Tema 11 El Principio de Legalidad y La Jerarquía Normativa

Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública
Escala de Medicina y Cirugía. Grupo A. Subgrupo A1

Comunidad de Madrid
(https://conocimientoyoposiciones.blogspot.com/)
TEMARIO GENERAL
TEMA 11. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA JERARQUÍA NORMATIVA. LAS

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA LEY. DISPOSICIONES DEL
EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY. EL REGLAMENTO.
INTRODUCCIÓN
La Real Academia Española define el Derecho como el conjunto de principios y

normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las relaciones
humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva.
Tal y como señala el constitucionalista Ignacio de Otto la expresión fuentes del
derecho alude, como indica el significado común del término fuentes, a aquello de lo que
el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas.
Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qué son las
fuentes el derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos
distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales (suscitadas por las distintas
fuerzas sociales que impulsan la creación de normas y de pautas de conducta que llevan
a configurar un sistema normativo difuso) y fuentes formales (que emanan de un órgano
determinado, están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema
normativo escrito).
Clases
En el ordenamiento jurídico español, según el artículo 1.1 del Código Civil (en
adelante CC), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho.
En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y
contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la
existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: así la
Constitución Española de 1978 declara en el artículo 103.1 que la Administración Pública
se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo está compuesto por
varias fuentes de Derecho, y no sólo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el
ámbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemáticamente, las
siguientes fuentes productoras de Derecho:
1) Fuentes directas:
a) Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio, que
incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario...
b) No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.
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2) Fuentes indirectas: los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los
califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y
la Doctrina científica.
LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida,
aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en
su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre
otros principios.
La jerarquía de las fuentes determina el orden de aplicación al caso concreto (sólo
en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la invalidez de la
norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del CC).
El CC consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al
establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” (1.3) y que “los
principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre”(1.4).
A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución,
norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas
formas.
Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de
normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley
ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo
nivel jerárquico.
Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de la
genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá.
Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre las
diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de fuente formal
emana de una concreta fuente material y puede regular un ámbito material determinado),
ley posterior (artículo 2.2 del CC: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores”) y
reserva de ley.
Fuentes escritas
La Constitución
La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el
poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por
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ella y sometido a sus disposiciones. A diferencia de aquel Poder constituyente, los demás
son meros poderes constituidos. La Constitución se sobrepone a los ciudadanos, a todos
los Poderes Públicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de
estos dimanen. La STC 101/1983, de 18 de noviembre estableció que la sujeción a la
Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de norma suprema.
En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa
en un doble plano: material y formal. La supremacía formal implica que la Constitución no
puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremacía material
significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe
ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los
Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus
disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier
norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor.
Conviene tener presente, en todo caso, que la Constitución, lejos de ser un mero
catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta
que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica (TC 16/1982, de 28 de
abril).
La Ley
a) Concepto y caracteres
Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato
soberano. Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre
cualquier otra norma jurídica escrita.
Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes:
a) La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo y sus
mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idéntica
naturaleza.
b) Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de Ley.
c) Su contenido general.
d) La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad de
discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la
imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento.
e) El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal Constitucional.
b) La reserva de Ley
Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo
pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el
Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artículo 98.4 o el 103.3.
Así, “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir
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normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración
con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,
establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones
personales o patrimoniales de carácter público” (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, en adelante, LG).
c) Tipos de Leyes
Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes
criterios.
• Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias y
leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son
orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley orgánica se define por su
procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación. Son Leyes
orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Española (en adelante CE),
“las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las
que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución”.
No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias. El
Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que
"las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en distintos planos
jerárquicos". La relación entre ambas se basa más bien en el principio de competencia:
cada una regula las materias que le son propias.
Por lo que se refiere al procedimiento de aprobación, se abre con la expresa
calificación de tal carácter que pueda expresar la Mesa del Congreso a los proyectos o
proposiciones correspondientes. Por lo demás el procedimiento no difiere del ordinario,
pero la aprobación, modificación o derogación de estas leyes exige el voto favorable de la
mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley
(art.81 CE).
• Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico

- Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter de
norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas voluntades. El
artículo 147.1 de la Constitución establece que "los Estatutos serán la norma institucional
básica de la Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte
integrante de su Ordenamiento Jurídico". Además, para ser modificados requieren unos
quórum reforzado y, en su caso, un referéndum (en el supuesto de las Comunidades que
accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución).
La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o

necesario de los Estatutos:
- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad
histórica.
- La delimitación de su territorio.
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- La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las
bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
- Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de la Constitución,
que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o reguladoras de las bases
sobre determinadas materias (así, Seguridad Social, protección del medio ambiente...).
Las Comunidades Autónomas deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son
reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen jurídico uniforme y
de vigencia general. Responden, en definitiva, a una compartición de la competencia
legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
- Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización:
vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la
Constitución. Se regulan en el Artículo 150:
“1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a
todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante
ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su
propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada
caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso
de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la
apreciación de esta necesidad.”
- Leyes de las Comunidades Autónomas: se trata de la máxima expresión de la
autonomía política y no solo administrativa que la Constitución reconoce a las
Comunidades Autónomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, está
reconocida indirectamente por la Constitución, por ejemplo en los artículos 152.1 y 153.a),
cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autónoma y cuando remite al
Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de Ley".
La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe
regular unas materias determinadas, en función del reparto constitucional de
competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonomía.
En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de
Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de iniciativa legislativa
popular. Y figuras más o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las
Asambleas Legislativas.
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• Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes de

Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75:
“2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la
aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en
cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que
haya sido objeto de esta delegación.
3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y los
Presupuestos Generales del Estado.”
El procedimiento ordinario de elaboración de las leyes se regula,
fundamentalmente, en el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, y se desarrolla
en los Reglamentos del Congreso y el Senado.
• La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado
Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración
limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos.
Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el
artículo 134 de la Constitución.
Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley
• Los Decretos-leyes
Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en
caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). La apreciación de tal necesidad
corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por
el Parlamento y en caso de existir el correspondiente recurso, también por el Tribunal
Constitucional.
El Decreto–Ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de

totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el
plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse
expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el
Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos
como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
• Los Decretos Legislativos

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Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado
de la colaboración en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Se
elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el Gobierno,
que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja. El Parlamento se
limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas
normas. La delegación legislativa tiene el límite de no poder comprender materias
incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas (art.82.1 C.E). Así este artículo
determina:
“La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su
objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo” (82.2).
“La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para
materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el
uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.
No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco
podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno” (82.3).
“Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio” (82.4). El artículo
83 impone dos límites a su contenido. Así, no pueden:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.
b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
“La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que
se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera
formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los
textos legales que han de ser refundidos” (82.5).
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación
podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control (82.6).
Finalmente, el artículo 84 establece que “cuando una proposición de Ley o una
enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado
para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de
Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación”.
El Reglamento
• Concepto
Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración
Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y normas con
valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes
“el imperio de la ley” que caracteriza el Estado de Derecho.
De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración debe
basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la
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manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la

atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artículo 97 CE y
también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y
153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y
autonómicos, respectivamente Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble
atribución en la Administración del Estado. La potestad reglamentaria general o externa,
con efectos plenos fuera del ámbito doméstico se atribuye al Gobierno, no a la
Administración que de él depende porque es estrictamente gubernativa (SANTAMARÍA).
Los demás órganos de la Administración sólo tienen potestad reglamentaria interna.
Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan
una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o
superior rango.
En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos administrativos.
• Clases
1) Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonómicos
y locales (consecuencia de la autonomía constitucionalmente garantizada también a
Municipios y Provincias). Dentro de ellos, también se producen diferencias según el
órgano concreto del que emanan: así, en el Estado existen Reales Decretos del
Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las
Comunidades Autónomas se producen diferenciaciones similares. En las
Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde...
2) Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan

relaciones ad extram, con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los segundos regulan
la relación de la Administración con sus propios servidores y las cuestiones
organizativas internas.
3) Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el

ordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases:
a) Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribución expresa
de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada.
b) Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la
potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las
Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley.
Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas y
relaciones especiales de sujeción.
c) Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que
se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos sería lo
dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de Local y las
situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE, desarrollado por la
LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una vez desaparecida la
causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado.
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d) No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así

a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con
dicho rango.
• Límites y procedimiento
Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artículo 97 CE,
el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos,
al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda.
El art. 23.3 de la LG señala que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes
normas de competencia y jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá
vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”. Es decir, que la relación entre los
Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de
competencia, teniendo cada uno su propio ámbito, según el reparto de competencias
entre ambos órganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros están
jerárquicamente subordinadas a los anteriores.
El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el
artículo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretaría General Técnica, sin
perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe
evacuarse siempre un informe de impacto por razón de género. Deben ser publicados en
el Boletín Oficial del Estado.
• Control
Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan a través de la vía penal
(art. 506 del Código Penal) y la inaplicación por los tribunales ordinarios (art. 6 LOPJ). En
vía administrativa, no cabe recurso más que indirecto (art. 107.3 LRJPAC) y revisión de
oficio (102 LRJPAC). Ulteriormente son susceptibles de control a través del recurso
contencioso administrativo y la cuestión de ilegalidad (arts 25 y siguientes LJCA). Por
último son controlables por vía constitucional, mediante el Recurso de Amparo (53.2 y
161.1.b CE) y los conflictos de competencia (161.1.c y 161.2).
Fuentes no escritas
La Costumbre
El artículo 1.3 del Cc declara que "la costumbre sólo regirá en defecto de Ley
aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que resulte
probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que actúa en defecto
de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administración no puede
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actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a
ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la
Administración Pública no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede
contribuir a crear costumbres extra legem. Además, en ningún caso la costumbre puede
regular materias de reserva de ley; así no caben costumbres que tengan carácter
sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero).
El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una
norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya
que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo. La
cuestión es si la adopción de un criterio por la Administración Pública para un caso
concreto vincula a ésta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario,
apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente
válidos, la discriminación singular a un administrado podría determinar su invalidez, en
base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante
de invalidez.
El ordenamiento español (artículo 54.1.c) LRJPAC), que la Administración puede
apartarse del precedente pero motivando el acto administrativo correspondiente.
Obviamente, no vincula a la Administración el precedente ilegal.
Los Principios generales del Derecho

El artículo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se
aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del
Ordenamiento Jurídico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente
subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero también son criterios
inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión entre las fuentes del Derecho
Administrativo resulta del artículo 9 CE.
Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza
normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas
preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitución. ( STC
de 2 de febrero de 1981).
Las fuentes indirectas
La Jurisprudencia
El CC (artículo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementará el
Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del
Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero sí tiene un papel complementario del
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Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es que a través del precedente judicial y

de la interpretación de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeñado un
papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución.
Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el
artículo 164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que
"declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen
plenos efectos frente a todos"). Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la
jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del
derecho.
Los Tratados internacionales

Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el
sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son publicados
oficialmente en España (artículo 1.5 CC). Pero desde el momento que se produce la
publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se
relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la
actualidad parte de la doctrina considera que son auténtica fuente directa del
ordenamiento jurídico. Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la
recepción automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.
La Constitución distingue tres tipos:
 Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional el
ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización exige
ley orgánica (artículo 93).
 Por esta vía se produjo la incorporación de España a las Comunidades
Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas
normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el
ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este
ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un
derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicación directa (los
Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposición (Directivas).
 Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la
prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes:
 Tratados de carácter político.
 Tratados o convenios de carácter militar.
 Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del
Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos
en el Título primero.
 Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras
para la Hacienda Pública.
 Tratados o convenios que supongan modificación o derogación
de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.
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 Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el

Senado serán inmediatamente informados” (94.2) Por lo que se refiere a su
posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE señala que “la celebración
de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. Los Tratados se
subordinan por tanto a la Constitución y, en todo caso, cabe el control de
constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC).
 En cuanto a su relación con la Ley, el artículo 96 establece que “sus
disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales
del Derecho Internacional”. Parece que se afirma así su primacía respecto a la
Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal
primacía , sino que la cuestión es de competencia, en términos similares a los
señalados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
CONCEPTO Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
- La Admón. Del Estado es aquella parte de la Admón. Pública identificada con el

poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de
aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia
misma de la comunidad nacional.
- Actúa bajo la dirección del Gobierno y sirve con objetividad los intereses generales
(art 97 y 103.1 Cº)
- La regulación de la Admón. Del Estado es objeto de dos leyes:
o Ley 6/1997 LOFAGE (de Organización y Funcionamiento de la Admón.
General del Estado)
o Ley 50/1997 del Gobierno
- Ambas toman de la anterior Ley de Régimen Jurídico 1957 determinadas reglas
sobre la naturaleza y competencia de la admón. Del estado con reiteración de
preceptos constitucionales.
Reglas Generales y Descriptivas (contenido art 2 LOFAGE):

- La admón. General del estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento
pleno a la Ley y al Dº sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando
funciones ejecutivas de carácter administrativo
- La admón. General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente
ordenados, actúa con personalidad jurídica propia.
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- Los Organismos públicos tienen por objeto la realización de actividades de

ejecución o gestión, tanto administrativa de fomento o prestación, como de
contenido económico reservada a la admón. General del estado; dependen de ésta
y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo Público, al Ministerio
competente, por razón de la materia, a través del órgano que en cada caso se
determine.
- Las potestades y competencias administrativas que, en cada momento tengan
atribuidas la admón. General del Estado y sus Organismos Públicos por el
Ordenamiento Jurídico, determinan la capacidad de obrar de unos y otros.
- Los órganos que integran la admón. General del estado y sus Organismos públicos
extienden su competencia a todo el territorio español, salvo cuando las normas que
le sean de aplicación la limiten expresamente en una parte del mismo.
Principios de Organización y Funcionamiento (establecidos en el art 3

LOFAGE):
- La Admón. General del Estado se organiza y actúa con pleno respecto al principio
de legalidad y de acuerdo con los siguientes Principios:
o De Organización
 Jerarquía
 Descentralización funcional
 Desconcentración funcional y territorial
 Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines
institucionales
 Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos
 Coordinación
o De funcionamiento
 Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
 Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
 Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y los
resultados
 Responsabilidad por la gestión pública
 Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de
las actividades materiales de gestión
 Servicio efectivo a los ciudadanos
 Objetividad y transparencia de la actuación administrativa
 Cooperación y coordinación con otras AAPP
- En función del principio de servicio a los ciudadanos, la admón. General del estado
debe asegurar:
o La efectividad de sus Derechos cuando se relacionen con la admón.
13
Comunidad de Madrid
o La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas

teniendo en cuenta los recursos disponibles
- Asimismo, desarrollará su actividad y organizará las dependencias administrativas,

y en particular, las oficinas periféricas, de manera que los ciudadanos:
o Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de
documentos administrativos y recibir información de interés general por
medios telefónicos, informáticos y telemáticos
o Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos administrativos,
sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas (art 4
LOFAGE)
Unidades Administrativas
- La LOFAGE las considera como estructura primaria en las que se integran los
elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas.
- Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura
común.
- Las unidades administrativas complejas agrupan dos o más unidades menores. Se
determinan en las relaciones de puestos de trabajo y se crean, modifican y
suprimen a través de éstas (art. 5, 7 y 10), excepto cuando reúnan además la
condición de órgano.
Órganos
- Para la Ley es algo más que una unidad administrativa, aunque puede ser de
menor entidad cuantitativamente. Le distingue de éstas el estar dotado de una
cualidad o atributo: atribución de “funciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (art 5.2 LOFAGE). Se trata de
una semipersonalidad jurídica aunque no la tenga formalmente atribuida. Sobre los
órganos que componen la admón. General del Estado se distinguen:
o Órganos de la admón. Central: con competencias sobre todo el territorio
nacional
o Órganos periféricos o territoriales (LOFAGE): con competencias reducidas a
una parte del territorio:
 Con base regional: regiones militares, Delegados del Gobierno en las
CCAA
 Con base provincial: Subdelegaciones de Gobierno y Delegación o
Direcciones provinciales de los diversos Ministerios
 Con base infraprovincial: Registros de la Propiedad, admón. De
Hacienda
14
Comunidad de Madrid
- Otra distinción relevante son las que pueden establecerse entre órganos de la
admón. Activa y órganos consultivos: Secretarías Generales Técnicas, Consejo de
Estado.
Clasificación de los Órganos de la Administración del Estado

- Son todos los demás que se encuentran bajo la dependencia o dirección de un
órgano superior o directivo
a) Órganos superiores: son los Ministros y Secretarios de Estado, a quienes
corresponde establecer los planes de actuación (art 6.8 LOFAGE):
a. Ministros: nombrados o separados, por criterios políticos sin ningún
requisito de mérito o capacidad, por el Rey a propuesta del Presidente del
Gobierno (art 12.1 Ley 50/1997 del Gobierno)
b. Secretarios de Estado: nombrados y separados por Real Decreto del
Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente de Gobierno o del
miembro del Gobierno a cuyo departamento pertenezca (art 15.1 50/1997)
b) Órganos Directivos:
a. En la Administración general del Estado: son los Subsecretarios y
Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, Directores
Generales y Subdirectores Generales.
b. En la Organización Periférica o Territorial: los Delegados de Gobierno en
las CCAA (que tendrán rango de Subsecretario), los Subdelegados del
Gobierno en las Provincial (tendrán nivel de Subdirector General)
c. En la Administración del Estado en el exterior: los Embajadores y
representantes permanentes ante Organizaciones internacionales; y
respecto de los Organismos públicos sus estatutos determinarán sus
respectivos órganos directivos.
- A los órganos directivos corresponde:
o Desarrollo y ejecución de los planes de actuación, teniendo responsabilidad
profesional, personal y directa por la gestión.
o Están sujetos al control y evaluación por el órgano superior o directivo
competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General
Presupuestaria 47/2003
Nombramiento:
- Atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios
de carrera del Estado, de las CCAA o de Entidades Locales.
- Exigencia del título de doctor, licenciado o equivalente (lo cual limita las
posibilidades a quienes, sin ser funcionario, tiene indudable capacidad directiva
acreditada en el sector privado)
15
Comunidad de Madrid
- Se nombran por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro

correspondiente.
- Los Subdirectores Generales son nombrados y cesados por el Ministro o Secretario
de Estado del que dependan (art 15.2, 16 17 y 18 LOFAGE)
Clasificación entre órganos superiores y directivos: también ha sido asumida

por la Ley 7/1985 tras su reforma por la Ley 57/2003 para los Municipios de gran
población (art 130) perteneciendo a:
- La categoría primera: el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local
- Condición de órganos directivos: coordinadores generales de área o concejalía.
Directores Generales o similares, titular de apoyo y el Concejal-Secretario de la
Junta de Gobierno Local, titular de la asesoría jurídica, el Secretario General del
Pleno, el Interventor General y el titular del órgano de gestión tributaria.
c) Órganos comunes:
a. Les corresponde el asesoramiento, apoyo técnico y, en su caso, la gestión
directa en relación con las funciones de planificación, programación y de
presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, organización
y RRHH, sistemas de información y comunicación, producción normativa,
asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y
servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios,
estadística para fines estatales y publicaciones (art 20 LOFAGE).
LOS MINISTROS
- Bajo la autoridad del Gobierno, la admón. G del Estado se organiza en Ministerios,
con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión adva, en los
que se integran diversos órganos directivos y especializados en la gestión admtva
sectorial, las Dirección Generales.
- Según la LOFAGE “la admón. Gral del estado se organiza en Ministerios,
comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente
homogéneos de actividad admtva”.
- Los Ministerios se ordenan internamente sobre el principio de jerarquía orgánica.
-
- Lo normal es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro, pero se ha admitido
la figura del Ministro sin cartera, es decir, un miembro del Consejo de Ministros sin
departamento ministerial propio, figura originada por la necesidad de incorporar al
Consejo de Ministros a determinadas personas que, por sus condiciones
personales o relaciones políticas, aseguren al Gobierno el apoyo de determinados
partidos o grupos políticos.
16
Comunidad de Madrid
- La determinación del número, su denominación y el ámbito de competencia de los

Ministerios y las Secretarías de Estado, se establece mediante RD del Presidente
del Gobierno.
- El RD 562/2004 fija la estructura básica de todos los Ministerios.
- Los Ministerios cuentan con una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una
Secretaría General Técnica para la gestión de los servicios comunes.
- Las Direcciones Generales son la estructura operativa de la organización
ministerial y necesarias en todos los Ministerios, y facultativamente Secretarías de
Estado, pues su creación no es obligatoria.
- Excepcionalmente pueden crearse Secretarías Generales para la gestión de un
sector de actividad admtva, de las que dependerán jerárquicamente las
Direcciones Generales que se les adscriban, siendo estas Direcciones órganos de
gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas que se organizan en
Subdirecciones Generales para la distribución de sus competencias, realización de
actividades que le son propias y asignación de objetivos y responsabilidades,
aunque estas Subdirecciones podrán adscribirse a órganos directivos de mayor
nivel o a órganos superiores del Ministerio.
- Todos estos órganos enunciados y otros similares se crean, modifican y suprimen
por RD del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y, a propuesta
del Ministro de AAPP. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se
crean, modifican o suprimen por orden del Ministro respectivo, previa aprobación
del Ministro de AAPP y las unidades que no tengan la consideración de órganos se
crean, modifican o suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.
- Los Ministros son los jefes superiores del Ministerio, y superiores jerárquicos
directos de los Secretarios de Estado; los órganos directivos se ordenan
jerárquicamente de la siguiente forma:
o Subsecretario,
o Director General
o Subdirector General
- Los Secretarios Generales, cuando existen, tienen categoría de Subsecretario y los
secretarios Generales Técnicos de Director General
- Los Ministros:
o Ejercen la potestad reglamentaria,
o Fija los objetivos del Ministerio y los planes de actuación, asignan recursos
para su ejecución y lleva a cabo su evaluación.
o Nombra o separa a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de
los Organismos Públicos dependientes del mismo
o Elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento a éste
reservadas,
o Mantener las relaciones con las CCAA y
17
Comunidad de Madrid
o Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los

órganos y Organismos públicos subordinados y los conflictos de atribuciones
que se susciten entre éstos y plantear los que procedan con otros
Ministerios (art 12 LOFAGE)
Gestión de Medios (art 13 LOFAGE atribuye a los Ministros competencia para):

- Administrar los créditos de su Ministerio, aprobar y comprometer los gastos que no
sean de la competencia del Consejo de Ministros
- Reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago
- Autorizar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos y convenios, solicitar
del Ministerio de Economía y Hacienda la afectación o el arrendamiento de los
inmuebles necesarios para el cumplimiento de los servicios a su cargo
- Proponer y ejecutar los planes de empleo del Ministerio y Organismos Públicos de
él dependientes
- Modificar las relaciones de puestos de trabajo del Ministerio que expresamente
autoricen de forma conjunta los Ministros de AAPP y de Economía y Hacienda
- Convocar las pruebas selectivas en relación con e personal funcionario de los
cuerpos y escalas adscritos al Ministerio, así como al personal laboral
- Administrar los RRHH
- Ejercer la potestad disciplinaria
- Decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de
trabajo en los que no esté determinado el titular
- Y cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.
LOS SECRETARIOS DE ESTADO, SUBSECRETARIOS, SECRETARIOS

GENERALES Y SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS.
- Son los órganos de apoyo según la Ley 50/1997, pero hablando con propiedad, los
órganos de apoyo al Gobierno son:
18
Comunidad de Madrid
o La Comisión General de Secretarios y Subsecretarios de Estado y el

Secretariado de Gobierno, ya que los Secretarios de Estado y los Gabinetes,
a los que realmente asisten es a los Ministros
Secretarios de Estado
- Son órganos superiores de la Admón. General del Estado, responsables de la
ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un
Departamento o de la Presidencia del Gobierno, actuando bajo la dirección del
titular del Departamento, o en su caso, del Presidente. Podrán ostentar por
delegación expresa de Ministros, la representación de éstos en materia de su
competencia, incluidas las de proyección internacional, sin perjuicio de las normas
que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones
Internacionales.
- Figura de muy reciente implantación, introducida pro RD-ley 1558/1997,
calificándolo como órgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario.
- Consagrado definitivamente por la LOFAGE y la Ley del Gobierno
- Responsabilidades
o Dirigir y coordinar las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y
responder ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la
Secretaría de Estado
- Competencias propias (art 14 LOFAGE):
o Nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de
Estado
o Mantener las relaciones con los órganos de las CCAA por razón de la
materia
o Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución
presupuestaria, con los límites que aquél establezca
o Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado y los
convenios no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de
Ministros.
o Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los
órganos directivos que dependan de la Secretaría, así como los conflictos de
atribuciones entre dichos órganos.
o Cualesquiera otras competencias que les atribuyan la legislación en vigor
- Los Secretarios de Estado tienen la consideración de Altos Cargos, su
nombramiento es libre en cuanto personal de confianza política
Subsecretarios y Secretarios Generales
19
Comunidad de Madrid
A) Subsecretario
- Es la segunda autoridad del Ministerio, tiene a su cargo la representación ordinaria
del Ministerio, la jefatura de personal y la disciplina funcionarial, asesoramiento
jurídico, control, inspección de los servicios y en general la logística
- En la última regulación, la novedad es que el nombramiento corresponde al
Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio, con arreglo a criterios
de compensación profesional y experiencia, además, que recaiga en funcionarios
de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, exigiendo para su
ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente (de nada
sirve un título superior si no se corresponde con las materias del departamento), y
descarta a los ejecutivos provenientes del sector privado.
- Según art 15 de la LOFAGE:
o Ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen servicios
comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios.
o Apoyan a órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio
o Asiste al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos
Públicos
o Establecer los programas de inspección de los servicios, así como
determinar actuaciones para la mejora de los sistemas de planificación,
dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los
procedimientos y métodos de trabajo.
o Proponer medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento
de los servicios comunes
o Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de
trabajo, planes de empleo y política de directivos del Ministerio y sus OOPP.
o Elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos
o Planificación de los sistemas de información y comunicación
o Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento
o Asesoramiento jurídico al Ministro, en particular, en el ejercicio de su
potestad normativa y en la producción de actos admtvos, así como a los
demás órganos del Ministerio. Informando también, de las propuestas o
proyectos de normas y actos de otros Ministerios, coordinando las
actuaciones dentro del Ministerio y en relación con los demás.
o Ejerce las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría
General Técnica y de los restantes órganos directivos que dependan
directamente de él.
B) Secretario General
20
Comunidad de Madrid
- Su figura se admite con carácter excepcional, su existencia es según esté previsto

en las normas que regulan la estructura del Ministerio. Se asemeja al Subsecretario
en cuanto a la categoría y requisitos para el nombramiento, aunque no se exige
que sea funcionario.
- También se asemeja al Secretario de Estado, en cuanto que ejerce las
competencias propias de éste sobre un sector de actividad administrativa
determinado (art 16 LOFAGE)
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

- Integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de
los distintos Departamentos ministeriales.
- La Presidencia de esta Comisión corresponde a un Vicepresidente del Gobierno,
en su defecto, al Ministro de la Presidencia.
- Las reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de
Ministros, sin que en ningún caso la Comisión pueda adoptar decisiones o
acuerdos por delegación del Gobierno.
El Secretario del Gobierno

- Como órgano de apoyo al Consejo de Ministros, de las comisiones Delegadas del
Gobierno y de la Comisión General de Secretarios y Subsecretarios.
- Se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia:
o Presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros
o Se ocupa de la remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de
los órganos colegiados anteriormente enumerados
o Del archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actos
o Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas del
Gobierno que deban insertarse en el BOE
Gabinetes
- Son más bien, órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de
los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, realizando
tareas de confianza y asesoramiento especial, prestándoles apoyo en el desarrollo
de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en
sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.
- En ningún caso pueden adoptar actos o resoluciones que correspondan a los
órganos de la administración general del estado o de organizaciones adscritas a
ella.
- El número y retribuciones de sus miembros se determinan por el Consejo de
Ministros (dentro de las partidas presupuestarias establecidas al efecto,
adecuándose a las retribuciones de administración general del Estado)
21
Comunidad de Madrid
DIRECCIONES GENERALES Y SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS
Directores Generales
- Son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de las áreas
funcionalmente homogéneas del Ministerio.
- Funciones:
o Proponer proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos
establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su cumplimiento
o Ejercer competencias atribuidas y las que le sean desconcentradas o
delegadas
o Proponer al Ministro la resolución que estime procedente sobre asuntos que
afectan al órgano directivo
o Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión
ordinaria, velando por el buen funcionamiento de los órganos y del personal
integrado en los mismos
- Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del
titular del Departamento, de acuerdo con criterios de competencia profesional y
entre funcionarios de carrera del Estado, CCAA o Entidades Locales, exigiéndose
el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el RD
lo exima de la condición de funcionario (art 18 LOFAGE)
Subdirectores Generales
- Están a la orden de los Directores Generales. Son los responsables inmediatos de
la ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así
como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección
General.
- Son nombrados y cesados por el Ministro o el Secretario de Estado del que
dependan, entre funcionarios de carrera en los mismos términos que para los
Directores Generales
Secretaría General Técnica
22
Comunidad de Madrid
- La generalización de este órgano a todos los Departamentos Ministeriales tiene

lugar en la Ley de Régimen Jurídico de la Admón. Del Estado de 1957. Es un
órgano de estudio y planificación al servicio de todos los órganos del
Departamento, colocado bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para
desarrollar competencias sobre servicios comunes, según las disposiciones y
directrices de los Ministerios.
- Corresponde a los servicios comunes (art 20 LOFAGE)
o El asesoramiento, apoyo técnico
o Funciones de planificación, programación y de presupuestos
o Cooperación internacional, acción en el exterior
o Organización de RRHH, sistema de información y comunicación
o Producción normativa, asistencia jurídica
o Gestión: financiera, de medios materiales y servicios auxiliares
o Seguimiento, control e inspección de servicios
o Estadísticas para fines estatales y publicaciones
- El RD que estructura cada Departamento especificará sus competencias, que en
todo caso, comprenderán las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y
publicaciones
- Los Secretarios Generales Técnicos tienen la categoría de Director General.
- Son nombrados y separados por RD Consejo Ministros a propuesta del titular del
Ministerio, entre funcionarios de carrera del Estado, CCAA o Entidades Locales,
exigiéndose el título de doctor, licenciado, arquitecto, o equivalente (art 17)
ÓRGANOS TERRITORIALES. LOS DELEGADOS DEL GOBIERNO
Concepto
- El Estado utiliza órganos de competencia limitada, subordinados jerárquicamente a
los órganos centrales, para que la acción política y administrativa llegue a todo el
territorio nacional, formando lo que se llama Admón. Periférica o desconcentrada
- La Cº de 1978, con la creación de las CCAA y la proclamación de la autonomía
municipal, provoca cambios en la admón. Periférica del Estado:
o Por una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno
en las CCAA creadas por el art 154 Cº, para dirigir y coordinar la admón. Del
Estado, cuando proceda, con la admón. Propia de cada comunidad
o Por otra, algunas Delegaciones Ministeriales y de otros organismos
estatales han sido traspasados en todo o en parte a las CCAA, creándose
23
Comunidad de Madrid
en las provincias una admón. Periférica autonómica en paralelo a la estatal,

integrada por el Subdelegado del Gobierno y lo que queda de las
Delegaciones Provinciales de los Ministerios después de los traspasos.
o Por último, un entendimiento riguroso y radical del principio de la autonomía
municipal ha llevado a entender que ésta no es conciliable con el histórico
carácter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el
Municipio.
Delegados del Estado en las CCAA

- Con la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA prevista en el art 154 Cº, se
instaura un nuevo nivel de admón. Periférica superior al provincial, con la misión de
dirigir y coordinarla admón. Civil del Estado en el ámbito de la CCA y coordinarse
con la admón. Autonómica.
- El Delegado del Gobierno (LOFAGE) ostenta la representación del Gobierno y
ejerce su superior autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos
los órganos de la admón. Civil del Estado en territorio autonómico
- Dependen de la Presidencia del gobierno, correspondiendo al Ministro de AAPP
dictar las instrucciones precisas para la coordinación, y al Ministerio del Interior,
impartir las instrucciones necesarias en materia de libertades públicas y seguridad
ciudadana; sin perjuicio de la competencia de los demás Ministros para dictar
instrucciones relativas a sus respectivas áreas de responsabilidad.
- Nombramiento y separación
o Por RD Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno.
Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la
CCA. En caso de ausencia o enfermedad, será suplido por el Subdelegado
de la provincia donde aquél tenga su sede, salvo que el Delegado designe a
otro (LOFAGE)
- Funciones:
o Nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina como
superior jerárquico la actividad de aquellos
o Impulsa y supervisa la actividad de los restantes órganos de la Admón. Gral
del Estado y sus OOPP en la CCA
o Informa las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos
territoriales de ámbito autonómico y provincial, no integrados en la
Delegación del Gobierno
o La misión más relevante: proteger el libre ejercicio de los Dº y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana a través de los Subdelegados del Gº y de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Su jefatura es del Delegado
del Gº, que ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la
dependencia funcional del Mº del Interior
o Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas por la Cº al Estado
y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo
24
Comunidad de Madrid
conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás

acciones legales, ejerciendo potestades sancionadoras, expropiatorias y
cualquier otras que les confieran las normas o que les sean
desconcentradas o delegadas
o Puede suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los
órganos de la Delegación del Gº, cuando le corresponda resolver el recurso
o proponer la suspensión en los restantes casos, así como de los actos
impugnados dictados por los servicios no integrados en la Delegación del Gº
(LOFAGE art 23)
o La Ley y la Cº pone énfasis en: mantener las necesarias relaciones de
cooperación y coordinación de la Admón. Gral del Estado y sus OOPP con
los de la CCA y con Entidades Locales
o Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gº y el órgano de
gobierno de la CCA, así como con las Entidades locales en su ámbito
territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
- La experiencia enseña que, en cuanto a coordinación y cooperación, los

Presidentes y Consejeros autonómicos no cuentan con el Delegado del Gº como
interlocutor, relacionándose directamente con los Ministros o el Presidente del Gº,
amén de que para la coordinación sectorial ya se dispone de cauce institucional
específico: Conferencia Sectorial
- Los Delegados del Gº en las CCAA deben controlar y coordinar los mecanismos de
colaboración con las restantes AAPP en materia de información al ciudadano.
- Proponer la simplificación de estructuras
- Proponer a los Mº de AAPP y de Economía y Hacienda la elaboración de planes de
empleo, la adecuación de las relaciones de puestos de trabajo y los criterios de
aplicación de las retribuciones variables, a cuyo efecto serán consultados en la
elaboración de planes de empleo de la AGE en su ámbito territorial y en la
adopción de medidas de optimización de los RRHH, especialmente las que afecten
a más de un Departamento
- Dirigen directamente o a través de los Subdelegados en las Provincias, los
servicios territoriales ministeriales integrados en éstas, de acuerdo con los
objetivos y, en su caso, instrucciones de los órganos superiores de los respectivos
Mº.
- Ejercen las competencias propias de los Mº en el territorio y gestionan los recursos
asignados a los servicios integrados
- Les corresponde participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las
Comisiones bilaterales de cooperación, así como en otros órganos de cooperación
de naturaleza similar cuando se determine, y promover convenios de colaboración
o cualquier otro mecanismo de cooperación de la AGE con la CCA, participando en
el seguimiento y cumplimiento.
25
Comunidad de Madrid
- En relación con las Entidades Locales, podrán promover, en el marco de las

relaciones de cooperación con la respectiva CCAA, la celebración de convenios de
colaboración, en particular, en relación con los programas de financiación estatal.
- Al servicio de esta función directiva y coordinadora se crea en cada CCAA
pluriprovincial una Comisión Territorial, presidida por el Delegado del Gº en la
CCAA e integrada por los Subdelegados del Gº en las Provincias. A sus sesiones
podrán asistir los titulares de los Órganos y Servicios que el Delegado considere
oportuno.
- La LOFAGE distingue:
o Los servicios integrados que se adscribirán a la Delegación del Gº o a la
Subdelegación correspondiente, atendiendo al ámbito territorial
o Los servicios no integrados en las Delegaciones del Gº que dependerán del
órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquellos
operen, el cual fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su
ejecución y funcionamiento de los servicios (art 34 y 35)
26

Tema 11 El Principio de Legalidad y La Jerarquía Normativa

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Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública

Escala de Medicina y Cirugía. Grupo A. Subgrupo A1

TEMA 11. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA JERARQUÍA NORMATIVA. LAS

La Real Academia Española define el Derecho como el conjunto de principios y

b) No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.

LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

• Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico

La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o

- La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

• Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes de

Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley

Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de

• Los Decretos Legislativos

manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la

2) Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan

3) Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el

d) No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así

Los Principios generales del Derecho

Las fuentes indirectas

Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es que a través del precedente judicial y

Los Tratados internacionales

 Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el

LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

CONCEPTO Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

- La Admón. Del Estado es aquella parte de la Admón. Pública identificada con el

Reglas Generales y Descriptivas (contenido art 2 LOFAGE):

- Los Organismos públicos tienen por objeto la realización de actividades de

Principios de Organización y Funcionamiento (establecidos en el art 3

o La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas

- Asimismo, desarrollará su actividad y organizará las dependencias administrativas,

Clasificación de los Órganos de la Administración del Estado

- Se nombran por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro

Clasificación entre órganos superiores y directivos: también ha sido asumida

- La determinación del número, su denominación y el ámbito de competencia de los

o Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los

Gestión de Medios (art 13 LOFAGE atribuye a los Ministros competencia para):

LOS SECRETARIOS DE ESTADO, SUBSECRETARIOS, SECRETARIOS

o La Comisión General de Secretarios y Subsecretarios de Estado y el

Subsecretarios y Secretarios Generales

- Su figura se admite con carácter excepcional, su existencia es según esté previsto

Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

El Secretario del Gobierno

DIRECCIONES GENERALES Y SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS

Secretaría General Técnica

- La generalización de este órgano a todos los Departamentos Ministeriales tiene

ÓRGANOS TERRITORIALES. LOS DELEGADOS DEL GOBIERNO

en las provincias una admón. Periférica autonómica en paralelo a la estatal,

Delegados del Estado en las CCAA

conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás

- La experiencia enseña que, en cuanto a coordinación y cooperación, los

- En relación con las Entidades Locales, podrán promover, en el marco de las

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