto es anulable.

El acto nulo es aquel que presenta un vicio en tal entidad que ese vicio impide la existencia de sus elementos
esenciales. Como tiene tan viciado un elemento esencial, decimos que ese elemento no está.

En cambio en el acto anulable decimos que el vicio es leve, entonces n o impide la existencia del vicio
esencial. Entonces es anulable.

Esto podría quedar simplificado como que el acto nulo de nulidad absoluta tiene sus causales en el artículo
14 y 20, también se los llama irregulares por el artículo 17, tiene vicios que impiden la existencia de uno o
más de los elementos esenciales. Esto sale en oposición al artículo 15 que habla de los actos anulables, que
es el que tiene vicios leves que no impiden que existan elementos esenciales. En contraposición, el acto nulo
va a ser aquel que tiene vicios tan graves que hace que los elementos esenciales no existan.

Ahora bien, el acto anulable de nulidad relativa, el que está referenciado en el artículo 15, también llamado
en parte regular (porque los regulares incluían a los anulables pero también a los válidos, pero los validos en

29
este caso quedan afuera), tienen un vicio de defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus
elementos esenciales. A su vez este acto anulable podría ser objeto de ese saneamiento. Es decir que podría
ser saneado por la autoridad administrativa.

De modo que el criterio más importante para saber si un acto es nulo o anulable tiene que ver con la
incidencia o con la intensidad del vicio en la existencia del elemento. Si el vicio hace que el elemento
esencial no exista entonces va a ser nulo. Pero si el vicio no termina de afectar lo suficiente al elemento
esencial, va a ser anulable.

“ARTÍCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan
como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente;
o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.”

“ARTÍCULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un vicio que no
llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.”

Vicios del acto administrativo.-

Dentro de las nulidades cumple un rol fundamental lo que tiene que ver con los vicios. Uno plantea la
nulidad del acto en función de sus vicios. Para hablar de vicios de acto administrativo, vamos a hablar de los
elementos esenciales porque los vicios recaen sobre los elementos esenciales del acto administrativo.
Elementos esenciales que surgen del artículo 7 y 8.

 Vicios en el elemento competencia.-

La competencia es la aptitud legal que tiene el órgano para actuar. La competencia en materia de derecho
público siempre tiene que ser expresa y legal. Siempre tiene que haber una norma jurídica (reglamento, acto
administrativo particular, una ley o la CN) que atribuye la competencia.

Lo que dice la LNPA es que el elemento competencia se vicia por incompetencia, es decir cuando el órgano
actúa por fuera del marco legal que el reconoce la ley.

El artículo 14 tenía las nulidades absolutas mientras que el artículo 15 regula las nulidades relativas. La
diferencia entre que un acto sea nulo o anulable pasa por la entidad del vicio que tiene el acto. Si el vicio es
de tal fuerza o tiene tal magnitud que hace que el elemento esencial no exista o se lo excluya, entonces
hablamos de una nulidad absoluta. Pero si el vicio no impide la existencia del acto, entonces hablamos de un
acto anulable o nulidad relativa.

El artículo 14 se refiere a las nulidades absolutas. En este caso nos interesa el inc. B de este artículo:

b) “Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o
del grado (es en grado de jerarquía), salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución

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 estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o
por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.”

Recordar que en materia de competencia, que la competencia siempre es obligatoria salvo en el caso en que
la ley autorice expresamente la delegación, que sería el supuesto n el que el superior delegue una
competencia que le es propia a un órgano inferior, esto siempre se hace por un tiempo determinado. Y la
otra excepción es la vocación, donde siempre puede haber vocación salvo que la ley expresamente diga que
no se puede.

En este caso, si vemos que el órgano inferior actuó fuera de su competencia, ese acto va a ser anulable si en
ese caso está permitida la delegación. No va a ser nulo per se. Si no está permitida la delegación si va a ser
nulo, pero si está prevista la delegación va a ser anulable porque después ese acto puede sanearse, es decir
puede ser ratificado por el órgano superior. El órgano superior puede ratificar lo que actuó el órgano
inferior.

En los demás supuestos de incompetencia, en principio, tendríamos una nulidad absoluta. Si un órgano
actuó fuera de su competencia material, si actuó fuera de su competencia territorial o si actuó fuera de su
competencia en razón del tiempo (es decir tenía esa competencia atribuida hasta determinado tiempo y la
ejerció una vez que venció el periodo por el cual se le había otorgado esa competencia).

 Vicio en el elemento causa.-

La causa es el conjunto de antecedentes de hecho o de derecho que llevan al dictado del acto. Es la
plataforma fáctica o jurídica en función de la cual se dicta el acto administrativo. Es lo que en una técnica
administrativa más tradicional conocemos como “vistos”.

El vicio que podemos encontrar en la causa es la inexistencia o falsedad de la causa. Es decir que los
antecedentes de hechos o de derecho sean falsos o inexistentes.

Artículo. 14 inc a) dice que el acto va a ser nulo de nulidad absoluta cuando:

b) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida
sobre el agente; o por simulación absoluta.”

Vamos a tener dos supuestos: por un lado la inexistencia de los hechos o del derecho o la falsedad de los
hechos y del derecho es decir hechos que existieron y que el sujeto los tergiversa para el dictado del acto.

El antecedente del hecho va a estar viciado cuando tenga inconsistencia material – es decir que no existió –
o que, precisamente te tergiversa el hecho como realmente sucedió, o porque no esté acreditado en el
trámite administrativo. Si el funcionario no llega a probar en el expediente administrativo los hechos que
está invocando, entonces ese antecedente a los fines del proceso va a ser inexistente.

El antecedente de derecho, por su parte, va a estar viciado cuando no exista o cuando no esté vigente.
Invocar derecho que no existe, inventar el derecho, es un supuesto de inexistencia y un supuesto de falsedad
sería invocar un derecho que ya no está vigente, porque si bien existía es falso porque ya no se aplica.

31
Ahora bien, esto sería un supuesto de nulidad absoluta porque encontrar un vicio en la causa, es decir una
falsedad o una inexistencia en la causa.

La doctrina dice que en realidad hay que ver es cuál es la entidad que tiene ese vicio en la causa para saber si
va a ser nulo anulable o válido. Es decir que el mero vicio en la causa no alcanza para decir que el acto no
sirve para nada, sino que hay que ver la entidad del vicio para determinarlo. Por ejemplo: el acto va a ser
válido si el antecedente falso o inexistente no tiene relevancia en el marco de la decisión estatal. Es decir, es
verdad que en el acto hay un dato que es falso o inexistente pero ese dato no tiene relevancia para el objeto
o para lo que el acto termina resolviendo. Es el caso por ejemplo, en el que el domicilio de un beneficiario es
falso en el acto administrativo que le dicta la jubilación; en este caso la falsedad del dato no alcanza para
denegarle el beneficio porque nada tiene que ver con lo que se está resolviendo. En todo caso se le pedirá
que rectifique el domicilio en un futuro.

El acto va a ser anulable si el antecedente es falso pero según la circunstancias, el elemento viciado igual
subsiste, la causa igual existe. Por ejemplo: que se consigne por error en el acto en que se otorga la
jubilación a un sujeto, más años de aporte pero igualmente el agente había aportado lo que exige la ley (30
años). En principio, no es que la causa no existe sino que, eventualmente al momento en que se otorgue el
beneficio se deberá corregir el monto por el cual va a recibir el beneficio pero no alcanza eso para negarle
que acceda a la jubilación. En este caso no alcanza a obstar el elemento causa.

El acto va a ser nulo si directamente la falsedad o inexistencia lleva a desarticular el elemento causa. Por
ejemplo: que el beneficiario a la jubilación tenga menos años de aporte de los que prevé la ley, pero se
consignan más. Se inscribe que tiene 31 años de aporte, pero en realidad el sujeto tiene 25 años. No alcanza
para jubilarlo. En este caso no podría decirse que el elemento causa es válido.

 Vicios en el elemento objeto.-

El objeto es lo que encontramos en la parte resolutiva del acto administrativo. Es lo que se encuentra en el
“Resuelvo”. Es lo que el acto administrativo efectivamente dispone o resuelve.

El objeto no está planteado dentro de los artículos 14 y 15 de la LNPA, pero en el artículo 7 donde se enuncia
al objeto como elemento esencial del acto, encontramos que dice que el objeto tiene que ser cierto y física y
jurídicamente posible. Además tiene que decir todas las peticiones formuladas. De esta forma, tenemos
posibles casos de vicios en el objeto.

Podemos tener un acto administrativo de objeto incierto cuando no sabemos bien qué es lo que dispone el
acto o que sea un objeto ambiguo donde no se sabe cómo va a proceder la administración en función de ese
acto. Por ejemplo: en un acto administrativo se habla de tres agentes y en la resolución solo se habla de un
agente, por lo que no se va a saber a cuál de los tres se está refiriendo. No se va a poder llevar a la práctica

También podemos tener un acto administrativo con objeto físicamente imposible. Se da cuando el acto
administrativo resuelve algo que materialmente no puede ser llevado a la práctica. Por ejemplo: el
nombramiento de una persona fallecida a determinado cargo

Además, podemos tener un acto administrativo con objeto jurídicamente imposible. Es cuando lo que
resuelve es acto es jurídicamente posible. Es complejo de que pase en la práctica porque muchas veces la
ilegitimidad del objeto se mezcla con los otros elementos. Pero básicamente estaríamos hablando de

32
violación a la ley aplicable. Se da cuando el objeto resuelve sobre algo que está prohibido por la ley en
general o está prohibido por el ordenamiento administrativo, en el sentido que no se pueda resolver sobre
eso.

Y, por último, podemos tener un acto administrativo con objeto que no decida sobre todas las peticiones
formuladas. Se da en los actos que resuelven peticiones de los administrados. Por ejemplo: cuando un sujeto
presenta un reclamo administrativo y le pide a la administración que lo reincorpore a su trabajo (es decir que
deje sin efecto la sanción que aplicó), que le pague los salarios caídos y que además que lo indemnice. Y en
el acto administrativo solo resuelven que lo reincorporan, que no lo van a indemnizar pero no dicen nada
sobre los salarios caídos. En este caso se podría plantear un vicio en el objeto porque el acto que resuelve no
tuvo en cuenta todas las peticiones formuladas por el sujeto.

 Vicios en el elemento procedimiento.-

Tenemos que tener en cuenta que la LNPA no habla expresamente del procedimiento. No lo menciona en los
artículos 14 y 15, tal como sucede con el objeto. Por lo que en estos casos, para saber si el acto es nulo o
anulable voy a tener que ver cuál es la entidad del vicio, es decir si alcanza a viciar todo el acto o no.

El artículo 7 inc. d) habla del procedimiento previo como elemento esencial y dice que:

d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que
resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.”

Hay, por un lado, lo que son procedimientos esenciales que van a estar previstos en cada norma
dependiendo cual sea el acto que vamos a dictar. Así, por ejemplo si se quiere dictar un acto de
nombramiento a lo mejor tenga que hacer un concurso previo y éste va a ser el procedimiento previo, va a
ser el llamado a concurso, la oposición de antecedentes, la entrevista, el orden de mérito y el
nombramiento.

Y, por el otro, el propio artículo 7 establece un requisito esencial especial que es el dictamen jurídico previo
cuando el acto que voy a dictar pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Por lo cual, siempre
que se dicta un acto administrativo, voy a tener que tener el dictamen jurídico previo. Por ejemplo en Santa
Fe, el decreto 4174 lo recepta también pidiendo el dictamen jurídico previo.

En este caso, como regla general, el procedimiento previo tiene carácter instrumental y lo que busca
siempre es preservar el debido proceso. Es decir, garantizar el derecho de defensa al administrado, darle la
oportunidad de ser oído. Acá tenemos un parámetro para poder decir si se está afectando el elemento
procedimiento o no en el dictado de cualquier acto administrativo en general.

Los procedimientos que resulten implícitos son aquellos que tienen que ver con el debido proceso, el
derecho de defensa y de ser oído que tiene el administrado. Si se va a dictar un acto que lo afecta,
mínimamente se le tiene que dar la posibilidad de que diga algo.

Esta cuestión entra en colisión con lo que es la teoría de la subsanación. La teoría de la subsanación es una
teoría de creación pretoriana que la CSJN adhiere y que tiene que ver con que no importan los vicios o las

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violaciones al debido proceso en sede administrativa porque después como si o si se revisa en sede judicial,
puede ser subsanado en sede judicial. Esto no está bien, ni siquiera doctrinariamente se adhiere. Termina en
definitiva privando de eficacia y utilidad al procedimiento administrativo previo.

En conclusión: el vicio en el procedimiento previo va a depender de cuál sea el procedimiento y qué pasos
procedimentales estén incumplidos para saber si el acto es nulo o anulable. Si falta el dictamen jurídico
previo va a ser nulo. Ahora bien, si falto algo que no es relevante (por ejemplo una vista que no se corrió,
cuestiones de prueba, etc.) no alcanza para la nulidad.

 Vicios en el elemento motivación.-

La motivación tiene que ver con los fundamentos del acto administrativo. Son las razones que se dan para el
dictado del acto. No está contemplado expresamente en la LNPA ni tampoco en el artículo 14 ni 15.

El acto va a ser nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio,
desproporcionado entre la causa del acto, el objeto y luego entre el objeto y la finalidad.

De los 7 elementos del acto administrativos esenciales los tres más importantes son la causa, el objeto y la
finalidad. Son tres elementos que van en línea, cada uno de ellos me conduce al siguiente. Mientras que la
motivación debería ser el hilo conductor entre esos tres elementos, es decir debería ser la explicación de por
qué con esos antecedentes, yo decido resolver este objeto persiguiendo esta finalidad. Debería ser el relato
que enlaza esas tres cosas.

Por lo que, si la motivación es insuficiente, es irrazonable, discriminatoria, desproporcionada puedo llegar a

plantear que el acto administrativo carece de fundamentación.

Las posibilidades de vicio son:

 Inexistencia de motivación
 Contradicción de motivación
 Desproporción de motivación

La motivación cobra especial relevancia sobre todo en actos discrecionales porque ahí es donde el Estado
tiene mayor necesidad de explicar por qué resuelve como lo hace.

Por ejemplo: el Estado por una ley provincial designa que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Ganadería
puede otorgar 10 licencias o autorizaciones de pesca a 10 pescadores. Se presentan 30 a pedir dicho
permiso. En este caos al momento de conceder el permiso, como es discrecional para la administración ver a
quien se le otorga el permiso, en la motivación que de la autoridad administrativa para otorgarlos, vamos a
poder ver si esa motivación es suficiente o no. La administración puede decir que de los 30 pescadores que
se presentaron se lo va a conceder solamente a los que (se toma como parámetro los que acrediten x
ingresos mensuales). El parámetro que se toma podría considerarse discriminatorio y por tanto la
motivación es discriminatoria.

En cambio sí podría ser razonable si se dice que se los concede a 10 pescadores por ser los primeros diez que
presentaron la solicitud o porque son los que acreditaron mayor experiencia en la pesca, por lo que van a
tener mayor idoneidad en la actividad. De esta forma va a estar motivada la decisión que se está tomando.

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La ley no detalla mucho la cuestión por lo que es bastante amplio y va a ser un tema de apreciación. Si bien
es difícil ver la motivación, uno plantea siempre un vicio en la motivación porque como está planteada en
general como la fundamentación del acto, entonces siempre vamos a ir porque el acto no está
correctamente fundado.

 Vicios en el elemento finalidad.-

Es el último de los elementos mencionados en el artículo 7. La finalidad es lo que el acto persigue o busca
con su dictado. A través del objeto, el acto resuelve o adopta determinado fin que se quiere conseguir.

La ley da determinadas pautas para saber cuándo el objeto va a estar viciado, tanto en el artículo 7 cuando
lo enuncia como elemento esencial como también en el artículo 14 cuando habla de los actos nulos.

Artículo 7 inc. f)

“f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del
órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que
justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones
administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las
normas del presente Título, si ello fuere procedente.”

El acto va a estar viciado cuando no cumpla con la finalidad que persiguió la norma al reconocerle esa
competencia al órgano emisor o cuando, encubiertamente, persiga otros fines públicos o privados. O cuando
se exceda la proporcionalidad.

En la finalidad se ve mucho lo que es la proporcionalidad entre lo que es el objeto y el fin buscado. Es decir la
decisión que se está tomando y el fin por el cual se toma.

La otra posibilidad de vicio la vemos en el artículo 14 inc. b)

“b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.”

Está vinculado con lo primero que dice el inciso f) del artículo 7. Trata de que va a haber un vicio cuando se
exceda la finalidad que dicto el dictado del acto, es decir que se dé una violación de la finalidad que inspiro
el dictado del acto.

El vicio en el elemento finalidad es lo que suele llamarse desviación de poder. Esto se da porque el
ordenamiento administrativo reconoce una competencia para usarla en un sentido determinado pero el
funcionario termina excediendo de esa competencia y desviando su poder hacia otra finalidad. El problema
de esto es que la finalidad es algo que está más en la subjetividad de la gente. Si bien la finalidad debería
surgir del acto, es complicado poder probar que hay un exceso de poder.

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Por lo general para desviar el poder el funcionario va a estar violando otros elementos del acto
administrativo, entonces el vicio va a terminar recayendo en esos elementos. Debido a esto el vicio de la
finalidad va a ser una consecuencia de la violación de los otros elementos esenciales.

 Vicios en el elementos forma.-

La ley nos dice en el mismo inc. b) del artículo 14 que el acto va a ser nulo cuando presente violación de las
formas esenciales, de modo que si lo que hay es una violación de una forma esencial el acto va a ser nulo.
Pero si lo que se viola es una forma no esencial, el acto va a ser anulable.

“b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.”

Por ejemplo: una forma esencial es la firma y la fecha. Si el acto carece de firma y fecha, va a ser nulo.

Por ejemplo: hay falta de fecha pero de la lectura del acto se puede inferir en qué fecha fue dictado. En este
caso sería anulable.

Por ejemplo: cuando un acto no se dé por escrito cuando obligatoriamente tiene que darse en esa forma.
Ese acto va a ser nulo.

Existe en sede administrativa un principio de informalismo en favor del administrado. Solamente favorece al
administrado, por lo que en un procedimiento administrativo el interesado no necesariamente tiene que
tener un abogado. Como no hay obligación de tener abogado, tampoco está la obligación de conocer todas
las formalidades que conocen los abogados. La administración no puede denegar un recurso por estar mal
titulado. Solo favorece al administrado, nunca a la administración porque el obrar de la administración
siempre es formal.

En cambio, en sede judicial si pueden denegarlo.

El acto administrativo puede también ser pasible o susceptible de saneamiento o de conversión. Esto se
encuentra regulado en los artículos 19 y 20.

“ARTÍCULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de
grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.”

El acto anulable, es decir el que tiene vicios pero esos vicios no llegan a impedir la existencia del elemento
que tiene ese vicio (artículo 15), es pasible de saneamiento. El saneamiento implica corregir, implica
emparcharlo. Implica que al acto que tiene algún vicio se le arregla el vicio para que siga funcionando.

Puede ser saneado por ratificación, es lo que mencionábamos cuando explicamos el vicio en la competencia
en razón del grado cuando se permite la delegación, el acto va a ser anulable porque se puede ratificar.

36
La otra posibilidad es la confirmación. Es decir el propio órgano que dicto el acto subsana el vicio que lo
afecta. Este saneamiento tiene efecto retroactivo a la fecha de emisión. Entonces, la administración dicta un
acto (anulable, es decir que tiene un vicio muy leve) que no tiene fecha o que no se indica quien es el
funcionario que lo dicto, por lo que el mismo órgano puede confirmar ese acto. Lo que hace es volver a dicta
el acto en correcta forma – con fecha, con el sello que dice el acto del funcionario etc. – rectifica el vicio, lo
confirma.

Recordar que solo se puede sanear en vicios que sean leves, en actos anulables.

El acto que es nulo, es decir el acto que tiene un vicio que es tan grave que impide la existencia del acto,
tenemos la posibilidad de conversión (artículo 20).

“ARTÍCULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere
válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a
partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.”

Tenemos tres cosas para señalar:

1. La conversión implica la sustitución de un acto por otro. La diferencia que tiene con el saneamiento
es que se emparchaba el mismo acto. Mientras que acá lo que se hace es que, de alguna manera, en
los elementos que no tienen vicios los tomo y se dicta otro acto donde se reemplazan los elementos
que estaban viciados.
2. Como el acto es nulo, para poder hacer conversión se necesita el consentimiento del administrado,
por lo que se le va a tener que correr traslado para que éste manifieste si está de acuerdo o no en
que se haga la conversión del acto.
Cuando se habla en el artículo de “consintiéndolo el administrado” está hablando de un
procedimiento previo. Si convierten el acto sin consentirlo el administrado vamos a tener un vicio en
el procedimiento (elemento esencial detallado en el artículo 7).
3. La conversión tiene efectos a partir de que se perfecciona el acto nuevo. A diferencia de lo que pasa
en la ratificación o en la confirmación que como el acto es anulable, va a tener efectos retroactivos
al momento en que el acto se emitió.

La conversión es básicamente dictar un acto nuevo tomando los elementos del acto anterior que era válidos
y corrigiendo los que estaban mal o viciados. El efecto comienza a partir del dictado del nuevo acto, del acto
convertido.

El saneamiento implica que se toma el mismo acto para emparchar. Se sabe que se trata del mismo acto
porque el saneamiento tiene efecto retroactivo al momento en que se dictó el acto.

Vías de hecho.-

Están previstas en el artículo 9 de la LNPA.

“ARTÍCULO 9.- La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales;

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b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no
hubiere sido notificado.”

Tenemos dos supuestos de vías de hechos:

1. Comportamiento material de la administración que lesione un derecho o garantía constitucional.

Comportamiento material quiere decir un hecho administrativo. La administración tiene que hacer
algo que sea lesivo de derechos o garantías constitucionales sin que tenga un acto administrativo
anterior que lo respalde.
Por ejemplo: la administración demuele un inmueble sin que haya un acto administrativo que
disponga que había que demoler el inmueble por un peligro de derrumbe.
Puede ser que el comportamiento material no sea ilegitimo si tuviera un acto administrativo como
respaldo. Si tenemos un acto administrativo como respaldo, no va a ser una vía de hecho.
2. Comportamiento material de la administración donde habiendo un acto administrativo anterior,
se lo ejecuta en exceso o de modo ilegítimo.
Por ejemplo: la administración resuelve ir a inspeccionar un local, pero cuando va el inspector como
no lo dejan entrar, rompe la puerta y clausura. En este caso el acto en sí es una cosa pero se obro en
exceso.
3. Cumplimiento material de un acto cuya ejecución esté suspendida. Hay un acto administrativo
respecto del cual se interpuso un recurso o se pidió una medida cautelar con efecto suspensivo, con
lo cual la ejecutoriedad está suspendida, pero la administración lo ejecuta igual. Esto también se
considera vía de hecho.

Siempre se encuentra afectada la lesión de derechos o garantías constitucionales.

Estas vías de hecho exceden el campo de lo que es la legalidad a la que debe legarse la administración en su
actuación.

Extinción del acto administrativo

La extinción consiste en la eliminación o supresión de los efectos del acto. Se puede dar de dos maneras, o
bien cuando el acto cesa en sus efectos por causas comunes – normales o anormales – o bien cuando la
eliminación de ese acto se produce a través de otro acto que transmite la voluntad de extinguir el acto
anterior.

La extinción no es lo mismo que aclaración. Aclaración es cuando hay un acto administrativo que presenta
dudas en cuanto a su interpretación, entonces el mismo órgano dicta otro acto aclaratorio.

La rectificación tampoco implica extinción del acto. La rectificación es la corrección de algún error,
fundamentalmente un error material que es de manifiesto y de fácil verificación. Ese acto rectificatorio es
excepcional y tiene efectos retroactivos, pero no puede alterar la sustancia del acto que estoy rectificando.

La reforma es una extinción parcial del acto o una ampliación del objeto del acto. La reforma puede hacerla
el mismo órgano que dictó el acto o el superior jerárquico cuando ejercita el control jerárquico.

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Ni la rectificación, ni la reforma, ni la aclaración son causales de extinción del acto. La reforma es una
extinción parcial pero no extingue el acto.

¿Cuáles son las causales de extinción del acto? Se pueden clasificar en 3 grupos:

1. Las que surgen del mismo acto: no se necesita ninguna declaración para producir la extinción. Son:
 Agotamiento del acto: es la causal común de extinción del acto administrativo, cuando
cumplió todos los efectos para los que fue dictado. Por ejemplo: una autorización para
construir una obra finaliza cuando se termina la construcción, agotándose el acto.
 Extinción de pleno derecho: se da cuando hay imposibilidad de cumplimiento del acto. Esta
puede ser física o jurídica. Puede ser originaria o sobreviniente. Acá el acto no se convierte
en ilegítimo sino en un acto de cumplimiento imposible.
2. Las que dependen de la voluntad del administrado: acá la voluntad del administrado juega un papel
esencial en la extinción.
 Renuncia: el administrado renuncia al contenido del acto. Por ejemplo: renuncia a una beca.
 Rechazo del acto: el particular no acepta un acto que necesita su consentimiento para entrar
en vigencia. Por ejemplo: rechazo un privilegio, no acepto un nombramiento.
3. Las que dependen de la voluntad de la Administración:
 Revocación: acá están las dos causales que vimos cuando hablamos de la revocabilidad de
los actos. Dijimos que los actos administrativos eran revocables por dos motivos: por
ilegitimidad o por oportunidad, mérito y conveniencia. En ambos casos la extinción le
corresponde a la administración.
Se llama revocación cuando la extinción del acto se da en sede administrativa, y se llama
anulación cuando ya no lo puedo hacer más en sede administrativa y lo tengo que requerir
en sede judicial. Esto dijimos que era en el orden nacional, donde hay revocabilidad limitada
porque existe un límite temporal en la LNPA para revocar los actos ilegítimos.
La Administración por razón de oportunidad, mérito y conveniencia puede revocar en
cualquier momento siempre que indemnice los perjuicios que cause.
Cuando hay extinción por la administración eso se denomina revocación si se hace en sede
administrativa o anulación cuando se hace en sede judicial.
 Caducidad: hay otra forma de extinción del acto por parte de la administración que es la
caducidad. Acá la caducidad no tiene que ver con lo que uno entiende como caducidad por el
paso del tiempo, sino que se habla de caducidad en sentido de sanción por un
incumplimiento de un administrado. Fundamentalmente esto se da en el tema de servicios
públicos, cuando por ejemplo un concesionario no cumple con las obligaciones a su cargo en
un contrato de concesión entonces como sanción el Estado le aplica la caducidad de la
concesión del servicio.
Artículo. 21. Caducidad.- La administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de
un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere con las condiciones fijadas en el
mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo
suplementario razonable al efecto.

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40
 UNIDAD 2 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN GENERAL

¿Qué se entiende por contrato administrativo? Primero hay que diferenciarlo con el contrato de derecho
privado. Cuando hablamos de contratos en general entendemos que las partes están, o deberían, estar en
igualdad de condiciones. Si no están en igualdad de condiciones, se podría reclamar la disparidad de
posiciones.

En derecho administrativo, esta situación no se da nunca. Desde el inicio del contrato hay disparidad entre
partes, donde una de las partes tiene mejor posición que la otra. Va a haber condiciones que podrían dar
una denuncia de contrato si se tratara de contratos generales.

Hay varias doctrinas que determinan que elementos dan lugar a los contratos administrativos:

 Sujetos: vamos a estar frente a un contrato administrativo cuando uno de los sujetos es una parte
del Estado cumpliendo una función administrativa. La crítica que se le hace es que existe dentro de
la administración los llamados contratos privados, donde el estado contrata con privados no
haciendo uso de su función administrativa, no es común que suceda pero puede pasar cuando la
administración contrata, por ejemplo, con una librería para comprar directamente una resma de
hojas, donde más allá que se trate de la administración estamos frente a un contrato privado siendo
así un sujeto privado más allá que sea el Estado.
 Usa el criterio de la jurisdicción: va a haber contrato administrativo toda vez que haya que ir a litigar
a la cámara contenciosa administrativa va a haber contrato administrativo. La crítica que se le hace
es que se define la naturaleza del instituto con uno de sus accidentes, no sirve para explicar la
esencia. Se va a definir el contrato administrativo el litigio en la cámara contenciosa administra
 Objeto: cuando el objeto sea exorbitante del derecho privado va a ser un contrato de derecho
público. Cuando estamos en un contrato de derecho privado el objeto no trasciende a las personas
que contrata. si A contrata con B ambas partes tienen un objeto particular que se agota ahí. En el
contrato de Derecho administrativo el objeto trasciende a las personas que contratan porque va a
haber beneficiarios que son un número indeterminado de personas que no contrataron pero que los
benefician. Si hay que elegir una doctrina, se elegiría la última porque como el objeto persigue el
bienestar general, ese régimen exorbitante genera un objeto que va más allá de las personas que
contrata, va hacia el bien común. El objeto del contrato hace ver que hay un contrato de derecho
público y no de derecho privado.

Contrato administrativo:

Los contratos administrativos constituyen una especie dentro del género de los contratos, caracterizados
con caracteres especiales tales como que una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal,
que el objeto está constituido por un fin público o propio de la administración y contiene explícita o
implícitamente clausulas exorbitantes del derecho privado. Definición dada por Fait.

Se habla de una especie dentro de los contratos: no es un contrato que esta por fuera. Es una especie dentro
del género contrato. Es importante porque hay características generales de los contratos que las va a tener.
Posibilidad rescisoria, bilateralidad. Cada elemento general de los contratos generales va a tener una
particularidad.

41
Hay distintos criterios para determinar la naturaleza de un contrato de la Administración:

1) Según el sujeto: hay contrato administrativo si una de las partes intervinientes es la Administración
Pública.
Para Marienhoff esto no es un requisito sino un presupuesto elemental de la existencia del contrato.
Va de suyo que un sujeto tiene que ser la Administración.
2) Según la determinación del legislador: el legislador va a determinar si es un contrato administrativo.
Esa determinación puede ser directa (una norma lo dice expresamente) o indirecta (se establece que
en caso de conflicto la competencia la tiene un tribunal administrativo).
Crítica: si dejamos eso al arbitrio del legislador, da lugar a la arbitrariedad.
3) Según la jurisdicción: si se establece que en caso de conflicto resuelve el tribunal con competencia
en lo contencioso administrativo, hay contrato administrativo.
Este criterio no es idóneo, porque clasifica por un accidente y no por la génesis del contrato. Primero
yo determino la naturaleza del contrato y después voy a determinar la jurisdicción, que es una
consecuencia de lo primero.
Acá se confunde una cuestión substantiva con una adjetiva.
4) Hay contrato administrativo cuando la prestación esté destinada a asegurar el funcionamiento de un
servicio público y cuando las partes voluntariamente se someten a un régimen jurídico especial de
derecho público.
La crítica a esto es que se deja librada a la voluntad de las partes la determinación.
5) Si hay prerrogativas a favor de la Administración, manifestadas en las cláusulas exorbitantes del
derecho privado, hay contrato administrativo.

Este criterio junto con 6) el que dice que si se persigue finalidad de derecho público hay contrato
administrativo, son los que más se sostienen, y en verdad son los que más lógica tienen. Estos últimos dos
juzgan dos elementos que si es verdad que no están en los contratos privados.

Elementos del contrato administrativo:

Van a ser los mismos que los de cualquier contrato, pero tiene características particulares en cada elemento

1. Sujetos: siempre va a haber dos partes, por una parte un particular que va a tener que tener
capacidad suficiente para poder contratar. Y por el otro lado va a haber un órgano público, que va a
necesitar competencia para poder contratar. Una de las características fundamentales que necesita
el órgano administrativo para actuar es la competencia, es decir la aptitud técnica que tiene un
grado para actuar en determinado órgano dada por la ley y le marca cual es el ámbito de su
actuación. El órgano nunca va a poder actuar por fuera de su competencia. Esto es así para evitar el
abuso de poder o excedo de poder, siendo así un acto de nulidad absoluta. Se puede dar la
posibilidad de que se contrate entre dos órganos administrativos, se llaman órganos inter-
administrativos.
2. Consentimiento: no hay contrato posible sin consentimiento. la característica en el contrato
administrativo con los demás es la forma. Siempre van a ser contratos formales. El principio general
en los contratos en derecho privado es la informalidad. Sin embargo, en el derecho público, en los
contratos administrativos, el consentimiento se traduce en la forma, si o si deben ser formales. Se
debe contratar por licitación pública para cuidar los fondos del Estado. Se debe dar por escrito, las

42
 clausulas deben estar claras que va a ser el pliego, que al ser público todos van a poder acceder a
ellos para poder conocerlos. La forma del contrato es la cristalización del consentimiento.
Los particulares van a contratar accediendo a las pautas establecidas en el pliego, que si bien la parte
lo conoce no va a poder modificarlo más que pedir aclaraciones, pero en líneas generales la parte
particular no puede negociarlas, solo aceptarlas. El consentimiento de la parte particular si bien se
cristaliza con la forma, es más bien un consentimiento que se va dando a lo largo de todo el
procedimiento. No se va a poder interponer una cláusula abusiva porque se conocen desde el día
cero con el pliego.
3. Objeto: es una prestación, al igual que en todos los contratos. La característica es que es un objeto
que excede a las partes contratantes porque tiende al bien común. El beneficio es que no alcanza a
determinada persona. Es una prestación y como tal deberá ser un objeto lícito, posible, cierto,
determinado o determinable.
4. Causa: como en todos los contratos, es la satisfacción de un interés ya sea directo o indirecto. La
característica de la causa en los contratos administrativos es que debe ser concreta, es decir que el
Estado no puede contratar algo abstracto o indeterminado. Siempre causa y objeto debe estar
determinado. Tiene que ver con que el Estado contrate con el mejor postor. Va a ser un poco el
hecho y el antecedente de lo que estoy contratando. El estado va a fundar su propio accionar,
cuando explique la causa por la cual hace el contrato da el fundamento al acto administrativo que
determina por qué va a celebrar el contrato.
5. Forma: la regla del contrato administrativo es la formalidad, siempre sobre el mismo argumento. El
contrato sea formal va a permitir ver la cristalización, la transparencia del ejercicio de una buena
administración.
6. Finalidad: tengo una prestación, una causa y una finalidad. La finalidad es para que, hacia donde,
cual es el fin de la celebración del contrato. El fin último de todo contrato administrativo es el
interés público, que no es genérico. Va a ser para cada contrasto administrativo un fin determinado
que se busca. No todos los fines últimos de los contratos van a ser iguales. Si estamos haciendo una
ruta, por ejemplo, la finalidad es la conexión de lugares, mayor comunicación, mayor
comercialización. En cada contrato particular hay que ver que busca ese contrato.

Clasificación de los contratos administrativos

Marienhoff hace la clasificación teniendo en cuenta a la prestación. Se divide en:

 Contratos de colaboración: la prestación está a cargo del particular. Por ejemplo cuando en una
concesión de un bar, la prestación está a cargo del particular
 Contratos de atribución: la prestación principal está a cargo de la administración.

Caracteres de los contratos administrativos

1. Prerrogativas en favor de la administración: ius variandi, ejecución forzada, rescisión unilateral

2. Formalismo
3. Derechos y obligaciones de las partes
4. Efectos sobre terceros

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1. Prerrogativas en favor de la administración.-

Hay una prerrogativa de la administración donde hay una relación de disparidad entre la administración y el
particular, es decir hay una desigualdad entre las partes.

Tiende a la satisfacción de un interés público, que va a tener que ser determinado en cada contrato en
particular. Pero, en líneas generales hay caracteres que comparten todos los contratos administrativos:

1. Ius variandi: es un carácter que no está en el derecho privado porque no se pueden variar las
cláusulas del contrato, solo se podrá hacer si existe acuerdo entre las partes, es motivo de rescisión
del contrato. En los contratos administrativos, siempre esta. Forma parte de la naturaleza jurídica
del contrato. Es la facultad que tiene la administración de cambiar o modificar el objeto de contrato
a lo largo de la vida del contrato. El Estado tiene esa capacidad de modificación. El límite que tiene el
Estado es la alteración de la ecuación económica o financiera, es decir cuando el contrato resulte
gravoso en más de un 20% y que esto me lleve a la quiebra. Cuando se supera el 20% y de lugar a
una posible quiebra de la empresa no se va a poder modificar. Entonces, puede variar el objeto o
puede sumar cosas que antes no estaban.
2. Ejecución forzada: en el derecho privado una de las características s que si una de las partes no
cumple la otra parte puede n o cumplir, las prestaciones son reciprocas y equilibradas. En el contrato
administrativo, la administración tiene la ejecución forzada. Es decir que el Estado más allá que no
pague a tiempo, puede exigir que la otra parte ejecute forzadamente la prestación. Tiene distintas
ramas:
 Puede obligar a que al otra parte cumpla el contrato
 Si el Estado cree que la parte no está haciendo bien su trabajo, el estado puede ejecutar ese
contrato por si, puede hacerlo ejecutar por un tercero, es decir puede contratar a un tercero
para que realice el trabajo y perseguir el cobro de lo que esta empresa cobra. Es decir,
pueden contratar a otra empresa para que cumpla el contrato por mí y después saldrá a
cobrar lo que corresponda.
Ejecución forzada significa que el Estado puede estar atrasado en sus pagos, nunca va al día con la
certificación de obra y la obligación del pago, aun así el Estado puede ir por la ejecución forzada de la
obra. Esto no significa que el Estado no puede obligar a hacer la obra y nunca pagar, pero si existe un
poder mucho mayor del Estado de exigir la ejecución más allá que no esté totalmente al día con sus
obligaciones.
3. Rescisión unilateral del contrato: en un contrato privado siempre existe la posibilidad de la rescisión
unilateral, a menos que las partes pacten lo contrato, pagando la indemnización por eso. En el
contrato administrativo no existe recisión unilateral por parte del co-contratante, no es que el
particular no puede hacerlo sino que, agotando vía administrativa, va a tener que ir al juez
justificando por qué quiere rescindir, el juez debe autorizarlo; pero si puede hacerlo el Estado. El
Estado sí puede rescindir unilateralmente en cualquier momento. La decisión debe estar fundada,
pero normalmente va por mérito oportunidad y conveniencia y no se dan muchas más explicaciones.
El contratista si puede salirse del contrato pero va a tener que recurrir a la justicia y que el juez le de
esta opción. Se va a tener que intimar al Estado y después tener que ir a la justicia y que el juez lo
declare. Los fundamentos son el interés público del pueblo, que es un interés particular para el
contrato celebrado entre esas partes. Si hay un acuerdo entre partes para termina el acuerdo entre
las mismas si puede realizarse pero no es este el caso.

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Los tres caracteres conforman las clausulas exorbitantes, haciendo que el Estado este en una posición
privilegiada. Los caracteres son las variaciones.

2. Formalismo.-

Consentimiento y forma van de la mano porque como hay fondos públicos en juego, y como hay un interés
público en ese contrato, la forma es fundamental porque va a dejar plasmado todas las voluntades o
prerrogativas y previsiones pactadas en el contrato.

A diferencia del derecho privado donde hay libertad de forma, en el contrato administrativo uno de los
caracteres fundamentales es el formalismo. No hay contrato administrativo cuando la forma no sea un
elemento esencial porque hay muchas cosas comprometidas que van a ser el patrimonio público, el
patrimonio del Estado que se está invirtiendo en la ejecución de determinado contrato. Por otro lado, el
interés público que es la totalidad de la sociedad.

La regla del contrato administrativo es el formalismo, es decir que van a tener que celebrarse por escrito
esto es en post de la claridad y transparencia. La información pública debe estar al acceso de todos.

3. Derechos y obligaciones personales.-

Lo cierto es la administración no es libre de contratar con quien quiera. Tiene que contrastar con la persona
más apta para ejecutar la obra o el objeto que se está buscando realizar con la celebración del contrato. Esta
salvedad la hacemos, porque cuando veamos la licitación pública, la administración no va a contratar con
quien quiera sino que se va a abrir una convocatoria y va a tener que elegir la más conveniente, en la que
mejor invierta los fondos, en la que mejor vea el resultado buscado. Por lo que va a tener que cumplir con
ciertos requisitos para contratar.

El contrato siempre es intuito persona. Está prohibida la cesión del contrato, es decir que si el Estado
contrata con “Juan Pérez” para la concesión del bar de la fluvial después no va a poder cederlo a “Pedro
Gómez”. El Estado ya puso en marcha un procedimiento para contar con el mejor para lo que está
contratando. La persona con la que celebra no se puede cambiar, no puede aparecer otra persona posterior
a la celebración del contrato, ejecutando ese contrato. Esto va de la mano con la trasparencia de los actos de
gobierno, en tener conocimiento por qué monto se invierte en los fondos públicos, entre otras cosas. El
estado corroboró de la primera persona, el adjudicatario, que tiene respaldo para hacer frente a lo que haga
falta, que tiene solvencia, etc.

El Estado tiene la seguridad del respaldo económico, jurídico y financiero de la persona que se presenta a
licitación.

4. Efecto a terceros.-

Cuando tomamos un contrato de derecho privado el efecto es entre las personas que contratan, no hay
efectos a terceros. En cambio el contrato administrativo, el efecto a terceros es indiscutible porque como El
estado está celebrando contratos en favor del interés público, el efecto a tercero los excede completamente.

Clasificación

Cuando hablamos de la clasificación, en el campo del Derecho Civil podemos clasificar los contratos de
muchísimas formas. Lo mismo pasa con el contrato administrativo.

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Marienhoff dice que los contratos administrativos pueden clasificarse en 3 grupos:

1. Contratos administrativos por razón de su objeto o por contener cláusulas exorbitantes expresas
del derecho privado:
 Contratos administrativos propiamente dichos: se fundan en su objeto, porque no pueden
celebrarse entre particulares. Ejemplo: no puede contratarse un contrato de obra pública
entre particulares. Estos son contratos civiles privados de la administración.
 Con cláusulas exorbitantes: pueden estar expresas o implícitas. Son aquellas que hacen a la
desigualdad entre las partes, es por eso que en un contrato entre particulares serían nulas.
Ejemplo: que el contrato diga que el estado se reserva el derecho de interpretar el contrato.
En caso de que el particular le pida al estado que interprete el contrato y el estado se niegue,
recién ahí puede acudir a la justicia. Otro ejemplo es la extinción unilateral del contrato por
parte del estado, que en el caso de contratos entre particulares esto no cabría.
2. Otra clasificación fundamental distingue en contratos de atribución y en contratos de
colaboración.
 Contratos de atribución son aquellos que tienen por objeto conferirles ciertas ventajas a los
administrados; por ejemplo: concesión de uso sobre el dominio público.
En clase dijimos que el contrato es de atribución cuando la prestación principal queda a
cargo del Estado. Por ejemplo: se le da una porción de una plaza pública a un particular para
que ponga una calesita. La prestación principal es toda la plaza, que está a cargo del Estado y
le da esa pequeña parte a un privado para que ponga la calesita.
 Contratos de colaboración son aquellos en que el co-contratante se obliga hacia el Estado a
realizar una prestación que, directa e inmediatamente, tiende a facilitar el cumplimiento de
las funciones esenciales o especificas del Estado; por ejemplo: contrato de función o empleo
público; concesión de servicio público; construcción de obra pública; etc.
El contrato administrativo de colaboración es siempre otorgado en atención al directo e
inmediato interés público, en tanto que el contrato administrativo de atribución es otorgado
con preferente atención del interés privado del co-contratante, pues en tales contratos el
interés público, si bien en modo alguno está totalmente ausente, su satisfacción es solo
mediata o indirecta.
3. Contratos administrativos nominados e innominados. Por principio, el contrato administrativo
innominado tendrá́ aquel carácter por razón de su objeto; excepcionalmente podrá́ tenerlo por
aparejar clausulas exorbitantes expresas del derecho común. Por ejemplo: contrato que celebra el
Estado y un alumno de un liceo, en cuyo mérito el Estado acepta al alumno, le provee de
alojamiento, medios de subsistencia y le suministra una adecuada y especial instrucción técnica, con
cargo para el alumno de que, una vez egresado, deberá́ servir al Estado durante un lapso mínimo. Si
el alumno egresa y presenta su renuncia o pide ser dado de baja sin haber cumplido el periodo
mínimo por el cual se comprometió́ a servir al Estado, dicho ex alumno es pasible de una acción de
daños y perjuicios por parte del Estado. Esta acción de daños y perjuicios solo hallaría fundamento
en un vínculo contractual, que en este caso respondería a un contrato administrativo innominado.
El contrato en cuestión es innominado, pues no responde a categoría alguna de los contratos
administrativos típicos o clásicos (contratos nominados).
Artículo de esas tres clasificaciones fundamentales de los contratos administrativos, pueden hacerse
valer a su respecto las clasificaciones generales de los contratos que hacen los civilistas

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 (sinalagmáticos y unilaterales; onerosos y gratuitos; conmutativos y aleatorios), pero esas
clasificaciones generales no aparejan un interés especial en esta rama del derecho público.

Formación de los contratos y procedimientos de selección del contratante

Cuando hablamos de la administración hay distintos niveles de administración: comunal o municipal,

provincial o nacional. Cada estado va a celebrar el contrato conforme al elemento jurídico que tenga a su
alcance

Cuando contrata la nación se puede hacer por decreto o por ley, es decir va a pasar por el congreso
dependiendo del monto o de la envergadura de la obra.

Cuando contrata la provincial se regula por las leyes y ordenanzas. La ley de contrato siempre va a ser el
pliego, lo importante es ver que dice el pliego. Pero siempre que haya una duda se va a ir a la ley de
contabilidad.

El estado contrata por licitación pública porque es el mecanismo que más transparencia da porque deja al
acceso de toda la información del contrato. No obstante existen otras modalidades de contratación que se
utilizan pero con mucha menos frecuencia

Entonces, como regla general hablamos licitación pública como medio de contratación del Estado pero
tenemos otras excepciones tales como contratación directa, licitación privada, remate público, concurso de
proyectos integrales y concurso público.

Licitación pública

Forma de contratación por excelencia en pos de la transparencia

Se define a la licitación pública es el llamado a ofertar a un número indeterminado de sujetos con el objeto
de que el Estado contrate con el mejor postulante a los fines de aprovechar los fondos públicos de la mejor
manera y no dilapidarlos

Gordillo define la finalidad de la licitación como seleccionar en concurrencia la mejor oferta para celebrar un
contrato. El estado tiene que contratar con el mejor no con quien quiere. La mejor cantidad de sujetos
oferten, muestren como ejecutarían ese contrato y que el Estado elija.

EXCEPCIONES:

1. Contratación directa.-

No media proceso de selección. La administración contrata de forma directa con una persona. Es el medio
más excepcional. Ser ultima para contratos de bajo monto, cuando hay urgencia, cuando este en juego la
seguridad nacional, el secreto de estado, etc.

Por ejemplo: cuando en la secretaria necesita tinta para las impresiones. No va a realizar licitación pública
para solo comprar tinta.

Las causas son: escaso monto o una causa que justifique el proceso más largo

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2. Licitación privada.-

Es una modalidad en la cual se abre la opción a ofertar. En la privada invito a un número determinado de
sujeto, se va a invitar a quienes yo quiera que oferten. Se mantiene el mismo procedimiento que en la
pública, pero la diferencia está en el inicio. En la pública se invita a un número indeterminado mientras que
en la `privada se invita a un número determinado a ofertar.

Esto se ve cuando los contratos no son millonarios, son contratos más chicos y que requieren alguna
apreciación previa puntual. Los invitados ya han provisto del producto que la administración está pidiendo,
en alguna otra oportunidad. El Estado ya sabe de los productos de los invitados, por lo que los vuelve a
invitar a esta nueva licitación.

3. Remate público.-

Es la venta al mejor postor.

4. Concurso de proyectos integrales.-

Se da cuando la entidad u órgano administrativo que contrata pone sobre la mesa un inmueble e invita a los
particulares a que traigan proyectos para mejorar el aprovechamiento de dicho inmueble. El Estado le dice a
los particulares que tiene un inmueble ubicado en x zona que no se está usando y que se le quiere dar un
uso y aprovechamiento y se invita a los particulares a que den propuestas. Por este motivo van a tener que
poner todas las características del contrato, plazos, condiciones, precio.

El Estado espera las propuestas y en función de estas decide con quien va a contratar en base a la mejor de
ellas y en base a

5. Concurso publico

Marienhoff lo define como un medio de selección del co-contratante que tiene en cuenta las características
del contratante. Es la forma en que se concursan los cargos públicos en las reparticiones. Se van a tener en
cuenta la capacidad técnica, la preparación, las capacidades científicas, etc. Se emplea en el empleo público,
es una forma de democratizar la forma de elección del empleo público.

Previamente se establecen los requisitos que debe cumplir la persona, se pone un piso pero no un techo. Se
ponen requisitos de admisión donde el que mejor puntaje saque es quien va a ser elegido al puesto.

Son aplicables subsidiariamente las reglas de la licitación pública porque son procesos análogos. Se
comparten algunas características en base al proceso. Proceso de convocatoria, proceso de inscripción y
finalmente, la parte del concurso propiamente dicha cuando las personas tienen que demostrar sus
aptitudes.

Licitación pública.

Forma de contratación por excelencia. Se divide en tres etapas fundamentales:

1. Fase preparatoria
2. Fase esencial
3. Finalización o fin del contrato administrativo

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En estas tres etapas se desarrolla la licitación pública. Cuando vimos los caracteres del contrato,
mencionamos que la administración no contrata con quien quiere sino que debe contratar con el mejor
postor. La licitación pública es el medio por excelencia por el cual la administración debe contratar porque
brinca mayor transparencia y tiene mayor grado de publicidad. Da mayor seguridad porque como todos
podemos ver lo que sucede y tenemos acceso a la información, estamos en conocimiento de que
efectivamente está contratando con el mejor.

La licitación pública es un procedimiento administrativo cuya finalidad es seleccionar en concurrencia a la

mejor oferta para celebrar un contrato y constituye un pedido de ofertas efectuado en forma general al
público. Es una definición de Gordillo. En líneas generales, la licitación es una invitación a ofertar porque se
publica a un número indeterminado de personas una invitación para que el Estado obtenga la mayor
cantidad de sujetos que concurran a esa licitación para poder elegir al mejor.

Es un procedimiento porque se compone por un conjunto de actos administrativos, actos jurídicos,

reglamentos, etc. que conducen a una decisión de la administración. Se divide en etapas porque en la noción
de procedimiento es de una serie de pasos que llevan a una finalidad determinada que es la finalidad que se
busca. La decisión de la administración es determinar con quien se contrata y que esa persona sea la mejor.

Hay una determinada cantidad de pasos que tienen que llevar adelante para que se pueda dar
correctamente la licitación.

La diferencia que tiene con el concurso público es que en el concurso público se tienen en cuenta las
aptitudes personales de la persona contratada porque tienen que tener idoneidad suficiente para que se los
pueda contratar. Mientras que en la licitación pública se tiene en cuenta la capacidad de la persona para
llevar a cabo una actividad, pero no interesa si la persona es abogado, arquitecto, sino que interesa que la
empresa sea capaz para poder llevar adelante el contrato.

La diferencia que tiene con la licitación privada, es que en la licitación privada la invitación a ofertar es
cerrada, se invita a ofertar a determinados sujetos para que solo ellos se presenten. Se da cuando el
contrato no tiene un monto tan grande o cuando ya se sabe que esos sujetos que se invitaron están
capacitados para desarrollar el contrato. Mientras que en la pública se invita a ofertar y se presentan
quienes quieren.

Principios jurídicos que tienen que primar en la licitación pública

Son importantes porque cuando un cliente se presenta a una licitación pública y hay una parte del
procedimiento que no se cumple o hay una situación irregular, lo primero que tenemos que tener en cuenta
son los principios que deben primar en la licitación.

 Concurrencia: mucha gente que haya ido a ofertar. Es un principio fundamental en la medida que,
cuanto mayor sea la concurrencia a ofertar, más posibilidades tiene el Estado de contratar mejor.
Cuidar la concurrencia es muy importante porque es la mejor forma que tiene la administración de
conseguir el mejor precio. La concurrencia es muy importante porque lo que busca la mayor
concurrencia es desalentar que haya acuerdos entre oferentes. Ofertar a determinado precio que le
marquen el precio al mercado. Muchas empresas grandes ofertan por dejado del precio que debería
ser para ser la elegida al momento de la contratación, dejando sin posibilidades a empresas más
chicas. La concurrencia lo que hace es eliminar o relativizan a la oposición. Se vicia el procedimiento
de forma esencial.

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 En la actualidad se le da preminencia para que la administración no contrate siempre con las mismas
empresas.
Un impedimento a la concurrencia es no pueden participar quebrados no recuperados, incapaces,
quienes tengan imposibilidad por la actividad que realizan.
 Publicidad: para asegurar la concurrencia es imprescindible la publicidad de la oferta. Por lo general
se publica en los diarios más importantes para que llegue a un número importante de personas. Sin
embargo, hoy en día con el desarrollo de los medios electrónicos y la existencia de la página web
como premisa, se publican los llamados a licitación. La característica de la publicidad, se refiere a
que siendo la licitación un acto público tiene que ser publicitado para el mayor número posible de
personas para que los interesados puedan concurrir a ofertar en tiempo y forma.
 Igualdad: lo que repudia el principio de la igualdad es toda ventaja o privilegios entre oferentes.
Todo concurrente a la licitación tienen que tener el mismo trato, el mismo derecho y oportunidad.
Todos tienen que tener la misma oportunidad. Se violenta el principio de igualdad cada vez que haya
una ventaja que genere un desigualdad de oportunidades. Se ve reflejada cuando se conozca el
llamado a la licitación.
Para que se vea garantizado el principio de igualdad tiene que haber en primer lugar el acceso a la
información de la misma manera, que todos se enteren en el mismo momento, la existencia de un
único pliego de condiciones, que para todos sea el mismo pliego y que cada pedido de aclaración
sobre el pliego, se publique en las respuestas.
En relación a la existencia de la igualdad hay que tener en cuenta que tiene que estar presente
durante todo el curso del procedimiento licitatorio, desde la primera etapa hasta la finalización de la
misma. Es un principio que no se puede romper nunca.
 Transparencia: con el respeto de todos los demás principios, este principio se vuelve obvio. Cuanto
más publico sean los actos, y más al alcance de todos este la información. Cuando la publicidad no
exista, cuando no haya acceso a la misma, la transparencia va a estar en duda.

Todos los principios están interrelacionados. Cuando hay uno que esta violado los otros tres van a estar
contaminados.

Licitación propiamente dicha.-

Vamos a dividir en dos partes donde una parte es la ejecución del contrato y la otra es la finalidad del
mismo. La ejecución del contrato es la que vamos a dividir en etapas, que va a tener tres fases:

1. Fase preparatoria: es toda la primera etapa de la licitación. Es la preparación misma de la licitación.

Se lleva a cabo de forma exclusiva y en el ámbito interno de la administración. Es todo lo que sucede
antes de que se abra la licitación al público. La administración decide que hay un contrato que tiene
que celebrar por licitación pública. La administración decide las pautas que se deben llevar a cabo
para poder celebrar el contrato. La licitación en su fase preparatoria tiene ciertos pasos a seguir.
1.- La habilitación presupuestaria es el monto que la administración va a destinar para llevar a
cabo el contrato. Una vez que se habilite esta partida, es decir que se decida que se va a tener ese
monto de dinero, va a permitir seguir planificando la licitación.
2.- El Estudios de factibilidad, que básicamente son estudios que dicen si se puede ejecutar o no
para llevarlo a cabo. Si están dadas las condiciones técnicas, económicas, ambientales, políticas.
Todo tiene su impacto y esto debe ser estudiado. La decisión política siempre es más importante que
el resto, si el impacto político es bueno o malo es lo que va a determinar que se lleve adelante o no.

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 3.- El Pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas que prepara la administración
especiando cuáles son las condiciones que se tienen que cumplir para ejecutar la obra. El pliego
establece cuáles son las condiciones del contrato, que tengo que cumplir, en que tiempo, con qué
calidad. El pliego de condiciones es la ley del contrato. Primero se recurre al pliego para evacuar
dudas, lagunas, etc. y si no da respuesta vamos a los principios generales. Tiene dos partes:
 Pliego de condiciones generales: contiene la generalidad de los contratos. Es siempre el
mismo porque así se establecen los requisitos base que tiene que cumplir cualquier
ofertante para poder contratar con el Estado
 Pliego de condiciones particulares: se establecen las condiciones particulares de cada
contrato.
Barra considera que los pliegos revisten la calidad de reglamentos. El reglamento en el
procedimiento administrativo es un acto administrativo de alcance general con implicancia hacia un
número indeterminado de personas. El acto administrativo individual tiene consecuencias sobre una
casuística individual. El reglamento, por su parte, obliga a un número de personas mucho mayor.
Otra postura, lo dividen y dicen que el pliego de condiciones generales es un reglamento porque es
uno para todas las contrataciones del Estado mientras que el pliego de condiciones particulares es
un acto administrativo porque solo obliga a los particulares que ofertan en determinada actividad.
4.- El llamado a licitación que forma parte de la esfera administrativa. Es una facultad que tiene
la administración por eso se ubica en esta etapa. La administración decide si abre o no el
llamamiento, en qué condiciones. El llamado a licitación es un acto administrativo que va a dar ligar
a un hecho administrativo que es la publicación propiamente dicha del llamado. Es la invitación al
público a ofertar. Una vez que se publica el llamado, se invita a un número indeterminado de sujetos
con el fin de contratar con la administración y atendiendo a las condiciones que establezca el pliego.
Se puede desdoblar, no solo tenemos el llamado a licitación sino también la publicación del llamado,
esto es poner en conocimiento del público interesado que hay una licitación que va a iniciar su
procedimiento a los fines de que el sujeto interesado pueda presentar su propuesta. Tanto el
llamado a licitación como la publicación del llamado va a contener cual es el objeto de la licitación,
va a tener cual es el monto oficial, cuánto vale el pliego, cuando es la fecha de apertura y la fecha
límite para la presentación de ofertas. La publicación del llamado es el cierre de la face preparatoria,
una vez que se publica termina la primera fase y comienza la fase esencial
2. Fase esencial: la inaugura la oferta. El oferente participa del proceso licitatorio y adquiere la
posibilidad de ser tratado igual que los demás oferentes, tener el mismo acceso a la información,
etc. La oferta propiamente dicha es el punta pie para que el sujeto comience a formar parte del
proceso como sujeto interesado y que se le provea toda la información necesaria para poder
participar.
1.- Con la oferta tengo que acompañar una garantía para poder mantener la oferta, en el
mismo pliego tiene que constar esta garantía. El fundamento de esta garantía es que se supone que
el Estado pone en marcha un procedimiento muy costoso para comenzar con la licitación, el costo
que lleva la licitación no solo depende de la licitación en si misma sino también de la cantidad de
oferentes que haya, ya que si hay muchos oferentes va a necesitar mucho personal para atender
esas ofertas.
Que una persona retire la oferta cuando ya se lo considero como oferente, lleva un gran gasto.
La garantía se lleva a cabo por dos formas. Una es el depósito en dinero y la otra es un seguro de
caución, que es un seguro que se hace por un determinado monto en dinero y que frente a un
incumplimiento (retirar la oferta) el estado ejecuta el seguro y se queda con el dinero. La garantía se

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 mantiene desde que se presenta la oferta hasta la adjudicación del contrato. Si un sujeto no resulta
adjudicatario, da de baja el seguro y si hizo un depósito le tienen que devolver la plata. Si un sujeto
resulta adjudicatario, el depósito va a quedar al igual que el seguro.
La garantía es la promesa de que el sujeto no va a retirar su oferta. Es asegurarle al estado que va a
contar con su oferta hasta la adjudicación.
2.- El sujeto también puede realizar consultas a la administración. Cada sujeto cuando tiene el
pliego puede pedir aclaraciones del pliego, cualquier tipo de pregunta por escrito. Se van a contestar
por medio de circulares aclaratorias que tienen que ser públicas. Tienen que estar todas las
respuestas a todas las preguntas que hayan hecho las oferentes. La circular aclaratoria tiene que
estar disponible para todos, pero a quien preguntó por escrito se le va a contestar por el mismo
medio notificando la respuesta.
3.- El acto de apertura, que se va a llevar adelante en el día, hora y lugar que se establezca en el
llamado y la publicación de dicho llamado. Es en el momento, día y lugar designados. Va a
comparecer el uncionario que haya llamado a licitación, lo hace con dos funcionarios más que por lo
general son empleados de la administración que funcionan como testigos y que llevan un libro de
actas donde se detalla todo lo que va pasando. Se manifiesta quienes están presentes por parte de
la administración y por parte de los oferentes. La licitación se contiene de dos sobres: el primer
sobre se abre en esta instancia, se toma conocimiento de quien oferta, por qué monto, donde tiene
que cumplir con los requisitos formales para que se pueda abrir el sobre dos.
4.- Sigue el periodo de vista de la ofertas. Es un periodo en el que los mismos oferentes pueden
concurrir para ver las ofertas de los demás oferentes, porque no cumple con algunos de los
requisitos los puede impugnar. Se pone al corriente a los demás oferentes para que puedan ver las
ofertas de los demás sujetos. Da el derecho de impugnar oferentes por incumplimiento de
requisitos, esto también le sirve a la administración para detectar falencias en los demás oferentes.
Se da un plazo para ver las ofertas y un plazo para impugnar. El objetivo del Estado es celebrar el
contrato, toda esta instancia impugnativa tiene que estar acotada en el tiempo para que no se
demore demasiado llevar a cabo el contrato.
Vencidos los plazos para ver las ofertas y presentar impugnaciones la administración va a dictar un
acto administrativo que va a determinar si las ofertas siguen en pie y pasan a la fase 2 o si hay un
incumplimiento de requisitos y quedan desechadas. Hay requisitos formales que se pueden suplir,
donde el Estado da un plazo para suplirlos pero hay requisitos que incumplidos general el rechazo de
la oferta.
5.-Sigue la comisión de estudios. Cuando sale le acto administrativo que determinan que ofertas
siguen en juego es cuando se va a dar la comisión de estudio, que se va a encargar de estudiar las
ofertas que siguen y va a dictar un dictamen con ciertos puntos. El dictamen es obligatorio pero no
es vinculante, es decir el Estado no debe decidir por uno o por otro. Sin embargo, va a dar cierto
condicionamiento porque si el estado elige a uno que tiene menos puntaje va a tener que explicar
por qué eligió uno y no el otro. Se lo conoce como pre-adjudicación.
6.- Por último tenemos la adjudicación. Es el paso que le da inicio a la face integrativa. La
administración decide adjudicarle el contrato a un sujeto. Se designa a uno de los licitantes
adjudicatario del contrato y será finalmente quien lleve a cabo el mismo. Acto administrativo en
virtud del cual se declara al ganador de la licitación. Se llama técnicamente adjudicatario.
3. Fase integrativa: deriva en la finalización misma del contrato. Se llama así porque si bien en esta
etapa del procedimiento se concreta el contrato propiamente dicha. Termina con la adjudicación del
ganador de la licitación. todo lo que sucedió con preeminencia a la conclusión del contrato va a

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 formar parte de este. En el momento en que se suscribe el contrato, este se va a integrar con todo lo
que vimos en fases anteriores. El pliego, las circulares aclaratorias, las consultas que la
administración haya contestado en virtud de conceptos oscuros, etc. forma parte del contrato. Si
bien la firma del contrato abre la ejecución del contrato, lo cierto es que todo el camino recorrido
hasta el momento va a formar parte del contrato.
Puntualmente, la fase integrativa es la firma propiamente del contrato administrativo. Tiene gran
importancia en esta etapa el concepto de publicidad, porque tiene gran relevancia en la licitación
pública. Los actos de gobierno son públicos y deben serlo para contribuir a la transparencia y a la
buena gestión del gobierno. Cuanto más públicos sean los actos, más cuidados van a estar los actos
que se emitan. Se correría con mayor seguridad el riesgo de un poder absoluto. Todo poder que no
pueda ser controlado va a tender a un ejercicio abusivo de ese poder.

En virtud de esto, toda la licitación se lleva a cabo con extrema y absoluta publicidad de todos los actos. La
única etapa que no tiene publicidad es la reparatoria porque es una etapa privada, como así también la
etapa que lleva a cabo la comisión de estudio.

La etapa preparatoria está exenta de publicidad porque técnicamente la etapa preparatoria es aquella que
se lleva a cabo en la esfera del gobierno y se trata de todos los pasos previos a concretar el llamado a
licitación. Con lo cual, mientras el llamado a licitación no se concrete, no se emita una invitación a ofertar a
un número indeterminado de personas, todos los actos anteriores pueden quedar en la nada. Sin la
publicación del llamado a licitación, la licitación no existe. Es por eso que forma parte de la esfera interna de
la administración todo el camino previo a emitir un acto que tenga efectos hacia terceros. No hay interés
general comprometido, ni derechos adquiridos por terceras personas, por esto no se podría reclamar que
haya derecho subjetivo menoscabado.

La etapa que lleva a cabo la comisión de estudios también está exenta de publicidad. La comisión de
estudios es aquella que analiza o evalúa las ofertas presentadas en la faz esencial. Es decir que es la que
emite un dictamen de pre-adjudicación que no es vinculante, no obliga al ente administrativo. Pero el
examen que realizan es exhaustivo para determinar cuáles son las ofertas más convenientes. Todo este
proceso que se lleva a cabo internamente, está exento de publicidad porque va a formar parte de la esfera
privativa de la administración y de la toma de decisiones.

Si la administración toma una decisión que va en contra a la recomendada por la comisión de estudios va a
tener que justificar su decisión porque se supone que la comisión de estudios está compuesta por personas
ampliamente capacitadas para analizar la licitación de la que se trate.

Lo que nosotros conocemos es el resultado, pero no conocemos cómo la comisión de estudios procesó el
tema, pero si vamos a saber que la comisión de estudios por dictamen nº x otorgó determinados puntajes
dando así un pre adjudicatario totalmente determinado. Esos puntajes junto con el pre-adjudicatario si se
pueden conocer y hasta se pueden impugnar.

Como el dictamen de la comisión de estudios no es vinculante, con lo cual el ente que lanzó la licitación
puede fallar distinto y a su vez, el hecho de que la comisión de estudios determine como pre-adjudicatario a
un oferente no genera efectos hacia terceros porque la administración después puede determinar a otro,
está discutido doctrinariamente si se pude o no impugnar ya que no genera efectos frente a terceros, no
obliga ni es vinculante. Más allá de la discusión doctrinaria, se puede impugnar.

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Hay muchas filtraciones durante el proceso donde se pueden pasar algunas irregularidades en una licitación.
La primera y más importante es la realización del pliego, hay impugnaciones que se basan en manifestar los
pliegos a medida, esto es cuando una persona agarra el pliego y el manual de instructivo del oferente
ganador y son exactamente iguales. Con esto se encuentra dañada la transparencia y la igualdad entre los
oferentes porque va a haber un oferente corre con ventaja de que el Estado requiere es exactamente lo que
él puede dar.

Ejecución de los contratos administrativos.-

La administración siempre tiene prerrogativas, es decir derechos exorbitantes a su favor. Cuando llegamos al
contrato en concreto, estas prerrogativas se cristalizan y se vuelven visibles y palpables en el contrato en sí.

Son aquellas facultades exorbitantes a favor de la administración que en el momento en que analizamos el
contrato en concreto se hacen palpables. Se fundan en el interés específico del contrato.

Si nosotros pusiésemos cualquiera de estas condiciones en un contrato privado entre dos particulares, el
contrato podría ser nulo o pedir la resolución unilateral por cláusula abusiva. En este caso, como lo que está
en juego es el interés público, es decir aquel bien o aquella satisfacción de necesidades a un número
indeterminado de sujetos que son ajenos al contrato, se le va a permitir a la administración estas facultades
exorbitantes para cautelar el interés público.

La primera prerrogativa es la continuidad. Quiere decir que el contrato debe continuar, es decir que el
interés fundamental de la administración es que el contrato se cumpla y se termine en función del objeto
que el contrato tiene. El interés público es tan grande que la primera prerrogativa que tiene la
administración es que el contrato se cumpla. Cualquier pauta que me permitiese suspender el contrato o no
cumplirlo, va a ser interpretado restrictivamente. En el contrato privado, al haber intereses meramente
privados uno puede salirse, puede rescindir. Pero, en el contrato administrativo como hay un interés
superior que nos excede y que es público cualquier interpretación que me pudiese llevar en la esfera privada
a no cumplir, en la esfera pública se va a interpretar restrictivamente y siempre dicha interpretación va a ser
en post de la continuidad del contrato. Cuando estemos frente a clausulas dudosas, oscuras, lagunas, en el
ámbito público se va a interpretar restrictivamente y a favor de la continuidad del contrato por el interés
público que hay en juego.

La segunda prerrogativa es el ius variandi. Se trata de la mutabilidad que tiene como facultad la
administración, de introducir cambios en forma unilateral en las prestaciones del co-contratante. Esta
facultad tiene sus límites ya que no puede afectar la parte esencial del contrato y si esto ocurriera el
contratista podría pedir la resolución. No puede afectarse la esencia del contrato. En caso de que el ius
variandi se utilice afectante la esencia del contrato, el co-contratante puede exigir la resolución e incluso
puede pedir una indemnización. Pero, mientras la administración mantenga el nivel de mutabilidad dentro
de lo normal, es parte de la facultad exorbitante modificar parte del contrato.

La tercera prerrogativa es la de dirección y control. Esto significa que por más el contratista haya sido
beneficiado como adjudicatario del contrato y tenga que ejecutar el contrato con sus obreros, operarios de
obra, etc., la administración puede, en virtud de la responsabilidad de origen constitucional, poner en la obra
una persona que sea funcionaria de la misma administración para que dirija la obra. A su vez, también puede
ejercer facultad de control constantemente sobre la obra. Esto último siempre sucede. Como el Estado
cuando se ejecutan obras publicas de cualquier tipo, se está haciendo una erogación de fondos públicos, la

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administración va a tener la facultad de controlar qué pasa con el dinero y cómo se está utilizando. Para
poder llevar adelante este control, puede suceder que la administración en el mismo pliego disponga que la
obra va a estar a cargo de una persona que ellos designen que está plenamente capacitada al efecto o,
puede ser que la obra la dirija y la lleve a cabo el particular pero el Estado puede ejercer paulatina y
periódicamente su facultad de control. El estado va a controlar que la obra se lleve a cabo tal cual fue
pactado, cuidando los bienes y el interés público que está en juego.

Unida a la facultad de dirección y control, tenemos la sanción. Cuando alguien tiene la facultad de control
siempre viene atada la facultad de sanción porque si no el control no tiene sentido. Siempre el que controla
tiene facultad de sancionar. Cualquier consecuencia que surja, cualquier incumplimiento, cumplimiento
defectuoso que detecte la administración en el ejercicio de control podrá sancionar al contratista. Esta
facultad sancionatoria va a tener dos formas: por un lado las multas, que se determinan por pliego. Se va a ir
acumulando a lo largo de todo el contrato y finalmente si llegamos a la conclusión del contrato con cosas sin
hacer, la administración puede forzar el cumplimiento o hacer ejecutar el contrato por otro a costa del
contratista, es decir que si les queda algo por pagar al co-contratante le retendrán eso o sino paga el Estado
y después lo repite.

Las sanciones tienen naturaleza contractual, no son sanciones administrativas. Si bien es la administración
quien impone la sanción, la naturaleza de la misma es contractual. Esto significa que la sanción se está
imponiendo porque hay un incumplimiento en de algo que está pactado en el contrato. Mientras que la
sanción administrativa es consecuencia de un incumplimiento administrativo, por ejemplo una multa de
tránsito o por estacionamiento, la naturaleza es la falta administrativa. En este caso, la naturaleza es
contractual porque hubo un incumplimiento en el contrato y por eso se sanciona.

La cautela del derecho constitucional de defensa, es decir el límite de sanción, es la constitución en mora.
Mientras la administración va tomando conocimiento del avance de la obra y va detectando posibles
incumplimientos tiene que ir anoticiando al co-contratante de lo que ve por dos cuestiones. Por un lado para
que el co-contratante puede ir supliendo las faltas y ponerse al día. Y, por el otro para que pueda manifestar
por qué no está cumpliendo.

El hecho de que la administración constituya en mora le da la posibilidad al co-contratante del derecho de

defensa. Se lo reconoce como un límite a la sanción porque es el respeto a las reglas del debido proceso y la
razonabilidad o proporcionalidad.

La cuarta prerrogativa es la rescisión del contrato. La rescisión unilateral es una facultad de la

administración por lo que el contratante no la tiene. Pero no es que el co-contratante no tiene la facultad de
rescisión, sino que para poder salirse del contrato va a tener que pedir autorización judicial. Mientras que la
administración tiene la facultad de revocar el contrato por razones de oportunidad, mérito y conveniencia,
es decir que lo puede hacer en cualquier momento.

Hay una subcategoría dentro de la rescisión del contrato que es el rescate. Esto es cuando la administración
toma por si la ejecución del contrato. Es decir lo va a ejecutar directamente desde la administración.
Siempre que haya rescisión es importante que el acto este motivado. El hecho de que salgan a relucir
razones de oportunidad, mérito y conveniencia no deberían ser suficientes. Pueden ser razones pero hay
que rellenarlas con contenido. Sueltas no son nada.

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La quinta y última prerrogativa es la interpretación unilateral del contrato. Esto es que cuando haya alguna
oscuridad en el contrato, algo que no se entienda, etc. siempre la administración tiene la facultad de
interpretar primero. Va a interpretar restrictivamente, para que se lleve a cabo la ejecución efectiva del
contrato y orientado a que el contrato se siga ejecutando y que se cumpla con el objeto predispuesto.
Siempre va a estar a salvo el derecho a la debida defensa del contratista, va a poder impugnar si la
interpretación es contaría a los intereses o si le genera un perjuicio.

Derechos de la administración.-

La administración tiene el derecho de siempre exigir la debida ejecución del contrato y, no solo la ejecución
sino la terminación del contrato por el cumplimiento del objeto. Esto tiene fundamento en el interés público
comprometido, la satisfacción del interés general, etc. Este es el derecho fundamental que tiene la
administración en cuanto a la ejecución del contrato.

Excepción de incumplimiento contractual.-

Es la excepción de la excepción al incumplimiento contractual.

Comparándolo con el derecho privado donde tenemos la “Exceptio Nonadiplentis Contractus”, que es la
excepción de incumplimiento contractual. Se trata de que si en el marco de un contrato, hay dos reptaciones
reciprocas (una parte da algo porque recibe otra cosa a cambio) y por ende dos obligaciones reciprocas. Esto
hace que si una parte no cumple, el otro deja de tener la obligación de cumplir porque se rompe la
reciprocidad y se altera el equilibrio del contrato. Esto hace que a la parte a la que le están incumplimiento
se le aparezca el derecho a no cumplir. Entonces, lo que genera la excepción de incumplimiento contractual
es que en virtud de un incumplimiento de la contraparte, se le releve de la obligación de cumplimento.

Esto se altera en el contrato administrativo porque, prima face, el co-contratante o adjudicatario no tiene a
su favor la facultad de definir el no cumplimiento de sus obligaciones frente al incumplimiento de la
administración. Marienhoff dice que el contratista no puede ser prisionero de un contrato más allá que haya
contratado con el Estado. Lo que si es cierto es que para lograr la autorización de incumplimiento a favor del
co-contratante, el incumplimiento en cabeza de la administración tiene que ser grave e importante.

No alcanza con que la administración tenga atrasados los pagos para que el co-contratante deje de cumplir.
Tiene que tener un grado de incumplimiento tan grande que le genere una carga insoportable para que se
lo habilite a no cumplir.

El principio general es que en los contratos administrativos no se aplica la excepción de incumplimiento

contractual, es decir que el contratista siempre tiene que cumplir con la obligación establecida y no tiene la
facultad de incumplir frente al incumplimiento. La excepción está dada cuando la administración entre en un
incumplimiento grave e importante, haciendo que el contratista pida la autorización para dejar de cumplir.

En los contratos privados la autorización para dejar de cumplir es automática, sin tener que pedirle permiso
a nadie. En los contratos administrativos el co-contratista tiene que ir a un juez para que lo autorice a dejar
de cumplir, de lo contrario tiene que cumplir.

Derechos y obligaciones del co-contratante.-

La administración tiene facultades o prerrogativas exorbitantes en el contrato público. El co-contratante en

el derecho público tiene derechos y obligaciones, no es que está atado al contrato. Pero para hacerlos valer

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probablemente habrá que realizar una serie de pasos previos que en un contexto de derecho privado no
serían tan tediosos y no requerirían tantos pasos.

En el contrato público tenemos ciertos derechos que le corresponden al contratista:

1. Precio.-

El co-contratante particular por el solo hecho de ingresar a un contrato con la administración y ejecutar una
obligación a su cargo, tiene derecho a que se le pague un precio por eso. No hay una correlatividad entre
que uno preste o cumpla un contrato con la administración y tenga que hacerlo gratis, no existe. El precio es
una parte fundamental de contrato. Tiene derecho a recibir un precio por la tarea o el objeto que está
ejecutando. El precio tiene distintas formas.

 Precio en dinero: es la forma más común

 Contrato de concesión: es donde mediante el pago de un precio en forma indirecta donde el co
contratante particular va a revivir el pago por la tarea realizada no mediante la administración
directamente sino mediante los usuarios de la obra puntual. Por ejemplo con las autopistas
generalmente cuando se llevan a cabo la obra, el peaje en el primer tiempo es explotado por el
mismo contratista que ejecuto la obra a modo de pago de la misma. Se hace como una proyección
financiera del contrato donde se ve durante cuánto tiempo quien ejecutó la obra deberá cobrar el
dinero a través del cobro del peaje a los fines de satisfacer el remanente que tiene como ganancia
por la ejecución del contrato.

El cobro puede ser de forma directa que es cuando se ejecuta la obra y se paga en dinero lo que se haya
pactado. Y otra forma es la indirecta que es cuando el co-contratista se queda explotando luego el objeto de
la obra, es decir que se convierte en una concesión de obra y directamente recibe el pago de la obra a través
de los usuarios.

2. Equilibrio económico financiero.-

Es la facultad de modificación del objeto que tiene la administración. Siempre la facultad de modificaron
tiene un límite que es la alteración o el quebranto del equilibrio económico financiero. El contrato no se
puede volver oneroso para el co-contratista, es decir que se le vuelva caro ejecutar el contrato, que se le
vuelva una carga económica soportarlo. La ecuación económica financiera no se tiene que ver afectada. La
contracara de la alteración es que el co-contratista tiene el derecho a que la administración le compense
integralmente cualquier consecuencia económica que haya sido originada en esa variad ion introducida en el
objeto. Es decir, que cuando la administración en el uso del ius variandi introduce modificaciones que den el
quiebre del equilibrio económico financiero y devenga en una consecuencia económica negativa para el
contratista, el contratista tiene el derecho de pedir que le sea indemnizado o resarcidas esas consecuencias
económicas porque, por supuesto, esa consecuencia dañosa devino directamente de un hecho ilegitimo por
parte de la administración por el uso abusivo del ius variandi.

Drommi lo que plantea en este punto es que hay que hacer una diferenciación de lo que es el hecho del
príncipe y el hecho de la administración. Parte de la base de que la ecuación económica financiera se puede
ver modificada por hechos que no tengan que ver directamente con el estamento gubernamental con el que
el contratista está contratado.

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El hecho del príncipe es un comportamiento estatal indirecto de cualquier autoridad del Estado, se le llama
hecho del príncipe a cualquier comportamiento que no necesariamente tiene que ser anti-reglamentario o
ilegal sino que es un comportamiento por parte de la autoridad que es indirecto porque no lo lleva el
organismo administrativo con el cual el co-contratista contrató sino que viene por una resolución de otra
parte de la administración que indirectamente genera consecuencias en el contrato que se está ejecutando.
Hay un alea administrativa que el co-contratante tiene que soportar por el simple hecho de contratar con la
administración.

Por ejemplo yo contrato con la administración pública nacional para llevar a cabo una ruta. Cuando cotizo la
obra tengo en cuenta todos los impuestos que tengo que pagar, todo lo que tengo que llevar al día que
forma parte del costo que me implica llevar adelante la obra como costo fijo. Supongamos que AFIP saca una
nueva resolución que hace que todos los contratistas con empresas de construcción paguen un nuevo
impuesto de x cantidad de dinero porque sí. Entonces, si yo calculaba que en impuestos yo iba a tener un
gasto de $100 y ahora tengo un gasto de $200, por supuesto que tengo un costo mayor y la ganancia va a ser
menor. Yo esto lo puedo llamar hecho del príncipe porque es una decisión de otro organismo estatal dentro
de sus facultades y de su competencia, completamente legítimo, que me modifica mi estado, mi situación y
me genera una modificación indirectamente de las condiciones porque de repente tengo que cubrir un costo
fijo mayor que él estaba cubriendo.

El hecho de la administración es aquel que tiene una relación directa entre el órgano administrativo con el
que se contrata y la persona particular co-contratante, le es imputable directamente con quien el co-
contratista está contratando. Si el órgano administrativo con quien se contrata modifica alguna de las
condiciones que quebranta la ecuación económica financiera, el co-contratante va a poder reclamar al
órgano administrativo con el que se contrata la indemnización o la restauración de la situación actual por la
modificación que se introdujo.

Entonces, Drommi sostiene que el co-contratante tiene derecho a que el órgano administrativo con el que
contrate se lo restaure íntegramente.

Ahora bien, también establece que debemos analizar si el quebranto bien del hecho del príncipe o del hecho
de la administración. Si viene del hecho del príncipe, al ser un efecto indirecto el co-contratista no se lo
puede indilgar al órgano con el que está contratando, por lo que no va a poder rescindir el contrato ni dejar
de cumplirlo porque el hecho que quebranta el equilibrio económico financiero no le es imputable al órgano
administrativo con quien se contrató.

En contraposición tenemos el hecho de la administración que sí va a ser un accionar del órgano

administrativo con el que se contrató que modifica las condiciones en exceso del ius variandi y que
quebranta la ecuación económica financiero. En este caso sí se puede exigir una indemnización o que se
restablezca íntegramente al co-contratista.

Al margen de esto puede ser que por una disposición de otro organismo al co-contratista se le quebrante la
ecuación económica financiera y es cierto que no le es imputable al órgano administrativo con quien
contrató, pero en la realidad es cierto que lo que genera es una mesa de diálogo para realizar un reacomodo
de precios a fin de que se pueda seguir ejecutando el contrato y que ninguna de las partes quede en el
camino.

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Esta situación se tiene que manejar con absoluto cuidado para no quebrantar el principio de igualdad en el
contrato porque lo cierto es que se contrató y se eligió al co-contratante que está ejecutando el contrato
sobre determinada base en igualdad de condiciones con el resto de los contratantes. En este caso, es verdad
que un impulso externo que genera que tengamos que modificar algunas de las condiciones contractuales.
Peor va a tener que quedar en claro y con la suficiente transparencia explicado que cualquier modificación
de las cláusulas que se hubiese llevado a cabo en función de la modificación por el hecho del príncipe tiene
principio y fin en esa modificaron únicamente. Es decir, que no se podría bajo ningún punto de vista
modificar las condiciones de cumplimiento del contrato para este contratista en particular que hiciese
pensar a cualquiera del resto de los que se habían presentado a concursar en la licitación que de haber
tenido la misma condición hubiese ganado la licitación. Si se prestara a duda de que esa modificación podría
haber existido en otro momento y hubiese generado mejor condiciones y expectativas para quien no el
contrato, se va a romper la paridad entre los oferentes y el organismo de la administración podría ser pasible
de algún recurso a fin de reclamar esa desigualdad entre oferentes. Se tiene que dejar en claro que nunca se
hubiese llevado a cabo la modificación si no se hubiesen dado estas características puntuales. Por esto es
que se tiene que mantener la igualdad durante todo el contrato.

Otro punto importante en cauto al quebranto de la ecuación económica financiera es la teoría de la

imprevisión. Esta teoría trata de circunstancias extraordinarias y anormales imposibles de ser previstas que
se generan con posterioridad a la celebración del contrato. Son tempestivas, es decir que no había
posibilidad de que podamos si quiera preverlas y que alteran la ecuación económica financiera en perjuicio
del co-contratante. En este caso como ninguna de las partes fue capaz ni hubiese podido ser capaz de
preverla, aparece la posibilidad de que el co-contratante le pida ayuda al Estado para poder sobreponerse a
la situación crítica y cumplir con el contrato.

La teoría de la imprevisión a diferencia del hecho dl príncipe y del hecho de la administración, trata de
aquellas circunstancias anormales, extraordinarias que son incapaces de ser previstas en un paneo general
de la situación y que aun así sucedes y como consecuencia de eso modifican o alteran la ecuación económica
financiera. En este caso, estoy fácticamente en la misma situación que cuando se da el quebranto de la
ecuación económica financiera que se genera en perjuicio del co-contratante y por una causa imputable a la
administración y, como consecuencia se esto se le puede pedir al órgano administrativo que indemnice o
que reintegre al estado anterior. En el caso de la teoría de la imprevisión se le altera la ecuación económica
financiera al co-contratante y está en riesgo de quebranto absoluto, le puede pedir ayuda al Estado pero con
la diferencia de que la ayuda o el restablecimiento que podrá hacer el Estado, no tiene su origen en un
hecho imputable al órgano administrativo sino que es un hecho completamente externo o ajeno a la
posibilidad de previsión de las partes pero que de igual manera sucede y perjudica al contratante, por lo que
el Estado tiene que prestar su ayuda. Esta situación no está exenta de prueba, el co-contratante tiene que
probar que fue totalmente imprevisible la situación que ocurrió.

Frente a la teoría de la imprevisión, el Estado tiene que salir a ayudar al co-contratante. No lo va a hacer
cargando o teniendo toda la responsabilidad del quebranto de la ecuación económica financiera sino que
sale a respaldar teniendo como principal tarea el hecho de que el contrato se debe ejecutar y llegar a su fin.
Si el Estado contrata con una persona que cumplía con todos los requisitos y que tiene la capacidad
suficiente para poder ejecutar y finalizar el contrato pero sucede un hecho totalmente imprevisible, anormal
y de imposible previsión, el contratista le puede pedir ayuda al Estado para poder seguir manteniendo el
equilibrio y el Estado puede prestarlo y de esta forma seguir ejecutando el contrato y llegar a su fin.

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Como conclusión, cuando hablamos del derecho al equilibrio económico financiero hablamos del derecho
que tiene el contratista de que no haya una variación extraordinaria en el objeto que genere un quebranto.
Surgen los tres institutos que analizamos anteriormente: el hecho del príncipe, el hecho de la administración
y la teoría de la imprevisión. Frente a los tres supuestos que partes de distintas causas y que llevan a
distintas consecuencias, tanto la administración como el co-contratista deberá solicitar/prestar según sea el
caso la ayuda necesaria para continuar con el contrato.

Extinción de los contratos administrativos.-

Es la terminación o el fin del contrato. Tiene modos normales y anormales de extinción. Tenemos dos tipos
de extinción:

En primer lugar tenemos un modo normal que es cuando el contrato llega a su fin por cumplimiento del
objeto. Y en segundo lugar tenemos un modo anormal que son todas aquellas que quedan por fuera de la
terminación normal y que tienen que ver con que se apartan del fin natural previsto por el contrato al
momento de su celebración. Hay distintos modos anormales de extinción:

1. Por razones de interés público:

Es cuando la administración hace uso de su facultad de recisión unilateral dando como razón o fundamento
el interés público.

El interés público es algo difícil de definir. No hay una forma objeta de definirlo, porque cada circunstancia
dentro de cada contrato tiene un interés público determinado. Cada contrato administrativo tiene un interés
público comprometido.

Cuando el Estado haga uso de esta facultad va a poner en manifestación la oportunidad, mérito y
conveniencia en razón del interés público que puede utilizar en cualquier momento. Esto no quiere decir que
el Estado no justifique por que termine el contrato, pero es muy probable que la justificación sea bastante
laxa y bastante indefinida, es difícil que se pueda graficar con mucha precisión que el interés público se vea
más beneficiado con la recisión del contrato que con su continuación y posterior finalización. No es un uso
irregular, no es anti reglamentario sino que la administración hace uso de una discrecionalidad que tiene.

Cuando se rescinde unilateralmente el contrato en razón de interés público la administración deberá

indemnizar íntegramente el co-contratista. Si la administración terminase el contrato por culpa del
contratista, es decir por una causa imputable al contratista no va a tener que indemnizar porque se le
atribuye la culpa de la no terminación normal del contrato al contratista.

Pero en este caso, partimos de la base de que el contratista está cumpliendo con el contrato pero el Estado
decide usar la discrecionalidad tendiente a terminar el contrato. En este caso sí debe indemnizar al
contratista de forma integral.

La facultad de rescisión unilateral del contrato por parte de la administración puede ser por dos razones: una
por el interés público donde la administración hace uso de la porción de discrecionalidad que le queda, que
es cuando no hay culpa para imputarle al contratista sino que el Estado por una decisión propia y en función
del interés público, decide terminar el contrato. Otra forma es por culpa de las partes.

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 2. Nulidad del contrato:

Existe la terminación del contrato por nulidad pero es bastante raro que la administración esté ejecutando el
contrato y recién ahí se dé cuenta que es nulo.

Podría ser que alguno de los contratistas que no resultó adjudicado haya iniciado algún tipo de proceso
judicial reputando alguna irregularidad en el proceso, manifestando algún tipo de desigualdad manifiesta a
los oferentes, etc. y como nada de eso impide la prosecución del contrato, puede pasar que el contrato se
haya seguido ejecutando y en el medio tengamos la resolución que dice que efectivamente el procedimiento
licitatorio estuvo viciado de una nulidad ostensible porque se menoscabaron derechos fundamentales.

3. Por culpa de las partes:

Es otra forma de rescisión unilateral del contrato. Que si lo quiere ejecutar esta rescisión la administración lo
puede hacer directamente y si lo quiere llevar adelante el co-contratista va a tener que cumplir con algunos
requisitos.

En el caso de que haya un incumplimiento por parte del contratista, el ente público estatal contratante
ejerce esa prerrogativa sancionatoria y termina el contrato. El ente administrativo siempre tiene la facultad
de control y de sanción y que puede usar todo el tiempo. Es una facultad que si o si tiene que tener la
administración porque están en juego fondos públicos y el interés general. Esto es a los fines de que se
certifique que el contrato se está ejecutando como debe hacerlo.

No hay posible facultad de control si no tiene atada una facultad de sanción, si no está vacía la facultad de
control. Cuando el estado controla y advierte de ese control al contratista de que no está cumpliendo con
sus tareas o lo está cumpliendo insuficientemente, lo intima a que lo haga como corresponde.

La sanción final es la rescisión del contrato, la administración le va a ir marcando al contratista los

incumplimientos y esa cadena de incumplimientos si se mantiene en el tiempo van a dar lugar a la rescisión
del contrato por culpa del contratista. Si el contratista tiene la culpa de que el contrato se termine, la
administración tiene la facultad de reclamarle los daños que haya sufrido en función de su incumplimiento.

Normalmente, la administración no va a salir a cobrarle al contratista sino que no le paga lo que quedo
pendiente de cobro y es verdad que si hizo erogaciones o gastos para poder mejorar o arregla lo que hizo el
contratista puede ser que la administración le reclame los mayores costos en los que ha tenido que incurrir
por el incumplimiento del contratista.

No se determina la culpa del contratista de un momento para el otro, son una acumulación de situaciones
que la administración le ha ido marcando y que el contratista no ha cumplido.

Como contrapartida tenemos la rescisión por parte del contratista por incumplimiento de la administración.
No es una facultad autónoma que pueda ejecutar el contratista frente al incumplimiento liso y llano de la
administración.

En el contrato de derecho privado, frente al incumplimiento del co-contratante hay una facultad autónoma
de rescisión. Es decir que se puede rescindir el contrasto automáticamente sin necesidad de ningún paso
previo. Pero si las partes pactaron la previa constitución en mora para la rescisión sí hay que cumplir con el
paso previo. Sin embargo, se parte de la base de un acuerdo entre partes. Naturalmente hay una facultad
rescisoria automática si nada se dice en el contrato.

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A diferencia del contrato de derecho privado, en el contrato público el co-contratista no tiene esta
posibilidad inmediata. No es porque no le paga, rescinde. Va a tener que en primer lugar, informarle a la
administración la serie de incumplimientos, reclamar el deber de colaboración en el caso de que necesite
ayuda en cierta tarea, etc.

Se deben informar los incumplimientos, se va a pedir que la administración cumpla con los deberes a su
cargo. En caso de que esto no se cumpla el co-contratista si puede ir a solicitar la rescisión del contrato
judicialmente.

4. Ejercicio abusivo del ius variandi:

Es otra rescisión unilateral del contrato. Si el co-contratista considera que el ius variandi en poder de la
administración se está ejerciendo de forma abusiva y lo está ejerciendo por encima del límite razonable, el
contratista puede solicitar la resolución unilateral del contrato.

El co-contratista lo va a tener que probar en todos los casos sea por el quebranto de la situación económica
financiera o el uso abusivo del ius variandi, la falta de colaboración, etc. Se debe probar de forma fehaciente.

5. Pérdida o limitación grave de la personería o capacidad del contratista:

Tomamos el principio general de que el contrato administrativo es intuito personae. Esto hace que el
contrato sea intransferible y es por esto que la administración cuando contrata con alguien luego de pasar
por todo el proceso licitatorio, contrata con alguien pos sus cualidades específicas para cumplir con el objeto
que se persigue.

Cuando se pone en marcha el proceso licitatorio que genera un gasto, una actividad por parte de la
administración, todo está destinado a que la administración contrate con el mejor y no con quien quiere,
genera que contrate con quien quiso contratar, no con otra persona.

Esto deriva en que si con quien quiso contratar o efectivamente contrato, posteriormente tiene algún
problema que no le hace posible o que le impide proseguir con el contrato, es una causal para que el
contrato se termine. Acá aparecen las pérdidas o limitación de la personería.

Supongamos que la persona física o jurídica con la que la administración contrató se declara en quiebra, se
presenta en concurso preventivo, sufre una inhibición general de bienes, entre otras causales, hacen
imposible que el contrato lo siga ejecutando la persona física o jurídica que el Estado había elegido.

No se puede cambiar de contratista una vez que el contrato ya está celebrado con determinada persona. Si
el contrato está celebrado con A y A quiebra o muere, no es lo mismo contratar después con B. Entonces, el
contrato tal cual se lo conoce se termina, se extingue.

Hay una discusión al respecto de que si se debería o no terminar el contrato cuando la persona se presenta
en concurso. La diferencia entre el concurso y la quiebra es que en el concurso se trata de mantener la
actividad normal de la empresa para poder cumplir con las obligaciones a su cargo y eventualmente
satisfacer a los acreedores, evitando la quiebra. Por lo que, parte de la doctrina dice que si los requisitos del
concurso son justamente mantener el giro normal de la empresa y a lo mejor uno de los contratos más
importantes que tiene la persona concursada es con el Estado, sería un contra-sentido que se rescinda el
contrato porque lo único que se logra es que el ahora concursado se vuelva un fallido, quiebre.

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Por otro lado, otros sostienen que por parte dela administración no tiene el mismo respaldo y
financiamiento un sujeto sin problemas de deudas como el que tiene un concursado. Un sujeto totalmente
habilitado va a tener mucho mayor respaldo frente a cualquier problema que se suscite con la
administración que un sujeto concursado.

6. Mutuo disenso:

Se da cuando las partes deciden terminar el contrato. Está en el listado de formas anormales porque la única
forma normal es el cumplimiento del objeto y se pague lo que se pactó. Que las partes acuerden terminar el
contrato es modo anormal de terminación.

No es muy común ver que las partes acuerden concluir el contrato, más cuando el Estado se encuentra
involucrado. Cuando hay algún tipo de discrepancia entre las partes se termina el contrato atribuyendo una
culpa al co-contratista.

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64
 UNIDAD 3 – LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN PARTÍCULOICULAR

CONCESIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.-

Definición.-

Es el contrato por el cual el Estado (concedente) le delega a una persona (concesionario) la explotación de
un servicio público por un tiempo determinado.

El Estado le otorgará a esa persona ciertas potestades públicas, pero este concesionario actúa por cuenta y
riesgo propio, a cambio de un precio o tarifa (otorgada por los usuarios) o bien de subvenciones que otorga
el Estado. Esa persona no se transforma en funcionario público y la Administración sigue siendo la titular del
servicio que delega.

Caracteres.-

 Bilateral: entre el Estado y un privado (persona humana o persona jurídica).

 Oneroso: no se hace de forma gratuita, tiene una ganancia.
 Formal: tiene que ver con la transparencia de los actos públicos.
 Nominado: previsto en el ordenamiento jurídico.
 Conmutativo: hay obligaciones y derechos recíprocos que las partes conocen desde la celebración
del contrato.
 De ejecución continuada.
 De duración temporaria: tiene un plazo.
 Se celebra intuito personae, y generalmente se prohíbe ceder el contrato.

Competencia para su otorgamiento.-

La competencia para otorgar la concesión de servicios públicos va a depender de la esfera a la que

pertenezca el servicio público que se va a concesionar. Así, si por ejemplo, se trata del servicio público de
transporte de la ciudad de Rosario, será competente para otorgar esa concesión la Municipalidad de Rosario.
Esto es así porque se trata de un poder no delegado a la Nación.

Si se trata de un servicio público nacional, será competente el Estado nacional. Va a ser competente la
Nación en caso de un servicio interprovincial o internacional por ejemplo.

El Estado es el sujeto concedente y es el regulador y controlante de la gestión. La fiscalización sobre la

gestión del servicio se realiza por diferentes órganos estatales que controlan los distintos aspectos de la
concesión: los entes reguladores creados para cada servicio, la Auditoría General de la Nación, el Defensor
del Pueblo, la Comisión Bicameral.

Sujetos de la relación contractual.-

 Estado (concedente);
 Particular o empresa que ejecuta la concesión (concesionario).
 Aparece también la figura de los usuarios (beneficiarios del servicio), que no son parte del contrato,
pero se ven alcanzados por los efectos del mismo.

65
Entre el Estado y el concesionario se genera una relación de derecho público. Por el contrario, el
concesionario va a entablar con el usuario una relación de derecho privado. Vemos entonces que hay un
desdoblamiento en las relaciones.

En cuanto a la situación del usuario, podemos hablar de usuario actual y usuario potencial. El usuario actual,
por ejemplo, es el que efectivamente marca la tarjeta para subir al colectivo. Usuarios potenciales, en
cambio, seremos todos los que vivimos en Rosario y que, si bien no usamos el servicio de transporte
actualmente, eventualmente un día podemos usarlo. Todo esto se vincula con un fallo de la Cámara
Contencioso Administrativa de Buenos Aires, el Fallo Fernández del año 1997, en el que Fernández demanda
al Estado Nacional porque se consideraba afectado por la tarifa del subte. El Estado alegó que Fernández no
probó ser un afectado directo, porque no había probado con el ticket que tomó el subte. No obstante eso, la
Cámara dijo que no era necesario que muestre el ticket para probar que era un afectado, porque el solo
hecho de estar domiciliado en la ciudad de Bs As y de poder tomar el subte si así lo deseaba eventualmente,
era suficiente a los fines de considerarlo afectado. Allí surge la definición de usuario potencial.

Los usuarios tienen ciertos derechos:

 Tienen derecho a recibir la prestación del servicio con calidad y eficiencia, en las mejores
condiciones tendientes a satisfacer su necesidad de índole pública, de modo equitativo.
 Los servicios públicos deben prestarse de modo que no sean perjudiciales para su integridad psico-
física. No puede derivar un daño del uso correcto del servicio.
 Tienen derecho a obtener información adecuada y veraz.
 Cuando la naturaleza del servicio lo permita, el usuario debe poder seleccionar al prestador que
desee. Esto tiene que ver con la libre competencia en el mercado.
 Tienen derecho a participar y ser representados por asociaciones de usuarios.

Naturaleza jurídica

Hubo distintas teorías:

1- Contrato privado: esto tenía que ver con la doble personalidad del Estado – persona del derecho
público y persona del derecho privado – y con que se desdoblaban las responsabilidades de cada
faceta.
2- Acto unilateral del poder público: esta teoría considera que la concesión es un acto soberano del
Estado, que puede modificarla y revocarla unilateralmente. Esta teoría fue superada porque
prescindir de la voluntad del concesionario no es una opción.
3- Teoría mixta: la concesión es un acto mixto, por un lado reglamentario (para regular el servicio y
modificarlo) y por otro lado contractual, y tiene por fin obtener una ganancia.
4- Contrato administrativo de derecho público. Esta es la postura mayoritaria.

Derechos del concesionario Derechos del concedente/Estado

 Derecho a la explotación, a la ejecución del  Exigir el cumplimiento del contrato.

contrato por el plazo pactado.  Exigir la ejecución del servicio público en el
 Derecho a percibir el precio: se cobra de la plazo determinado.

66
 tarifa que paga el usuario.
 Derecho a suspender la ejecución del
contrato en determinados casos.
 Derecho a requerir la rescisión del contrato:
esto está sujeto a que se den ciertas
condiciones. Es excepcional.
 Derecho a cobrar indemnización cuando
corresponda. Ejemplo: la Administración
revoca el contrato por oportunidad, mérito
y conveniencia. La indemnización
comprende daños y perjuicios, daño
emergente y lucro cesante.
 Derecho a que se mantenga la ecuación
económica financiera.
 Puede haber cláusulas eventuales ante
alguna situación de emergencia. Por
ejemplo: una subvención del Estado.
 A controlar que el servicio se preste en las
condiciones pactadas.
 Facultad de exigirle al concesionario que
adecue el servicio prestado a una nueva
modalidad. El límite es que esto no implique
una reinversión desmedida.
 A imponer sanciones ante el incumplimiento
del concesionario.
 Ejecución directa: si el concesionario lleva a
cabo la concesión en forma deficitaria o lo
deja de hacer, el Estado puede llevar a cabo
la concesión o reemplazarlo. Antes debe
intimar a que adecue las condiciones del
servicio a lo pactado.

Tarifa

La tarifa constituye la forma de retribución del concesionario del servicio público. Es aquello que el
concesionario le cobra directamente al usuario del servicio.

En la construcción ideal de una concesión de servicios públicos, el Estado no va a poner plata sino que el
concesionario se cobra de lo que pagan los usuarios. Ocurre que muchas veces estas concesiones terminan
siendo deficitarias, por lo que el Estado subsidia parte de la tarifa para que el concesionario no tenga una
alteración de la ecuación económica financiera.

En principio, las tarifas las fija el Estado concedente si bien interviene el concesionario.

Las tarifas que pagan los usuarios tienen los siguientes caracteres:

 Se rigen por el principio de proporcionalidad, por lo que debe haber equivalencia entre la prestación
del concesionario y el precio;
 Rigen para el futuro.
 Deben ser aprobadas por la autoridad estatal competente.
 Para su cobro, requieren que efectivamente se preste el servicio.

El concesionario, por sí solo, no puede aumentarlas. Puede plantear al Estado que necesita un aumento si
considera que esa tarifa no es razonable, es baja, está desactualizada.

El Estado, en cambio, si puede modificar unilateralmente la tarifa si considera que no es justa o no es

razonable. El límite a esa modificación será la afectación de la ecuación económica financiera para el
concesionario.

67
Situación jurídica de los bienes afectados al servicio.-

Los bienes pueden pertenecer al Estado, al concesionario, o a ambos.

Los bienes que sean del Estado pertenecerán al dominio público. Estos son bienes que están fuera del
comercio y que el Estado no puede venderlos ni disponer de ellos, a menos que los desafecte. Tratándose de
los bienes del dominio público del Estado, el Estado deberá autorizarme para aprovecharme de ese bien. Sin
embargo, parte de la doctrina entiende que cuando no hay autorización, se entiende que igual puede valerse
del bien si sirve para ejecutar el contrato. Cuando los bienes del dominio público pertenecen a una entidad
estatal distinta de la que contrata, si se requiere conformidad.

Los bienes del concesionario que estén afectados al servicio son de su propiedad privada.

El principio general es que se utilice para la concesión de servicios públicos bienes estatales afectados a la
prestación de ese servicio.

Cuando se extingue la concesión, esos bienes deben ser restituidos al Estado, salvo disposición en contraria.
Es un supuesto muy excepcional que el concesionario se quede con bienes estatales al terminar el contrato,
y tendría que estar debidamente justificado.

Si se usan bienes propios del concesionario y las partes no estipulan lo contrario, al terminar el contrato esos
bienes siguen siendo del particular.

A veces se pacta expresamente que, terminado el contrato, los bienes del particular pasen al dominio del
Estado. Se pacta un precio o una indemnización a favor del concesionario. Esto se conoce como reversión de
cosas o bienes del co-contratante al Estado.

Extinción del contrato. Causas.-

 El modo normal de extinción del contrato se da por el vencimiento del plazo fijado para la ejecución
del mismo. Cumplido ese plazo, el contrato termina.

Lo ideal sería que si, por ejemplo, una concesión vence en diciembre del 2020, a mitad de ese año o antes se
inicie el procedimiento licitatorio para reemplazar al concesionario cuando se termine el plazo. En la
práctica, esto no pasa. Es común que por decreto se renueve la concesión, estableciendo los motivos por los
que no se lanza una nueva licitación, o también es común que se otorguen prórrogas al concesionario para
que siga explotando el servicio mientras se le busca reemplazo.

Lo que no puede pasar es que el concesionario, vencido el plazo, se vaya sin que haya reemplazo. Siempre
tiene que haber continuidad, no puede quedar vacante la concesión.

Luego, hay otras causas de extinción del contrato:

 Muerte, quiebra o desaparición del concesionario.

El contrato con la Administración es intuito personae. Por ende, cuando el concesionario fallece (si es una
persona física) o si la empresa se concursa o quiebra, se considera que el contrato en sí mismo desaparece,
se extingue.

68
En cuanto al concurso o la quiebra, parte de la doctrina cree que si la empresa puede seguir ejecutando el
contrato e ir cubriendo con las ganancias el pasivo pendiente, es contrario a la seguridad jurídica y a los
principios del Estado de derecho extinguir el contrato. Otra parte de la doctrina sostiene que opera la
extinción, porque el concesionario debe tener espalda, caso contrario el Estado asume el costo de la mala
administración de esa persona ante cualquier inconveniente.

La Administración va a tener que generar un acto administrativo de revocación de la concesión

justificándose en alguno de estos hechos: fallecimiento, concurso o quiebra.

 Renuncia

La renuncia, en sí misma, es un acto unilateral. Ahora bien, en el caso de contratar con la Administración, la
renuncia es bilateral porque para ser eficaz requiere la aceptación del Estado. Sin esa aceptación, la renuncia
no es un medio idóneo para extinguir el contrato.

 Rescisión unilateral

Puede darse por un incumplimiento del concedente (Estado). Va a haber que solicitar la rescisión
judicialmente. Nunca el concesionario podrá por si solo terminar el contrato, aun mediando incumplimiento
por parte del Estado. Puede manifestar la causa que generaría la rescisión pero necesita el aval judicial.

El Estado puede rescindir el contrato ante el incumplimiento del concesionario. Cuando el concesionario no
cumple debidamente con sus obligaciones, se puede plantear la caducidad de la concesión, que es
justamente una sanción al incumplimiento. Ejemplo: si el concesionario no presta el servicio de forma
regular y continua, si no se incorporó la tecnología que debiera haberse incorporado conforme el contrato,
etc.

Incumplimiento del concesionario y caducidad son dos causales separadas, pero en la práctica van de la
mano.

El procedimiento es así: la Administración primero tiene que intimar al concesionario a que regularice la
situación y cumpla con las condiciones pactadas. Se le da un plazo al concesionario para que haga esa
reconducción. Luego, si vencido ese plazo sigue sin cumplir, entra en mora y se puede declarar finalmente la
caducidad por incumplimiento de las obligaciones a su cargo.

Algunos autores creen que las causales de caducidad de la concesión deben estar enumeradas en el
contrato.

Lo cierto es que si la Administración tiene la facultad de control y el concesionario incumple sus obligaciones,
se entiende que en defensa del bienestar general y de la prestación del servicio como corresponde, la
Administración puede declarar la caducidad de la concesión a través del procedimiento mencionado.

Una tercera causal de incumplimiento es la fuerza mayor. Acá no hay responsabilidad de ninguna de las
partes, pero el contrato no se puede seguir ejecutando. Teóricamente el concesionario tiene que solicitar
esto judicialmente, pero en los hechos se puede firmar un acuerdo con el Estado y ambas partes quedan
liberadas.

69
Por último, dentro de la rescisión está el rescate. Diez dice que es una decisión unilateral debidamente
fundada por la que el concedente le pone fin a la concesión por razones de interés público antes de la fecha
fijada para su expiración y sin que el concesionario haya incurrido en una falta que pueda llevar a la
caducidad. Este autor opina que en la caducidad el contrato termina por un incumplimiento del
concesionario, mientras que en el rescate el Estado decide por razones de ilegitimidad o de oportunidad,
mérito y conveniencia terminar el contrato en forma anticipada.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA.-

La obra pública está regulada tanto a nivel nacional como a nivel provincial. Esas leyes disponen los
lineamientos generales de toda obra pública.

Cada obra pública implica que se lance una licitación, y el pliego contiene las reglas que rigen ese contrato.
En caso de vacíos, lagunas, contradicciones en el pliego, habrá que ir a la ley de obra pública
subsidiariamente. Por último, vamos a ir al derecho en general.

Concepto de obra pública y de contrato de obra pública

OBRA PÚBLICA.-

La ley nacional define la obra pública en su artículo 1.

“Artículo. 1.- Considerase obra pública nacional toda construcción o trabajo o servicio de industria que se
ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con subsidios, que se regirán por
ley especial, y las construcciones militares, que se regirán por la ley 12.737 y su reglamentación y
supletoriamente por las disposiciones de la presente.”

La crítica más importante que hace Marienhoff a esta definición es que en realidad ninguna obra pública se
hace con fondos del Tesoro, porque los fondos para ejecutar la obra son de particulares, son fondos
privados.

Tomando esta crítica, Barra dice que en realidad la obra pública es el resultado de un trabajo público. Y
define el trabajo público como el procedimiento técnico y jurídico destinado a la obtención de una obra
pública.

Definen a la obra pública como el procedimiento para lograr el resultado final, sea cual sea.

La ley provincial en su artículo 1 también define obra pública.

“Artículo. 1.- Todas las construcciones, refacciones, instalaciones, trabajos y obras en general; provisión,
arrendamiento, adecuación o reparación de máquinas, aparatos, materiales y elementos de trabajo, o
necesarios para la actividad accesoria o complementaria de la obra que construya la Provincia o cualquiera
de sus reparticiones, por sí o por medio de personas o entidades privadas u oficiales, con fondos propios, de
aportes nacionales o de particulares, se someterán a las disposiciones de la presente Ley.”

Esto lo que dice es que no se limita solamente a la construcción o refacción de una obra pública, sino que
engloba dentro de eso todo lo que coadyuve a la ejecución de una obra. Es una definición un poco más

70
amplia. Define obra pública por todo lo que construya la provincia, que es la construcción en sí y todos los
accesorios que coadyuven a esa construcción.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA.-

Es el contrato a través del cual la Administración le encarga a una persona – física o jurídica – que realice una
obra destinada al uso colectivo, en forma directa o indirecta, a cambio de un precio en dinero.

Elementos

 Sujetos:
 Estado nacional, provincial o municipal (comitente): también puede ser comitente un ente
autárquico, una empresa del Estado siempre que su estatuto no disponga lo contrario, una
persona pública no estatal que ejerza función administrativa por delegación.
 El co – contratante: persona física o jurídica privada (contratista / licitante / adjudicatario)
 Objeto:
El objeto siempre será la realización de un trabajo público sobre algún bien material. Puede ser por
ejemplo el objeto construir un inmueble, arreglar un inmueble, arreglar una máquina. Se trata de
una obra tangible, y el objeto existe en la realidad.
 Finalidad:
Marienhoff dice que la finalidad no define al contrato de obra pública, sino que lo definen los
caracteres. Sin embargo, en este contrato hay una finalidad clara y expresamente definida por la ley,
porque para que el Estado invierta dinero en la obra pública tiene que haber una partida
presupuestaria habilitada con un fin específico del que el Estado no se puede apartar. Entonces, la
finalidad del contrato si es algo importante.
Cuando el Estado determina que va a destinar fondos, por ejemplo, a la reforma de un Museo, no es
algo que se define de un momento para otro sino que es un procedimiento que pasa también por el
Poder Legislativo: la aprobación del presupuesto. Si se aprueba el proyecto, se incorpora en el
presupuesto del año que viene. Así, en dicho presupuesto el Estado determina que reformará tal
edificio, que está presupuestada tal cantidad de dinero, y también establece el objeto de la reforma
(por ejemplo: agrandarlo, mejorarlo, modernizarlo, etc.). Si se decide aceptar ese presupuesto,
habilitando la partida presupuestaria, el Estado no va a poder usar esos fondos para otra cosa, va a
tener que hacer si o si esa obra. Los fondos tienen que ir a donde se había determinado
específicamente.
La finalidad será clara y precisa, expresamente definida por la ley, y la partida presupuestaria que se
le asigne es para esa finalidad puntual, no pudiendo destinarse los fondos a otra finalidad.
 Plazo:
Como todo contrato, tiene un plazo.
En obras grandes se suele poner en carteles los datos fundamentales del contrato, como por
ejemplo el plazo en que supuestamente la obra tendrá que estar terminada.
El tiempo por el que se va a ejecutar el contrato es un elemento esencial.
Una realidad es que ese plazo no siempre se cumple, pero eso no es razón para que la obra se
abandone o se deje como está.
Tiene que ver con la cuestión presupuestaria el establecer un plazo.

71
  Precio
En el contrato de obra pública, se ejecuta una obra material para el Estado y éste es quien paga. Esta
es la principal diferencia con el contrato de concesión de obra pública, en el cual el pago lo hace el
usuario.
En los contratos, y sobre todo en la obra pública, se cobra contra certificación. Lo que se hace es
definir al contrato como una uniformidad, es decir, hay que hacer tal obra y eso va a llevar tanto
tiempo. Definida esa generalidad, se va a fraccionar la obra en determinados momentos. Por
ejemplo: (1) movimiento del suelo; (2) excavación de cimientos; (3) cimientos.
Cada una de esas 3 etapas es una certificación parcial de obra. Cuando yo certifico, me pagan.
Entonces, por ejemplo, la etapa 1 tenía que ser del 1 de Julio al 10 de Julio. El 10 de Julio hay una
inspección para ver si eso está bien hecho; si está bien, certifican la obra, y esa certificación me
permite facturar, entonces adjunto mi factura y lo paso para el pago. Iré certificando cada etapa
como corresponde y cuando me certifican cobro.

Caracteres

 Bilateral: entre el Estado y un privado.

 Oneroso.
 Formal.
 Nominado.
 Conmutativo.
 De ejecución continuada.
 De duración temporaria.
 Se celebra intuito personae, y generalmente se prohíbe ceder el contrato.

Sistemas de contratación

La obra pública puede ser contratada a través de distintos sistemas, los que suponen también diversas
formas de considerar y realizar el pago del precio.

1- Unidad de medida/precio unitario:

Se realiza un cómputo métrico de la obra y se establece un precio unitario por medida y por ítem. Se le
puede asignar a cada parte del contrato un precio.

Ejemplo: la obra es una ruta. Entonces, cuando termino determinado tramo, supongamos 100 km, certifico
obra y se me paga hasta el valor de eso. Se va dividiendo, se sectoriza para pagar.

Es la forma más fácil de medir, y la más usada en obra pública.

2- Ajuste alzado:

Se fija un precio global, previo e invariable para toda la prestación. Si hay alguna variable en el precio, la
tiene que afrontar quien hizo el presupuesto y en el caso presupuestó mal.

Esto se usa bastante por ejemplo cuando hay una obra privada que dice “llave en mano”. Es cuando el
contratista no puede modificar el precio que pasó.

72
Este sistema es idóneo para obras pequeñas, con plazos de construcción breves (ejemplo una repartición
pública contrata a un pintor para pintar 10 oficinas). No es adecuado para tareas mayores donde no es
posible adecuar el precio en función de los largos plazos de ejecución, y más en un país con muchas
variaciones de precios. Así, no se puede construir un hospital bajo este sistema.

3- Coste y costas:

Este sistema se usa para casos de urgencia o cuando sea conveniente.

Acá tenemos que diferenciar:

 Coste (materia prima y mano de obra para la ejecución de los trabajos);

 Costas (beneficio del contratista, honorarios)  se suele pactar como un porcentaje sobre el monto
total del coste.

Es muy raro que el Estado contrate de esta manera.

La contratación siempre puede hacerse con o sin provisión de materiales por parte del Estado.

Después, hay otros sistemas de contratación, además de la licitación pública – que es la forma de
contratación por excelencia –. Tenemos la contratación directa, la licitación privada, pero lo cierto es que
siempre que se deje de lado la licitación pública hay que justificarlo.

Derechos de la Administración

El Estado tiene algunas prerrogativas:

 Ius variandi: es la facultad que siempre tiene el Estado de modificar parte del contrato. La limitación
es que no se tiene que alterar la base del contrato.
El contratista está obligado a aceptar esas modificaciones, que pueden implicar un aumento o
disminución de las tareas, pero con un tope máximo del 20%. Si la variación supera el 20% el
contratista tiene el derecho de rescindir el contrato argumentando que se altera la ecuación
económica financiera. Lo va a tener que pedir por vía judicial y se le va a indemnizar el daño
emergente.

 Facultades de sanción: hay 3 tipos de sanción:

1. Sanción pecuniaria: multa por la mora. Esto se usa mucho al evaluar el plan de trabajo. Si
había que terminar una obra el 2 de Julio y al día 20 del mes no se terminó, se pone una
multa por día de atraso que se va a debitar de lo que hay que pagar.
2. Sanción coactiva: rescisión del contrato, reemplazo del contratista, rescate de la obra.
3. Rescisión (es una sanción coactiva): la Administración puede rescindir el contrato
fundándose en incumplimientos del contratista, los cuales se ven en cada caso concreto.

 Facultad de control y dirección: el Estado designa a una persona para que inspeccione la obra y
controle que se esté ejecutando de la forma en que corresponde.
Ejemplo: Aguas Santafesinas contrata a alguien para que ejecute una obra. Entonces, Aguas pone a
un ingeniero que irá a ver que se esté excavando en las profundidades correspondientes, que los

73
 caños que se usen sean los adecuados, etc. Esto es fundamental, porque una vez que se termina la
obra y se pone en funcionamiento, si hay un problema el Estado va a ser el responsable porque le
van a reclamar a Aguas Santafesinas. Es fundamental esta facultad porque el Estado nunca se desliga
de la responsabilidad.

Los elementos sobre los que se trabaja son las órdenes de servicio y las notas de pedido. El inspector, si nota
que algo está mal, emite una orden de servicio al contratista donde deja constancia de esto y el contratista
tendrá que responder lo que corresponda. Esto no tiene efecto suspensivo, la obra se sigue ejecutando,
porque hay que cumplir con el cronograma pactado, ya que si estas fueran del cronograma el Estado no te
va a pagar las variaciones del precio, los adicionales, a menos que pruebes que estás fuera del cronograma
por una razón que no te es imputable.

Otros derechos:

 Derecho al cumplimiento del contrato intuito personae.

 Derecho a la garantía de ejecución contractual.
 Derecho a exigir que se le presente el plan de trabajo y a hacer observaciones.
 Derecho a exigir el acopio de los materiales por parte del contratista, cuando no los provea el
Estado.
 Derecho a continuar la obra con los herederos del contratista.

Derechos del contratista

 Derecho al pago del precio.

 Derecho a cobrar intereses por la mora de la Administración.
 Derecho a rescindir el contrato por causas atribuibles a la Administración.
 Derecho a la recepción de la obra por parte de la Administración.
 Derecho al reintegro de la parte proporcional de la garantía y fondo de reparo si hay recepción
parcial de la obra.
 Derecho a contar con un plazo para subsanar defectos de la obra.

Una obligación del contratista es presentar el plan de trabajo y cronograma de inversión. Es muy probable
que en el pliego licitatorio se establezca como condición que al presentar la oferta hay que presentar el plan
de trabajo. Si eso no pasa, va a ser una de las primeras obligaciones del contratista. Esto se relaciona con el
sistema de unidad de medida.

El contratista le va a proyectar a la Administración cómo va a ejecutar la obra, cuáles serán las etapas,
cuánto durará cada etapa, qué se hará en cada una de ellas, cómo va a usar el dinero. Ese plan de trabajo y
cronograma de inversión funciona para las partes como el marco de organización de las tareas.

A partir de eso, el Estado podrá controlar que la obra se desarrolle en tiempo y forma.

Al contratista le va a servir para saber que cuando cumpla con cada etapa podrá certificar para poder cobrar.

El Estado tiene que aprobar este plan de trabajo. Una vez que lo aprueba, las partes se ajustan a aquél.
Entonces, si el plan de trabajo se cumple, el contratista tendrá derecho a exigir el pago correspondiente. Si
no se está cumpliendo, la Administración dejará constancia de ello a través del libro de obras.

74
Puede que por alguna cuestión fortuita, como el clima, el plan de obra se atrase o se paralice. En tal caso,
una vez que se reactive se van a readecuar los planes.

Ahora bien, si el contratista viene atrasado por razones que le son imputables, es pasible de ser sancionado
por el Estado.

Extinción. Causales.-

 Cumplimiento del contrato: se termina la obra y se cobra el precio.  modo normal.

 Vencimiento del plazo de duración del contrato;
 Extinción por acuerdo de las partes;
 Desaparición del objeto;
 Rescisión por fuerza mayor, hecho de la administración o del príncipe;
 Rescisión por fraude, grave negligencia o ejecución demorada del contratista;
 Rescisión por parte de la Administración por razones de oportunidad, mérito y conveniencia a favor
del interés público;
 Rescisión por parte del contratista.

CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.-

Concepto

Es un contrato entre el Estado y un tercero, donde ese tercero se obliga a efectuar una obra cuyo pago no le
es efectuado por el Estado sino por los administrados que usen la obra.

La característica principal de este contrato es que el Estado me contrata para ejecutar la obra pero después
me quedaré concesionando la obra y voy a recibir el pago de los administrados que usen la obra.

En el contrato de obra pública, en cambio, el Estado me contrata, ejecuto la obra, la entrego, me pagan y se
termina el contrato.

El típico ejemplo de contrato de concesión de obra pública es la ruta. La obra la construye el concesionario a
su costo y riesgo, y la Administración le concede – en el mismo acto que le otorga la ejecución de la obra – la
concesión de la misma, para que pueda obtener las ganancias y amortizar el capital invertido.

La construcción de la obra está a cargo del tercero, a su cuenta y riesgo. El costo está a cargo del contratista.
La particularidad que tiene es que la financiación de la obra estará a cargo de los administrados que van a
pagar una suma de dinero cuando usen la obra. No se usan acá fondos estatales.

En el contrato de obra pública hay una relación jurídica directa, de derecho público, entre el Estado y el
contratista. En la concesión de obra pública, en cambio, vemos un desdoblamiento de relaciones jurídicas: el
Estado y el particular tienen una relación de derecho público, pero como la financiación la hace el
administrado/usuario, hay una relación de derecho privado entre el concesionario y el usuario del servicio.

Se diferencia este contrato con el de concesión de servicios por el objeto, que en este caso es construir una
obra y en el caso de concesión de servicios públicos es prestar un servicio determinado.

75
Naturaleza jurídica

Diez considera que es un acto complejo, que tiene un doble contenido. Tiene:

 Una parte contractual: relación concesionario-usuario  es una relación contractual, privada, de

derecho civil.
 Una parte reglamentaria: relación de derecho público entre el concesionario con el Estado.

Caracteres

 Bilateral.
 Consensual.
 Formal.
 Nominado.
 De ejecución continuada.
 Oneroso (si bien el concesionario no le cobra al Estado, le cobra al usuario).
 Aleatorio para el concesionario: esta es una característica que no tiene el contrato de obra pública.
Tiene que ver con que el concesionario va a cobrar de lo que le paguen los usuarios, y ese
mecanismo de cobro lo hace aleatorio, porque lo que va a cobrar dependerá de cuánto usen las
personas, por ejemplo, la ruta y paguen el peaje. Por más que se sepa que la gente va a usar la ruta,
es un acontecimiento futuro e incierto. No sé cuántas personas la usarán. Por ejemplo: hoy por hoy,
con la pandemia, mucha gente que viaja mucho de Rosario a Bs As dejó de hacerlo o redujo mucho
el flujo de viajes que hace. Ahí se ve la aleatoriedad.
 Se celebra intuito personae, y generalmente se prohíbe ceder el contrato

CONTRATO DE SUMINISTRO.-

Concepto

Se da cuando la Administración Pública contrata con una persona o entidad que asume la obligación de
cumplir prestaciones periódicas y continuadas durante un término determinado o indeterminado en la
medida que lo solicite y por un precio fijo o a fijarse.

 Continuada: durante la vigencia del contrato, existe la obligación de suministrar.

 Periódica: tendré que suministrar conforme las necesidades del suministrado.
 Término determinado: se establece un plazo específico, por ejemplo 1 año.
 Término indeterminado: no es que la persona se obliga y desconoce absolutamente el plazo por el
que se obliga, sino que se sujeta a determinados hitos que tienen que suceder para que termine la
obligación. Ejemplo: se establece como plazo la duración de X obra pública.
 Precio: es casi imposible que el Estado contrate sin precio. Cuando está en juego el patrimonio
público, siempre hay que dar razón de los gastos que asume el Estado. Ese precio puede estar fijado
o “a fijarse”. Esto último se refiere a que puede estar sujeto a variables. Ejemplo: proveo agua para
obreros de una ruta. Fijo un precio pero luego podré hacer una actualización si el precio del agua
varía durante la ejecución de la obra.

76
La particularidad de este contrato es que hay ciertas variables más indeterminadas, a diferencia de lo que
ocurre en otros contratos que son completamente tasables.

Fariña lo distingue de la compraventa y del contrato de obra pública:

 Suministro vs. Compraventa: en el suministro hay un tracto sucesivo, una continuidad, una
periodicidad. Tendré que ir satisfaciendo necesidades periódicas. En cambio, en la compraventa hay
un único acto.

Ejemplo de compraventa: me compran 50 barbijos. Está determinado que tengo que entregar esos 50
barbijos, lo cual puedo hacerlo por partes en 5 meses por ejemplo, pero al final del contrato voy a haber
entregado los 50 barbijos.

Ejemplo de suministro: la época del suministro de barbijos se sujeta a la necesidad, entonces hasta que no
termine la pandemia en el país seguiré entregando barbijos.

 Suministro vs. Obra pública: en la obra pública el Estado contrata a alguien para que le entregue un
bien determinado, que generalmente es un inmueble, o puede ser la reparación de máquinas que se
usan para ejecutar la obra pública. Se trata de bienes no consumibles, no fungibles. El Estado paga
por eso, lo usa y permanece en su esfera.

Tengo un plazo para ejecutar la obra pública y no se me va a exigir más que esa obra, al margen de lo que
permite cambiar el ius variandi.

El suministro, en cambio, es un contrato de ejecución continuada con prestaciones periódicas. Voy a

suministrar conforme la necesidad del suministrado, y son cosas fungibles, consumibles. Ejemplo: suministro
agua o comida. Se trata de cosas que el Estado paga, usa y dejan de existir.

Caracteres

 Bilateral.
 Consensual.
 Conmutativo.
 Oneroso.
 Formal.
 De ejecución continuada

Derechos y obligaciones de las partes

 La persona o entidad contratada por el Estado tiene derecho a cobrar de la forma que se pactó.
 El Estado tendrá derecho a exigir la prestación cuando aparezca la necesidad.
 La persona o entidad contratada tiene la obligación de proveer cuando se le requiera.
 El Estado tiene la obligación de pagar cuando le pide al particular que cumpla con el suministro.

77
EMPRÉSTITO PÚBLICO.-

Concepto

Villegas dice que es una operación por la que el Estado recurre al mercado interno o externo para la
demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos, pagando
ciertos intereses.

Es una fuente de financiamiento extraordinario, por lo que la Constitución Nacional lo limita a casos de
urgencia de la Nación, o para empresas de utilidad nacional, dejando de lado la posibilidad de que se
contraigan para gastos corrientes de la Administración.

Tanto la Nación como las provincias y municipios se pueden endeudar y contra empréstitos, y el Congreso es
el que autoriza la celebración del contrato.

Por el contrato de empréstito público el Estado obtiene recursos financieros destinados al cumplimiento de
sus fines. Esos recursos financieros se obtienen a través de la emisión de valores o títulos generalmente al
portador, que devengan intereses y que se cancele en determinadas condiciones.

El empréstito público tiene su correlativo en el crédito individual, préstamo civil o comercial, es un mutuo.

Naturaleza jurídica

Es un acto unilateral del Estado, un acto de soberanía.

Marienhoff dice que es un contrato público, y lo caracteriza como un contrato de adhesión, porque
generalmente son los prestamistas quienes establecen las cláusulas y condiciones, no sólo en cuanto a los
plazos de devolución sino en cuanto a los intereses. El Estado no tiene mucho margen de negociación.

Drommi dice que se trata de un contrato administrativo.

Caracteres

 El contrato en sí mismo es bilateral, porque el Estado contrata con la entidad que presta dinero. Así,
hay dos partes y dos consensos. Ahora bien, al nacimiento del contrato, es un contrato unilateral
que nace por la sola voluntad del Estado.
 Conmutativo.
 Oneroso.
 Formal.
 NO están presentes las prerrogativas del Estado. Esto es una característica fundamental. Es el único
contrato al que el Estado no entra con prerrogativas. Acá el Estado, si bien no está en pie de
igualdad con un particular, asume condiciones, formas de pago, intereses, que debe cumplir sí o sí.

Jurisdicción

La doctrina y la jurisprudencia sostienen que el empréstito es un contrato público, aun cuando haya que
ejecutar el cobro. Entonces, creen que serán competentes los tribunales en lo contencioso administrativo

78
nacionales o locales. Si se contrató afuera, habrá que ver en las condiciones de contratación dónde se fijó la
jurisdicción y cuál será el tribunal competente para, eventualmente, reclamar la deuda.

79
80
 UNIDAD 4 – AGENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Noción de función pública

Consideraciones generales.-

Algunos autores distinguen función pública y empleo público, y dicen que la función pública es más amplia
que el empleo, porque es todo lo que tiene que ver con los fines esenciales del Estado.

Diez afirma que se trata de un concepto dinámico que consiste en toda actividad ejercida por un órgano
estatal para realizar un fin determinado.

En sentido amplio, la función pública está compuesta por los 3 poderes. En sentido restringido se entiende
como lo atinente a la Administración Pública.

Hay quienes cumplen funciones públicas sin ser empleados públicos, como los legisladores.

También hay que distinguir la función de la carga pública. La carga tiene carácter de obligatoriedad, es
impuesta por el Estado, mientras que la función pública es voluntaria.

La carga debe respetar la igualdad (es para cualquier habitante de la nación), la legalidad (sólo puede ser
impuesta por ley), la temporalidad (es por un tiempo determinado) y la gratuidad (en principio es gratuita).

Además, la carga es personal e intransferible.

Ejemplos de carga pública:

 Ser autoridad en las elecciones (ejemplo presidente de mesa);

 Servicio censal: el Estado hace un censo y obliga a ciertas personas a que se encarguen;
 Servicio testimonial.
 Antes del gobierno de Menem había otra carga que era el servicio militar.

Funcionario y empleado público. Criterios de distinción.-

Hay autores, como Bielsa y Villegas, que hacen una distinción y dicen:

El funcionario público es aquel que representa al Estado, que tiene poder de decisión y de mando.

El empleado público no tiene ni poder de mando, ni de decisión, ni de representación. Lo que hace es

trabajar para el Estado sin ninguna de esas facultades.

Marienhoff también está a favor de la distinción entre uno y otro.

En contraposición a esto, hay autores como Diez que dicen que ni la Constitución Nacional ni la ley hacen
diferencia entre estos, y que se habla de “agentes públicos” para referirse tanto al funcionario como para el
empleado. En base a esto, dice que no hay que hacer distinciones donde la ley no las hace.

Este autor Diez dice que es agente público aquel que realice una actividad remunerada en un órgano del
Estado y en virtud de un nombramiento que esté emanado de autoridad competente.

81
Según Drommi, empleado y funcionario son agentes públicos, pero los funcionarios tendrán mayor
responsabilidad, competencia, remuneración, etc.

Gordillo dice que la doctrina tradicionalmente distingue entre funcionario y empleado, sobre la base de que
el funcionario decide y representa la voluntad del Estado, mientras que el empleado ejecuta, realiza los
comportamientos materiales para llevar adelante las decisiones de los funcionarios.

El artículo 77 del Código Penal establece que el funcionario o empleado público es aquel que participa
accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por
nombramiento de autoridad competente.

¿Puede el funcionario público responsabilizar al Estado? Si porque representa al Estado y a través de su

manifestación de voluntad realiza actos administrativos, contratos. ¿Y puede el empleado público
responsabilizar al estado? Sí. Aunque represente al Estado, puede responsabilizarlo por los actos materiales
que realiza siempre que genere un daño a un tercero.

Naturaleza jurídica de la función y empleo público. Teorías.-

 Teorías contractualistas

Consideran que la naturaleza jurídica de la relación de empleo público se da a través de un contrato.

En un primer momento, se hablaba de un contrato de derecho privado, que algunos asimilaban al mandato y
otros a la locación de servicios. Esto ya fue superado, no se habla más de contrato de derecho privado.

Hoy por hoy, se sostiene que se trata de un contrato de derecho público, un contrato de derecho
administrativo de colaboración. La Corte adhiere a esta postura. Se trata de una relación contractual entre el
Estado y un particular que va a prestar el servicio para el Estado.

Podría decirse que tiene características que lo asemejan a un contrato de adhesión, ya que el empleado no
participa de la formación de las pautas del contrato.

 Teorías estatutarias o reglamentarias

Postulan que la relación de empleo nace por la voluntad unilateral de la Administración, y que esta relación
es de carácter legal o reglamentario.

La relación nace de un acto unilateral del Estado y la aceptación de la persona es un acto de carácter
recepticia. La persona acepta esa relación de empleo público y a partir de allí queda investida de un status
jurídico abstracto, general y objetivo, que es impuesto previamente por el Estado a través de la figura del
reglamento o estatuto. La Administración va a fijar todas las pautas.

Considera que no hay contrato, sino que el Estado establece el marco legal mediante reglamentos o
estatutos, y por voluntad unilateral del Estado nace la relación de empleo. La aceptación de la persona sólo
le da eficacia.

82
Jurisprudencia.-

La Corte, en una primera etapa hablaba de una locación de servicios.

En 1932, en el caso Vergés, habla por primera vez de una relación estatutaria o reglamentaria.

En muchos fallos posteriores, la Corte tomó la postura de que se trata de un contrato de derecho
administrativo de colaboración, entre un particular y el Estado.

En los casos Chedid y Guida, sostuvo que las relaciones de derecho entre el Estado y el empleado nacen de
un acto de imperio o de mando, en virtud del cual se inviste al agente que acepte su designación de la
función pública.

Hoy por hoy, la Corte adhiere a la postura que considera que es un contrato de derecho público.

Elementos de la relación de empleo público.-

Al ser un contrato, tendrá como elementos:

 Sujetos: la Administración Pública y la persona que ingresa a la Administración Pública.

 Objeto: la actividad pública para la que se contrata.
 Consentimiento: el de la Administración se expresa mediante el nombramiento (acto administrativo)
y el del particular mediante la aceptación.
 Forma: si bien es escrita, cuando uno ingresa a la Administración no hay un contrato escrito, sino
que lo que debe ser escrito es el nombramiento y la aceptación del empleado, que en algunos casos
se traduce en el juramento.

Caracteres de la relación de empleo público.-

 Uno de los sujetos debe ser la Administración Pública.

 La función pública sólo puede ejercerla una persona física. O sea, tenemos por un lado a la
Administración Pública y por otro a una persona física.
 La función pública se ejerce en forma personal e indelegable.
 Es una relación voluntaria (diferencia con la carga que es obligatoria).
 Es un contrato bilateral, consensual, oneroso (otra diferencia con la carga, que es gratuita), de
ejecución continuada.
 Al ser un contrato administrativo, lleva implícitas las prerrogativas de la Administración.
 Produce efectos para el futuro (ex nunc).

Constitución de la relación de empleo público.-

Designación.-

En cuanto a la forma de selección, puede ser por decisión directa de un funcionario o por elección en
algunos casos de los funcionarios políticos (presidente, intendente, gobernadores) o bien por el
procedimiento de concurso.

83
En cuanto al nombramiento que hace el Poder Ejecutivo para la designación de empleados, puede ser
discrecional (para los que están más abajo en el estatuto y escalafón); puede ser condicionado (si, por
ejemplo, a partir de determinada categoría la ley exige que se haga un concurso); y hay algunos
nombramientos de carácter reservado, que se vinculan con la seguridad del Estado, por lo que se tiene una
consideración especial (ejemplo fuerzas armadas).

La elección popular se usa para ciertos cargos políticos (presidente por ejemplo).

También está la contratación: la Administración contrata los servicios de personas para funciones que no
están previstas ni en el cuadro de la Administración ni en el presupuesto. Son los famosos “contratados” por
el Estado, que en principio se entiende que deben ser contratados por un período de tiempo determinado y
para tareas que excedan la función normal de un empleado público. Estos no tienen la estabilidad que
tienen los empleados de planta.

Existen los nombramientos con acuerdo del Senado. Ahí tenemos un acto complejo, que consta de dos
etapas: en primer lugar hay un nombramiento, que es un acto jurídico, y luego tenemos el acuerdo del
Senado, que es un acto legislativo. Sin el acuerdo del Senado, el nombramiento será nulo. Ejemplo de
nombramiento con acuerdo del Senado: el que hace el Presidente para los ministros de la Corte. Diez dice
que estos nombramientos exigen la concurrencia de tres manifestaciones de voluntad: del Poder Ejecutivo
que hace el nombramiento, del Poder Legislativo (Senado) que presta acuerdo, y del funcionario designado
que debe aceptar el cargo.

Naturaleza jurídica del nombramiento.-

Se trata de un acto administrativo. Es un acto unilateral de la Administración mediante el cual nombra a una
persona determinada para un cargo. Ahora bien, para que ese acto sea eficaz, la persona nombrada tiene
que aceptar el nombramiento.

¿La aceptación de la persona nombrada es un acto administrativo? NO, es un acto jurídico simplemente, un
acto privado, porque la persona que acepta es un particular. El acto administrativo siempre es dictado en
ejercicio de la función administrativa.

Este nombramiento puede ser revocado antes de que se produzca la aceptación por parte de la persona, a
menos que se trate de una persona que se haya presentado a un concurso y lo haya ganado, en cuyo caso no
podrá revocarse el nombramiento.

Ingreso a la función pública. Requisitos.-

El ingreso a la función pública normalmente se da por concurso. Esto es así en la mayoría de legislaciones,
tanto a nivel provincial como nacional.

La Constitución Nacional establece como único requisito para el ingreso a la función pública la idoneidad
(artículo 16). Es un concepto jurídico indeterminado, cuyo significado no se establece expresamente. Se trata
de un concepto abierto.

84
¿Cómo juzgo la idoneidad que establece la CN?

La Corte consideró que la condición de idoneidad exige que la persona que pretende ingresar a la
Administración tenga las aptitudes físicas y técnicas necesarias para desempeñar las tareas que se le
asignen.

Existen ciertos parámetros relacionados con la aptitud física, aptitud técnica, aptitud moral, aptitud política
(relacionada con la ciudadanía por ejemplo), que pueden hacer a la idoneidad.

Las diferentes legislaciones requieren, además de la idoneidad, condiciones morales y de conducta para
ocupar los cargos públicos.

La idoneidad se relaciona con la aptitud para el desempeño del cargo.

Un parámetro se relaciona con la edad. Para ingresar a la función pública, hay exigencias vinculadas con la
edad. La persona tiene que tener más de 18 años para ingresar, y también hay un límite máximo de edad
luego del cual no se puede entrar a la Administración por edad avanzada (a menos que se trate de una
persona con reconocida aptitud).

En algunos casos, también se puede limitar el ingreso en cuanto a la nacionalidad, si sólo pueden hacerlo los
ciudadanos argentinos nativos o por opción.

Hay también un parámetro moral. Estas personas deben tener por un lado una conducta moral positiva, es
decir buena conducta, y por otro lado una conducta moral negativa. Esto último se relaciona con que, por
ejemplo, no pueden ingresar personas condenadas por delitos dolosos, por delitos contra la Administración
Pública (cohecho, malversación de caudales públicos, abuso de autoridad, etc.), personas que tengan un
proceso penal pendiente que pueda dar lugar a una de esas dos condenas, personas inhabilitadas por
sentencia judicial mientras dure esa inhabilitación, fallidos o quebrados, deudores morosos del Fisco,
personas que hayan sido sancionadas con exoneración o cesantía y no hayan sido rehabilitados. Todos ellos
tienen inhabilidad moral.

Luego está la idoneidad técnica, en sentido de aptitud para la función que tenga que desempeñar.

Derechos del empleado y del funcionario público.-

1. Derecho a la estabilidad.-

Significa que no se lo puede remover del cargo sin justa causa, y además, que cuando exista justa causa tiene
que realizarse un procedimiento establecido en la ley o reglamento que rige su actividad.

No se puede despedir al empleado público ni siquiera pagando la correspondiente indemnización. Lo podré

echar si tengo justa causa (estas causas suelen estar enumeradas en los estatutos y escalafones que rigen la
actividad) y mediante el procedimiento conocido como sumario administrativo, en el que tengo que probar
la justa causa. Recién ahí puede operar la cesantía o exoneración.

La Corte dice que esto deriva del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, y que busca impedir la remoción
arbitraria por razones ajenas al interés del empleo, como puede ser la remoción por cuestiones políticas si
cambia el signo político y se despiden a todos los empleados que no comulgan ese signo político.

85
Balbín considera que hay ciertos requisitos para adquirir estabilidad, entre ellos:

1- Que ingrese por los respectivos procesos de selección;

2- Que transcurran 12 meses desde su incorporación;
3- Que apruebe las evaluaciones periódicas;
4- Que obtenga el certificado de aptitud psicofísica;
5- Que sea ratificado por acto expreso dictado por autoridad competente.

Agrega que el agente puede ser despedido durante el período en el que no goce de estabilidad (es decir en
los 12 meses que van desde la designación hasta la ratificación) y que la Corte convalidó este criterio en
“Sones c. Administración Nacional de Aduanas” (1987) porque consideró que el derecho a la estabilidad en
el marco del empleo público no era absoluto, sino que debía ejercerse de conformidad con las leyes.

Sin embargo, la Corte sostuvo que si el agente es despedido durante el período previo de 12 meses o si
transcurrido éste, no es incorporado, el Estado debe motivar el acto respectivo, explicar por qué actuó de
ese modo en perjuicio de los derechos del trabajador. Así surge, entre otros, del precedente “Schaiderman”
(2008) y “Micheli” (2009).

2. Derecho al ascenso.-

Es el derecho a ir ascendiendo dentro del estatuto y escalafón. A veces es sólo por antigüedad, otras veces
por concursos o pruebas.

3. Derechos pecuniarios: el sueldo o salario.-

El empleo público, a diferencia de la carga, es una actividad remunerada.

El sueldo es una remuneración pecuniaria permanente y periódica.

Es obligación del Estado pagar el sueldo.

Es controvertido el tema de la razonabilidad del poder estatal de recortar los salarios. La Corte convalidó las
disminuciones del 5, 10 y 15% de los salarios de los agentes públicos en “Guida”, pero rechazó la potestad
del Ejecutivo de recortar sin límites las remuneraciones en “Tobar”.

4. Derecho al descanso.-

Comprende las vacaciones, y acá entra el tema del derecho a las licencias y franquicias, que en el caso de los
empleados públicos suelen ser bastante generosas, tanto por razones ordinarias o comunes como por
razones extraordinarias.

5. Derecho a la asociación.-

Esto es el derecho a asociarse libremente, generalmente en cuanto a participar en organizaciones sindicales.

86
 6. Derecho a la asistencia y seguridad social.-

Tiene derecho a todas las prestaciones que tienen que ver con la asistencia, jubilación y seguridad social,
cumplidos los requisitos legales.

Deberes del empleado y funcionario público.-

 Deber de lealtad/fidelidad.-

Apunta a la lealtad hacia la Constitución, la ley y la Nación.

Es un deber de orden legal y moral.

 Deber de obediencia.-

Es un deber jurídico, en virtud del ordenamiento jerárquico. Deriva de la organización administrativa. Como
consecuencia del poder jerárquico, se infiere el deber de obediencia del inferior respecto de las órdenes
emanadas de su superior jerárquico.

Las órdenes pueden ser de carácter general, que normalmente se dan a través de circulares, o bien pueden
ser de carácter particular o instrucciones.

Ahora bien, este deber de obediencia tiene límites. Existen distintas teorías:

a) Teoría de la obediencia absoluta: hay que obedecer sin ningún límite. Así, el inferior es como un
instrumento de la voluntad del superior y no tiene ninguna responsabilidad en la ejecución de
órdenes ilegítimas. Está desarticulada por la doctrina mayoritaria.
b) Teoría de la obediencia a la ley: el funcionario debe ver si la orden respeta la ley. Si la respeta, el
funcionario que la cumple estaría exonerado de responsabilidad.
En realidad, estas dos teorías, son teorías menos utilizadas, porque son bastante extremas.
c) Teoría de la reiteración: esta teoría establece un límite en la obediencia. Si el funcionario inferior, el
empleado, advierte que la orden que se le dio es ilegítima, se lo tiene que advertir por escrito al
superior, y si el superior le reitera la orden también por escrito, el inferior que la cumple estaría
exonerado de responsabilidad.
d) Teoría de la legalidad formal: según esta teoría, el inferior cuando le llega la orden tiene que hacer
un análisis de la forma extrínseca de la orden, no del contenido. Entonces, si la orden cumple con
esa forma, el inferior tiene que cumplir la orden. El inferior ve: 1- que el superior sea competente
para emitir la orden; 2- que el inferior sea competente para ejecutar la orden; 3- que se cumplen las
formas extrínsecas. Si se da todo eso, está exonerado de responsabilidad.
e) Teoría de la legalidad formal y material: no basta que el inferior analice solamente la legalidad
formal, sino que también tiene que evaluar el contenido de la orden.
Para esta teoría, más allá de que la orden cumpla con todas las formalidades, si el contenido de la
orden es manifiestamente ilegítimo, el inferior no está obligado a cumplirla, no debe hacerlo.
Esta es la teoría que prevalece.
Tiene su correlato en el derecho penal con la obediencia debida. Si a mí, por ejemplo, me dan la
orden de torturar, yo tengo la obligación de hacer un análisis del contenido de la orden y no
cumplirla cuando aquel sea ilegítimo.

87
El artículo 34 inc. 5 declara no punible al que obrase en virtud de obediencia debida. Ahora bien, ¿hasta
dónde llega mi obediencia debida? Si a mí me ordenan matar a alguien, ¿puedo después eximirme de
responsabilidad basándome en eso, diciendo que actué en virtud de obediencia debida? No.

 Deber de dedicación al cargo.-

Este deber de dedicación tiene que ver con el tema de las incompatibilidades, significa que yo, si soy
empleado público, en principio tengo incompatibilidad para trabajar en otra cosa que haga que yo no pueda
prestar atención al servicio que estoy prestando.

El empleado debe declarar las actividades independientes, comerciales y profesionales que realice para
establecer si hay o no incompatibilidad entre la función pública y aquellas.

 Dignidad de conducta.-

Es mantener una conducta digna y decorosa. Ahora bien, esta conducta debo mantenerla no solo dentro del
ámbito donde yo me desempeño, sino que también se extiende a la conducta por fuera del cargo o empleo.
Por ejemplo: hubo un caso de un juez de faltas que condujo ebrio y apretó/sobornó a los inspectores.

También hubo un caso de una mujer que trabajaba como inspectora en la Municipalidad y que, artículo,
como extra, tenía como oficio la filmación de videos pornográficos. Hacía videos y los subía, le pagaban para
enviar los videos por internet. La echaron a la mujer, y planteaba que estaba mal echada porque lo que hacía
en el ámbito privado, mientras cumpliera bien su función de inspectora, no tenía nada que ver. Justamente
el deber de conducta no implica solamente una conducta en el desempeño del empleo, sino también hacia
afuera.

 Deber de reserva y discreción/secreto.-

Es el deber de guardar silencio de todo lo que conoce por su empleo público, y no sólo alcanza al tiempo
donde presta servicios, sino que continúa aun después de que deje de ser empleado.

Responsabilidad del empleado y funcionario público.-

Tienen distintos tipos de responsabilidad: disciplinaria, civil, penal y política.

 Responsabilidad disciplinaria.-

La responsabilidad disciplinaria es para todos aquellos que están dentro del estatuto y escalafón del empleo
público.

Estos pueden ser controlados y pueden ser sancionados por incumplimiento de esta responsabilidad
inherente a su cargo.

Hay una serie de sanciones que van desde un apercibimiento, una suspensión, una cesantía, a una
exoneración.

88
Para aplicar las sanciones más fuertes (suspensión de más de 30 días, cesantía o exoneración) se requiere el
procedimiento especial que es el sumario administrativo, por el cual se designa un instructor para que labre
el sumario, se le da derecho de defensa al empleado público, y luego de eso se aplica la sanción.

Las sanciones pueden ser:

 Correctivas: buscan corregir la conducta del agente. Ejemplo: apercibimiento o suspensión sin
goce de sueldo.
 Depurativas o expulsivas: buscan eliminar al agente de la administración. Ejemplo: cesantía o
exoneración.

 Responsabilidad civil.-

Es la responsabilidad que se origina por los daños y perjuicios que se cometan en el ejercicio de la función
administrativa.

 Responsabilidad penal.-

La responsabilidad penal implica que el funcionario público también está sujeto a las sanciones que prevé la
legislación penal en la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones. Así, existen delitos típicos de los
agentes, donde el funcionario público es sujeto activo del delito: cohecho, malversación de caudales
públicos, abuso de autoridad, etc.

El proceso penal y el administrativo son independientes, por lo cual la absolución en sede penal no obsta la
sanción en sede administrativa.

 Responsabilidad política.-

La responsabilidad política tiene origen constitucional, y consiste en un procedimiento establecido para

algunos altos funcionarios: presidente, vicepresidente, jefe de Gabinete, ministros, ministros de la Corte.

El procedimiento para investigar si el funcionario público no ha cumplido con sus funciones es el juicio
político.

Extinción de la relación de empleo público.-

Distintas causales

Hay extinción:

1. Por hechos:
 Muerte: el empleo es personal e indelegable, por ende cuando muere el empleado termina
la relación. Algunos estatutos decían que si fallecía un empleado, la viuda o los hijos tenían
prioridad para ingresar sobre cualquier otro ingresante o postulante  eso fue declarado
inconstitucional por la Corte, diciendo que se estaba violando el requisito de igualdad y de
idoneidad.

89
  Haber llegado al límite de la edad para la jubilación. Se extingue la relación para que la
persona se acoja a los beneficios jubilatorios.
 Incapacidad que le impida llevar adelante la función o el empleo público para el que fue
designado.
 En algunos casos, cuando los cargos son temporales, un hecho también es la expiración del
término. Por ejemplo: intendente (4 años), presidente comunal (2 años), gobernador (4
años), etc.

2. Por actos del funcionario:

 Renuncia: para que esta renuncia tenga operatividad tiene que ser aceptada por la
Administración, y el funcionario o empleado está obligado a no abandonar el cargo hasta
tanto esa renuncia le sea aceptada. Incluso el Código Penal castiga al que abandona el
puesto de trabajo antes que se le acepte la renuncia, poniendo en grave riesgo a la
Administración, si es que causa un perjuicio.
 Cuando solicita la jubilación por acto propio.

3. Por actos de la Administración:

 Cesantía: la persona puede volver a ocupar cargos en la Administración.
 Exoneración: la persona NO puede volver a ejercer cargos públicos.
Acá como estamos hablando de un tema de empleo público, no es factible despedir al
empleado sin causa, ni aun pagándole la indemnización.
La estabilidad que tiene, hace que no se lo pueda despedir ni siquiera pagándole todos los
años de servicio y demás, sino que hay que hacer un procedimiento disciplinario que es el
sumario administrativo. Hay que otorgarle al empleado derecho de defensa, hasta la
posibilidad de ser asistido jurídicamente por un letrado. Luego, le podré aplicar ciertas
sanciones, dentro de las cuales la máxima es la cesantía o la exoneración.
 Supresión del cargo: acá hay extinción por un acto del órgano legislativo. Se hace por medio
de una ley y se da generalmente por cuestiones de emergencia económica o presupuestaria.
 Extinción por inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos (por acto judicial).
Esta sanción se impone normalmente como sanción principal o accesoria a quien cometió
delitos en ejercicio de la función o contra la Administración. En este caso, se necesita una
sentencia firme que establezca, además de la condena, la accesoria de inhabilitación para el
ejercicio del cargo de que se trata.

90
 UNIDAD 5 – RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Responsabilidad del Estado

Nociones generales.

Según la órbita jurídica dentro de la cual se produjo el daño, la responsabilidad puede ser contractual o
extracontractual. Para los civilistas como Llambías, la responsabilidad extracontractual es la derivada de un
hecho ilícito, en tanto que la contractual comprende el incumplimiento de un contrato y todos los demás
supuestos que no sean hechos ilícitos.

Por el contrario, la doctrina administrativa entiende que la responsabilidad contractual es la que nace
únicamente de incumplir el contrato, quedando los demás supuestos comprendidos en la órbita de la
responsabilidad extracontractual.

Consecuentemente, la responsabilidad por acto lícito será contractual para los civilistas y extracontractual
para los administrativistas.

La responsabilidad del Estado puede ser por acción o por omisión, o por acto lícito o ilícito.

Puede ser generada por cualquiera de los tres poderes públicos, aunque con la aclaración de que en la
actividad judicial sólo puede responderse por acto ilícito.

Cuando el Estado dicta un acto antijurídico, existirá la posibilidad de impugnarlo en sede administrativa
(procedimiento administrativo) o judicial (derecho procesal administrativo); pero, además, será necesario
indemnizar el perjuicio ocasionado, haciendo efectiva la responsabilidad pecuniaria del funcionario autor del
daño y del Estado.

La inexistencia de responsabilidad civil de los funcionarios públicos significa en la práctica otorgarles

impunidad para seguir cometiendo daños.

Al referirnos a la "responsabilidad" del Estado debemos considerar, en sentido amplio, que ella existirá toda
vez que una persona sufra un daño -material o moral- causada directamente por el Estado.

No son de aplicación los criterios y principios elaborados por el derecho civil.

Evolución histórica y jurisprudencial.-

En un primer momento, el Estado no era responsable patrimonialmente, lo que se relacionaba con la

imposibilidad de demandar al Estado en la justicia.

Con el tiempo, y según los principios del Estado de derecho, el Estado se hizo responsable por los daños
causados por sus actividades ilícitas, y más adelante por los daños derivados de sus conductas lícitas.

91
En este largo proceso que partió de la irresponsabilidad absoluta y avanzó hacia el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, influyeron dos hechos jurídicos:

1. La personificación estatal, porque en un principio el Estado no era concebido como persona jurídica,
de manera que desde el punto de vista técnico era difícil imputarle las conductas y sus daños. Tanto
el Código Civil como el CCyC reconocen que el Estado nacional es una persona jurídica pública.
2. La teoría del órgano, que permitió ligar al Estado (persona jurídica) con sus agentes públicos
(personas físicas).

Evolución jurisprudencial (TEMA MUY IMPORTANTE):

 La Corte hablaba en principio de una irresponsabilidad del Estado, por motivos de derecho civil y de
derecho público.

En cuanto al derecho civil, el viejo artículo 43 del Código de Vélez decía que las personas jurídicas no
respondían por los hechos ilícitos de sus representantes.

El argumento de derecho público era la soberanía del Estado, que se consideraba que el Estado era soberano
y no podía ser llevado por un particular a juicio, porque de permitirse aquello se menoscababa la soberanía
del Estado.

Por supuesto que sí se admitía la responsabilidad contractual, o sea si el Estado había hecho un contrato no
había dudas de la responsabilidad.

 Caso Devoto (1933)

Unos empleados de telecomunicaciones que hacían reparaciones en un campo hicieron un asado e

incendiaron el campo de Tomás Devoto. Por eso, le inician un juicio al Estado basándose en la
responsabilidad extracontractual.

En este precedente, la Corte hizo una interpretación contra legem del artículo 43 y, fundándose en el
artículo 1109 del Código sobre responsabilidad subjetiva (por dolo o culpa), se dijo que había una actitud
negligente por parte de los empleados. Se basó además en el artículo 1113 que hablaba de la
responsabilidad del superior por el acto del dependiente y decidió considerar responsable al Estado.

A partir de este fallo se empieza a hablar de una responsabilidad subjetiva e indirecta.

 Caso Ferrocarril Oeste c/ provincia de Buenos Aires (1938)

Ferrocarril Oeste compró unos terrenos que estaban embargados, pero previo a esa operación el Registro de
la Propiedad Inmueble emitió un certificado donde no figuraban esos embargos. Le sacan los terrenos a
Ferrocarril Oeste, y a partir de eso demanda al Estado, alegando que el certificado registral mal emitido
provenía de un Registro de la Propiedad.

Acá se empieza a hablar de la falta de servicio – un principio del derecho francés –, es decir, había una
prestación del servicio deficiente.

92
La responsabilidad paso a ser objetiva e indirecta. Indirecta porque sigue teniendo la responsabilidad el
dependiente, pero como ahí ya no se podía determinar quién era el funcionario que había cometido el error,
porque el error provenía de un certificado mal emitido, se empieza a hablar de la falta de servicio, fundada
en el artículo 1112. La Corte dijo que cuando es el Estado el que monopoliza un servicio, por el cual cobra,
debe prestarlo de forma eficiente.

 Caso Vadell (1984)

Acá también surge la demanda al Estado a partir de un certificado mal emitido por el Registro de la
Propiedad.

La Corte comenzó a hablar de una responsabilidad objetiva y directa, poniendo el foco directamente en el
daño y en la falta de servicio, dejando de mirar el factor de atribución.

Admitió que la noción de "falta de servicio", fundada en el artículo. 1112 del Código Civil, es el fundamento
jurídico para validar el deber de indemnizar a particulares. Quien contrae la obligación de prestar un servicio
lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular ejecución.

 Finalmente, en 2014 se sancionó la Ley de Responsabilidad del Estado (26.944).

Hoy por hoy, el Estado responde por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o
derechos de las personas.

Además, la ley establece expresamente en su artículo 1 que la responsabilidad del Estado es objetiva y
directa.

Por último, el CCyC no se aplica a la responsabilidad estatal ni directa ni subsidiariamente.

Fundamento jurídico.-

El fundamento de la responsabilidad se encuentra en la justicia y en los principios que de ella derivan, como
por ejemplo la igualdad ante las cargas públicas (artículos. 4 y 16 CN) y el principio alterum non laedere
(deber de no dañar a nadie). La justicia consiste en una relación de igualdad, cuya ruptura exige la
correspondiente compensación o reparación.

La obligación de resarcir el daño nace entonces de la alteración del principio de igualdad ante las cargas
públicas.

Algunos autores consideran que la causa de la responsabilidad se encuentra en la antijuridicidad de la

conducta, que transgrede el orden público. La crítica a esto es que de ser así no podríamos responsabilizar al
Estado por la actividad legítima de sus órganos.

Se dice que el Estado debe responder por todo daño causado, al igual que responde por los daños causados
por su actividad expropiadora.

93
Marienhoff, por su parte, considera que la responsabilidad del Estado encuentra fundamento en los
principios del Estado de derecho, dentro de los cuales están el derecho a la propiedad privada, el respeto a
los derechos adquiridos, la igualdad ante las cargas públicas, etc.

La Constitución protege a los habitantes contra cualquier daño injustamente inferido a sus derechos
individuales.

Hay también quienes fundamentan la responsabilidad en la falta de servicio, alegando que cuando haya un
defectuoso funcionamiento de un servicio prestado por el Estado, la responsabilidad recae sobre este. Esto
viene del derecho francés.

Responsabilidad del Estado por actividad ilícita de la Administración Pública.-

El Estado es responsable por sus actividades ilícitas siempre que estén presentes los siguientes factores,
conforme el artículo 3 de la ley 26.944:

 La falta de servicio, consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. A su vez, la
omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de
actuación expreso y determinado;
 La imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal (factor de atribución);
 El daño cierto, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
 Relación de causalidad directa entre la conducta estatal – falta de servicio – y el daño cierto cuya
reparación se persigue.

El FUNDAMENTO de la responsabilidad estatal ilícita es básicamente el incumplimiento o cumplimiento

irregular o defectuoso de sus obligaciones, esto es, la falta de servicio.

Responsabilidad del Estado por actividad lícita.-

La Responsabilidad por acto lícito se configura cuando el Estado obra lícitamente pero causa un daño al
particular.

¿Por qué debe responder el Estado si realiza una actividad lícita? Porque en algunos casos hay un daño
especial. Se vincula esto con el tema de la expropiación. La expropiación es legal, requiere de una ley, pero
de todas formas el Estado debe indemnizar porque hay un perjuicio individual. La responsabilidad lícita del
Estado se basa en el sacrificio especial, porque cuando el Estado actúa generando una restricción, hay un
daño en principio económico.

“ARTÍCULO 4° — Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:

a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad,
configurado por la afectación de un derecho adquirido.”

Los últimos dos requisitos marcan una diferencia con la responsabilidad por actividad ilícita.

94
Jurisprudencia.-

 Cantón (1979)

El actor sostenía que un Decreto que había prohibido la importación de determinados productos con el
objeto de nivelar la balanza de pagos y defender la industria nacional, era contrario a su derecho de
comerciar y de propiedad.

La Corte Suprema admitió los agravios del apelante en cuanto perseguían en forma subsidiaria la reparación
del daño, hecho que se situaba en el campo de la responsabilidad del Estado por los perjuicios causados por
el accionar legítimo de la Administración, admitiendo la posibilidad de exigir la indemnización pertinente
teniendo en cuenta las modalidades propias de esa situación.

En este sentido, entendió que la reparación debía atender, ante la falta de normas expresas, al modo de
responder establecido en instituciones análogas (artículo. 16 CC), y aceptó, en la especie, que la
expropiación era la que guardaba mayor semejanza en el supuesto planteado, por el ámbito en que se
desenvolvía, la finalidad que perseguía y la garantía que protegía. Aclaró, asimismo, que para determinar el
perjuicio sufrido resultaban viables aquellas normas, no siendo procedentes las propias del derecho común
relativas a la responsabilidad civil.

Por ello, el máximo tribunal entendió que el resarcimiento debía comprender el daño emergente para
restaurar el equilibrio patrimonial, con exclusión de las ganancias que podría haber obtenido en la reventa y
de todo lucro cesante originado por tal motivo.

 Sánchez Granel (1984)

La Corte Suprema hizo lugar al resarcimiento por el lucro cesante a favor de la actora a raíz de la rescisión
del contrato de obra pública que, por motivos de oportunidad, mérito y conveniencia, había dispuesto su
contratante, la Dirección Nacional de Vialidad.

Además, señaló que la indemnización debía ser plena, aclarando que no se refería a la mera posibilidad de
ganancias no obtenidas, y que no constituía enriquecimiento sin causa para el acreedor o una sanción para
el responsable.

 Motor Once c/Gobierno Nacional (1989)

Se trataba de una empresa que tenía surtidor de nafta. En una época, en Buenos Aires, donde había surtidor
de nafta se permitía la construcción de edificios. En los años 80 se sancionó el nuevo Código de Edificación
de la ciudad de Bs.As., el cual estableció que no podía venderse combustible donde existían edificios. Esta
empresa reaccionó y demandó al Estado.

Entre los argumentos decía que afectaba su derecho adquirido porque estaba habilitado para funcionar. Esto
fue desestimado, porque el particular tiene que ajustar su conducta a la norma de orden público. No hay un
derecho adquirido al mantenimiento de una normativa, la normativa puede cambiar y uno tiene que ajustar
su conducta a la nueva norma. No obstante, el Estado lo tuvo que indemnizar a Motor Once. Se indicó que se
había producido una legítima afectación de los derechos de un particular, sacrificados por razones de interés
público.

95
  Caso Zonas Francas

Un decreto había autorizado a una empresa a hacer una explotación en el Sur y luego el PE en el año 1995
dejó sin efecto esa autorización.

La empresa alegó que había ganado por 30 años la licitación, por lo que tenía derecho por todo ese tiempo a
explotar ese lugar.

En este caso la Cámara Federal condenó al Estado a pagar 30 años de lucro cesante (un exceso según
Andrada, pues lo normal es que una empresa que deja de prestar una actividad pueda emplear esos recursos
humanos y esos capitales en otras actividades productivas). La Corte, al final revoco la sentencia de la
Cámara, y estableció un plazo más acotado de indemnización.

Alcance del resarcimiento.-

“ARTÍCULO 5° — La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún
caso procede la reparación del lucro cesante.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien
y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública,
sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas.
Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.”

Según Andrada hay que interpretar la palabra "excepcional" como que refiere a algo menos frecuente.
Asimismo, dice que en materia de alcance de la reparación hay que atenerse a lo que dice el texto de la ley.

Responsabilidad del Estado por omisión.-

El Estado puede ser obligado a indemnizar si incurre en omisiones antijurídicas. Para esto, es necesario que
incumpla un deber concreto y específico cuyo cumplimiento pueda ser exigido.

Jurisprudencia afirmativa.-

 Lanati (1991):

La Corte responsabilizó al Estado por omitir la señalización del deterioro de una ruta en el tramo donde se
produjo un accidente. Dijo que avisar eso era un deber insoslayable en cabeza de quien tiene a cargo el
mantenimiento y la conservación del camino en buenas condiciones, que en este caso es la Dirección
Nacional de Vialidad.

 Pose:

Se responsabilizó a la provincia de Chubut y a la municipalidad de Puerto Madryn, aplicando la

responsabilidad por el riesgo o vicio de la cosa (artículo. 1113), por el daño sufrido por el actor, quien se
lanzó desde una plataforma marítima y, debido a la poca profundidad del mar en ese momento, sufrió un
accidente quedando cuadripléjico.

La Corte dijo que “el uso y goce de los bienes del dominio público por parte de los particulares importa para
el Estado la obligación de colocarlo en condiciones de ser utilizados sin riesgos”.

96
Jurisprudencia negativa.-

Al margen de estos dos casos que mencioné, la Corte en general no ha admitido la responsabilidad del
Estado por omisión.

 Zacarías (1998):

Un jugador de San Lorenzo sufrió un daño provocado por pirotecnia detonada en el vestuario visitante de
Central Córdoba. El actor damnificado demandó al club, a la AFA y a la provincia de Córdoba.

La Corte obligó a indemnizar únicamente al club, rechazando la demanda contra la AFA y contra la provincia
de Córdoba, por considerar que, pese al daño ocurrido, la policía cordobesa había actuado correctamente.

 Sykes (1985):

Se negó la responsabilidad estatal por no haber revocado la autorización para funcionar de un banco.

 Torres (1989):

La Corte de Mendoza rechazó la responsabilidad estatal por no haber construido una defensa contra
aluviones, por entender que no existía norma ni interés jurídicamente relevante que generara esta
obligación implícita al Estado.

Sobre el tema de la responsabilidad por omisiones, Balbín dice que de la ley surge que si el deber estatal de
hacer es genérico o determinado pero implícito, y el Estado omite hacerlo, no debe responder. Cree este
autor que el criterio es desacertado, pues el Estado debiera responder siempre que – conforme el factor de
atribución subjetivo – hubiese hecho un uso irregular de los medios y recursos de que dispone. Así, por
ejemplo, el Estado debe responder por el incumplimiento del deber general de velar por la seguridad
pública, si hubiese hecho un uso irrazonable de los medios a su disposición en el caso concreto.

El Estado está obligado a responder cuando causa un daño en virtud del incumplimiento de sus deberes
legales, conforme las reglas convencionales y constitucionales.

Por otro lado, la irresponsabilidad del Estado, por ejemplo, por incumplimiento en satisfacer derechos
sociales o no velar por la seguridad pública, recae fuertemente sobre los sectores más vulnerables, de modo
que el cuadro legislativo contradice el marco constitucional del Estado Social de Derecho.

Responsabilidad del Estado por actos legislativos y judiciales.-

Responsabilidad por actividad judicial.-

En general se distingue entre la responsabilidad estatal por los actos judiciales in procedendo e in iudicando.

1- La responsabilidad in procedendo: relacionado con el funcionamiento defectuoso de la justicia

durante el proceso.

97
En el caso “Hotelera Río de la Plata” (1985) una empresa hotelera promovió demanda contra la Provincia de
Bs As por los daños causados por la orden judicial - presuntamente irregular - que dispuso la conversión de
un depósito judicial de bonos externos a pesos argentinos.

El Tribunal hizo lugar al planteo, diciendo que era evidente la irregularidad de la orden impartida por el
presidente del tribunal al banco, como así el perjuicio que para la actora derivaba de ese hecho. Así, en este
caso se estableció que el Estado era responsable por los errores en el proceso judicial, con fundamento en la
falta de servicio (artículo 1112 del viejo Código Civil).

En el precedente “Etcheverry” (1986), el actor reclamó una indemnización con fundamento en el

levantamiento – a su entender contrario a derecho – de las medidas precautorias que solicitó y obtuvo en el
juicio por colación, circunstancia que permitió luego la enajenación de los bienes cuyo valor fue objeto de
reclamo. La Corte acá reiteró el criterio expuesto en el caso “Hotelera Río de la Plata”.

En el fallo “Tortorelli” (2006), la Corte volvió a reiterar la doctrina de la falta de servicio como fundamento
de la responsabilidad estatal por errores en el marco de los procesos judiciales.

Otro aspecto bajo discusión es la responsabilidad del Estado en los casos de resoluciones judiciales sobre
prisión preventiva respecto de personas que luego son absueltas, sobreseídas o desvinculadas del proceso
por falta de mérito.

La Corte no reconoce responsabilidad al Estado cuando la prisión preventiva ordenada por el juez es de
carácter legítimo. De todos modos, el Tribunal admitió la procedencia de la responsabilidad estatal en los
casos en que la prisión preventiva se extendió por un plazo irrazonable.

2- La responsabilidad in iudicando: relacionado con el fallo injusto/error judicial.

¿Puede reconocerse responsabilidad estatal en los casos de errores judiciales en las sentencias firmes?

En el fallo Vignoni (1988) la Corte sostuvo que en principio sólo puede responsabilizarse al Estado por error
judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin
efecto, pues lo contrario importaría un atentado contra el orden social y la seguridad jurídica.

En el precedente Román (1994), la Corte argumentó que la mera revocación o anulación de resoluciones
judiciales no otorga el derecho de solicitar indemnización pues sólo cabe considerar como error judicial a
aquel que ha sido provocado de modo irreparable por una decisión de los órganos de la administración de
justicia, cuyas consecuencias perjudiciales no han logrado hacerse cesar por efecto de los medios procesales
ordinariamente previstos a ese fin en el ordenamiento.

¿Cuáles son las vías procesales que permiten revisar las sentencias firmes por errores judiciales? La Corte en
“Egües” (1996) reconoció la facultad de ejercer una acción autónoma declarativa invalidatoria de la cosa
juzgada que se considera írrita, sin que sea óbice para ello la falta de un procedimiento ritual expresamente
previsto.

¿Puede el juez reconocer el reparo económico sin revisar el fallo judicial? Cree Balbín que el criterio judicial al
respecto es claro y que no es posible reconocer el resarcimiento por daños y perjuicios sin revocar el
decisorio judicial erróneo.

98
Otro apunte:

Se sostiene la irresponsabilidad del Estado-juez, en primer lugar, basándose en el principio de la autoridad

de la cosa juzgada. No obstante, el Estado debe garantizar la integridad y plenitud de la justicia; por ello se
propugna la sanción de leyes que expresamente establezcan la obligación de indemnizar a las víctimas en
caso de error judicial.

Los requisitos exigidos por los Códigos Procesales Penales de las provincias son:

1) Supuesto de revisión judicial, es decir, segunda sentencia de la que resulte la inocencia de un

condenado;
2) Procede la indemnización sólo a petición de partes, no de oficio;
3) La condena debe ser privativa de la libertad y por más de tres meses como plazo mínimo. No
procede cuando la condena es de multa, inhabilitación o privación de libertad por menos de tres
meses, y
4) La víctima no debe haber contribuido al error judicial con su dolo o con su culpa.

Cuando no se den los supuestos establecidos por las normas procesales, procederá la acción civil y criminal
contra el juez y, en principio, su responsabilidad se regirá por los artículos. 1764, 1765, 1766 del Código Civil,
pero no sería responsable el Estado-juez.

Responsabilidad por actos legislativos.-

Si el acto legislativo se ajusta a la Constitución, aunque su aplicación ocasione daños a los particulares, no
implica responsabilidad para el Estado. Tal es el principio general, aunque admite excepciones, en caso de
perjuicio especial.

Al respecto la jurisprudencia ha dicho que el Estado no debe indemnización alguna, por la privación de
propiedad que realiza a través del cobro de impuestos, siempre que éstos sean válidos. Se dice que en
realidad la garantía de la propiedad alude al desapoderamiento directo, y no al perjuicio resultante del
ejercicio de legítimos poderes.

También se expresa que el ejercicio de los poderes de guerra no puede dar lugar a responsabilidad del
Estado, cuando se lo ejerce con fundamento en disposiciones legales expresas.

La misma fuente de derecho ha dicho que el Estado no es responsable por las leyes que organicen o regulen
un servicio público, aunque de ellas se sigan daños a terceros.

En suma, no existe en principio responsabilidad del Estado por leyes legítimas, aunque ocasionen daños.

Sin embargo, se señalan las pautas interpretativas para los casos de excepción en que la viabilidad de la
responsabilidad legislativa parece ser indiscutible, cuando el perjuicio sea especial, la ley inconstitucional o
el Estado se enriquezca sin causa.

 Perjuicio especial: la Corte en la causa "Gratry" parece aceptar, para el caso de la responsabilidad
legislativa, la doctrina del perjuicio especial. La actividad estatal se desenvuelve, imponiéndole
limitaciones a la actividad de los administrados. A los fines de cumplir su objetivo de bien común, el

99
 Estado exige aportes a los particulares a través de impuestos, tasas y contribuciones. Ahora bien,
cuando esa limitación o contribución afectan a un individuo de manera desigual y desproporcionada,
debe actuar la equidad y cuando el perjuicio se traduce en un daño material, debe indemnizarse.
 Enriquecimiento sin causa: en este sentido, para que el daño dé lugar a reparación: 1) será necesario
que el daño sufrido por el administrado corresponda a un enriquecimiento administrativo, y 2) será
necesario que el enriquecimiento del patrimonio administrativo sea sin causa.
 Responsabilidad por ley inconstitucional: si se sanciona una ley inconstitucional y con ella se
ocasiona un daño, no hay duda de que el Estado debe indemnizar.
 Sustitución del derecho por una indemnización: la ley puede reglamentar válidamente un derecho,
sustituyéndolo por una indemnización, lo cual en verdad quiere decir que la lesión del derecho
realizada por la ley quedará purgada con la reparación pecuniaria del agravio. Partiendo del principio
de que los derechos no son absolutos sino relativos, la Corte Suprema ha sentado el criterio de que
"la tutela de un derecho por la justicia no requiere necesariamente la preservación en especie de las
situaciones existentes", y que puede admitirse la constitucionalidad de la ley si deja a salvo la
"reparación indirecta del agravio jurídico". En definitiva, se está en presencia de una expropiación
indirecta que exige la correspondiente indemnización.

Régimen de la ley nacional de responsabilidad del Estado y del CCyC

Ley 26.944. Responsabilidad estatal.  SANTA FE NO ADHIRIÓ A ESTA LEY.

“ARTÍCULO 1° — Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les
produzca a los bienes o derechos de las personas.
La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni
subsidiaria.
La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.”

“ARTÍCULO 2° — Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos:

a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos
por el Estado expresamente por ley especial;
b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien el Estado no debe
responder.”

“ARTÍCULO 3° — Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya
reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo
genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación
expreso y determinado.

“ARTÍCULO 4° — Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:

a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;

100
 c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad,
configurado por la afectación de un derecho adquirido.”

“ARTÍCULO 5° — La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún
caso procede la reparación del lucro cesante.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien
y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública,
sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas.
Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.”

“ARTÍCULO 6° — El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por
los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un
cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada.”

“ARTÍCULO 7° — El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es

de tres (3) años computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté
expedita.”

“ARTÍCULO 8° — El interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos
administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el
proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.”

“ARTÍCULO 9° — La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus

funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales
que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres
(3) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.”

“ARTÍCULO 10. — La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas
específicas. En caso de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.
Las disposiciones de la presente ley no serán aplicadas al Estado en su carácter de empleador.”

Código Civil y Comercial

En Vélez en el artículo 33 establecía que las personas jurídicas podían ser de derecho público (el Estado en
sus 3 niveles, la Iglesia Católica y las entidades autárquicas) o de derecho privado (asociaciones, sociedades y
cooperativas).

Existían 3 teorías sobre la responsabilidad de las personas jurídicas:

 Teoría de la ficción (Savigny): Las personas jurídicas no tienen voluntad, ni tampoco intención de
delinquir, de modo que la actuación de los administradores no podía extender sus funciones para
que tuvieran responsabilidad. Por ende, la persona jurídica no responde.

101
  Teorías negatorias: la persona jurídica es un patrimonio de afectación, no tiene personalidad, por lo
que no puede responder.
 Teorías realistas: la persona jurídica si responde, de modo que tiene responsabilidad. Si se respondía
contractualmente, implicaría que cuando no había contrato (extracontractual) se le equiparaba esa
responsabilidad, y en consecuencia sería responsable en ambos ámbitos, y ante 3°.

En el ex artículo 42, se fijaba que las personas jurídicas respondían contractualmente. Pero se siguió la teoría
de la ficción, y en el artículo 43, se fijó que las personas jurídicas no respondían extracontractualmente.

A partir de la ley 17711, se reformó el artículo 43 y aplicó la teoría realista junto con la jurisprudencia. Se
estableció que las personas jurídicas responden por los daños que causen sus administradores y directores
en ejercicio u ocasión de sus funciones, o bien, con las cosas que estén bajo su cuidado. Este artículo se
relaciona con el artículo 1720 de Vélez, el cual fijaba que responderían extracontractualmente los agentes de
las personas jurídicas públicas y privadas.

El CCyC separa a las personas jurídicas privadas de las públicas, pero solo se regula la responsabilidad jurídica
de las privadas, de modo que las públicas se regirán por el derecho administrativo, sacándolas del CCyC, y
volviendo para atrás en la normativa.

En el CCyC no se hace la división de responsabilidad contractual y extracontractual como Vélez. Se modifica

la responsabilidad extracontractual respecto del Estado, volviéndose a lo que decía Vélez. Dice que el Estado
no va a responder en el ámbito civil, sino en el ámbito administrativo. Se le estaría reclamando al Estado en
el ámbito administrativo, siendo el Estado parte y juez. Por eso hay dos doctrinas que lo tachan de
inconstitucional.

“ARTÍCULO 1764.- Inaplicabilidad de normas. Las disposiciones del Capítulo 1 de este Título no son
aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria.”

“ARTÍCULO 1765.- Responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado se rige por las normas y
principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda.” Se fija que se regirá por las
normas de derecho público.

“ARTÍCULO 1766.- Responsabilidad del funcionario y del empleado público. Los hechos y las omisiones de
los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les están impuestas se rigen por las normas y principios del derecho administrativo
nacional o local, según corresponda.”  Elimina de la órbita del derecho civil al Estado y sus funcionarios.

102
 UNIDAD 6 – PROCEDIMIENTO Y PROCESO ADMINISTRATIVOS

Situaciones jurídicas subjetivas

Para ser parte en el procedimiento administrativo necesito legitimación. Lo segundo que hay que controlar
es la prescripción, si el derecho está vigente para reclamar.

¿Qué grados de legitimación se pueden tener?

 Interés simple: es el mero interés que tengo en el cumplimiento de la ley, es un interés que puede
tener cualquier persona.
Por lo general, el interés simple no alcanza para reclamar nada.
Parece estar receptado el interés simple en la ley 10.000 acá en Santa Fe, en materia de intereses
difusos.
 Interés legítimo:
Ejemplo clásico: el concurso. Supongamos que 3 de nosotros nos presentamos para un concurso de
jueces. Cuando termina, se hace un orden de mérito. El primero en ese orden es el que más
legitimado está. Sin embargo, como al Estado le interesa tanto proteger la transparencia del
concurso, da la posibilidad al segundo o al tercero de que impugne ese concurso, los legitima para
impugnar.
Por lo general, el interés legítimo si está alcanzado por la mayoría de las vías judiciales.
 Derecho subjetivo: es un derecho que titularizo. Se me afecta un derecho del que soy titular
indiscutido, y como soy titular de ese derecho se me otorgan prerrogativas para que pueda accionar
y defenderlo.
Se diferencia con el interés legítimo en que acá se trata de un derecho que me afecta a mí solo,
mientras que el interés legítimo también alcanza a otros cuando se plantea un recurso. Así, lo que se
disponga en el caso de un interés legítimo, tendrá alcance hacia otros terceros interesados. El
derecho subjetivo es mío, me lo afectan, recurro y la solución me alcanza a mí. En el interés legítimo
también recurro porque me afectaron pero lo que se resuelva puede tener un alcance que llegue a
terceros que no estén dentro de un recurso, como podría ser por ejemplo si se declara nulo un
reglamento o una ordenanza.
 Derechos de incidencia colectiva: Rivera los entiende como derechos pertenecientes a un grupo
indeterminado de personas, concerniente a intereses indivisibles.
Ejemplo: ambiente, consumidor, etc.

Los intereses simples, difusos y de incidencia colectivos hacen a otro tipo de leyes, no tanto lo que es el
procedimiento administrativo. No es un tema que nos interese específicamente en derecho administrativo.
Lo que si nos interesa, porque lo mencionan todos los ordenamientos, es el tema del derecho subjetivo e
interés legítimo, porque siempre para poder yo accionar o poner en marcha el sistema recursivo interno o
externo, el acto administrativo que yo impugne me tiene que haber afectado un derecho subjetivo o un
interés legítimo. Si no tengo esa afectación, no voy a tener tampoco interés para impugnar.

103
Procedimiento administrativo

Concepto.-

Según Gordillo, el procedimiento administrativo es la parte del derecho administrativo que estudia las reglas
y los principios que rigen para la intervención de los interesados en la preparación de impugnación de la
voluntad de la administración.

Drommi lo define como la serie de actos en que se desenvuelve la actividad administrativa.

Procesalmente hay que distinguir lo que es el procedimiento administrativo de lo que es el proceso

administrativo.

El procedimiento es el que se da dentro de la propia administración, y el proceso se refiere a judicializar.

El procedimiento, como proceso interno, está estructurado como una garantía para el administrado para
lograr que la Administración revea alguna conducta que tuvo que afectó un derecho subjetivo o un interés
legítimo del administrado, sin tener que llegar al ámbito judicial.

En el procedimiento yo actúo dentro del ámbito interno de la Administración, y la Administración en tal caso
actúa en doble carácter, como juez y parte, porque es la parte a la que se reclama y es a su vez la parte que
resuelve, que tiene la facultad de resolver las impugnaciones o los recursos administrativos. Por lo tanto, yo
como administrado debo tener la garantía o la posibilidad de acceder a la vía judicial donde voy a tener un
tercero imparcial e impartial que va a ser el que me va a resolver el conflicto.

Para acceder al proceso, voy a tener dos requisitos: a) Uno va a ser agotar la vía administrativa previa o
interna. Es decir, esa vía administrativa previa o interna no es opcional, no se puede saltear. Para poder
llegar al contencioso administrativo, primero debo agotarla a través de los recursos que me da el
ordenamiento administrativo local; b) El segundo requisito es la temporalidad, porque una vez que yo agoto
la vía administrativa voy a tener un plazo para ir a la vía judicial. Si yo dejo pasar ese plazo, se pierde el
derecho y se da lo que se llama “cosa juzgada administrativa”. La cosa juzgada administrativa es cuando yo
interpongo los recursos administrativos, termino con el recurso y tengo un plazo de caducidad determinado
para ir a la vía judicial, y si no lo ejercito en ese tiempo se produce la cosa juzgada administrativa.

El procedimiento administrativo se da a instancia del administrado, porque es él quien lo insta.

Principios del procedimiento administrativo.-

Son un conjunto de garantías cuyo fin es equilibrar las relaciones entre el administrado y la Administración.
Si se viola algún principio, el acto administrativo será nulo.

 Principios sustantivos: son aquellas garantías detalladas en la CN que protegen derechos

fundamentales de los particulares.
 Legalidad (artículo 19 CN): la Administración no puede actuar sin que una norma jurídica se lo
autorice expresamente, y debe cumplir con las normas jurídicas, respetando los derechos que ellas
le otorgan a los administrados.

104
 Igualdad (artículo 16 CN): todos los administrados que están en la misma posición tienen derecho a
ser tratados de la misma forma. La Administración no puede dar privilegios o negar derechos a
algunos administrados en forma arbitraria.
 Defensa en juicio (artículo 18 CN): esta garantía es fundamental para poder hacer valer los derechos.
Consiste en que el administrado tenga posibilidad de estar presente durante el proceso con un
abogado que se lo represente, y en que tenga posibilidad de ser oído.
 Razonabilidad (artículos. 28 y 99 inc. 2): los derechos no pueden ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio. Por eso, el acto administrativo debe ser proporcional a la finalidad que
persigue, debe tener un contenido justo y razonable.
 Principios adjetivos: se relacionan con el derecho procesal y sirven para respetar a los principios
sustantivos.
 Informalismo a favor del administrado (artículo 1 inc. c ley 19549): el particular puede dejar de lado
las exigencias formales no esenciales que puedan ser cumplidas más adelantes. La informalidad es
sólo para el particular, no para la Administración. El fundamento es que en el procedimiento
administrativo, en general, no se exige que el particular asista con un abogado, el cual conoce sobre
las exigencias formales.
 Oficialidad o impulsión de oficio (artículo 1 inc. a ley 19549): el procedimiento puede ser iniciado de
oficio – por la Administración – o a instancia de parte, pero la impulsión o dirección del expediente
hasta su fin le corresponde a la Administración. Para esto, realiza todos los actos tendientes a la
finalización del expediente, documento en el cual se cristaliza el procedimiento administrativo. El
administrado puede impulsarlo cuando solamente esté en juego su interés privado.
 Principio de instrucción: tanto a la Administración como al particular les corresponde obtener
pruebas o averiguar hechos.
 Búsqueda de la verdad material: a diferencia del proceso judicial en donde el juez solo actúa en base
a pruebas aportadas por las partes, buscando la verdad formal; en el procedimiento administrativo
la Administración actúa con el fin de buscar la verdad material y si con lo probado o alegado por el
administrado no alcanza, la Administración puede actuar de oficio para obtener otras pruebas y
averiguar los hechos para llegar a dicha verdad, pues en el procedimiento administrativo la verdad
material prima sobre la verdad formal.
 Debido proceso adjetivo (artículo 1 inc. f ley 19549): este principio se relaciona con la garantía de
defensa en juicio y contiene una serie de formas procesales cuyo fin es proteger el bien común sin
violar intereses de los particulares:
 Derecho a ser oído: la Administración no puede decidir, emitir el acto, sin antes escuchar a
la parte interesada o sin darle la posibilidad de expresarse sobre el mérito de la decisión.
 Derecho a ofrecer y producir pruebas: la prueba tiene por finalidad descubrir la veracidad
de los hechos que hacen a la cuestión planteada. Tanto la Administración como el
particular tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que crean convenientes. La
Administración solo podrá negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el particular,
cuando sea claramente irrazonable, debiendo fundamentar su rechazo.
 Derecho a una decisión fundada: la decisión que tome la Administración debe expresar los
fundamentos de la emisión del acto. La decisión, además de ser fundada, debe resolver
todas las pretensiones de las partes.
 Gratuidad del procedimiento: salvo que una norma exprese lo contrario, el procedimiento es
gratuito y el particular no está obligado a hacerse representar profesionalmente por un abogado.

105
 Esto es así para que todos los afectados tengan la posibilidad de reclamar, sin que la falta de dinero
o de abogado sea un impedimento.
 Sencillez, rapidez y eficacia del procedimiento (artículo 1 inc. b ley 19549): a través de este principio
se quiere lograr usar el tiempo y los medios de la mejor manera posible a través de diferentes
facultades dadas a la Administración: simplificar los procedimientos, concentrar los elementos de
juicio, eliminar plazos inútiles, evitar trámites administrativos costosos, lentos y complicados que
dificultan el desenvolvimiento del expediente, etc.

Sujetos del procedimiento administrativo.-

En primer lugar, tenemos la parte interesada: toda persona física o jurídica, pública o privada que tenga
capacidad para actuar en el procedimiento y que tenga legitimación, es decir, que sea titular de un derecho
subjetivo o interés legítimo e invoque una lesión concreta en alguno de ellos por el acto administrativo.

El administrado es el género y el interesado la especie, ya que es el administrado con legitimación y

capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo.

Otra parte del procedimiento administrativo es la Administración, quien a su vez hace de juez, ya que decide
sobre el asunto.

Luego, están los terceros, que según Cassagne son aquellos que teniendo legitimación para ser tenidos por
parte en el procedimiento, no participan ni intervienen en el carácter de parte. El tercero puede intervenir
voluntariamente (cuando decide espontáneamente presentarse) o bien obligado (cuando el titular o
interesado originario lo pide o porque la Administración lo cita). En cualquier caso, luego de ser admitido, se
transforma en parte interesada.

Reclamación administrativa.-

Fundamentalmente, yo tengo 2 vías para impugnar o atacar el accionar de la Administración:

 Vía impugnatoria: la vía de los recursos. Tiene lugar cuando hay acto administrativo.
 Vía reclamatoria: la vía del reclamo. A nivel nacional está un poco dibujada. A nivel provincial es más
claro. Como regla general diríamos que tiene lugar cuando NO hay acto administrativo, o sea,
básicamente cuando lo que yo ataco es un hecho de la administración (comportamiento material) o
bien una omisión. Sería residual.

Antes de ingresar en eso, hay que dar algunas precisiones:

 Yo tengo distintos modos de generar actividad de la Administración:

Una posibilidad es la denuncia, que consiste en anoticiar a la autoridad de que algo está ocurriendo. La
Administración, a esa denuncia, puede darle curso o no, es facultativo.

La otra posibilidad es hacer una petición o un mero reclamo a la Administración, que es simplemente ir y
pedir una cosa, por ejemplo supongamos que soy docente de la UNR, entiendo que tengo los antecedentes
para que me asciendan de categoría, y presento un escrito pidiendo que me asciendan la categoría. Esa
petición que yo hago, la Administración puede admitirla o rechazarla. Si no me hace lugar, va a haber un acto

106
administrativo que me va a decir que no. Entonces, como tengo ahí un acto administrativo, después seguiré
por la vía de los recursos.

Lo que vamos a ver ahora se llama reclamo administrativo previo, pero es otra cosa. Una cosa es esa petición
o mero reclamo y otra cosa es el reclamo administrativo previo, porque éste ya es un modo autónomo para
agotar la vía administrativa. En el caso del reclamo administrativo previo, tengo un hecho u omisión
administrativa, por ejemplo IAPOS no me da los audífonos que necesito, entonces voy y reclamo, y luego me
voy a la vía judicial.

El reclamo administrativo previo es el típico caso, sobre todo, de lo que son comportamientos materiales de
la administración, en general en lo que son siniestros. Por ejemplo: me choca un patrullero.

Trámite del reclamo administrativo previo a nivel nacional.-

En el régimen nacional, lo que sería el reclamo administrativo previo, lo tenemos en la ley 19549, que es la
que llamamos Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (LNPA). Está regulado en los artículos. 30 a 32.

“ARTÍCULO 30.- Fuera de los supuestos previstos en los artículos 23 y 24, el Estado Nacional no podrá ser
demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al Ministerio o Comando en Jefe que
corresponda.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y
será resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación de esa facultad.”

“ARTÍCULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los NOVENTA días de
formulado. Vencido ese plazo el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros CUARENTA Y
CINCO días, podrá iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en
materia de prescripción.”

“ARTÍCULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores no será necesario si
mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
 Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del artículo 31;
 Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado
expresando su pretensión en sentido contrario;
 Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen
pagado indebidamente;
 Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o
una acción que no tramite por vía ordinaria;
 Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento,
transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil;
 Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio.”

¿Qué surge básicamente de ahí? Surge que si quiero demandar judicialmente al Estado Nacional o a alguno
de sus entes autárquicos, tengo que agotar la vía administrativa. Lo que tengo que hacer es hacer el reclamo
administrativo previo, que tiene que ser dirigido ante el ministro o secretario o la autoridad superior del
ente autárquico. Esto es muy importante, porque si no lo dirijo a ellos tengo mal agotada la vía.

107
La administración se estructura de acuerdo a dos principios: competencia y jerarquía. Para que la vía esté
agotada, necesito un pronunciamiento del que esté más arriba, de quien es cabeza de la administración.
Entonces, el artículo 30 dice tengo que tener un reclamo dirigido al ministro, al secretario, o a la autoridad
superior del ente autárquico, independientemente de quién lo resuelva después.

Este artículo 30 tiene una cuestión muy interesante que dice que “El reclamo versará sobre los mismos
hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades
citadas”. Nos interesa la parte que dice “el reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se
invocarán en la eventual demanda judicial”  eso es lo que se llama principio de congruencia, y es
fundamental, porque significa que si yo me olvido de algo en sede administrativa, después no voy a poder
variar la pretensión en sede judicial, no lo podré invocar después. Esto me lleva a la recomendación que se
hace siempre: en sede administrativa, hay que reclamar todo, pedir todo, expedirse bien, porque lo que no
pedí acá no lo podré pedir en sede judicial.

¿Qué plazo tengo para interponer este reclamo administrativo previo? No tengo plazo de caducidad en
materia de reclamos. El plazo que voy a tener va a ser el plazo de la prescripción del derecho.

Lo interpongo ante el secretario, ministro o autoridad superior y es esa misma persona quien resuelve. Tiene
90 días hábiles administrativos para resolver. Pueden pasar tres cosas:

1. Que me digan que sí.

2. Que me digan que no  si me dicen que no expresamente en un acto administrativo, una
resolución, entonces ahí ya tengo habilitación de instancia es decir que me puedo ir a sede judicial, y
me iré al judicial que corresponda de acuerdo con la naturaleza de la pretensión.
3. Que no me digan nada  si vence el plazo y no tengo resolución, meto un pronto despacho, que es
un mecanismo más que uno tiene contra la mora de la Administración. Ese pronto despacho le da 45
días más a la Administración para resolver. Si al vencimiento de esos 45 días sigue sin resolverme,
tengo denegatoria tácita y me voy a sede judicial.

El artículo 31 prevé que se pueden ampliar los plazos. El de 90 días para resolver se puede elevar hasta 120 y
el de 45 a 60. Lo que se critica mucho es que este artículo dice que los jueces tienen que controlar de oficio y
en forma previa el agotamiento de la vía, porque se supone que el juez, que es un tercero, le tiene que hacer
el trabajo a la administración.

El artículo 32 tiene lo que son las excepciones al reclamo administrativo previo a nivel nacional, es decir, en
qué casos uno no tiene que presentar reclamo:

- Cuando la ley expresamente lo establezca

- Repetición tributaria (en realidad eso no es tan así porque cuando la repetición es por pago
espontáneo si tengo que reclamar antes)
- Daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual.
- El ritualismo inútil se da en casos en los que existe una conducta de la Administración que hace
suponer que la Administración ya tuvo una toma de posición, con lo cual seguir reclamando lo
mismo no serviría para nada.

108
 - Por último, a nivel nacional, también es necesario hacer un pedido en sede administrativa primero
cuando yo vaya a pedir una cautelar. Por ejemplo si quiero pedir la suspensión de un acto, tendría
primero que reclamar ante sede administrativa.

Para provincia, municipios y comunas funciona la ley 7234.

Reclamación previa.-

“ARTÍCULO 1.- Los Jueces no darán curso a las demandas, incluso las de retrocesión, que se deduzcan contra
la Provincia, sus entes autárquicos institucionales, Municipalidades o Comunas, sin que se acredite haber
precedido la reclamación de los derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo u órganos competentes de
los entes y su denegatoria por parte de estos respectivamente. No será́ necesaria la reclamación
administrativa previa cuando la demanda se promueva por vida de reconvención.”

Requisitos de la reclamación.-

“ARTÍCULO 2.- El reclamo previo ante la administración, podrá́ ser promovido únicamente por quien tenga
interés en el mismo y la presentación deberá́ hacerse por escrito ante el Poder Ejecutivo u órgano o ente que
corresponda, a elección del reclamante, y cumplir los siguientes requisitos:
a) Expresar el nombre completo de la persona, razón social o institución;
b) Indicar su domicilio real y constituir el legal dentro del territorio provincial;
c) Manifestar si se comparece por derecho propio o en representación de tercero, acompañándose en
este último caso el título justificativo de la personería;
d) Acompañar los documentos en que se funde y si no los tuviere, los designará con la individualización
posible, expresando su contenido y el lugar en que se encuentren.
Tanto esta reclamación como el requerimiento de pronto despacho a que se refiere la presente ley, no
devengaran tasas, impuesto ni contribución alguna.”

Termino de pronunciamiento de la Administración.-

“ARTÍCULO 3.- Si la resolución de la Administración demorase más de treinta días hábiles administrativos a
contarse de la fecha en que se inició́ el reclamo, el interesado requerirá́ pronto despacho; si transcurrieren
quince días hábiles administrativos, desde la presentación del pronto despacho sin que se dicte resolución, la
acción judicial podrá́ entablarse directamente, acreditándose el vencimiento de tales plazos.”

Apuntes de clase:

El artículo 1 prevé que los jueces no darán curso a las demandas si no se hace reclamo previo ante el Poder
Ejecutivo o los órganos competentes.

El plazo para resolver es de 30 días, y si pasados estos 30 días no tengo resolución, puedo meter pronto
despacho. Y desde la interposición del pronto despacho, habrá 15 días más para resolver y al vencimiento de
esos días ya tengo denegatoria tácita, y queda habilitada la vía judicial.

Habla de la reconvención. Habrá reconvención cuando el Estado me demanda por algo, y yo le contesto a su
vez demandando otra cosa. En este caso no será necesario efectuar el reclamo administrativo previo.

109
Más apuntes de clase:

Ley 7234  es una ley provincial que se llama ley de defensa en juicio del Estado. ¿Por qué mencionamos
esta ley? Porque no toda la actividad de la Administración Pública Provincial, Municipal o Comunal, está
enmarcada siempre dentro del derecho administrativo, sino que a veces está enmarcada dentro del derecho
privado. Yo solamente voy a ir a la vía del contencioso administrativo cuando discuto algo de materia
administrativa. Si yo discuto algo de derecho común, no voy a ir a la vía contencioso-administrativa. Por
ejemplo: si yo discuto una resolución del secretario de obras públicas, eso es materia administrativa. Ahora
bien, si yo salgo de mi casa, hago dos cuadras y en la esquina pasa una chata de la municipalidad de Rosario
y me choca, en ese caso no es materia administrativa sino una cuestión de derecho privado. O si yo le alquilo
a la municipalidad un predio y hacemos un contrato de locación común, no hay materia administrativa.
Entonces, lo que va a pasar en esos casos es que va a jugar la aplicación de esta ley, que establece como
requisito el reclamo administrativo previo, es decir, que yo antes de demandar al Estado por un tema de
derecho privado, igualmente tengo que hacer el reclamo administrativo previo. Ahora, ¿es materia de
derecho administrativo? No. ¿Qué reclamo haré entonces? Voy a hacer un reclamo como si se tratara del
reclamo ante una compañía de seguros (siguiendo el caso del choque). Haré un escrito donde acompaño
fotos, presupuesto, etc. y digo a raíz de esto le reclamo tal cantidad de dinero por tal y tal razón. Lo que me
dice esta ley de defensa en juicio del Estado es que yo no voy a poder iniciarle juicio al Estado en la Provincia
de Santa Fe si no acredito haber hecho el reclamo administrativo previo. O sea, para poder hacerle juicio al
Estado provincial, municipal o comunal, voy a tener que acreditar ante el juez para que el juez me de curso a
la demanda que interpuse este reclamo, que no tiene nada que ver con los recursos. La provincia, municipio
o comuna tiene 30 días para resolver el reclamo. Si no me lo resuelven, tengo que pedir pronto despacho, y
si pasan 15 días más sin que me resuelvan el pronto despacho, ya estoy habilitado a ir directamente a la vía
judicial. Pueden pasar dos cosas: supongamos que hago el reclamo, puede que la municipalidad me resuelva
el reclamo y no me dé lugar, en ese caso voy a la vía judicial. O bien puede que yo haya interpuesto el
reclamo, que la municipalidad no me conteste nada, yo interponga el pronto despacho, la municipalidad siga
sin contestarme nada y entonces yo me voy a juicio y le diré al juez que interpuse el reclamo, que la
municipalidad no contestó, que interpuse el pronto despacho, que sigue sin contestarme y vengo a iniciar la
demanda contra la municipalidad, y esa demanda es por vía ordinaria, no me voy al contencioso
administrativo. Lo que si me obliga esta ley es a hacer el reclamo administrativo previo. Para ese reclamo
administrativo previo corre la prescripción de tu derecho del ámbito que corresponda (ejemplo ámbito civil).

Recursos en particular.-

1. RECURSOS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE.-

El recurso está en el Decreto Provincial 4174/2015.

Hay tres recursos legislados en el decreto, y después vamos a ver que hay dos más que son porque el
Decreto hace remisión a la aplicación supletoria del CPC Santa Fe.

A) RECURSO DE REVOCATORIA

En todos los ámbitos (nacional, provincial, municipal y comunal) siempre se empieza con el mismo recurso.
O sea, todos los ordenamientos o los procedimientos arrancan con un recurso, que es el de reconsideración
o revocatoria, porque lo que hace el administrado afectado en primer lugar es solicitarle a la Administración

110
que reconsidere, que revea la postura que asumió a través del dictado del acto. Muchos dicen que se tendría
que llamar de reconfirmación, porque en el 99% de los casos la administración no revé nada.

El recurso de revocatoria se interpone contra actos administrativos que nieguen derechos o impongan
obligaciones. Obviamente, tengo que ser titular o de un derecho subjetivo o de un interés legítimo afectado
por ese acto.

Entonces, tengo que interponer el recurso de revocatoria. Obviamente es por escrito.

 ¿Qué plazo tengo para interponer el recurso? 10 días desde que soy notificado
 ¿Ante quién se interpone el recurso? Ante el mismo órgano que dictó el acto.
 ¿Quién lo va a resolver? El mismo órgano que lo dictó. ¿Dentro de que plazo? Dentro del plazo de 30
días.

En el escrito yo lo que puedo hacer es ofrecer pruebas. En el caso de que yo hubiera ofrecido pruebas, dice
el decreto que tienen que producirse dentro del plazo de 30 días, luego de los cuales hay 5 días de traslado
para alegar sobre el mérito de las pruebas. Entonces, los 30 días para resolver se cuentan una vez que
terminó la producción de prueba y de que hice los alegatos.

Este recurso es interpuesto ante el mismo órgano que dictó el acto y resuelto por el mismo órgano.

B) RECURSO DE APELACIÓN

Luego están el recurso de apelación y el recurso jerárquico, que se hacen hacia arriba.

¿Cuál es la diferencia en principio entre esos dos? Que el de apelación se interpone ante una denegatoria
expresa. En cambio, el recurso jerárquico hay una denegatoria tácita.

Si hay una denegación expresa, una vez que me es notificada, tengo 10 días para interponer el recurso de
apelación. Excepcionalmente, hay una posibilidad en la provincia de Santa Fe, que es la de interponer el
recurso de apelación en subsidio cuando interpongo el recurso de revocatoria. Eso significa que si el órgano
me rechaza expresamente el recurso de revocatoria, no tengo que estar fijándome si me notificaron o no
para interponer dentro de los 10 días el recurso de apelación.

¿Ante quién se interpone la apelación? La apelación se interpone ante el mismo órgano que rechazó la
revocatoria, y ese órgano es el que me la va a conceder o rechazar, y elevarlo al Poder Ejecutivo. O sea, yo
apelo siempre dentro de los 10 días, no es apelación fundada – no requiere fundar, simplemente tengo que
interponerla – ante el mismo órgano que me rechazó la revocatoria, y ese órgano me concede la apelación,
eleva el expediente al Poder Ejecutivo, llega el expediente al gobernador y lo primero que harán es correrme
traslado por 10 días para que exprese agravios. Si yo en esos 10 días no expreso agravios, el recurso queda
desierto y queda firme la revocatoria.

El gobernador antes de resolverlo tiene que obligatoriamente solicitar el dictamen del Fiscal de Estado (que
es el organismo dentro de la órbita del Poder Ejecutivo que representa los intereses del Estado). Ese
dictamen es obligatorio pero no vinculante. Lo obligatorio es que el gobernador antes de resolver cuente
con el dictamen del fiscal de Estado, pero no es vinculante, lo que implica que el gobernador si así lo quiere
puede apartarse de la opinión del fiscal, lo obligatorio es que solicite el dictamen. Después, el gobernador

111
resuelve el recurso de apelación. Una vez resuelto, agoto la vía administrativa. Ahí se terminó la vía
administrativa de esta manera.

C) RECURSO JERÁRQUICO

El primer recurso que se interpone es revocatorio. Cuando me lo rechazan expresamente, tengo 10 días para
interponer el recurso de apelación.

Ahora, puede pasar que el órgano que me tiene que resolver la revocatoria no me la resuelve, o sea se
produce un silencio. ¿Qué pasa en ese caso? No puedo interponer recurso de apelación porque es requisito
el rechazo expreso, y acá lo que hay es un silencio después de los 30 días.

Para seguir avanzando y poder llegar al gobernador para poder terminar con la vía administrativa, en este
caso, pasados los 30 días sin contestación, tengo que solicitarle por escrito a ese órgano la resolución de ese
recurso. O sea, pasan los 30 días, hay una denegación tácita, hago un escrito que se conoce como “pronto
despacho” donde solicito que se expida y resuelva el recurso. Si pasan otros 30 días sin que el órgano se
expida, ya quedo habilitado para interponer el recurso jerárquico directamente ante el gobernador.

El recurso jerárquico es el tercer recurso provincial.

En la apelación, en cambio, si bien lo resuelve el gobernador, yo la apelación la interpongo ante el mismo

órgano que me rechazó la revocatoria y dicho órgano lo eleva al Poder Ejecutivo.

El recurso jerárquico se interpone directamente ante el gobernador, porque no se puede seguir esperando
eternamente que el órgano se expida.

Lo que dice la ley es que yo voy a interponerlo ante el gobernador pero a través del ministerio que
corresponda, es decir, si por ejemplo es un tema de obra y servicios públicos, yo recurro al gobernador a
través del ministerio de obras públicas.

El gobernador va a ordenar dentro de 48 hs que le pasen un informe acerca de lo que yo plantee al órgano.
Es decir, que eleven el expediente.

En la apelación el gobernador me tenía que correr traslado para expresar agravios, aquí en principio no lo va
a hacer porque en realidad yo no tengo nada que expresar porque nadie me rechazó nada todavía, no tuve
ninguna respuesta de nadie.

Entonces, el recurso jerárquico llega al gobernador, el gobernador pide un dictamen al fiscal de Estado –
obligatorio pero no vinculante – y una vez que lo tenga el gobernador resuelve el recurso jerárquico. Ahí se
va a agotar la vía administrativa.

La diferencia fundamental es que apelación requiere denegación expresa, en cambio en este hay una
denegación tácita por silencio. Por eso, la apelación se interpone ante el mismo órgano pero lo resuelve el
gobernador. En cambio, en el jerárquico voy directamente ante el gobernador porque el órgano inferior dos
veces me denegó tácitamente mi derecho.

Si la resolución que quiero cuestionar es del gobernador voy a tener un solo recurso: revocatoria. ¿Por qué?
Tanto el recurso de apelación como el jerárquico son para llegar a la instancia de que el gobernador

112
resuelva, lo que busco es que él resuelva, y tanto apelación como jerárquico implican que hay alguien más
arriba para que me lo resuelva. Ahora, en la provincia, en la escala jerárquica no hay nadie superior al
gobernador. Entonces, sólo tendré el recurso de revocatoria y una vez que me lo resuelve el gobernador
quedo habilitado a ir a la vía judicial.

Hay otros dos recursos más en el ámbito provincial que no están en el decreto, sino que se aplican porque el
decreto dice al final que subsidiariamente se van a aplicar las disposiciones del CPC de Santa Fe. Uno es el de
aclaratoria, que es para aclarar conceptos oscuros o errores materiales pequeños. El otro es el recurso de
queja.

Denuncia de ilegitimidad

¿Qué pasa si yo tengo por ejemplo 10 días para meter una revocatoria y voy y la meto al día 12? En principio,
no tendría que valer, y en principio no vale, pero puede ser que en ese recurso que estoy presentando esté
señalando alguna cosa ilegítima que está haciendo la Administración, estoy marcando un vicio grave de la
Administración, y como la Administración tiene la obligación, por el principio de juridicidad, de obrar
conforme el ordenamiento jurídico, entonces la Administración puede aceptar mi recurso como denuncia de
ilegitimidad por más que lo interponga fuera de plazo. ¿Qué sería tomarlo como una denuncia de
ilegitimidad? Sería darle el mismo trámite que si fuera el recurso, pero hay dos implicancias:

 La primera es que obviamente es facultativo para la Administración, lo hace si quiere, yo no puedo

exigirle a la Administración que a un recurso extemporáneo le dé trámite de denuncia de
ilegitimidad porque no tengo derecho a eso;
 La segunda es que la Administración evaluará fundamentalmente dos cosas: lo primero es que no se
afecten derechos de terceros y lo segundo es que no se hayan excedido razonables pautas
temporales que hagan suponer que operó la pérdida del derecho, por ejemplo una cosa es que lo
interponga dos días después y otra cosa es que caiga 3 años después.

Otra cosa importante es que la resolución de esa denuncia de ilegitimidad va a ser irrecurrible  esto no lo
dice la ley pero son criterios jurisprudenciales y de la Procuración del Tesoro. Por ejemplo: meto tarde una
revocatoria, me la aceptan como denuncia de ilegitimidad, lo estudian, le dan trámite de revocatoria, cierra
el período de prueba, me resuelven y me dicen que no me dan la razón. Yo contra eso no puedo meter
apelación, se agota ahí, porque en realidad no es un recurso.

Hay algunos autores como Fiorini que entienden que la denuncia de ilegitimidad es un saneamiento del
recurso extemporáneo. No obstante, en líneas generales se entiende que no es un recurso.

2. RECURSOS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL Y COMUNAL

En municipios y comunas lo que es la vía impugnatoria, lo que tiene que ver con los recursos, lo encuentro
en las respetivas leyes orgánicas.

 Municipios: ley provincial 2756.

 Comunas: ley provincial 2439.

113
Santa Fe hoy está por la ley 13 mil y pico, con lo cual por el número podemos inferir lo viejas que son estas
normas. Datan más o menos de 1939, y si bien tuvieron modificaciones, estructuralmente siguen
funcionando como en 1939.

En Santa Fe los municipios y comunas tienen una autonomía condicionada en la cual no pueden darse sus
propias cartas orgánicas, a diferencia de lo que pasa por ejemplo en Córdoba. Acá el municipio se tiene que
manejar si o si con lo que dice la ley 2756 y la comuna con lo que dice la 2439. El marco legal sale siempre de
ahí.

Régimen municipal/ vía impugnatoria en la ley provincial 2756.

En un municipio la estructura es distinta, tenemos un intendente que es quien encabeza la organización

municipal, no hay ministerios sino que hay secretarías y direcciones, existen entidades autárquicas
municipales en los municipios grandes como Rosario, y después tengo el Consejo Deliberante como algo que
está por fuera. Más allá de eso, no tengo otro tipo de estructura.

La ley orgánica, en lo que tiene que ver con los recursos, me distingue dos tipos de actos (artículo 66):

1) Resoluciones que dicta el intendente

2) Resoluciones que dicta el consejo en ejercicio de función disciplinaria  cuando el Consejo aplica
sanciones a algún empleado de su órbita.

Después tengo el supuesto del artículo 69, que se trata de resoluciones o actos dictados por una autoridad
que tiene poder para resolver pero que no es el intendente, y comprende también las resoluciones de los
entes autárquicos municipales.

A nivel municipal, solamente tengo dos recursos:

 Reconsideración
 Apelación

¿Dónde está la diferencia entre los del 66 y del 69? En los del 66, interponiendo reconsideración, ya agoto
vía, porque por encima no hay nadie. En cambio, en los otros supuestos, como son autoridades que están
por debajo del intendente, después de la reconsideración tendré que irme a la apelación.

A) RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

Recordemos que en todos los ordenamientos, siempre se arranca por el recurso de reconsideración o
revocatoria.

¿Contra qué va el recurso de reconsideración? Contra actos del intendente u órganos inferiores que afecten
un derecho subjetivo o interés legítimo.

Lo tengo que interponer ante el mismo órgano que dicta la resolución dentro de los 10 días que me fue
notificado de ese acto que me causa perjuicio.

Lo interpongo dentro de los 10 días hábiles administrativos de la Administración municipal (aclaramos esto
porque cada Administración tiene un calendario propio).

114
Lo voy a interponer fundado, con la prueba que quiero ofrecer.

Una vez que lo interpongo me pueden abrir el período de prueba por 30 días, y una vez que cierra el período
probatorio, la autoridad va a tener 10 días para dictar resolución. Acá el plazo de resolución es más cortito,
en los otros eran 30 días. Esa resolución que yo obtenga acá, en el caso de los actos del 66 ya me agota vía y
me puedo ir al contencioso. En el caso del 69 no, voy a tener que ir al siguiente recurso que es la apelación.

Si no ofrezco pruebas, el intendente o el órgano inferior tiene 10 días para expedirse.

Tengo que tener cuidado porque supongamos que tengo la reconsideración a resolver, y estoy recurriendo
una resolución del intendente. Vencen los 10 días y no tengo resolución. ¿Qué pasa? Se aplica la misma
solución que aplicábamos en la apelación o en el jerárquico provincial cuando no me resolvían, porque la
norma acá tampoco parece decirme nada, entonces a lo mejor tendría que usar el artículo 9 de la ley 11.330
y esperar que pasen 60 días desde que el expediente esté para resolver y demás.

Si el acto que yo cuestiono es un acto del intendente, sólo puedo interponer el recurso de reconsideración o
revocatoria porque no tengo nadie en la escala jerárquica yendo para arriba.

Si lo que estoy recurriendo es un acto del 69, una vez que me resuelven que no a la reconsideración,
entonces voy a ir por APELACIÓN para llegar al intendente. Interpongo la apelación ante el mismo que dictó
el acto para que éste la eleve al intendente municipal. Esta apelación puedo plantearla con la
reconsideración en subsidio, caso contrario tengo 10 días desde que me notifican que me dijeron que no a la
reconsideración para apelar. Interpongo la apelación abajo y una vez que se eleva me van a correr traslado
para que exprese agravios. El intendente tiene 10 días para resolver, y esa resolución acá también me agota
la vía, y ya estaré para irme al contencioso.

Surge el tema de qué pasaría si yo interpongo la apelación pero el inferior nunca me lo eleva, o que pasan 10
días y el inferior nunca me resuelve y como no es el intendente yo necesito elevarlo al intendente. ¿Qué
hago? Acá aparece lo que se llama RECURSO DIRECTO, que en realidad no es un recurso autónomo si bien
parte de la doctrina lo trata como tal. Está en el artículo 70 de la 2756. Es lo mismo que una queja judicial,
me implica ir directamente ante el intendente. Una vez que venzan los 10 días que tiene el inferior para
resolver, necesito que pasen 30 días más. Hay discusión sobre si en ese tiempo hay que interponer o no
pronto despacho, porque la ley no lo dice. Pasados esos 40 días puedo usar el recurso directo, a través del
cual voy directamente al intendente y presento un escrito donde digo que el inferior no me resuelve o no me
eleva el expediente, entonces uno le pide al intendente que sea él quien pida que se lo eleven y que le dé
trámite a la apelación. Es una queja. En realidad el directo no es un recurso en sí mismo, sino que sería una
forma de llegar a la apelación.

Un problema muy grande, tanto a nivel municipal como comunal, es que no tenemos regulados ninguno de
los institutos del procedimiento, ni las vistas, ni las prórrogas, ni la denuncia de ilegitimidad. Entonces, salvo
que el municipio tenga una ordenanza donde diga cómo hacer esto, no se sabe bien cómo hacer. Es muy
difícil acceder a las leyes municipales o comunales. Deja al administrado en una situación de incertidumbre.
NO COPIE BIEN.

Hay una parte de la doctrina que sostiene que analógicamente se aplicaría el decreto 4174/15, lo que pasa
es que como es un decreto es medio complicado analógicamente aplicarlo.

115
Por último, a nivel municipal la caducidad es de 6 meses. También opera de pleno derecho, o sea, no
necesito una declaración, una intimación previa, nada. Pasan los 6 meses y caduca el expediente.

Comunas/ vía impugnatoria en la ley provincial 2439.-

En las comunas, sólo hay una Comisión Comunal, que tiene un presidente, pero el presidente no es
presidente como algo autónomo sino que es presidente de la Comisión Comunal. Muchas veces se maneja
como si fuera un intendente, pero en realidad simplemente preside la comisión comunal.

La comisión comunal como órgano es quien lleva adelante la administración. No hay distinción clara entre el
legislativo y el ejecutivo.

Si tenés 10 mil habitantes quizás tener un consejo deliberante te suma un gasto que no tiene mucho sentido.

Tenemos un solo recurso en el ámbito comunal: reconsideración. O sea que frente a todo acto de la
comisión comunal, yo voy a tener reconsideración y luego de la reconsideración ya voy a tener habilitación
de instancia judicial.

El trámite de la reconsideración es el mismo que el de la reconsideración en materia municipal, de hecho la

ley 2439 remite a la 2756.

Acá con un solo recurso habré agotado la vía.

La caducidad de instancia también es de 6 meses acá, y también opera de pleno derecho.

Algo interesante es que en los dos casos – tanto en municipios como en comunas – la ley dice que se aplica
supletoriamente el CPC de Santa Fe, o sea que las cuestiones que se me pueden plantear las puedo llegar a
zanjar con una aplicación supletoria del CPC. Lo que pasa es que el CPC está pensado para un trámite judicial
y nosotros acá estamos en un trámite administrativo, con todas las diferencias que ya vimos. Entonces, te
sirve hasta ahí nomás.

Supongamos que uno tramita un recurso en sede administrativa, y lo gana, entonces yo ahí ¿cómo voy a
cobrar mi trabajo? Me va a pagar el administrado porque no hay imposición de costas, por la gratuidad. La
administración no me regula honorarios porque hay gratuidad.

Lo mismo pasa si perdiste, que igualmente hiciste el trabajo y tenés que cobrar. Esto es un problema.

Para estos casos, donde uno no ve que el cliente tenga una voluntad de pago, la ley 6767 que es la que
regula los honorarios en Santa Fe, prevé que para el caso de gestiones o asuntos administrativos, los
honorarios de fijan del modo general, usando la unidad jus y la tablita, pero yo tengo la posibilidad de ir ante
un juez de primera instancia civil y comercial con el expediente administrativo y pedir que me regule mis
honorarios por mi actuación administrativa en ese expediente. Me va a dictar un acto regulatorio de
honorarios, y ese acto, si queda firme, me va a servir como título por si tengo que iniciar juicio de apremio, o
por lo menos para intimarlo.

Si yo vengo haciendo el trámite administrativa, y llego a sede judicial, cuando terminemos la sede judicial –
que ahí si hay imposición de costas – puedo pedir que me regulen honorarios también por la actuación en
sede administrativa, entonces me regulan las dos cosas.

116
 3) RECURSOS A NIVEL NACIONAL.-

A nivel nacional está la ley 19549, que tiene un decreto reglamentario que es el 1759/72.

¿Qué recursos hay en el ámbito nacional?

 Reconsideración
 Jerárquico: lo único que comparte con el provincial es el nombre. Funcionan en forma
completamente distinta. A nivel nacional, es equivalente o parecido al recurso de apelación a nivel
provincial.
 De alzada

¿Cómo funciona el recurso de reconsideración en la nación? Algo que no dijimos cuando vimos los otros
recursos de reconsideración o revocatoria, que también se da en todos los ámbitos, es que los actos que yo
cuestiono a través de este recurso tienen que ser actos administrativos definitivos o asimilables a definitivos.
¿Eso qué significa? Definitivos es cuando directamente me resuelve la cuestión, o sea yo hago un planteo y
el acto me lo resuelve en contra. Asimilables a definitivos son los que si bien no se consideran definitivos, me
impiden totalmente la tramitación de mi reclamo, me paralizan de tal forma que no puedo continuar el
trámite.

Se interpone dentro de los 10 días ante el mismo órgano que emitió el acto que estoy impugnando. Se tiene
que resolver dentro de los 30 días de que yo interpuse el recurso. Esa resolución puede ser expresa o tácita,
o sea me lo puede rechazar en forma expresa o tácitamente mediante el silencio.

¿Cuál es la característica importante que tiene el recurso de reconsideración en el ámbito nacional? Es que
este recurso lleva implícito el recurso jerárquico (que en la Nación es una apelación), lo que significa que si
yo interpuse reconsideración no tengo que interponer el jerárquico. Si la autoridad inferior me rechaza mi
recurso expresamente, automáticamente ese mismo órgano tendrá que elevarlo al órgano superior para el
recurso jerárquico. Algo similar al ámbito de provincia si interponemos la revocatoria con la apelación en
subsidio.

Si hay denegación tácita, también se eleva automáticamente para resolver el jerárquico.

¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE EL ÁMBITO NACIONAL Y EL PROVINCIAL-MUNICIPAL-COMUNAL?

Hay diferencia entre el ámbito de la Nación y los demás, porque en éste ámbito la vía se agota en el Ministro
del área correspondiente. O sea, en el ámbito nacional el que agota la vía es el Ministro, no el presidente 
Salvo que lo que yo esté impugnando sea un acto emitido por el ministro, en cuyo caso, ahí si agota la vía el
presidente de la Nación, SOLO EN ESE CASO.

A) RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

A nivel nacional, para recurrir un acto de carácter particular, el primer recurso que tengo es la
reconsideración. Este recurso lo puedo interponer contra 3 tipos de actos:

 Actos definitivos;
 Actos equiparables a definitivos;

117
  Actos interlocutorios o de mero trámite. Contra actos interlocutorios o de mero trámite, el único
recurso que prevé el orden nacional es el recurso de reconsideración.

Tengo para interponer la reconsideración 10 días hábiles administrativos, que se cuentan desde el día
siguiente a que yo recibí la cédula en la que me notifican el acto que yo quiero impugnar.

Tenemos que diferenciar dos situaciones, dos momentos: interposición y resolución.

La interposición sería ante quién lo interpongo y dónde lo presento.

La resolución es decir si procede o no procede, resolverlo.

En materia de recursos, en general, existe una regla que es que el recurso se interpone “abajo”, ante el
mismo que dictó la resolución y se funda arriba, voy a expresar agravios ante el superior.

Por lo general siempre recursos de reconsideración, revocatoria, reposición, son recursos para que la misma
autoridad que dictó el acto lo revise.

En el caso de reconsideración, lo interpongo ante la misma autoridad que dictó el acto y lo resuelve la misma
autoridad que dictó el acto.

El trámite de la reconsideración es muy simple: 10 días para interponerla – si ofrecí prueba se abre el
período de prueba por 30 días si me hacen lugar a la prueba – al término de ese período de prueba tengo 5
días para alegar sobre la prueba – pasa a resolver. Si no ofrecí prueba o no me hicieron lugar a la prueba,
pasa directamente a resolver. Una vez que entra a resolver, el órgano administrativo tiene 30 días para
dictar resolución.

¿Qué pasa si al día 32 no me notifican nada, no me resolvieron? La lógica sería interponer un pronto
despacho. El problema es que si después del pronto despacho todavía no me resuelven, voy a tener una
denegatoria tácita y con una denegatoria tácita es muy difícil defenderse. El decreto reglamentario de la
LNPA me releva de esa carga y me dice que con el vencimiento del plazo para responder ya tengo
configurada la denegatoria tácita, lo cual es bueno porque si tengo que meter pronto despacho tengo 30
días más, entonces con esto que dice el decreto es más sencillo y rápido.

Si el que dictó la resolución lo hizo con competencia delegada, y al momento de interponer el recurso la
delegación sigue, lo interpongo ante quien dictó el acto.

B) RECURSO JERÁRQUICO

Resuelta la reconsideración, sea de modo expreso o de modo tácito, yo voy a tener que después interponer
el recurso jerárquico.

Acá hay que hacer una pequeña salvedad. Cuando hablo de recurrir actos definitivos o equiparables, la
reconsideración es optativa, puedo elegir interponer la reconsideración y después jerárquico o bien podría ir
directo por el jerárquico porque el decreto dice “podrá interponerse”, dando la idea que es optativa, que es
lo que se ha entendido.

118
El jerárquico tiene dos maneras de ser interpuesto. Puede ser que yo lo interponga directamente si antes no
fui a la reconsideración, o puede ser que lo interponga en subsidio porque antes metí reconsideración. En el
supuesto de que lo interponga en subsidio, lo que me dice el decreto 1759 es que la denegatoria de la
reconsideración contra actos definitivos y equiparables a definitivos, lleva implícito el jerárquico en subsidio.
O sea que no hace falta que lo interponga en subsidio. En este primer supuesto que sería la interposición en
subsidio, donde llego al jerárquico a partir de la denegación de la reconsideración, no tengo que
interponerlo porque va a ir mecánicamente, pero lo que tengo que hacer es ver que el expediente se eleve.
Ahí tengo dos posibilidades:

1- Si el rechazo de la reconsideración fue expreso o sea me salió un acto que me rechazó expresamente
la reconsideración, entonces supuestamente como ese rechazo lleva implícito el jerárquico en
subsidio, esa autoridad tiene que elevar de oficio dentro de 5 días el expediente al superior;
2- Si la denegatoria fue tácita (venció el plazo para resolver y hubo resolución) me tengo que presentar
y pedir que se eleve, acá es a pedido de particular. Me tengo que presentar dentro de los 5 días que
me notifiqué a pedir que lo eleven al superior. El superior recibe ese expediente que estaba pensado
o planteado en función de la reconsideración y una vez que lo recibe me va a correr traslado para
que yo amplíe o mejore sus fundamentos, porque ya está en otra instancia.

Como la reconsideración contra actos definitivos y equiparables es optativa, puedo meter jerárquico
directamente. Si la interposición es directa tengo un plazo de 15 días hábiles administrativos para
interponerlo. Cuentan desde el día siguiente al de la notificación.

El jerárquico sólo procede contra actos definitivos y equiparables a definitivos esto es importante. En
cambio, el de reconsideración es más amplio y también procede contra actos interlocutorios o de mero
trámite. Así, si yo quiero recurrir un acto que es de mero trámite, solamente tengo la reconsideración.

Este recurso jerárquico responde puramente al principio de jerarquía en la organización administrativa. En el

supuesto de interposición directa, yo presento este recurso ante la misma autoridad que dictó el acto, pero
con la idea de que esta autoridad lo eleve al superior. Y ese superior no va a ser el superior inmediato, sino
que va a ser el ministro o secretario que corresponda, aquel dentro de cuya órbita esté la autoridad que me
dictó el primer acto. En el 2017 se incorporó también al jefe de gabinete. Esta es la idea que da el decreto
1759, después puede pasar que dentro del Ministerio o Secretaría existan delegaciones y a lo mejor lo
resuelve un sub secretario por ejemplo.

Ahora, si el acto que yo quiero cuestionar es un acto que dicta un ministro, ¿Quién va a resolver ese recurso
jerárquico? El presidente porque es superior.

Si el acto que quiero cuestionar es del presidente, ¿quién lo va a resolver? No hay nadie por encima. Al acto
del presidente no puedo interponerle jerárquico, será reconsideración, porque no hay nadie más arriba para
resolver un jerárquico.

El trámite es prácticamente el mismo que el de la reconsideración. Llegado al último punto, la autoridad

administrativa tiene 30 días para dictar resolución. Si al vencimiento no tengo resolución, no hace falta
interponer pronto despacho sino que el mero vencimiento del plazo ya me configura la denegatoria tácita.
La resolución de ese recurso jerárquico ya me produce el agotamiento de la vía, pudiéndome ir a sede
judicial. Con lo cual, si yo elijo ir por el jerárquico directamente, con un solo recurso ya agoto la vía. Esto

119
siempre que el jerárquico haya sido bien interpuesto y resuelto o negado por quien tenía que ser resuelto o
negado, porque si en vez de resolverlo el ministro, jefe de gabinete o secretario me resuelve un director de
algo, cuando vaya a sede judicial me van a decir que tengo mal agotada la vía.

Una vez que tenemos la resolución del jerárquico, en caso de que la denegatoria sea expresa, sólo nos queda
el recurso de aclaratoria en sede administrativa. Dentro de 5 días puedo pedirla. Sirve para que me aclaren
algún término oscuro, error en la redacción, etc.

Si no, tengo la chance de irme a sede judicial. Como estoy cuestionando actos administrativos, voy a ir al
contencioso administrativo si estoy en Ciudad Autónoma de Bs As. Todos los fueros especializados federales
están en CABA. El resto del país liquida en juzgados federales que hacen todos, lo cual es malo para el juez
federal que tiene que entender en causas de la más diversa índole, y también es malo para el administrado a
quien le sacan derechos.

C) RECURSO DE ALZADA

La alzada procede o se usa contra actos definitivos y equiparables a definitivos de la autoridad superior de
un ente autárquico.

¿Por qué el acto superior del ente autárquico se recurre por alzada y no por jerárquico? Básicamente es
porque entre el ente autárquico y la Administración centralizada no hay una relación jerárquica. La relación
que hay entre ellos se llama tutela administrativa, es sólo de control. Por eso se usa otro recurso.

Puede ser que para que yo llegue a ese acto de la autoridad superior, haya tenido que usar algunos
mecanismos recursivos del ente autárquico, que tuve que ir atravesando hasta llegar a esa autoridad
superior.

Cuando tengo un acto definitivo o equiparable de la autoridad superior de un ente autárquico tengo la
opción de ir por alzada o por vía judicial directamente. Si voy por alzada, tengo en cualquier momento la
posibilidad de desistirla e irme por la vía judicial. Si elijo ir directamente por vía judicial, pierdo la
administrativa.

El trámite de la alzada es exactamente igual que el jerárquico.

Lo va a resolver el ministro o secretario dentro de cuya jurisdicción está ubicado ese ente autárquico.

Proceso judicial contencioso administrativo.-

En la provincia de Santa Fe, la ley 11.330 regula el proceso judicial contencioso administrativo. Esta ley se
compone de 38 artículos.

Voy a hacer un recorrido por los artículos de la ley, explicando cada uno de ellos.

En el primer artículo, dice que la ley aplicable es esta ley 11.330 y que supletoriamente se aplica el Código
Procesal Civil y Comercial de Santa Fe.

El artículo 2do habla de las competencias, de la Corte Suprema y de la Cámara Contencioso-Administrativa.

120
“ARTÍCULO 2.- Competencia de la Corte Suprema de Justicia y de las Cámaras de lo Contencioso
Administrativo. La competencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando el recurrente sea un Municipio o
Comuna de acuerdo al artículo 35, es exclusiva e improrrogable. La de las Cámaras de los Contencioso
Administrativo, en los casos y modos que establece esta ley, es originaria e improrrogable aun entre las
propias Cámaras. Tanto la Corte Suprema como las Cámaras pueden encomendar a otros Tribunales la
realización de diligencias en las causas en que intervengan.
La Corte Suprema de Justicia resuelve con carácter definitivo las cuestiones de competencia que se susciten
entre ella y las Cámaras o los Tribunales Ordinarios, entre las Cámaras, y entre estas y los Tribunales
Ordinarios, de Oficio o a petición de parte. Cualquiera de estas puede requerir la inmediata avocación de la
Corte, la que a ese efecto dispone las medidas que estime necesarias para resolver la cuestión.”

Comentario: todo lo que es materia administrativa, en la provincia de Santa Fe, va a dos tribunales: hay una
Cámara en la primera jurisdicción (ciudad de Santa Fe) y otra Cámara en la ciudad de Rosario, segunda
circunscripción. En esas dos Cámaras se resuelve toda la materia administrativa que genere conflictos en la
provincia de Santa Fe.

¿Cuándo interviene la Corte? Cuando el recurrente sea un municipio o comuna. Ahí es competencia de la
Corte Suprema. En cambio, cuando recurre un particular la competencia es de las Cámaras Contenciosas.

“ARTÍCULO 3.- Actos impugnables. El recurso se admite contra los actos de la administración pública regidos
por el ordenamiento jurídico administrativo que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de un
derecho subjetivo o de un interés legítimo emergente de ese ordenamiento, ya sean dichos actos definitivos o
de trámite, si estos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto poniéndole termino o impidiendo su
continuación.”

Este artículo es, de cierta forma, el nudo del recurso, porque habla de los actos que son impugnables a
través de este recurso.

La primera parte del artículo dice “El recurso se admite contra los actos de la administración pública regidos
por el ordenamiento jurídico administrativo”  la parte fundamental es la frase que dice que esos actos de
la administración son los regidos por el ordenamiento jurídico administrativo, y acá está el punto central:
para que sea viable el recurso contencioso-administrativo debe tratarse de un acto regido por el
ordenamiento jurídico administrativo, lease de un acto administrativo. Eso es lo central para la procedencia
del recurso: que haya materia administrativa.

Sigue diciendo el artículo “que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o
de un interés legítimo emergente de ese ordenamiento”  con esto, lo que requiere es que esos actos
afecten un derecho subjetivo o un interés legítimo regido por ese ordenamiento. A su vez, ese acto debe ser
definitivo o bien de trámite pero asimilable a definitivo.

Acá es importante recordar la diferencia entre derecho subjetivo e interés legítimo. El derecho subjetivo es
un derecho que me afecta a mí solo, en cambio el interés legítimo también alcanza a otros cuando yo
recurro. Así, lo que se disponga tendrá alcance hacia otros terceros interesados. El derecho subjetivo es mío,
y si me lo afectan, recurro. En el interés legítimo yo recurro porque me afectaron, pero a su vez lo que se
resuelva puede tener un alcance que llegue a terceros que no estén dentro del recurso, por si se declara
nulo un reglamento o una ordenanza, los efectos llegan a terceros que no están dentro del recurso.

121
Este artículo es fundamental, porque me define la suerte del recurso.

“ARTÍCULO 4.- Fundamento y finalidad. El recurso se fundará en un vicio de ilegitimidad del acto
administrativo, que haya influido o podido influir en su emisión o contenido, y se propondrá́ la reparación de
los efectos del vicio mediante la anulación total o parcial del acto impugnado, y en su caso, la adopción de las
medidas pertinentes para la reintegración del recurrente en la situación jurídica vulnerada.”

Comentario: el recurso se fundará en un vicio de ilegitimidad del acto administrativo. Esto es una cuestión
importante.

Hay que recordar que dijimos que los actos administrativos son revocables por dos causales: por ilegitimidad
o por oportunidad, mérito y conveniencia. En el caso del recurso administrativo solo procede la revocación
por ilegitimidad, porque si el acto es revocado por oportunidad, mérito y conveniencia es revocable en
cualquier momento con una sola condición, que es indemnizar.

“ARTÍCULO 5.- Actos de la Administración Publica. Se entiende por actos de la Administración Publica los de
carácter general o individual dictados en función administrativa por el Gobernador de la Provincia, los
Intendentes y Concejos Municipales y las Comisiones Comunales, originarios de esas autoridades o de otras
inferiores a ellas sometidos a su revisión por vida de recurso.
No se admite el recurso contra actos dictados en función administrativa interna por los Poderes Legislativo y
Judicial, salvo lo que dispongan leyes especiales en el caso del primero.
Los actos de carácter reglamentario no son impugnables, excepto que por sí mismos y sin necesidad de
aplicación individual produzcan sus efectos en relación al recurrente.”

Comentario:

Este artículo lo que hace es determinar qué se entiende por acto. Hay que complementar este artículo con el
artículo 3, para que no me rechacen el recurso.

Acá el legislador lo que hace es mostrar que esta ley se adscribe a la teoría del acto administrativo que
considera que aquel puede ser general (reglamentos) o individual. La ley toma esa postura, porque dice que
se entiende por actos de la administración los de carácter general o individual, lo que implica que son
impugnables los reglamentos, y dice “dictados en función administrativa”. Y ¿por quién deben ser dictados?
Por el gobernador, intendente, los consejos municipales y las comisiones comunales; De esta manera yo
también puedo interponer el recurso contencioso administrativo contra un acto emanado del consejo
municipal, por ejemplo, una ordenanza.

Después el artículo dice que los actos deben ser originarios de esas autoridades (gobernador o intendente) o
bien puede ser originario de otro funcionario y que terminó llegando al gobernador o al intendente por vía
de recurso.

Hay ciertos actos que están fuera del recurso, los cuales la ley enumera expresamente en el siguiente
artículo:

“ARTÍCULO 6.- Actos excluidos. No corresponden a la jurisdicción contenciosa administrativa:

a) Los actos que comporten el ejercicio del poder político del Estado;

122
¿Qué tipo de actos son éstos? Actos de gobierno.

La ley deja afuera del recurso contencioso administrativo los actos de gobierno.

b) Los actos que se relacionen con derechos o intereses que tutela el derecho privado, atribuidos a la
jurisdicción ordinaria;

La ley determina claramente que los actos que tengan que ver con derechos o intereses privados, van a la
jurisdicción ordinaria. Aplicarán la ley 7034 que establece el requisito de hacer el reclamo administrativo
previo, pero después van a ir a la justicia ordinaria.

c) Los actos discrecionales, en cuanto deban reputarse tales;

Ya vimos en las distintas categorías de actos administrativos, que estos pueden se reglados o discrecionales.
Mientras que en los reglados se parte de una reglamentación previa y de un derecho preexistente, en el acto
discrecional se parte de una prohibición previa que el Estado levanta a través de ese acto discrecional
(ejemplo, cuando me dan permiso para poner mesas en una vereda o para instalar un carrito de comida en
algún lado).

Hecha esta aclaración, lo que dice este inciso es que en principio, en la medida en que el acto sea puramente
discrecional, precario, no voy a tener derecho de ir a la vía administrativa.

d) Los actos que resuelven sobre reclamos de agentes estatales, en materia de accidentes de trabajo;

Todo lo que es empleo público, toda la relación laboral de empleo público va por esta vía, por el contencioso
administrativo, SALVO QUE SE TRATE DE UN ACCIDENTE DE TRABAJO.

Por ejemplo: tengo un empleado de la Municipalidad de Rosario que lo cesantearon por una cuestión de
indisciplina. Como abogada, haré todos los recursos que tenga en el ordenamiento (Estatuto y Escalafón del
personal de Municipios y Comunas de Santa Fe), y una vez terminado eso iré al contencioso administrativo a
seguir discutiendo. Ahora bien, si ese empleado sufrió un accidente laboral, no es lo mismo: tendré que ir al
laboral ordinario, y eso es así rigurosamente.

El profesor tuvo un caso de un empleado de la Municipalidad de Venado Tuerto, un señor que había tenido
un ACV y tenía una incapacidad del 70 u 80%, tan es así que la propia municipalidad de Venado Tuerto le
hizo la junta médica, lo jubiló y lo cesanteó otorgándole el beneficio jubilatorio, y estaba pagando la
jubilación. Sucede que el Estatuto y Escalafón del personal de Municipios y Comunas de Santa Fe dice que
cuando una persona cesa su relación laboral por una incapacidad que le sea inculpable, tiene derecho a
cobrar una indemnización. El artículo 24 de dicho ordenamiento establece cómo se calcula esa
indemnización.

“ARTÍCULO 24 - El monto de las indemnizaciones se calcularan sobre el total de las remuneraciones y

asignaciones de carácter regular y permanente que sufran descuento jubilatorio, correspondiente al último
mes, y serán acordadas conforme a la escala acumulativa y condiciones siguientes, siempre y cuando no
existiera un régimen diferencial:
a) Con hasta 10 (diez) años de servicios computables: el 100% (ciento por ciento) de las remuneraciones
y asignaciones mensuales por cada año de antigüedad. Más de 10 (diez) años y hasta 20 (veinte)

123
 años computables: 150% (ciento cincuenta por ciento) por cada año de antigüedad que excedan los
10 (diez) años. Más de 20 (veinte) años: el 200% (doscientos por ciento) por cada año de antigüedad
que exceda los 20 (veinte) años computables.
b) De las indemnizaciones resultantes, se deducirán aquellas que el agente hubiera percibido con
motivo de cesaciones anteriores.”

Ocurre que al empleado del caso, la municipalidad de Venado Tuerto nunca le pagó esta indemnización. Lo
que hace, ante esto, el profesor es interponer el recurso para que se le pague esa indemnización que le
correspondía por 20 años; La Municipalidad nunca contesta, entonces el Dr. interpone pronto despacho; aun
así la Municipalidad no contesta; Se va al contencioso administrativo reclamando una indemnización
tarifada, donde se lo declaran inadmisible diciendo que era un tema de accidente de trabajo. Interpone
revocatoria diciendo que no había ningún accidente, que eso fue juzgado y resuelto con junta médica, y que
sólo había que pagar una indemnización tarifada establecida por el propio Estatuto y Escalafón. Sin embargo,
la Cámara se lo rechazó y había dos opciones: ir a la Corte o a los tribunales laborales de Venado Tuerto.
Optó por esta segunda opción por el hombre y la familia, para que cobren más rápido, si bien él hubiese
seguido hasta la Corte porque no estaba discutiendo ningún accidente laboral.

e) Los actos que sean reproducción, confirmación o ejecución de otros anteriores ya consentidos por el
interesado.

Esto que consagra el inc. E es la famosa “cosa juzgada administrativa”. Si yo ya consentí en sede
administrativa algo, no voy a poder reproducirlo en sede judicial. El agotamiento de la vía administrativa
previa es un requisito sine qua non, pero a su vez hay plazos para pasar a la vía judicial. Si yo, agotada la vía
administrativa, no voy dentro del plazo previsto a la vía judicial, eso queda consentido y hay cosa juzgada
administrativa. No puedo después intentar reflotar un acto porque yo no cumplí con los plazos que tenía o
porque lo consentí expresa o tácitamente al no haber ejercido mi derecho a ir a la vía judicial dentro de los
plazos que el ordenamiento me da.

“ARTÍCULO 7.- Reclamación administrativa. No se puede ejercer el recurso sin previamente agotar la vida
administrativa mediante los recursos reglamentados en sede administrativa; y solo se podrán juzgar y
resolver las pretensiones propuestas y resueltas expresa o presuntamente en la reclamación administrativa
previa.”

Comentario:

No se puede ejercer el recurso sin previamente agotar la vía administrativa mediante los recursos
reglamentados en sede administrativa, o sea, yo para llegar a la vía judicial, tengo que haber interpuesto:

 Si estoy en la provincia, la revocatoria y la apelación al jerárquico;

 Si estoy en municipio, la revocatoria y la apelación al directo;
 Si estoy en la sede comunal, debo haber interpuesto el recurso de revocatoria o reconsideración.

Sin eso, no puedo acceder a la vía judicial.

La segunda parte de este artículo es muy importante. Dice: “solo se podrán juzgar y resolver las
pretensiones propuestas y resueltas expresa o presuntamente en la reclamación administrativa previa”
Significa que la reclamación administrativa previa me va a marcar el límite de lo que yo puedo o no puedo

124
reclamar. O sea, lo que no pedí en sede administrativa no puedo pedirlo después en sede judicial, porque la
sede judicial es revisora de lo que pasó en sede administrativa, no se puede tratar nueva materia.

Por ejemplo: despiden a una persona en un Municipio. La persona va a ver a un abogado. El abogado
interpone recurso para que se lo restituya de inmediato porque era un despido arbitrario, pero en el
reclamo administrativo solamente solicita la restitución a la fuente de trabajo, no solicita el cobro de los
haberes caídos. Se da cuenta el abogado en la parte judicial, y en la demanda, aparte de pedir la
reincorporación pide los salarios caídos. El abogado de la municipalidad se opone diciendo que esos haberes
caídos no fueron reclamados en sede administrativa y que ahora no puede pedirlos. El juicio duró 5 años y
después de 5 años ordenaron la restitución pero no le pagaron un peso por los años que estuvo fuera. Por
eso es tan importante no dejar nada afuera cuando hago el reclamo en la vía administrativa.

“ARTÍCULO 8.- Requisito impositivo. Cuando la resolución administrativa que origine el recurso ordenase el
pago de contribuciones fiscales no puede promoverse aquel sin satisfacérselas previamente, recaudo que no
rige respecto a sumas accesoriamente debidas por recargos, multas o intereses.
Si durante la sustanciación del recurso vencieren plazos de un convenio de pago de la obligación tributaria, el
recurrente deberá́ acreditar su cumplimiento dentro de los diez días de los vencimientos respectivos, so pena
de tenerlo por desistido el recurso.”

Comentario:

El artículo 8 consagra el famoso principio “salve et repite”: si me están reclamando el pago de

contribuciones fiscales, yo no puedo promover el recurso sin depositar, consignar la plata que se me está
reclamando.

Sobre si es inconstitucional o no, hubo cuestiones. La Corte expresamente declaró que es constitucional, con
lo cual hay que pagar y después reclamar.

“ARTÍCULO 9.- Plazo del recurso. El recurso debe interponerse dentro del plazo de treinta días contados
desde la notificación o publicación oficial de la resolución denegatoria del derecho o interés legítimo
postulado, o desde el conocimiento pleno de la resolución que el interesado exteriorizara en el expediente
administrativo.
Se entiende que existe denegación presunta si la autoridad administrativa no se expidiese dentro de los
sesenta días de hallarse en condiciones de resolver en definitiva, o si paralizase injustificadamente el tramite
durante más de treinta días, agotados los recursos que la dilación acordase quedando en ambos casos
expedita la vida jurisdiccional desde la expiración del plazo respectivo.”

Comentario:

Esto es importantísimo. En la denegación expresa, el plazo del recurso es de 30 días contados desde:

 La notificación o
 Publicación oficial de la resolución denegatoria del derecho o interés legítimo postulado o
 Desde el conocimiento pleno de la resolución que el interesado exteriorizara en el expediente
administrativo.

Al hablar de días, son días hábiles.

125
Esto significa que una vez que yo terminé la reclamación administrativa, y me notifican el rechazo de mi
recurso, desde ese momento de la notificación tengo los 30 días para poder interponer este recurso
contencioso administrativo, y es un plazo de caducidad, lo que significa que si no lo interpongo dentro del
plazo de 30 días pierdo el derecho, caduca mi derecho. Sobre esto, comentamos el caso de una persona que
creyó que estaba frente a un tema de derecho laboral común, entonces desde que le rechazaron su recurso
de reconsideración (era una comuna entonces sólo tenía ese recurso) y se lo notificaron, dejó pasar más
tiempo del correspondiente pensando que tenía dos años desde la notificación, cuando tenía en realidad 30
días porque al ser un empleado de una comuna al que habían echado, era un tema administrativo.
Consecuentemente, se le aplicó la caducidad.

La segunda parte del artículo habla de la denegación presunta. Supongamos que estamos en provincia:
interpongo revocatoria, hay una denegación tácita de la misma  interpongo un jerárquico  llega el
jerárquico arriba y sigue sin expedirse el gobernador  interpongo el pronto despacho, sigue sin
contestarme. ¿A partir de qué momento yo puedo irme a la vía judicial? De acuerdo a esta parte del artículo,
la denegación se da cuando pasan 60 días de que el recurso está en estado para resolver y no me lo
resolvieron. Interpuse el pronto despacho y si pasan 60 días sin que me contesten, yo a partir de ahí ya
puedo considerar que hay denegación presunta e irme al recurso judicial contencioso administrativo

La pregunta es, ¿qué plazo tengo después de esos 60 días? Cuando hay denegación presunta, yo a partir de
esos 60 días NO tengo plazo, salvo el de la prescripción de mi derecho. O sea, a partir de los 60 días puedo ir,
y puedo ir en cualquier momento en la medida en que no me prescriba el derecho. PREGUNTA DE EXAMEN

“ARTÍCULO 10.- Contenido del recurso. En el escrito de interposición del recurso se consignará una relación,
ordenada y sintética, de los hechos y del derecho en que se funda y de las pretensiones que se deduzcan, en
términos claros y precisos, con mención expresa del o de los expedientes administrativos que corresponda.
Se acreditará , en su caso, la personería del recurrente y se demostrará la concurrencia de los requisitos de
admisibilidad del recurso, a tenor de lo dispuesto en la presente ley.
Asimismo, se acompañaran testimonio del acto impugnado y todos los documentos que se vinculan
directamente con la cuestión que se plantea o se designará el lugar donde se encuentren.”

Comentario:

Esto es muy importante, porque es el contenido del recurso.

El recurso tiene dos etapas:

1. Admisibilidad
2. Procedencia

Cuando se habla del contenido, se habla del “recurso”. En realidad es un recurso pero más que recurso
debería llamarse “demanda contencioso-administrativa”, porque lo que yo llevo es una demanda. En rigor,
lo que interpongo es una demanda, en el escrito pongo los requisitos de la demanda.

Es importante la parte que dice “se demostrará la concurrencia de los requisitos de admisibilidad del recurso,
a tenor de lo dispuesto en la presente ley“.

126
Entonces, hay por un lado requisitos de admisibilidad, que son los que voy a tener que acreditar
fundamentalmente para que me declaren admisible mi recurso:

 La materia: tendré que probar que se trata de materia administrativa.

 El plazo: voy a tener que acreditar que estoy en plazo de 30 días o denegación presunta de 60 días.
 Voy a tener que acreditar que agoté la vía: esto se relaciona con el último párrafo del artículo. Voy a
tener que acompañar copia del expediente administrativo para acreditar que efectivamente agoté la
vía. También es muy importante mostrar la carta documento o la cédula donde me notificaron el
rechazo de la apelación o de la reconsideración.

La acreditación de los 3 extremos mencionados es FUNDAMENTAL. Si yo no acredito eso, me lo van a

considerar inadmisible al recurso.

“ARTÍCULO 11.- Acumulación de pretensiones y de autos. El recurrente puede acumular en su recurso las
pretensiones que no sean incompatibles entre sí ́ y se deduzcan en relación con un mismo acto, o con varios
cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o existiese entre ellos cualquier conexión
directa; pero si el Tribunal no estimare pertinente la acumulación, ordenará a la parte que deduzca por
separado los recursos en el plazo de quince días, con apercibimiento de tenerse por caducado el recurso
respecto del cual no se cumpliese lo ordenado.
Si, antes de llamarse los autos para sentencia, se dictare una decisión administrativa que guardare la
conexión prevista en el párrafo anterior, el recurrente podrá́ solicitar la ampliación del recurso a dicha
decisión dentro del plazo del artículo 9, a cuyo efecto se suspenderá́ el tramite hasta la remisión del
expediente administrativo respectivo, el que se reanudara al recibirse este o vencer el plazo para hacerlo.
El recurso puede ser también propuesto por varios interesados, siempre que impugnen el mismo acto o actos
idénticos y por los mismos motivos.
Interpuestos varios recursos con ocasión de actos en los que concurra la conexión antes mencionada, el
Tribunal podrá́, en cualquier momento procesal, previa audiencia de las partes, disponer la acumulación de
autos de oficio o a instancia de alguna de ellas.”

“ARTÍCULO 12.- Admisibilidad del recurso.- Presentado el recurso, el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia o el de la Cámara verifica, oyendo previamente al Procurador General o al Fiscal de Cámara, si,
manifiestamente, ha sido deducido en término, corresponde a la competencia del Tribunal, se ajusta a las
formas legales y concurren las demás condiciones de admisibilidad prescriptas por esta ley, y según sea el
caso lo declara o no admisible.
De la resolución adversa el recurrente puede pedir, dentro de cinco días, revocatoria ante el Tribunal,
oportunidad en que también puede subsanar los defectos u omisiones susceptibles de reparación dentro de
dicho lapso.”

SABER MUY BIEN PARA EL EXAMEN. LO PREGUNTAN SIEMPRE.

ES UN ARTÍCULO MUY IMPORTANTE.

127
Comentario:

¿Cómo funciona la admisibilidad?

Es el paso previo a la procedencia, porque nosotros en el escrito, al hacer la demanda, tendremos que poner
punto 1- admisibilidad: el presente recurso es admisible porque está la vía agotada, acompañando el
expediente administrativo tal; reclamo dentro del plazo de 30 días, adjunto cédula tal; se trata de materia
contencioso administrativa.

Cuando interponemos la demanda, el presidente de la Corte o el presidente de la Cámara, oyendo

previamente al procurador general o fiscal de cámara, decide sobre la admisibilidad o no del recurso.

El presidente de la Cámara lo que hace es correr traslado al Fiscal de Cámara. El Fiscal de Cámara corrobora
los 3 requisitos que vimos antes (materia administrativa, plazo, vía agotada) y emite un dictamen sobre la
admisibilidad, que es obligatorio pero no vinculante para el presidente. Le dice si opina que será admisible o
no, y el presidente de la Cámara puede estar de acuerdo o no con la opinión del Fiscal. Si está de acuerdo, lo
declara admisible y se pasa a la otra etapa.

El tema es qué pasa si está de acuerdo pero lo declara inadmisible (el ejemplo del caso laboral del profesor
por el tema materia), dice sólo presidente el artículo, porque en caso que me lo declare inadmisible el
presidente de la Cámara o de la Corte, dice que yo tengo la posibilidad dentro de los 5 días de pedir
revocatoria ante el tribunal en pleno, plazo dentro del cual puedo subsanar los recursos. Es decir, el
presidente me lo consideró inadmisible; Entonces, planteo revocatoria. ¿Quién va a resolver la revocatoria?
La Cámara, los 3 camaristas o bien los 6 ministros cuando sea la Corte. Puede que los otros dos camaristas
no estén de acuerdo con el presidente de la Cámara y me den lugar a la revocatoria. En la práctica es cuasi
imposible, pero podría darse que el presidente de la Cámara lo declare inadmisible, y cuando interpongo
revocatoria el resto de la Cámara me lo declare admisible, entonces yo seguiría con mi recurso.

Si la cámara en pleno me lo declara inadmisible tengo dos opciones: o seguir reclamando por ejemplo vía
recurso de inconstitucionalidad por violación de una ley por ejemplo o bien puedo aceptarlo, llevarme el
expediente e irme a otra vía.

“ARTÍCULO 13.- Expedientes administrativos. La Corte Suprema de Justicia o la Cámara, de oficio o a petición
de parte, pueden solicitar de la autoridad administrativa correspondiente la remisión de las actuaciones y
antecedentes a que se refiere el recurso en el plazo improrrogable de diez días.
La autoridad requerida, si considera indispensable no desprenderse del expediente, por no estar concluido el
trámite, puede, dentro del mismo plazo, proponer con expresión de fundamentos, la remisión de copia
autorizada de las partes pertinentes, dentro del plazo que se le señale, y sin más trámite.
Si requerido, en cualquier caso, el envío del expediente, este no fuera remitido en el plazo fijado, el Tribunal,
procederá́ de inmediato y sin más trámite a entender en el recurso tomando como base la exposición del
recurrente, sin perjuicio del derecho de la recurrida de producir como prueba el mismo expediente.”

Comentario:

Una vez que yo interpongo la demanda contenciosa, le van a mandar a pedir al municipio, comuna, o
repartición provincial que sea, que envíe el expediente administrativo, bajo apercibimiento de tener por
ciertas las aseveraciones del demandante.

128
“ARTÍCULO 14.- Tutela cautelar.- En los casos en que el recurso parezca fundado de tal modo que en principio
pueda considerarse como jurídicamente aceptable la posición sustancial del recurrente y de modo justificado
y razonable pueda considerarse que exista peligro por la demora del proceso, el Tribunal podrá́ adoptar,
ponderando debidamente los intereses en juego en el caso concreto, medidas urgentes que sean idóneas o
necesarias y posibles jurídicamente, para asegurar provisionalmente los efectos de la sentencia definitiva.
Podrá́ incluso dirigir mandamientos a la autoridad administrativa, para, entre otros fines, conservar o
restablecer una situación tendiente a prevenir un daño inminente o para hacer cesar un trastorno
manifiestamente ilegal; y ordenar, en su caso, una provisión, justa y razonable, al titular de un derecho, ante
la presencia de una obligación publica cuya existencia no resultare seriamente cuestionable.
Todo ello sin perjuicio de las medidas cautelares previstas en el Código Procesal Civil y Comercial y que fueren
conducentes o se estimaren pertinentes a criterio del Tribunal.
El recurrente puede pedir que se decrete la suspensión de la ejecución de la medida administrativa
impugnada, que procederá́ si " prima facie" apareciese verosímil la ilegitimidad de la resolución cuestionada,
o cuando su cumplimiento hubiese de ocasionar perjuicios graves o de reparación difícil o imposible si llegase
a prosperar el recurso”

Comentario:

Este es un trámite por el cual yo puedo interponer durante el transcurso del recurso una tutela cautelar, la
cual en el 95% de los casos o más no otorga el tribunal, basado fundamentalmente en la ejecutoriedad de los
actos administrativos.

Podría pedir la suspensión de los efectos del acto, que no me la van a dar salvo que sea notoriamente
arbitraria.

La Cámara en Rosario es muy restrictiva con el tema cautelar. Además, es un incidente que si la pido y no me
la dan, tengo que pagar las costas. Con lo cual, no es aconsejable meter la medida cautelar sin ver qué
viabilidad puede tener la misma.

Si bien los requisitos legales están, y la tutela cautelar se puede pedir, en la práctica lo que suele suceder es
que en realidad la Cámara Contencioso- Administrativa de Rosario es muy reacia a otorgar esa tutela
cautelar.

El artículo 15 también se relaciona con la tutela cautelar.

“ARTÍCULO 15.- Tramite de la cautelar. Inexigibilidad de caución.

El Tribunal resolverá́ la solicitud correspondiente en él termino de cinco días, previa vista por igual plazo a la
recurrida.
Al disponerse la medida cautelar, podrá́ exigirse que se preste caución bastante para responder por los daños
y perjuicios que pudieran resultar a los intereses públicos o de terceros.
La caución no se exigirá́ a los funcionarios, empleados, jubilados y pensionados en las causas vinculadas con
sus derechos como tales.
En cualquier estadio del proceso, si la autoridad administrativa estimase que la medida cautelar produce
grave daño para el interés público o que es urgente el cumplimiento de la decisión, podrá́ solicitar al Tribunal
que la deje sin efecto, ofreciendo responder por los daños y perjuicios que causare la ejecución en el supuesto

129
de prosperar el recurso. El Tribunal, previo traslado por cinco días al recurrente, dispondrá́ el cese, salvo que
los motivos aducidos fueren irrazonables.
Contra el pronunciamiento que resuelva sobre dicho cese, las partes podrán apelar ante la Corte Suprema.
Del respectivo escrito interponiendo la impugnación, que deberá́ fundarse, se ordenará traslado por igual
termino a la contraparte, vencido el cual, sin más trámite y de inmediato, se elevaran las actuaciones a la
Corte Suprema. Esta resolverá́ dentro de los diez días contados a partir de la fecha de ingreso de aquellas. En
ningún caso se paralizará el trámite del proceso principal.”

ETAPA PROCESAL

Ahora entramos ya en la etapa procesal propiamente dicha.

Me declaran admisible el recurso. ¿Cómo sigue el recurso? Antes de correr traslado tengo que citar a estar a
derecho, a comparecer, porque hasta ahora en el juicio de admisibilidad todo lo que yo hice lo hice sin que
el municipio, provincia o comuna, se entere de que yo lo había hecho. O sea en toda la etapa previa de
admisibilidad no hay intervención de la autoridad administrativa recurrida. Es una cuestión mía con el
tribunal.

Lo primero que tengo que hacer, procesalmente hablando, después de una demanda, es citarlo a estar a
derecho. NO es correr traslado a la otra parte.

Entonces: Me lo declaran admisible, cito a estar a derecho. Una vez citado, tiene 10 días para comparecer. Si
no comparece, tengo que pedir la rebeldía. Una vez que salió la rebeldía, hay que notificarla por cédula.
Recién después de eso, acompaño expediente administrativo y ahí si le corro traslado por 20 días para
contestar el recurso. Entonces, la Administración de que se trate, tiene 20 días para contestar el traslado.
Dentro de los 5 días me puede interponer alguna excepción previa, en cuyo caso yo tengo otros 5 días para
contestarla, etc. Supongamos que no interpone excepción previa, contesta el traslado, se hace la apertura a
prueba por 30 días (10 para ofrecimiento 20 para producción). Terminada la etapa probatoria, se le corre
traslado por su orden a cada parte para alegatos. Por su orden significa que primero formula alegatos el
accionante y después la Administración demandada. Los alegatos son por 10 días. Después pasa a sentencia.

Recordemos que este es un tribunal de instancia única y colegiada, lo que significa que es como una Cámara.
Está compuesto por 3 jueces. Lo que dictan estos jueces es la sentencia que se denomina “acuerdo” y pasa a
cada vocal:

 Primero emite su voto el director de trámite, que es el que dirige todo el trámite del recurso.
 Después el segundo vocal da el segundo voto.
 En tercer lugar, vota el último vocal.

Puede pasar que vote el primero y los otros dos adhieran al voto, o bien que cada uno emita su opinión. A
veces puede pasar que dos opinan de una forma y hay voto en disidencia. Esto es por mayoría, es decir,
tiene que haber como mínimo dos votos que coincidan y puede haber uno en disidencia.

Lo que tienen que ver los jueces es el fondo del asunto, y el tema de los recursos.

130
La ley luego habla de costas y de efectos de la sentencia.

Normalmente la sentencia solo surte efectos entre partes, pero puede ser erga omnes excepcionalmente, en
el caso que prevé este artículo. Un ejemplo sería que se declare la nulidad de una ordenanza o de una
resolución del Ejecutivo o de un reglamento, en cuyo caso además de surgir efectos entre partes va a surgir
efectos erga omnes también, porque a partir de ese momento ese reglamento o esa ordenanza se va a dejar
de aplicar.

Todo esto está en los artículos 16-25.

“ARTÍCULO 16.- Emplazamiento. Admitido el recurso, se dispondrá́ el emplazamiento de la autoridad

administrativa, a cuyo efecto se le fijará el plazo de diez días; y si no compareciere en termino se le declarará
rebelde a solicitud de parte y se proseguirá́ el juicio sin darle representación. El auto de rebeldía se notificará
por cedula”

“ARTÍCULO 17.- Terceros coadyuvantes. Puede intervenir en la causa como parte coadyuvante de la
autoridad administrativa la persona que tenga interés directo en el mantenimiento del acto objeto del
recurso. A este efecto, salvo presentación espontanea, será́ citada a estar a derecho dentro del plazo que
prudencialmente fije el Tribunal.
Vencido dicho plazo sin que mediare presentación, la intervención de coadyuvantes podrá́ producirse en
cualquier estado de la causa, pero su intervención no retrotraerá́ el curso del procedimiento, ni interrumpirá́
la tramitación de aquella.”
“ARTÍCULO 18.- Contestación del recurso. Comparecida la recurrida o, en su caso, notificada la rebeldía, se le
correrá́ traslado por él termino de veinte días para contestar el recurso y, a los coadyuvantes que hubieran
comparecido, sucesivamente y por él termino de cinco días.
En el escrito de contestación se observaran los requisitos exigidos para el escrito de interposición del recurso
y se opondrán todas las defensas que no tengan el carácter de defensas previas.
Se acompañaran, asimismo, los documentos que se vinculen directamente con la cuestión que se plantea, o,
en su caso, se indicará el lugar donde se encuentren.
Si fueran individualizables terceros, con nombre y domicilio conocidos, que pudieran tener interés directo en
la conservación del acto impugnado, la Administración Publica deberá́ denunciarlos al contestar el recurso, a
fin de hacerles llegar noticia de la promoción de este.”

“ARTÍCULO 19.- Defensas previas. La recurrida y el o los coadyuvantes pueden alegar, dentro de los cinco
días siguientes al traslado para la contestación, los motivos que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12,
obstan a la admisibilidad del recurso, sin perjuicio de que tales motivos puedan, asimismo, ser alegados en la
contestación de aquel. Las defensas previas suspenden el procedimiento en lo principal y de ellas se corre
traslado por cinco días al recurrente y, evacuado, o vencido el plazo para hacerlo, el Tribunal procederá́ a
resolver dentro de los cinco días siguientes. En sus escritos las partes pueden pedir la apertura a prueba por
él termino de diez días y, clausurado este, se reservaran los autos en Secretaria por diez días dentro de cuyo
término podrán las partes informar por escrito sobre el mérito de la prueba producida, tras lo cual, llamados
los autos del incidente, el Tribunal procederá́ a resolver dentro de los diez días siguientes y dará́ a la causa el
destino que corresponda según estime o desestime las defensas alegadas. Resuelta la procedencia de las
alegaciones previas se declarará inadmisible el recurso, y se ordenará la devolución del expediente
administrativo, y si, por el contrario, fueren desestimadas, se dispondrá́ que la recurrida, en su caso, lo
conteste en el plazo de quince días.”

131
“ARTÍCULO 20.- Prueba. Contestado el recurso, o vencido el plazo para hacerlo, se abrirá́ el juicio a prueba
por él termino de treinta días, providencia que será́ dejada sin efecto si las partes concordaran en ello. La
prueba será́ ofrecida dentro del plazo de diez días de abierta la causa de ese efecto. El Tribunal para mejor
proveer, puede disponer la práctica de cuantas diligencias de prueba considere necesarias o la ampliación de
las ya producidas.”

“ARTÍCULO 21.- Alegato sobre la prueba. Vencido, en su caso, él termino de prueba y agregada la producida,
se correrá́ traslado a las partes por su orden para alegar sobre el mérito de la causa, por él termino de diez
días.”

“ARTÍCULO 22.- Subsanación de vicios. El Tribunal subsana de oficio, si no hubiesen sido objeto de recurso
por las partes, los vicios de procedimiento que advirtiere y que por su naturaleza pudieren determinar la
nulidad de la sentencia o de tramites anteriores a ella.”

“ARTÍCULO 23.- Sentencia. Evacuados los alegatos, o vencido él termino para hacerlo, se llamaran los autos
para resolver y se pasará el asunto a estudio de cada miembro del Tribunal por él termino de diez días.
Concluido el estudio, se señalará fecha, con plazo no mayor de quince días, para el acuerdo de fallo, en el que
previamente se fijaran el orden de la votación y las cuestiones sobre que habrá́ de recaer la sentencia y
respecto de las cuales cada miembro fundará su voto.
El fallo se pronunciará sobre: a) la admisibilidad o no del recurso; b) la procedencia o no de este; anulará , en
su caso, total o parcialmente, el acto impugnado y, reconociendo la situación jurídica individualizada
adoptará las medidas conducentes al pleno restablecimiento de la misma; c) las costas del recurso.
Las partes podrán solicitar la aclaración del fallo según lo previsto en el Código Procesal Civil y Comercial. La
solicitud suspende el plazo para deducir recursos contra la sentencia.”

“ARTÍCULO 24.- Costas - Beneficio de pobreza. La parte vencida será́ siempre condenada en costas, aunque
no lo pidieran las partes, salvo en el caso de allanamiento oportuno de la Administración Publica previsto por
esta ley; y cuando, a juicio del Tribunal, haya habido razón bastante para litigar, en cuyo caso se deberán
expresar los motivos de la exención.
En los supuestos de plus petición y resultado parcialmente favorable rigen las normas del Código Procesal
Civil y Comercial.
El recurrente que invoque el beneficio de pobreza acompañará testimonio de la declaración correspondiente,
que gestionará ante la justicia ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en el mencionado Código.
Gozan del beneficio de pobreza los funcionarios, empleados, jubilados y pensionados en las causas vinculadas
con sus derechos como tales.”

“ARTÍCULO 25.- Efectos de la sentencia. La sentencia solo surte efecto entre las partes en litigio y también
"erga omnes" si resuelve sobre un vicio de ilegitimidad que por su naturaleza objetiva puede aprovechar o
perjudicar a terceros interesados.”

132
MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO

Los modos de terminación del proceso son:

 Allanamiento al recurso (artículo 26).

Si la recurrida se allana, el Tribunal dicta sentencia de conformidad a las pretensiones del recurrente, salvo
cuando eso afecte el orden público, en cuyo caso va a dictar la sentencia que considere que se ajuste a
Derecho.

Cuando la Administración Pública se allana en tiempo, queda eximida de costas, excepto si el recurso
reprodujera en sustancia lo pedido en la reclamación administrativa denegada y esa denegación funda el
recurso. El representante de la Administración sólo puede allanarse al recurso con autorización especial de la
Administración.

 Desistimiento (artículo 27).

Antes de la sentencia, en cualquier momento puede el recurrente desistir del recurso, así como la
Administración de sus excepciones. Cuando se trate del representante de la Administración, necesita
autorización especial para desistir.

Si eso pasa, el Tribunal corre vista a la parte contraria y luego lo admite y declara terminado el
procedimiento y el archivo de las actuaciones y la devolución del expediente administrativo.

Las costas las paga el que desiste.

 Transacción (artículo 28).

Es una posibilidad que tienen las partes. Si se aprueba la transacción se procede igual que en el
desistimiento. El que representa a la Administración Pública necesita especial autorización para transigir.

 Satisfacción extraprocesal de las pretensiones (artículo 29)

Se da cuando interpuesto recurso contencioso administrativo, la Administración reconoce en sede

administrativa las pretensiones del recurrente en su totalidad. Si pasa, cualquiera de las partes puede
anoticiar al Tribunal, el cual va a comprobar ese reconocimiento y declarará terminado el procedimiento,
ordenando el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo. Acá las costas son a cargo de
la recurrida.

 Caducidad de instancia (artículo 30).

Esto es muy importante. ¿Por qué? Porque es la caducidad más chica que hay en todo el tribunal: 3 meses.

Esto para un abogado es un problema enorme, porque los 3 meses pasan muy rápido. Inclusive, como dice
“meses” y no “días”, se cuenta el mes de feria. Por ende si, por ejemplo, interpusimos un recurso en
noviembre y pasa diciembre, enero y febrero y no hicimos nada, en marzo ya caducó.

133
La caducidad puede ser de oficio o a instancia de parte, y como los abogados de los municipios, comunas y
provincias saben esto, a los tres meses y un día están pidiendo la caducidad.

Es muy peligrosa la caducidad en el contencioso administrativo por el plazo tan breve que tiene.

RECURSOS.-

La ley prevé los siguientes:

 Recurso de nulidad (artículo 31).

¿Contra qué procede? Contra la sentencia definitiva.

¿En qué casos?

a) Cuando sin haberlo consentido las partes, en el procedimiento se hubiesen omitido tramites
substanciales, susceptibles de influir sobre el resultado del fallo, o se hubiera incurrido en defectos
de los que por expresa disposición de Derecho anulan las actuaciones;
b) Cuando la sentencia ofrezca defectos de forma esenciales o no decida sobre cuestiones
oportunamente propuestas, o resuelva sobre cuestiones que no lo fueron, o se contradiga en su
parte dispositiva, o resulte contradictoria entre esta y los fundamentos del fallo.

¿Qué plazo se tiene para interponer el recurso? 5 días.

¿Cómo es el trámite? Del escrito deduciendo el recurso se correrá́ traslado por cinco días a la parte contraria
y vencido este término, el Tribunal dictará resolución dentro de diez días.

Cuando la nulidad consistiese en vicios del procedimiento se mandará reponer los autos al estado que tenían
al producirse la nulidad; y si esta se limitase a la sentencia, el Tribunal dictará nuevos fallos, dentro de los
diez días siguientes.

 Recurso de revisión (artículo 32).

¿Contra qué procede? Contra la sentencia definitiva.

¿En qué casos?

a) Cuando se dictasen sentencias contrarias entre si ́, respecto a los mismos litigantes, u otros distintos
en igual situación, acerca del mismo objeto y en virtud de idénticos fundamentos;
b) Cuando después de pronunciada la sentencia se recobraren o descubrieren documentos decisivos
que la parte ignoraba que existiesen, o que no pudo presentarlos por fuerza mayor o por obra de la
parte en cuyo favor se hubiera dictado el fallo;
c) Cuando hubiese recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquella
ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociere
o declarare después;
d) Cuando, habiéndose dictado la sentencia solo en virtud de prueba testimonial, fueren los testigos
condenados por falso testimonio dado en las declaraciones constitutivas de aquellas;

134
 e) Cuando la sentencia se hubiese dictado mediante cohecho, prevaricato o violencia u otra
maquinación fraudulenta.

¿Qué plazo se tiene para interponer el recurso? Se interpone dentro de los 5 días, salvo en los casos b – c – d
que el plazo es de 180 días desde que se conoce el hecho.

¿Cómo es el trámite? Del escrito interponiendo el recurso, se corre vista por diez días al Procurador General
o al Fiscal de Cámara y, evacuada, se ordenará traslado por igual termino a la otra parte, vencido el cual se
abrirá́ la causa a prueba por diez días. Clausurado el periodo de prueba, el Tribunal llamará los autos y
resolverá́ dentro de los treinta días siguientes.

 Recurso de casación (artículo 37).

¿Contra qué procede? Contra las sentencias que dicten las Cámaras.

¿En qué casos? Solo en el caso de inobservancia o grave error en la aplicación de las normas de Derecho o de
la doctrina legal y en el caso de sentencias contradictorias de las Cámaras.

¿Cómo es el trámite? El artículo dice que la interposición, tramitación y decisión del recurso de casación se
rige, en lo pertinente, por la ley reglamentaria del recurso de inconstitucionalidad.

Sin perjuicio de ello:

a) En el escrito se expresaran concretamente las normas de derecho o la doctrina legal violada o que se
hubieran aplicado con grave error; los fallos contradictorios y la doctrina opuesta indicándose, la
interpretación o aplicación que corresponden a juicio del recurrente. No basta para cumplir este
requisito la remisión a otros escritos del pleito;
b) Cuando la Corte estimare que la sentencia recurrida ha incurrido en inobservancia o grave error en
la aplicación de las normas de Derecho de la doctrina legal, el pronunciamiento deberá́ comprender:
1) Declaración de la inobservancia o del grave error
2) Declaración de las normas o doctrina aplicable al caso
3) Resolución de este con arreglo a las normas o doctrina cuya aplicación se declara.

En caso de sentencias contradictorias si la Corte hace lugar al recurso, debe declarar cual es la doctrina o
norma jurídica que rige la cuestión debatida.

No puede deducirse el recurso cuando la sentencia aplicase las normas de derecho que ya hubieran sido
materia de pronunciamiento por vida de casación del Tribunal, salvo que los argumentos no fueran
intrascendentes, baladíes o insustanciales.

 Recurso de inconstitucionalidad (artículo 37).

¿Contra qué procede? Contra las sentencias que dicten las Cámaras.

¿En qué casos? En los casos previstos en la ley reglamentaria de este recurso (7055).

¿Cómo es el trámite? Se rige por la ley reglamentaria de este recurso (7055).

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Los recursos de casación y de inconstitucionalidad no son excluyentes; en su caso se tramitaran y decidirán
conjuntamente. La decisión que en ello se dicte, agota las instancias jurisdiccionales en el ámbito provincial.

De todos estos recursos que la ley prevé, el que se aplica en casi todos los casos es el de
inconstitucionalidad, porque como es un tribunal colegiado es como si fuese una instancia única. Por lo
tanto, no hay apelación, porque no hay tribunal superior para la apelación.

La revisión es como en Derecho Penal, cuando aparecen documentos posteriores y demás.

Casación y nulidad son prácticamente inaplicables.

El recurso de inconstitucionalidad, que es el más aplicado, se aplica en base a la ley 7055 que es la de
inconstitucionalidad.

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