DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I

LECCIÓN 4. EL PODER TRIBUTARIO

1.- SOBRE EL CONCEPTO DE PODER TRIBUTARIO

A.- DOCTRINA TRADICIONAL

En la doctrina tradicional el concepto de poder tributario, o de soberanía

tributaria, venía configurado como el fundamento o justificación de tributo, como
instituto asentado en la supremacía inherente a la propia existencia del Estado.
De acuerdo con esta concepción, se distinguía entre poder “originario” atribuido
al Estado, y poder tributario “derivado” correspondiente a los entes públicos de
nivel inferior, que sólo era ejercido en la medida que le venía atribuido por el
propio Estado.

B.- HOY EN DÍA

A juicio de Pérez Royo, esta concepción hoy día está superada, porque:
- El poder tributario no puede considerarse como fundamento de la
imposición. Dicho fundamento reside en el DEBER DE CONTRIBUIR del
artículo 31 de la C.E.

- El poder tributario, como el resto de los poderes o potestades públicos,

existe jurídicamente en virtud de la C.E. y dentro de los límites establecidos
por ella (no es inherente al Estado por su propia naturaleza).
Por tanto, el estudio hoy en día del poder tributario se circunscribe a analizar la
cuestión de la distribución de la competencia o capacidad para establecer
tributos de los diferentes entes públicos territoriales, y cuyas diferencias estriban,
no en el origen del poder, que estriba en la Constitución, sino en los límites que
ésta establece para cada uno.

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2.- EL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO

2.1.- Consideraciones generales:

Se encuentra reconocido en el artículo 133.1 C.E.: “La potestad originaria para

establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley”.
Esta calificación, aparte de tener una connotación simbólico – política (por su
similitud con la doctrina tradicional), no obstante lo que realmente legitima es la
precedencia del poder tributario del Estado sobre el de las Comunidades
Autónomas en los casos de colisión acerca de la materia sobre la que ejercer el
poder al establecer tributos.

El art. 133.1 C.E. hay que ponerlo en conexión con otros preceptos y resoluciones:

- Art. 149.1.14 C.E. que establece la competencia exclusiva estatal sobre la

“Hacienda General”, lo que legitima la intervención del Estado en la
regulación del marco general de todo el sistema tributario (por ejemplo,
Ley General Tributaria).

- Art. 157.3 C.E., que establece la competencia del Estado de armonización

del ejercicio de las competencias financieras de las CC.AA., la cual debe
ejercer a través de Ley Orgánica.

- STC 192/2000, que afirma la competencia del Estado, no sólo de regular

sus propios tributos, sino también para el marco general de todo el sistema
tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CC.AA.
respecto de las del propio Estado.

2.2.- Límites al poder tributario del Estado derivado del Derecho de la Unión
Europea.

El TFUE contiene disposiciones específicas sobre los tributos, que afectan a los
Ordenamientos Tributarios de los distintos Estados. Estas medidas están

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orientadas a la consecución del Mercado Único Europeo; por ello, aunque todos
los Estados conservan su soberanía en materia fiscal, no pueden utilizar su poder
tributario para obstaculizar ese objetivo principal.

Para conseguir esto, el Tratado establece:

- Prohibiciones: Eliminación de tributos de tráfico exterior (Código

Aduanero Común); eliminación de tributos de carácter interno
discriminatorios (art. 90 TUE); obligación de mantener la neutralidad fiscal
en el comercio interior: IVA (art. 91 TUE).

- Medidas de armonización de determinadas figuras del sistema tributario

de los Estados: a través de directivas de armonización fiscal, en la
imposición indirecta (IVA, II.EE.) y directa (I.S.), y por aplicación del
principio de primacía y efecto directo del Derecho Comunitario.
(Recientemente DIRECTIVA (UE) 2016/1164 DEL CONSEJO de 12 de julio
de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión
fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado
interior).

- Respeto absoluto a las cuatro libertades fundamentales recogidas en el

TUE: personas, mercancías, servicios y capitales. (Prohibiéndose ayudas de
Estado -con efecto distorsionador-).

- Desde el punto de vista del poder de decisión, hay que indicar que la
legislación fiscal comunitaria (Directivas y Reglamentos) se aprueban por
unanimidad por el Consejo de Ministros de Economía y Hacienda (ECOFIN),
con un papel muy reducido del Parlamento Europeo.

- El TJUE es el encargado de controlar cualquier infracción del ordenamiento

comunitario por parte de los Estados miembros, anulando la medida
contraria al mismo. La Jurisprudencia comunitaria es una importante
fuente del Derecho de la Unión Europea.

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3.- EL PODER TRIBUTARIO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

3.1.- Caracterización general

Art. 133.2 C.E. “Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán
establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes”.

La fórmula parece equiparar el poder tributario de las Autonomías y las

Corporaciones Locales, lo cual no es así: éstas últimas, en cuanto carentes de
poder legislativo, necesitan el auxilio de la Ley para establecer tributos; en
cambio, no así en el caso de las CC.AA., por cuanto tienen la potestad de dictar
Leyes.

La regla del artículo 133.2 debe ser completada con las contenidas en el art. 157
de la C.E:

- Apartado 1, que enumera las fuentes de financiación de las CC.AA., entre

las que se incluyen sus propios tributos, los recargos sobre los impuestos
estatales y los tributos cedidos por el Estado.

- Apartado 2, que establece el límite de la territorialidad y la prohibición de

medidas tributarias que supongan obstáculos a la unidad de mercado.

- Apartado 3: reserva de Ley Orgánica para la armonización de las

competencias financieras de las CC.AA.

La cuestión a plantear de inicio respecto al poder tributario de las CC.AA. es si su

regulación puede ser contenida directamente en su Estatuto, o si ha de ser fijada
por la Ley Estatal Orgánica a que se refiere el art. 157.3 C.E. A este respecto, se
ha de concluir que la Comunidad Autónoma podía regular su sistema de
financiación en su Estatuto (que aprueba directamente el Estado), pero eso no
suponía un blindaje a futuro, pues podía verse afectada por la armonización
estatal del art. 157.3.

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La facultad armonizadora la ha ejercido el Estado a través de la siguiente
actividad:

- Promulgación de la Ley Orgánica de Financiación de las Autonomías

(LOFCA) (L.O. 8/1980 de 22 de septiembre)

- Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera: marco en el que se

negocia el sistema de financiación autonómica; los acuerdos se insertan a
través de proyectos de ley, que pueden culminar modificando la LOFCA o
promulgando otras leyes ordinarias.

- Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de

financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y
Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas
tributarias: Es el vehículo ordinario.

- Leyes específicas de cesión para cada Comunidad Autónoma (Leyes 16 a

30 / 2010)

3.2.- Manifestaciones del poder tributario de las Comunidades Autónomas

- Establecimiento de sus propios tributos (la LOFCA recuerda los límites

constitucionales al respecto): En uso de esta facultad, las CC.AA. han
creado, además de tasas y contribuciones especiales en relación con
materias y servicios de su competencia, impuestos propios, si bien su
importancia recaudatoria es reducida.

- Tributos cedidos: La LOFCA posibilita que las CC.AA. ejerzan competencias

normativas sobre tributos cedidos (por ejemplo, IRPF o ISD). Es la principal
manifestación de su poder tributario, cuyos límites los marca la LOFCA (art.
19.2), la Ley 22/2009 (art. 45 a 53). El porcentaje de cesión se establece
con carácter general, para cada impuesto en los artículos 30 a 44 de la Ley
22/2009. Por último, destacar que también se regulan sobre puntos de
conexión y sobre determinadas delegaciones de competencias de gestión
o aplicación del tributo.

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 - Recargos sobre los impuestos estatales, consistentes en la modificación al
alza de la tarifa o del tipo impositivo de un tributo sobre el que la
Comunidad Autónoma tiene competencia normativa (art. 12 LOFCA)

3.3.- Los límites al poder tributario de las Comunidades Autónomas.

Abordaremos los límites específicos, adicionales a los que ya se contienen en el

artículo 31 de la Constitución Española.

1) El respeto a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de

solidaridad entre todos los españoles (art. 156 C.E. y 2 LOFCA)

2) Las limitaciones derivadas de los principios de territorialidad y de unidad

de mercado interno: “Las CC.AA. no podrán en ningún caso adoptar
medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que
supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios”
(art. 157.2 C.E.).

Actualmente, el principio de libre circulación de mercancías y servicios

(más la de capitales y personas) se debe referir al mercado interior
europeo y vincula, no sólo a las CC.AA., sino también al propio Estado.

Artículo 9 LOFCA, añade que los tributos de las CC.AA. no podrán “afectar
de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la
ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español (….) ni
comportar cargas trasladables a otras Comunidades”

No obstante, la jurisprudencia, incluso con el TJUE, ha considerado que un

cierto obstáculo a la libertad de circulación podrá ser considerado legítimo
cuando exista una justificación suficiente y se respete el criterio de
proporcionalidad (IDEC de Extremadura).

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3) La prohibición de doble imposición (duplicidad de hechos imponibles)
entre tributos autonómicos y estatales o locales:

Art. 6.2 LOFCA: “Los tributos que establezcan las CC.AA. no podrán recaer
sobre hechos imponibles gravados por el Estado”

En cambio, al contrario, tenemos: Art. 6.2 LOFCA: “Cuando el Estado, en el

ejercicio de su potestad tributaria originaria, establezca tributos sobre
hechos imponibles gravados por las CC.AA., que supongan a éstas una
disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o
coordinación adecuadas en favor de las mismas”

En sentido análogo se expresa el artículo 6.3 LOFCA, pero cambiando los

protagonistas: en este caso, CC.AA. y Corporaciones Locales.

4) Se ha de destacar que tras la reforma del año 2009 de la LOFCA, el Tribunal

Constitucional se ha pronunciado sobre numerosos impuestos
autonómicos. Así, ha declarado conforme con la Constitución el Impuesto
Catalán sobre Grandes Superficies (STC 122/2012), pese a recaer sobre la
materia imponible gravada con dos impuestos locales (IAE e IBI), y el
Impuesto Extremeño sobre depósitos bancarios, pese a su superposición
con el IVA y el IAE (STC 210/2012):

Lo determinante es la no coincidencia de hechos imponibles, abarcando

también los restantes elementos del tributo que se encuentran
conectados con el hecho imponible, es decir, sujetos pasivos, base
imponible, supuestos de no sujeción y exención, elementos de
cuantificación del hecho imponible …. En definitiva, la sentencia 210/2012
dice que “para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que
es lo que prohíbe el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a lo elementos
esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo
la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda
norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de
capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del
tributo.”

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 5) TASAS: Las CC.AA. pueden establecer tasas por la realización de
actividades y la prestación de servicios, pero siempre que éstos se realicen
en el ámbito de sus competencias (art. 7 LOFCA).

La STC 71/2014 ha establecido la compatibilidad de una tasa vinculada a la

competencia estatal consistente en el ejercicio de la potestad
jurisdiccional con una tasa vinculada a la competencia autonómica en
materia de provisión de medios materiales y personales al servicio de la
Administración de Justicia, aunque haya cierta coincidencia en la
descripción de los hechos imponibles y del devengo.

En cambio, declara inconstitucional la tasa del “euro por receta”

(autonómica), ya que, dice, el Estado tiene una competencia básica para
definir el sistema de financiación de la sanidad, y ello incluye tanto la
garantía general de financiación pública, como los supuestos de servicios
complementarios o accesorios en los que pueden establecerse tasas o
“copagos”.

4.- EL PODER TRIBUTARIO EN LOS TERRITORIOS FORALES

4.1.- Los regímenes de Concierto y Convenio

Tradicionalmente, las Diputaciones Forales habían disfrutado de la facultad de

regular su Hacienda de manera autónoma, de acuerdo con unos principios
pactados con el Estado.

Este régimen foral, que a raíz de la Guerra Civil sólo subsistió en Álava y Navarra,
fue reconocido por la D.A. Primera de la C.E: “La Constitución ampara y respeta
los derechos históricos de los territorios forales” y “la actualización general de
dicho régimen se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de
los Estatutos de Autonomía”

*Centrando la cuestión en el País Vasco, su Estatuto de Autonomía dispuso que

las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco se regularían

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mediante el sistema foral tradicional del Concierto Económico, que se aprueba
mediante Ley de las Cortes Generales (actualmente, Ley 12/2002).

A.- Los tributos que se aplican en el País Vasco se dividen en:

1) Tributos concertados: gestionados y recaudados por las Diputaciones

Forales. Se subdivide en:

- Tributos concertados de normativa autónoma: Regulados por las

Diputaciones Forales, teniendo en cuenta las limitaciones y criterios de
armonización fijados en la propia Ley del Concierto, para evitar
discriminaciones que rompan la unidad del sistema fiscal.

- Tributos concertados de normativa común: Gestionados por las

Diputaciones Forales, pero se rigen por la misma normativa sustancial
aplicable en el resto del Estado.

2) Tributos estatales: gestionados y recaudados por las Delegaciones de la

Hacienda Central.

B.- Estas competencias son ejercidas mediante Normas Forales del Territorio
Histórico correspondiente, que cumplen una función materialmente legislativa,
al regular materias reservadas a la Ley (art. 31.3 C.E.). Esas normas son aprobadas
por las Juntas Generales, cuyos miembros (los junteros) son elegidos mediante
sufragio universal directo, a diferencia del indirecto propio del régimen común.
En este punto, a partir de la LO 1/2010 que modificó las LL.OO. del TC y del Poder
Judicial y la L.J.C.A. queda claro que “Corresponderá al Tribunal Constitucional el
conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de
los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus
competencias exclusivas ….” (anteriormente, al ser disposiciones formalmente
reglamentarias, podría ser impugnables antes los tribunales ordinarios; no
obstante, ahora le queda reconocido, con esta modificación, un mayor rango).

C.- Otro elemento esencial del régimen de Concierto es el CUPO: Suma con la que,
a partir de la recaudación de los tributos concertados, contribuye la Hacienda
Vasca al sostenimiento de los gastos generales del Estado.

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Dicho CUPO es negociado en el seno de la Comisión Mixta o de Cupo. El acuerdo
que aprueba el método para la fijación del cupo es aprobado por Ley estatal y se
aprueba para cinco años.

*Respecto a la Hacienda Foral de Navarra: Similares criterios se siguen, de

acuerdo con su Estatuto (LO 13/1982 de Reintegración y Amejoramiento del
Régimen Foral) y de su desarrollo por la Ley 28/1990 que aprueba el Convenio
Económico.
Ahora bien, aquí el Convenio es aprobado por el Parlamento de la Comunidad
Autónoma y sometido a la aprobación de las Cortes Generales. Las competencias
reconocidas en el Convenio son ejercidas por las instituciones de la Comunidad
Autónoma: El Parlamento, cuando se trata de competencias legislativas (Leyes
Forales) y el Gobierno de Navarra, cuando se trata de disposiciones
reglamentarias (Decretos Forales).

4.2.- Poder tributario al margen del Concierto y del Convenio

La Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra pueden

crear tributos propios, al margen del sistema foral, en cuyo caso se le aplican los
límites previstos en la LOFCA (como al resto de CC.AA.)

5.- EL PODER TRIBUTARIO DE LAS CORPORACIONES LOCALES

Dicho poder es manifestación de la autonomía financiera que les reconoce el art.

142 C.E en tanto que alude a los tributos propios de las Haciendas locales. Las
Corporaciones Locales pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la
Constitución y las Leyes (art. 133.2 C.E.)

Al comparar dicho poder con el de las CC.AA., es fundamental diferenciar que

mientras las CC.AA. disfrutan de potestad legislativa, los Ayuntamientos y
Diputaciones carecen de ella.

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En consecuencia, las CC.LL. sólo pueden establecer o regular sobre tributos, en
sus elementos esenciales, sólo si cuentan para ello con habilitación explícita de
una Ley, que además debe determinar los límites de aplicación.

Así, el TRLRHL diseñó un sistema de ingresos de las CC.LL., incluyendo los tributos
propios, así como los recargos sobre otros tributos: establece la disciplina
sustantiva, consistiendo la potestad tributaria de las CC.LL., en relación con dichos
impuestos, en decidir sobre su establecimiento o aplicación en concreto (con
alguna excepción), así como la determinación del tipo o cuantía, dentro de los
márgenes fijados por la propia Ley.

Dicha Ley establece también unas limitaciones referidas a criterios de

territorialidad, neutralidad y no obstáculo a la circulación de personas, bienes,
servicios o capitales, sin que ello obste para que las CC.LL. puedan instrumentar
la ordenación urbanística de sus territorios.

*En el País Vasco y Navarra, los tributos locales se establecen y aplican

salvaguardando las especialidades de los respectivos regímenes forales (art. 1.2
TRLRHL).

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