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EN DEONTOLOGÍA
PROFESIONAL
PODER JUDICIAL
República del Perú
Rector (e) : Raúl Eduardo Bao García
Director Instituto de Gobierno : Javier Tantaleán Arbulú
Coordinador General : Jaime Palacios Olivos
Coordinadora Académica : Carol Cernaqué Miranda
Instituto de Gobierno
Martín Dulanto 101, San Antonio, Miraflores
e-mail : institutodegobierno@usmp.edu.pe
Teléfonos : 241-4273 / 241-4274 / 241-4275
Página Web : www.usmp.edu.pe
Índice
Presentación 7
Módulo 1
Ética y moral 9
Eduardo Zapata Salazar y José Rodríguez Arroyo
Módulo 2
Deontología profesional 53
Víctor García Gonzales
Módulo 3
Régimen de responsabilidades
en la administración pública 159
Luis Antonio Merino Solsol
Módulo 4
Responsabilidad social institucional 231
Otoniel Velasco Fernández
Módulo 5
Anticorrupción 311
Luis Antonio Merino Solsol y José Rodríguez Arroyo
Módulo 6
Comportamiento y cultura organizacional 355
Juana Rafael Aguilera
Módulo 7
Mejora en la calidad de los servicios 419
Francisco Dumler Cuya
Casos 495
Cresencio Chuqui Lucio
Presentación
Las lecturas de este compendio fueron preparadas para el Curso Taller en Deon-
tología Profesional dirigido al personal administrativo y jurisdiccional del Poder
Judicial. Consideramos este esfuerzo educativo como un medio para reflexionar
sobre las actuales conductas y comportamientos de este poder del Estado y mejo-
rar sus aspectos ético y deontológico, entendidos de la manera más simple como
“buenas costumbres”. Esto es parte de la reforma de la administración de justicia,
vital para la democratización del país y dar soporte a su desarrollo en un contexto
de integración y globalización.
Este curso taller tiene como objetivo desarrollar y difundir una cultura de servi-
cio en el Poder Judicial, de compromiso con su alta misión de administrar justicia
con equidad y transparencia, basada en la recuperación de los valores esenciales
en el orden moral y ético que todo funcionario del sector justicia debe respetar y
practicar en su actividad diaria. Se enmarca en el Proyecto de Mejoramiento de
los Servicios de Justicia, que tiene como objetivo central mejorar los servicios de
justicia mediante el fortalecimiento de las instituciones del sector, el aseguramiento
de servicios eficientes y oportunos, y la ampliación del acceso de los más pobres
a la justicia.
Debemos tener claro el rol del Poder Judicial en el proceso de desarrollo de nues-
tro país. La formación de estructuras en el ámbito de la sociedad –principalmente
las de confianza en una administración de justicia equitativa y moderna– como
complemento de la formación de estructuras en el nivel económico, eleva la capaci-
dad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y participar en la
creación de riqueza de nuestro país en un marco ético y deontológico de seguridad
jurídica. El presidente del Poder Judicial ha puntualizado que un componente de la
seguridad jurídica es la predictibilidad o previsibilidad judicial, la cual se sostiene en
la uniformidad de los criterios judiciales para asegurar una aplicación del Derecho
respetuosa del principio de igualdad. “Sin confianza no se puede asentar un escenario
de seguridad jurídica plena, en el que conforme a las previsiones de cada ciudadano
pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los contratos y actos jurídicos en
general, que permitan coadyuvar a la realización de inversiones interpersonales o a
desplegar proyectos empresariales que contribuyan al empleo en el país”.
Todo trabajador del sector Justicia tiene o debe desarrollar un conjunto de
principios profesionales o laborales que definen cómo debe desarrollar su trabajo en
la administración de justicia, a la población usuaria, a su profesión, a su institución
y a sus compañeros de labor. La deontología profesional hace referencia al conjunto
de principios y reglas éticas que regulan y guían una actividad profesional. Estas
normas determinan los deberes mínimamente exigibles a los profesionales en el
desempeño de su actividad.
Los textos que componen este documento se orientan a servir de soporte a las
actividades del curso taller dirigidas a mejorar los aspectos ético y deontológico
orientados a una cultura del servicio. Para ello debemos remarcar que los fines de la
función pública son el servicio a la Nación –de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución Política– y obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,
para lograr una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso
de los recursos públicos. El funcionamiento de los servicios de administración de
justicia requiere no solo de la aplicación de métodos y técnicas gerenciales que per-
mitan mejorar su eficacia, eficiencia y efectividad, sino de un cambio sustantivo en
las conductas y comportamientos, que obedezcan al desarrollo ético y deontológico
en los trabajadores del Poder Judicial.
Se considera que los principios, valores y costumbres que regulan los compor-
tamientos y conductas deben ser el soporte de una reforma judicial desde adentro;
reforma que es una inversión en paz social y seguridad jurídica y con ello en desarro-
llo económico. Los Estados compiten en términos de fortalezas institucionales; esto
es, entre otras cosas, en contar con una legislación adecuada y un sistema judicial
eficiente y confiable sostenido en sólidos fundamentos deontológicos.
La ética y la deontología profesional nos fortalecen para vencer las prácticas
corruptas que destruyen valor y dañan la economía y la sociedad. El Poder Judi-
cial debe ser una organización que viva según los siete valores básicos: servicio,
equidad, transparencia, libertad, diálogo, respeto y solidaridad. Así estará mejor
preparada para el futuro.
El trabajo en la administración de justicia es una oportunidad de realizarnos
como seres humanos y como ente colectivo la organización justifica su existencia
en la calidad de los servicios que brinda a sus usuarios. Por lo tanto, la apropiada,
equitativa y oportuna prestación de servicios de calidad es también una cuestión
ética. Esperamos que los textos que acompañamos sirvan para este propósito.
Índice
Unidad 1 : Ética y moral 11
Bibliografía 51
Unidad 1
ÉTICA Y MORAL
José Rodríguez Arroyo
Eduardo Zapata Salazar
La ética nos ilustra acerca del porqué de la conducta moral y estudia los pro-
blemas que se suscitan en la vida cotidiana, en la vida familiar y laboral, o en la
actividad profesional.
2.1. INTRODUCCIÓN
La palabra “ética” significa algo muy parecido a “moral”. Sin embargo, podemos
señalar la siguiente diferencia: “moral” se refiere al conjunto de los principios de
conducta que hemos adquirido por asimilación de las costumbres y valores de
nuestro ambiente; es decir, la familia, la escuela, la iglesia, el vecindario en que se
desarrolló nuestra infancia. También se refiere a las normas que se nos imponen en
esos ambientes, con base en la autoridad; no desde luego la autoridad legal, sino
precisamente moral: los imperativos de nuestros padres, sacerdotes o maestros, que
recibimos pasivamente y sin cuestionamiento antes de adquirir el “uso de razón”.
“Ética” se refiere a algo diferente: el intento de llevar esas normas de conducta y
esos principios de comportamiento a una aceptación consciente, basada en el ejer-
cicio de nuestra razón.
En ese sentido, la ética es la mayoría de edad de la moral. No la excluye ni se le
opone; simplemente cambia su naturaleza, haciéndola pasar de lo recibido en forma
pasiva o inconsciente, a lo asumido de manera activa con pleno discernimiento.
La moral se basa sobre todo en el sentimiento, en el amor y temor que sentimos
por nuestros padres y otras personas que contribuyen a nuestro desarrollo físico y
espiritual. La ética, por su parte, descansa en el libre ejercicio de la crítica racional
sobre los valores recibidos, que los convierte en algo que uno puede justificar ante
sí mismo y ante los otros.
* Gutiérrez, Claudio. Conferencia inaugural de un curso de ética política. Costa Rica. Fue dictada en el Teatro
Melico Salazar en junio de 1997. Aparece como artículo en La educación cívica y la formación de valores del
ciudadano costarricense (San José: Asamblea Legislativa, 1997).
16 UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
también a lo que es, aunque el ser aquí sea solamente literario; por ejemplo, es verdad
que Don Quijote arremetió contra molinos de viento creyendo que eran gigantes,
dentro del mundo ficticio de la novela de Cervantes.
Pero, por otra parte, uno puede tomar posición con respecto a los hechos –reales
o imaginados– y decir que tienen un valor moral positivo, negativo o neutro; uno
puede pronunciarse en favor o en contra de ellos y esto incluso con independencia
de que los hechos sean verdaderos o falsos. Podemos, por ejemplo, decirle a alguien:
“No sé si Don Quijote alguna vez estafó a Sancho, pero si lo hubiera hecho, habría
sido un acto abominable, dada la fidelidad del famoso escudero”. Es decir, podemos
pronunciarnos sobre el deber ser sin pronunciarnos sobre el ser, ya que se trata de
dos cosas separadas y distintas. También podemos hacer lo contrario, es decir, pro-
nunciarnos sobre el “ser” sin tomar posición sobre el “deber ser”, como en el caso de
una comisión investigadora que solo busque establecer los hechos, no juzgarlos.
Veamos otra ilustración de la diferencia entre “ser” y “deber ser”. Un célebre
filósofo escribió lo siguiente:
Esto, que se expresa como una comprobación de lo que “es”, puede como tal
ser calificado de verdadero o falso. Pero no tiene directamente un contenido moral;
a menos que se interprete como una manera poética de abogar por el respeto a la
libertad humana.
El filósofo inglés Karl Popper se ha referido a esa cita como una manera de
ilustrar una verdad filosófica importante, a saber, que del “ser” no se puede pasar
al “deber ser”, que el orden de los valores es independiente –tiene un origen y una
justificación diferente– del orden de la realidad. Del hecho que el hombre haya
nacido libre y en todas partes lo veamos encadenado, no se sigue que debamos
tratar de romper esas cadenas. Un visitante extraterrestre podría tal vez considerar
moralmente obligatorio ponerle cadenas a todo ser humano que no las tuviera, para
evitar que continuáramos dañando la ecología del planeta.
El deber ser de la libertad tiene que basarse en algo distinto, no en un hecho
como los detalles del nacimiento del hombre. Debe tener un origen y una justifica-
ción independiente del ser. No puede desprenderse lógicamente en forma directa
de cómo sean las cosas. Ese origen y esa justificación debemos buscarlos en otra
parte; por ejemplo, en la fuerte inclinación a respetar a las otras personas que los
seres humanos llevamos inscrita en lo más hondo de nuestra constitución biológica.
Cómo y por qué tenemos ese respeto grabado en el fondo de nuestra conciencia,
podría ser el problema filosófico más importante relacionado con la ética.
18 UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
Como manera de resolver este problema, algunos filósofos se han inclinado a su-
poner un mundo inmaterial, completamente distinto del mundo en que vivimos,
donde subsistirían los valores y las ideas en una forma purísima y con un carácter
absoluto. En ese lugar excelso, las ideas serían claras y distintas –no podrían con-
fundirse ni equivocarse– y los valores serían tan macizos y evidentes que no podrían
desobedecerse.
Por supuesto, nadie ha experimentado nunca ese mundo, pues por hipótesis
estaría totalmente fuera del mundo en que vivimos. Para los filósofos que creyeron
eso, como el francés Descartes o el griego Platón, solo es posible percibir una ima-
gen lejana de las ideas y valores perfectos, en tanto que interpretemos las cosas del
mundo real como sombras o huellas de ese mundo absoluto o ideal.
El problema con esta posición es que no tenemos ningún medio independiente
de comprobar la existencia de ese mundo ideal o perfecto. De ahí se sigue que toda
afirmación sobre su realidad o sobre su parecido o diferencia con el mundo que
experimentamos es totalmente gratuita y queda suspendida en el firmamento por
falta de razón suficiente.
mente entre sí –depurando de paso sus respectivos valores–, sin usar como referencia
una lista de axiomas escrita en el firmamento. De hecho, podemos mostrar que nunca
nos vemos en necesidad de mirar al firmamento para saber si algo es moral o inmoral.
Desde nuestra más tierna infancia actuamos dentro de un mundo del “deber ser”,
de valores, en el que aprendemos a desenvolvernos con la misma soltura con que
aprendemos a movernos en el mundo del “ser”, de las cosas. Esa moralidad original
está basada en lo que podemos considerar como la naturaleza humana, es parte de
nuestra historia natural, la hemos heredado de nuestro linaje evolutivo.
Los investigadores en las ciencias del cerebro encuentran grandes parecidos entre
la propensión para la moral y la propensión para el habla en el ser humano. En ambos
casos se trata de cosas que solo desarrollamos en contacto con los otros miembros
de nuestra familia y de nuestra comunidad, pero para cuyo fácil aprendizaje tenemos
facilidades extraordinarias durante un período determinado de nuestra infancia. De
ahí que un amigo biólogo, a quien le conté que estaba preparando un curso de ética
para políticos, me comentara: “Te cogió muy tarde; debiste haber empezado cuando
tenían seis años”. ¡La peor diligencia es la que no se hace!
No es difícil ver que en la evolución de nuestra especie a partir de especies que no
tenían ni la capacidad de hablar ni la de respetar conscientemente a sus semejantes,
el desarrollo de estas dos capacidades representó una inmensa ventaja en la lucha por
la supervivencia. Posibilidad de comunicar por símbolos y posibilidad de respetar
los contratos o la fidelidad rendida a un jefe: he aquí los dos fabulosos pilares de la
cultura que nos ha convertido en señores del planeta. Pese a inmensas trasgresiones
contra la libre comunicación y la solidaridad entre los hombres, es evidente que
en nuestra historia natural de largo plazo los adelantos culturales de todo tipo han
ido aparejados, mal que bien, de una purificación y una generalización crecientes
de los valores morales. Esos adelantos no podrían haberse dado sin la colección de
actitudes éticas –la llamada “vida civilizada”– que los acompañan.
¿Cómo lograr esto? Por supuesto que no lo lograremos con cursos de unos días,
antes o después de unas elecciones. La edificación moral del hombre, como su edi-
ficación cultural, es obra de tiempo completo durante toda la vida humana. Pero en
ocasiones especiales, como esta que hoy vivimos, en que ustedes van a someter sus
nombres al juicio de nuestros compatriotas, es justo y necesario que nos reunamos
a reflexionar sobre la naturaleza y contenido de los principios éticos que nos hacen
seres humanos dignos de ese nombre.
Uno de los mejores medios para desarrollar y purificar nuestra ética es precisamente
exponerla a la interacción con otros sistemas morales. No debemos temer la conver-
sación moral con personas que piensan distinto de nosotros, por considerarla como un
riesgo para nuestras convicciones; antes bien, debemos declararla bienvenida como al
crisol que las convertirá en oro. El método para realizar esa conversación es de gran
simplicidad y lo practican desde siempre muchas personas sabias que no han seguido
estudios formales de ética ni de lógica. Consiste en el viejo método recomendado por
nuestras abuelas para resolver querellas infantiles: ponerse en el lugar del otro.
Con buena voluntad y un poco de paciencia, de la aplicación de este método
pueden muy bien surgir normas morales reconocidas como obligatorias por todas
las partes. Lo primero que debemos hacer es tener la mente abierta y tratar de
conocer en detalle la posición de las otras personas. Descubriremos muy pronto
que normas que al principio parecían extrañas cobran todo su sentido al conside-
rarlas a la luz del sistema global de creencias de quienes las sustentan. Una vez
obtenido suficiente conocimiento del sistema moral ajeno y poniéndonos “en su
lugar”, debemos examinar si las normas son realizables de manera satisfactoria en
un conglomerado social que quisiera vivir conforme a ellas. Para esto debemos en
algún sentido “simular” la vida dentro del sistema en situaciones concretas, reales
o imaginadas. Si el sistema de creencias y normas morales no es viable, más tarde o
más temprano, “la jarana saldrá a la cara” en la forma de incongruencias, anomalías
o contradicciones que pidan a gritos que el sistema sea corregido, si es corregible,
o abandonado, si no lo es.
Puede muy bien suceder que este análisis mutuo de las distintas posiciones llegue
a iluminar coincidencias de fondo, ocultas solamente por el ropaje del lenguaje.
Aunque no llegaren a ponerse de acuerdo, un ejercicio de este tipo solo puede
resultar en un enriquecimiento y profundización del pensamiento ético de las par-
tes, con indudables beneficios para su calidad humana. Supone, desde luego, que
tengan éxito en superar las resistencias de orden afectivo que nuestro organismo
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL 21
Paso ahora a hacerles una presentación general y resumida de las grandes coordena-
das teóricas en que suele enmarcarse el análisis de los problemas éticos. Estas teorías
y principios son el resultado de muchos años de reflexión de las mejores mentes de
la cultura occidental. Es poco probable que exista un problema moral que no pueda
ser enfocado, aclarado y encaminado hacia su solución por alguna de ellas.
Ante todo, presentaré cuatro teorías muy generales. Aunque diferentes, están
muy relacionadas, de modo que suele presentárselas en una sola matriz, según dos
criterios de clasificación independientes entre sí:
Justificación de la ética
Esta teoría justifica la conducta basándose en las consecuencias que ella tiene.
Como esta teoría tiende a maximizar la utilidad lograda por el conjunto de la socie-
dad, suele llamársela utilitarismo. Fue propuesta por el filósofo inglés de los siglos
22 UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
XVIII y XIX Jeremy Bentham y defendida de manera brillante por otro británico
del siglo pasado, John Stuart Mill. Para fijarla en nuestra memoria, recordemos que
estos filósofos insisten en la evaluación de las consecuencias como criterio para
decidir sobre el valor de una acción. Por eso también se ha llamado a esta clase de
teoría consecuencialismo.
No puede negarse que en la mayor parte de los casos esta teoría contribuye a
aclarar cualquier problema ético. La teoría sugiere las siguientes preguntas, todas
esclarecedoras:
¿A quién o a quiénes afectará esta acción? ¿En qué medida afectará a cada
uno? ¿Qué efectos favorables y desfavorables tendrá para cada parte? ¿Cuál
será el balance de bien y mal entre todos los afectados?
Esta teoría ética se denomina deontológica, del griego deontos, que significa
valor. Fue expresada en su forma más rigurosa por Emmanuel Kant, filósofo alemán
del siglo XVIII. Es la teoría que probablemente se acerca más a resolver todos los
problemas éticos, por ser básicamente una teoría basada en el respeto a la persona
humana. Sin embargo, notemos que es parte de la teoría la idea de que las conse-
cuencias del acto no tienen ninguna influencia en su calificación moral, lo cual la
mayoría de las personas no estaría dispuesta a aceptar. Por ejemplo: esconder a una
niña judía en un ático durante la persecución nazi implicó para los propietarios de
la casa la necesidad de mentir. La máxima que justificaría la mentira en casos como
este es difícilmente generalizable sin tomar en cuenta las consecuencias del acto
(por ejemplo, la muerte o la supervivencia de la niña). De ahí que consideremos
también a esta teoría como insuficiente.
Hasta ahora hemos clasificado las teorías de acuerdo a la justificación que aducen
para la ética: consideración de consecuencias o respeto a la persona humana. Las
dos teorías que siguen corresponden a una clasificación independiente de la prime-
ra y que se sobrepone a ella en forma cruzada, como podemos verlo en la matriz
ilustrativa.
La primera clasificación, como hemos visto, trata de contestar la pregunta
“¿Cuándo es buena la conducta x?”. La segunda clasificación trata de contestar la
pregunta siguiente:
Esta pregunta nos deja libres de justificar el acto moral por las consecuencias
o por el sentido de respeto a la persona, pero nos llama a decidir si la justificación
se otorga a la conducta moral concreta o a la regla que la ampara. Por ejemplo, en
el caso de la mentira para salvar a Anna Frank podríamos tomar dos posiciones
completamente distintas. Son las siguientes, correspondientes a dos tipos distintos
de teoría ética:
Decimos de la primera clase de teoría que es una teoría del acto (consecuencialista
o deontologista), mientras que de la segunda decimos que es una teoría de la regla
(consecuencialista o deontologista). Lo que está en juego aquí es una cuestión de
jerarquía lógica: ¿la justificación ética debe darse en cada caso de decisión moral
concreta, o más bien se da en abstracto y, por así decirlo, por adelantado a toda la
serie de casos que cubre una regla general?
El argumento principal de los defensores de las teorías “de la regla” es de tipo
psicológico: cuando uno debe tomar una decisión está estresado, por las mismas
circunstancias que le plantean el problema. De ahí que no se encuentre en las mejores
condiciones para decidir (probablemente tenderá a la solución que le sea menos dura
personalmente). Es entonces esencial que las reglas morales hayan sido decididas
“en frío” y que se apliquen de manera automática cuando nos enfrentamos al caso
concreto, con un mínimo de reflexión.
El solo planteamiento de este argumento me produce una gran repulsión, por estar
basado en una profunda desconfianza de la persona humana. En general, es frecuente
encontrar este tipo de teoría entre los miembros directivos de organizaciones pode-
rosas (instituciones religiosas o partidos políticos no democráticos) que suministran
las reglas “ya hechas” a sus fieles para que las apliquen maquinalmente.
El argumento principal de los defensores de las teorías “del acto” toma en cuenta
más bien la forma en que funciona el conocimiento. La persona que está en relación
íntima y directa con un problema, es la que se encuentra en las mejores condiciones
para resolverlo, dado su mayor conocimiento de los detalles de la situación. Nadie
puede sustituirlo en su función de responsabilidad, ni siquiera su misma persona ayer
o diez años antes, cuando elaboró o aceptó la regla en una situación muy diferente.
Esta teoría pone en tela de juicio la misma existencia de reglas morales. La éti-
ca es algo distinto de los sistemas jurídicos, cuyas leyes establecidas previamente
deben aplicarse mientras no se hayan derogado o modificado. Se parece mucho
más a la ciencia, donde no hay leyes descubiertas de una vez por todas, sino más
bien principios o guías de investigación que definen el método científico y el estado
presente del conocimiento. Es la aplicación de esos principios lo que permite a la
ciencia acercarse cada vez más a la verdad, refinando sus hipótesis conforme se
aplican a más y más casos.
1. Consecuencialismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla
justificada por sus consecuencias.
2. Consecuencialismo del acto: actos buenos son los justificados por sus conse-
cuencias.
3. Deontologismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla justificada
por el respeto a las personas.
4. Deontologismo del acto: actos buenos son los justificados por el respeto a las
personas.
Estas cuatro doctrinas han sido defendidas con mucho entusiasmo por mentes
muy preclaras. Sin embargo, los especialistas en ética contemporáneos coinciden
en preferir la teoría deontológica del acto entre todas ellas. Estoy de acuerdo. Una
moralidad elevada al nivel racional entra en conflicto con el dogmatismo implícito
en el concepto de reglas éticas: la codificación de la ética puede conducir a su este-
rilidad práctica o, lo que es peor, a una manipulación de los “fieles” por una “casta
sacerdotal” (o tal vez por una “clase política”, para usar una expresión popular que
por todas estas razones desearía ver desaparecer del léxico costarricense). Codifi-
car la moral puede ser una ayuda solamente en cuanto pone a la disposición de la
población una riqueza de importantes ejemplos. Pero esa función se cumple mejor
con una compilación de casos, sin intención normativa sino solo demostrativa. Lo
esencial es preservar la capacidad de decisión libre y directa de cada persona.
Si aceptamos este razonamiento, quedamos entonces con dos teorías de gran
alcance, el consecuencialismo y el deontologismo, la teoría de las consecuencias y
la teoría del respeto a la persona, pero ambas referidas directamente a los actos, sin
pasar por reglas. Los actos morales se justifican directamente, sea por sus conse-
cuencias, sea por su relación con el sentido del deber. Creo que estas dos teorías son
lo más cercano que tenemos a paradigmas éticos, es decir, a marcos de referencia
de gran generalidad en los que podemos enmarcar nuestras discusiones y nuestras
decisiones éticas.
Unidad 3
¿PARA QUÉ SIRVEN
LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?*
“Pero tal vez los verdaderos maestros de filosofía moral sean
los delincuentes y los ladrones, quienes, como dice Locke,
mantienen entre sí la confianza y las reglas de justicia, pero
practican tales reglas por conveniencia, sin las cuales no
podrían actuar juntos, sin ninguna pretensión de recibirlas
como reglas inmanentes de la naturaleza.”
J.L. Mackie
Los códigos de ética, tal como se conocen en el mundo de las empresas, son sistemas
de reglas establecidos con el propósito general de guiar el comportamiento de los
integrantes de la organización y de aquellos con los cuales ésta actúa habitualmente:
clientes, proveedores y contratistas.
¿Qué significa que un código de ética es un sistema de reglas? El concepto de
reglas puede tener varios significados: hablamos de reglas morales, reglas éticas,
reglas jurídicas, reglas técnicas, reglas de costumbres, reglas de etiqueta, reglas de
cortesía, etcétera.
Si bien estas expresiones poseen distintos significados, tienen un denominador
común: suponen que el rasgo compartido de las reglas es ofrecer una guía para la
conducta y el comportamiento de las personas. Existen muchas clasificaciones de
los distintos sistemas de reglas y explicaciones acerca de las diferencias entre tales
divisiones.
Se suele aceptar que las reglas éticas expresan principios que se refieren a qué
debemos hacer, qué es lo correcto para nuestra propia vida o cómo debemos evaluar
el carácter de justo o bueno de una acción o una conducta.
* Texto tomado del Capitulo 1 del libro Los códigos de ética en las empresas, de Roberto de Michelle. Buenos
Aires: Ediciones Granica S.A., 1999.
28 UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
Para comenzar, la ética es, básicamente, una actividad intelectual abierta, reflexiva y
crítica. También es esencialmente problemática y controversial, tanto con respecto a
los principios a los que se refiere como a su aplicación. La ética consiste en cuestio-
nes que deben ser examinadas, exploradas, discutidas, deliberadas y argumentadas.
Los principios éticos solo pueden establecerse como resultado de una deliberación
y argumentación, no son el tipo de objetos o de hechos que pueden ser resueltos por
decreto o por autoridad. Pensar que esto es posible es confundir la ética con la creación
de leyes, reglamentos o políticas y otras formas de toma de decisión.
Existen otros sentidos y usos para las reglas. A veces, éstas se refieren a qué espera-
mos que hagan los demás y están acompañadas de alguna forma de amenaza o castigo
si el destinatario las ignora. Las amenazas son variadas e incluyen desde la sanción
social hasta las penas que se aplican a los individuos que cometen un delito.
Las reglas también pueden distinguirse de acuerdo a la autoridad que les da
origen. Hay reglas que se basan en razones y argumentos; y otras cuya aceptación
descansa en un acto de fe, como las reglas de la religión. Algunas son aceptadas
espontáneamente, como el caso de las reglas de cortesía y etiqueta, que utilizamos
en forma corriente sin la más remota idea sobre su origen y sabiendo que no habrá
mayores consecuencias si no las tenemos en cuenta.
En otros casos, nos resulta fácil identificar cuál es el origen de la regla y las conse-
cuencias de no utilizarla, tal como ocurre con las normas jurídicas. Frente a estas reglas,
podemos reconocer la autoridad que les da origen y a los encargados de aplicarlas.
Además, sabemos que su desconocimiento implica la posibilidad de que los
infractores sean castigados.
Esta breve clasificación tiene solo un propósito informativo. Existen muchas
otras clasificaciones posibles. También es necesario advertir que la diferencia entre
los distintos sistemas de reglas no siempre es nítida y definida.
Para nuestro propósito, basta saber que lo que habitualmente se conoce como códi-
gos de ética empresaria son sistemas de reglas que se originan en la máxima autoridad
de la organización con el propósito de guiar el comportamiento de los integrantes de
la empresa y que suelen estar respaldadas por alguna forma de sanción.
Para algunos, esto constituye un motivo suficiente para afirmar que es un error hablar
de códigos de ética. Se supone que la adopción de una regla ética debe estar fundada
en razones, no en la posibilidad de un castigo. Si este fuera el caso, estaríamos frente a
un sistema de reglas como el jurídico.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL 29
Se trata del caso de la empresa Johnson & Johnson, fabricante del producto Tylenol.
En septiembre de 1982, en Chicago, 7 personas murieron como consecuencia de ha-
30 UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
ber ingerido Tylenol, el analgésico más vendido en EE.UU. Las cápsulas habían sido
envenenadas fuera de la fábrica por una persona demente. Al poco tiempo se demostró
que la empresa no tenía ningún tipo de responsabilidad, ya que la adulteración se había
producido fuera de la planta.
El gobierno organizó una campaña de información aconsejándole al público que
antes de consumir los medicamentos verificara minuciosamente los envases en caso
que se encontraran violados.
Paralelamente, la compañía Johnson & Johnson tomó la decisión de retirar la
totalidad del producto de los puntos de venta. Sin embargo, el riesgo persistía puesto
que los envases no solo estaban en el mercado, sino que ya se encontraban en las
casas y no existía garantía de que no hubiera cápsulas envenenadas en los frascos
en poder de los consumidores.
En realidad, la situación generó una crisis sin precedentes para la organización.
James E. Burke, CEO (Chief Executive Officer) en ese momento, relató:
La crisis requirió que docenas de personas en Johnson & Johnson tomaran cientos
de decisiones en un lapso increíblemente breve de tiempo. La mayoría de estas
decisiones eran complicadas e involucraban un riesgo considerable. Y no teníamos
un precedente sobre cómo actuar en estos casos. La guía que ofreció nuestro Credo
(nombre con el cual se designa al código de ética) fue el aporte más significativo a
nuestro proceso de toma de decisiones. No había forma en la que hubiéramos podido
dar instrucciones a todos nuestros empleados acerca de qué decisiones debían tomar.
Sin embargo, todos llegaron a las mismas conclusiones en forma independiente.
¿Cómo actuó Johnson & Johnson? La empresa decidió lanzar una agresiva
campaña de información masiva en la cual aparecía uno de los máximos directivos
de la empresa, pidiendo a la gente que devolviera las cápsulas a cambio de tabletas
nuevas, un vale o incluso la devolución del importe. También publicaron avisos
ofreciendo reemplazar las cápsulas hasta que la empresa introdujera al mercado un
nuevo envase con garantía de inviolabilidad. Por último, agradecieron la reacción
positiva del público frente al problema. El coste de retirar el producto del mercado
fue de alrededor de 50 millones de dólares.
Cuatro semanas después del incidente, el 94% de la población de EE.UU.
recordaba la tragedia y sabía de qué se trataba. El 90% opinaba que el problema
estaba solo en las cápsulas y no en las tabletas –que, obviamente, eran más difíci-
les de envenenar por el tipo de envase–; el 90% sostenía que la culpa no era de la
empresa y el 75% señalaba que estaba dispuesto a comprar el producto apenas se
lo entregaran en forma segura.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL 31
Cinco meses más tarde, Tylenol retomó el 70% del mercado que controlaba antes
del incidente, y en la actualidad posee una participación en el mercado equivalente
al doble de la de su competidor más cercano. La actitud de la compañía de hacerse
cargo del problema, colocándose del lado del consumidor, le permitió mantener la
confianza y le dio óptimos resultados.
En el caso mencionado, la empresa enfrentó una situación dilemática. Si se es-
cudaba en que los hechos no eran responsabilidad de la compañía, ahorraba mucho
dinero: cumplía con la regla de proteger a los accionistas a costa de los clientes. Si se
hacía responsable del problema, aunque legalmente no lo fuera, protegía la imagen:
cumplía con la regla de cuidar a los clientes a costa de proteger los ingresos de la
organización y por ende de los accionistas.
¿Qué hubiera hecho usted en ese momento en caso de haber sido el responsable
de tomar la decisión?
Estos temas son recurrentes no solo en las empresas, sino en nuestra propia vida.
A diario enfrentamos situaciones en las que debemos tomar decisiones frente a un
conflicto y generalmente la respuesta correcta no es ni obvia ni evidente.
Por ejemplo, el caso que acabamos de mencionar muestra que no siempre es
posible cumplir con todas las reglas en forma simultánea. A veces las organizaciones
que buscan resultados a largo plazo y seguridad en el mercado optan por decisiones
como las que hemos analizado. No siempre están presentes los factores que permiten
actuar de este modo.
Se pretende que los códigos de ética en las empresas sean un instrumento que facilite
reconocer estos problemas y eventualmente resolverlos, de acuerdo a los objetivos
buscados por quienes conducen la organización.
Es necesario tener en cuenta que los códigos de ética no son enunciados de bue-
nas intenciones en abstracto, ajenos a los intereses y objetivos de la organización.
Estos sistemas de reglas buscan tener un impacto concreto y práctico en la gestión
de los negocios. Tal es así, que los dos rasgos principales de los códigos de ética
empresaria son:
Sin duda, el contenido de los códigos es importante. En la mayoría de los casos son
manifestaciones del perfil de la organización y de la particular cultura de cada empresa.
No es razonable suponer que todas las empresas adoptarán las mismas reglas, indistin-
tamente del producto o servicio que ofrezcan.
Por ejemplo, hay empresas en las cuales la regla principal es “el cliente primero”,
otras que afirman “satisfacción del producto o le devolvemos su dinero” e incluso
aquellas que buscan un mensaje más amplio, como “estamos al servicio de nuestra
comunidad”.
El contenido del código, como veremos más adelante, se define a partir de las
necesidades de cada organización, sus objetivos, su propia cultura y el contexto en
el que actúa.
Desde luego, existen algunas pautas comunes. El objetivo básico de una organi-
zación empresarial es producir resultados económicos, sin los cuales, está condenada
a desaparecer. Para autores como Milton Friedman, incrementar los beneficios de la
organización es una responsabilidad social, un mandato que los empresarios deben
cumplir y el objetivo principal de cualquier organización. Por tal motivo, algunos
sostienen que Friedman representa el extremo más duro de la visión empresaria,
cargada de cuestiones valorativas.
Sin embargo, el propio autor sostiene que:
Imag. (1)
Tend. (2)
Corr. (3)
Más (4)
Ley (5)
Prof. (6)
Guía (7)
CEO (1)
DIR (2)
DIRrp (3)
TM (4)
Este dato confirma que el rasgo de autoridad es central para la definición del
código. Más adelante analizaremos en particular el tema de la autoridad y las re-
glas de la organización. Por ahora, basta que pensemos en la siguiente situación:
imaginemos un código de ética producido por la gerencia de control, pero que no
esté reconocido o aprobado por el directorio. Un sistema de reglas con estas ca-
racterísticas tendrá, sin dudas, un efecto limitado. En el artículo “Ethics Without a
Sermon”, Laura Nash señala:
Guía (1)
Ms. (2)
Corr. (3)
Imag. (4)
Ley (5)
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
La reforma del Estado tiene múltiples campos sobre los cuales avanzar con los proyec-
tos de transformación. Un campo prioritario es la ética (ethos: carácter, morada) y la
moral (mores: costumbres). La ética remarca el sentido del deber ser, la responsabili-
dad, los principios, las máximas, los valores que guían a los agentes y funcionarios. En
su versión normativa se refiere a la aplicación (u omisión) de los valores en situaciones
concretas. Por ejemplo, el funcionario no debe sacar ventajas personales del cargo,
como tampoco tener intereses en una empresa proveedora del Estado.
Los principios de la ética y los valores éticos no dependen de las circunstancias
(no son hipotéticos), son fines en sí mismos. Recordemos las reglas universales
propuestas por Kant (1785): “Actúa siempre siguiendo una máxima que al mismo
tiempo puedas querer que se convierta en ley universal”. Otro mandato ético (el deber
ser) nos enseña a “tratar la persona de los demás no como un medio, sino siempre
y al misino tiempo como un fin”. Los imperativos son anteriores a la experiencia,
pertenecen a la reflexión ética.
Actuar según estos valores hace posible la convivencia en una sociedad, pero no de
cualquier manera, sino sobre la base de la equidad, la libertad, la solidaridad, la justi-
cia, la dignidad del trabajo. En el caso de la función pública, existen además algunas
condiciones propias de su ámbito: el compromiso con el interés general, un patrimonio
que es común, la relación con el poder político, la posibilidad de decidir o de regular
actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pública.
a) El vacío ético (quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad). Al
directivo solo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no
hay pensamiento social ni compromiso, solo existen los hechos en el marco del
duro poder (el pragmatismo).
b) La dualidad ética (hipocresía o falsedad ideológicas). Se predica una idea, a
la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que
ajusta las explicaciones a las necesidades.
c) La ética de mínima (o necesaria para cumplir la tarea, que es de carácter reactivo:
no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene y mientras
la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el “hacer lo que
se puede”. Con el concepto relacionado de moral nos referirnos a las pautas y
códigos de comportamiento en un contexto social determinado (mores: usos y
costumbres). Es inmoral el abuso del poder, la discriminación racial, la extorsión
o aprovechar los estados de necesidad para permitir el trabajo de menores. Porque
se oponen a los códigos, a las convenciones, a las creencias compartidas, a las
pautas culturales que son reconocidas y aceptadas. En ese contexto, la injusticia
o la pobreza son ejemplos de una realidad inmoral.
Es inmoral quien cree estar por encima de la ley, como cualquier otra forma
de autoritarismo. Con esta visión de lo inmoral estamos marcando la diferencia
conceptual con los actos que directamente son ilegales, por ejemplo el apropiarse
de bienes públicos o un soborno. Estos actos “carecen de valor no solo ético sino
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL 39
a) Los funcionarios que utilizan en forma abusiva o discrecional el poder que viene
de los cargos públicos, que los convierte en seres indispensables. Ellos también
aprovechan las fisuras del orden público, del perfil autoritario o proteccionista
del gobierno. Por ejemplo, el poder de los hombres de la censura, inspectores,
auditores y gestores. Quizás no existan víctimas en general, sino más bien cóm-
plices o quienes miran con indiferencia. Pero existe discriminación e invasión
de la privacidad y abuso del poder.
b) Las sociedades o los contratos formados por actores públicos y privados para
aprovechar o sacar ventajas de la fuerza del aparato estatal y de las necesidades
de la población. Por ejemplo, la oferta de cargos públicos a quienes financien las
campañas electorales, pedir contribuciones para agilizar los trámites o manejar
40 UNIDAD 4: LA CUESTIÓN ÉTICA. EL SECTOR PÚBLICO, DISCURSO Y PRAXIS
ducta se base en convicciones, pero también los agentes públicos deberán aceptar
su responsabilidad porque es el camino más razonable y correcto para vivir en
sociedad. Se busca una ética inteligente, no dogmática, ni impuesta, que se pueda
explicar y sostener sin recurrir a componentes místicos. Entendemos que la actitud
moral no puede depender solo de la buena voluntad o de los esfuerzos individuales.
Hemos preferido ubicarla en el marco de un proyecto de educación y desarrollo
sociocultural.
Unidad 5
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
José Rodríguez Arroyo
El Banco Mundial (2000) desarrolla en detalle la visión de que todo el tema de las
organizaciones debe ser incorporado al análisis de las realidades económicas y al
diseño de políticas. Entiende, como tales, al conjunto de reglas formales e infor-
males y sus mecanismos de ejecución que inciden sobre el comportamiento de los
individuos y las organizaciones de una sociedad. Entre las formales se hallan las
constituciones, leyes, regulaciones, entre otros. Entre las informales están la ética,
la confianza, los preceptos religiosos y otros códigos.
En este esfuerzo del desarrollo de nuestros países es necesario destacar que los pro-
cesos de reforma en América Latina y el Perú han fallado en el fortalecimiento de las
instituciones, lo cual es tan importante para la estabilidad económica, como controlar el
déficit presupuestario y aumentar la oferta de dinero. Se ha centrado en la privatización,
pero se ha puesto poca atención a la infraestructura institucional, que es necesaria para
hacer que los mercados funcionen y generen niveles de ventajas competitivas.
La llamada “primera generación” de reformas estructurales en América Latina
no tomó en cuenta las instituciones, las cuales se constituyeron en una nueva fuente
de inestabilidad macroeconómica. Y es por ello que la construcción de institucio-
nes apropiadas para cada entorno se encuentra en la actualidad en el centro de los
debates del desarrollo económico.
Las reformas de “segunda generación” tienen una naturaleza y un alcance muy
diferentes a los de las primeras: requieren de mayores capacidades administrativas
para implementarlas y los costos políticos son más altos.
El proceso político requerido por las reformas de segunda generación está resul-
tando ser muy diferente al de las reformas de la primera etapa. La primera ola de
44 UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
cambios fue llevada a cabo con frecuencia en situaciones de emergencia únicas (por
ejemplo, la estabilización monetaria y del tipo de cambio). En contraste, cambios
profundos en áreas prioritarias tales como el Poder Judicial difícilmente pueden
ser llevados a cabo sin extensas discusiones y sin la participación y habilidad técnica
de las partes afectadas (Kuczynski y Williamson s.f.).
judicial, la cual se sostiene sobre la uniformidad de los criterios judiciales para ase-
gurar una aplicación del Derecho respetuosa del principio de igualdad. “Sin confianza
no se puede asentar un escenario de seguridad jurídica plena, en el que conforme a
las previsiones de cada ciudadano pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los
contratos y actos jurídicos en general, que permitan coadyuvar a la realización de
inversiones interpersonales o a desplegar proyectos empresariales que contribuyan
al empleo en el país”, manifestó en una reciente reunión de trabajo.
El 3 de octubre de 2006, en una encuesta realizada por KPMG Auditores Con-
sultores a compañías multinacionales líderes, se expresó que el elemento más
importante para generar confianza y atraer inversión internacional a largo plazo es
contar con un Poder Judicial independiente.
Entre los resultados más importantes de la encuesta hay que destacar que el
45% de estas multinacionales considera que un Poder Judicial independiente es la
institución clave para generar confianza y atraer inversiones a largo plazo. Le sigue
en importancia la existencia de un banco central independiente, según el 22% de
los encuestados. En tercer lugar, un 12% de los consultados afirma que una buena
regulación financiera es un aspecto clave para generar confianza.1
1 Reunión en Buenos Aires en una conferencia organizada por KPMG para debatir el impacto de las políticas
impositivas mundiales en Latinoamérica.
2 Información que proviene de la página Web de la Comisión Andina de Juristas.
46 UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
3 Dr. Sergio Salas Villalobos. Expresiones como Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL 47
explicados a la opinión pública por el propio Poder Judicial. Hay desdén por el
recurso a medios alternativos de solución de conflictos.
d) La falta de personal capacitado para atender a la gente y explicar cómo funciona
el sistema de justicia y la falta de formación en valores de algunos magistrados.
Existe un reclamo de mayor capacitación no solo para jueces y fiscales, sino
para secretarios, personal auxiliar jurisdiccional y en general para los órganos
de apoyo a la justicia, como por ejemplo la policía. La formación de los magis-
trados y demás autoridades vinculadas a la justicia es deficiente, sobre todo en
las zonas del interior de los departamentos, en las cuales no se conoce algunas
normas recientes.
Falta desarrollar capacidades del personal del sistema de justicia en dirección y
gerencia que permita optimizar el uso de recursos y mejorar la calidad de servi-
cios. Existe un problema presupuestario que aqueja al Poder Judicial, situación
que afecta el normal desarrollo y funcionamiento de las diferentes cortes supe-
riores de justicia. Se debe buscar mejorar la infraestructura, los equipos y los
medios logísticos.
e) La selección de los magistrados y el personal administrativo del Poder Judicial
en algunos casos no se basa en criterios objetivos que permitan medir sus co-
nocimientos y calidades personales. Hay problemas en el régimen el laboral de
los trabajadores del Poder Judicial, pues en muchas cortes están sujetos hasta a
3 regímenes laborales distintos, lo cual constituye una fuente de conflictividad
laboral. Hay una ausencia de gobierno eficiente de la corte, puesto que no se
resuelven problemas que no requieren recursos, como pueden ser el de las mesas
de partes o la distribución del personal administrativo y secigristas.
Nash, Laura. “Ethics without a Sermon”, Harvard Business Review, Vol. 59, no-
vember/december 1981.
Opinion Research Corporation. “Implementation and Enforcement of Codes of
Ethics in Corporations and Associations”. Report. Washington, 1980.
Oszlak, Oscar (comp.). Teoría de la burocracia estatal. Ed. Paidós, 1984.
Reisman, Michael. Remedios contra la corrupción. (Cohecho, cruzadas y reformas).
México: Fondo de Cultura Económica, 1961.
Velázquez, Manuel G . “Corporate Ethics: Losing it, Having it, Gettíng it”, en
Essentials of Business Ethics, Peter Madsen y Jay Shafritz (comps.). New
York: Meridian Books, 1990.
Weber, Max. El político y el científico. México: Ed. Coyoacán, 1994.
Índice
Presentación 55
Este texto ha sido formulado como un “Manual de Lecturas” para los participantes
en el segundo módulo del curso taller en deontología profesional dirigido al
Poder Judicial, realizado por el Instituto de Gobierno de la Universidad de San
Martín de Porres en el segundo semestre de 2008.
Las lecturas han sido seleccionadas, adecuadas y dosificadas a partir de los conte-
nidos educativos programados para seis sesiones, las que se interrelacionan como
parte de un sistema.
Las lecturas versan sobre la problemática ética deontológica de las diferentes enti-
dades de la administración pública y hacen hincapié en el Poder Judicial. Al final
de cada una se proponen ejercicios para ser desarrollados por los participantes.
La estructura esencial del manual se presenta en el siguiente esquema:
1.1. CONCEPTOS
Ética y deontología son palabras “mágicas” que, aunque parezca extraño, siempre
están presentes en nuestras vidas. Así ha sido desde el inicio de la humanidad y
seguirá siéndolo hasta que exista. Estas dos palabras significan actos de vida de
veneración, respeto y sumisión a los valores, principios e ideología que profesamos
y aceptamos libre y voluntariamente.
Cada vez que pensamos en las palabras antónimas bien y mal, orden y desor-
den, correcto e incorrecto, bonito y feo, entalpía y entropía, positivo y negativo,
estamos, de manera indirecta, pensando en ética y no ética o en deontología y no
deontología.
1 Un mito centroafricano dice que Muluku, la deidad suprema, se propuso hacer brotar de las entrañas de la Tierra
a la primera pareja de los seres humanos de la que todos descendemos. Como este dios era ducho en cuestiones
agrícolas, hizo dos agujeros en la tierra: del primero surgió la mujer; del segundo, el hombre. Ambos gozaban
de la simpatía de Dios, quien les enseñó todos los secretos del cultivo y explotación de la tierra y les mostró la
manera de vivir por sí mismos, sin dependencia de cualquier otra criatura. Sin embargo, la pareja desobedeció
los consejos de Muluku y abandonó los campos, que se convirtieron en tierras yermas y en tristes eriales. Por
desobedientes (en vez de echarlos del Paraíso como a Adán y Eva en la creencia cristiana) los transformó en
monos; Muluku arrancó la cola de los monos para ponérsela a la especie humana. Luego ordenó a los monos sin
cola que fueran humanos y a los humanos que fueran monos. Dicen que Muluku depositó en los monos (ahora
seres humanos) su total confianza y se la quitó a los seres humanos (ahora monos).
(Texto tomado de un artículo de Guillermo Giacosa publicado en el diario Perú 21 del 20.9.2005.)
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 59
1.3.1. Tesis
EJERCICIO
MATERIAL DIDÁCTICO
LECTURA 1.1
1. LA ÉTICA
Según Alfonso Maraví, la ética “se define como filosofía moral práctica, cuyo ob-
jeto es formular reflexiones sistemáticas sobre la vida moral con arreglo al bien del
Universo y de la sociedad y la felicidad de la persona” (Maraví 2000: 14-21).
Cuando se habla de ética, generalmente se la confunde con el concepto de moral,
razón por la que antes de continuar el presente tratado, se precisa diferenciar los
conceptos a partir de su etimología.
• El sentido de la ética proviene del vocablo griego éthos, que significa modo de
ser o carácter que gobierna la conducta de los animales y del hombre. Pero, el
carácter del animal humano es más complejo, pues además de carácter tiene
capacidad de pensar y deliberar sobre diversas posibilidades de decisión y de
acción.
• Por eso el concepto de ética deviene en la disciplina que tiene por objeto el
estudio del carácter humano constantemente mediatizado por el pensamiento,
las decisiones que se toman y las acciones que se realizan en función de un fin,
es decir, de un bien que se persigue.
• El término moral proviene de la palabra latina mores, que significa costumbre
o conjunto de normas adquiridas por hábito que regulan el comportamiento del
individuo.
• La moral se opone comúnmente a lo intelectual para significar aquello que
corresponde al sentimiento y no a la inteligencia.
• Hegel distinguió dos tipos de moral: la subjetiva y la objetiva. La primera
consiste en el cumplimiento del deber por el acto de la voluntad. En tanto que
62 UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
2. MORALIDAD Y ETICIDAD
Los fundamentos sociológicos de la ética han sido desarrollados por Max Weber,
quien sustenta su visión en las siguientes tesis.
• La costumbre; donde se acepta que hay una libre elección de los modelos y
pautas de conducta.
• La convención; donde se valida las costumbres por la reprobación de la comunidad
con respecto a conductas discordantes.
• El derecho; cuando las conductas discordantes son sancionadas por un personal
especializado, es decir por un cuadro coactivo.
2 Max Weber: sociólogo alemán que interpretó la sociedad moderna a la luz de su teoría sociológica de orien-
tación neokantiana. Autor de La ética protestante y el espíritu del capitalismo.
64 UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
0 25 50 75 100
Fuente: Segunda Encuesta Nacional sobre Corrupción, realizada por Apoyo y PROÉTICA.
• La carencia de una conducta ética por parte de los servidores públicos lleva a
considerar a dicho problema como el cuarto más grave que afecta al país.
• La población, que es el cliente final de la administración pública, percibe que debe
ser el propio Estado el que debe resolver el problema de la conducta antiética
durante el desempeño de la función pública.
• La ciudadanía asume que los organismos públicos tienen un desempeño regular y
malo al momento de contrarrestar el ejercicio antiético durante la función pública,
lo cual conlleva a una desconfianza hacia las instituciones públicas.
• Como bien lo mencionó el ex procurador anticorrupción Luis Vargas Valdivia:
“No existe una política real de lucha anticorrupción, porque se han debido
adoptar medidas de corto y mediano plazo. No se hizo mayor caso al informe
de la Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA) y la Contraloría tampoco tiene
los elementos necesarios para cumplir con sus funciones.”
Sin embargo, el ejercicio ético de la función pública debería tener los siguientes
alcances:
CONCLUSIONES
EJERCICIO
MATERIAL DIDÁCTICO
a) La axiología
A menudo en nuestra vida diaria usamos las expresiones malo y bueno, bonito y
feo, agradable y desagradable, valioso y no valioso, que expresan un “juicio de
valor” y “un acto valorativo”.
¿Qué es el valor? ¿Cuál es el fundamento del valor? ¿Qué clases de valores
existen? Son algunas de las interrogantes que trata de contestar la axiología (de
axios, lo que vale y logos, tratado de).
b) La conciencia valorativa
c) Tabla de valores
Según Augusto Salazar Bondy (1968: 133), “La jerarquización de los valores plan-
tea un problema importante: ¿La tabla de valores varía necesariamente de sujeto
a sujeto o es posible establecer una tabla de valores para un grupo o para toda la
humanidad?” Este problema, al igual que otros que se han planteado y se plantearán
posteriormente, debe ser encarado y discutido por los lectores, quienes deben sacar
sus propias conclusiones fundamentadas.
d) Concepto de valor3
El valor es toda idea o entidad abstracta que no se puede captar a través de los
sentidos, pues es inespacial, intemporal, inagotable y bipolar (tiene un opuesto, un
desvalor); que sirve como fundamento de las acciones humanas y orienta la vida
individual o social.
y aprueben el objeto tal como se presenta. Por esta razón, no podemos describir y
concebir al valor como si fuera una cosa (Salazar Bondy 1968: 127 y ss.).
4. Por otro lado, para entender la naturaleza de los valores debemos indicar algu-
nos rasgos o características de ellos: la polaridad (exigencia de adhesión o de
rechazo), el grado (gama de variaciones de la valoración) y la jerarquía (que se
manifiesta en la preferencia de una cosa, acto o situación).
5. Existe un proceso denominado “objetivación del espíritu subjetivo” (Peñaloza s/f:
90-91), que consiste en que las personas intentan manifestar de modo tangible (ob-
jetivar) los valores que su espíritu ha hallado. El espíritu objetivo no es otra cosa que
el conjunto de las obras que realiza la humanidad, tales como la filosofía, la ciencia,
el arte, la religión, el derecho, la moral, la organización. En otras palabras, el espíritu
objetivo es sinónimo de Cultura, que es patrimonio exclusivo de la humanidad.
Gráfico 2.1
C U L T U R A
Hay otras interrogantes que también se refieren a la moral, pero que se formulan en otro
sentido, pues nos preguntamos racionalmente por el sentido y fundamento de la vida
70 UNIDAD 2: EL VALOR, LA MORAL Y LA ÉTICA
moral (¿cuáles son las bases de la conducta moral?; ¿todas las reglas morales se derivan de
un principio supremo?). Las cuestiones de este tipo se denominan cuestiones éticas.
Todas las personas se plantean problemas morales, pero pocas se dedican a la
investigación filosófica y se plantean interrogantes éticas sobre los fundamentos
de la moral.
c) La ética y la moral
La ética, como teoría, es la parte de la filosofía que estudia los principios morales,
los valores y deberes de la conducta y, por lo tanto, se interesa por la justificación
de la conducta humana.
La ética, como hecho o acción, es el conjunto de normas morales que rigen la
conducta humana.
La moral es la objetivación del valor de la bondad. Puede definirse como el
conjunto de ideas y acciones basadas en el valor de la bondad. Por esta definición,
podemos hablar de la “persona moral” y de la “acción moral”.
La persona moral es el ser consciente de de sí y de los principios a que está so-
metida su conducta, capaz de decidir y ejecutar por su libre voluntad las acciones
que configuran su existencia.
“La acción moral es necesariamente una acción consciente del sujeto (consciente de
lo bueno y de lo malo), quien tiene que darse cuenta del acto que realiza, pero además
debe ser consciente de los medios de que dispone para actuar. Pero estos medios, así
como los fines que persigue, no pueden ser neutralmente considerados. El sujeto los
valora, los califica de acuerdo a los deberes que reconoce. La acción moral implica
actos valorativos y por tanto comporta todos los ingredientes de los actos valorativos.
Pero hay además en la acción moral un elemento indispensable de autoconocimiento,
de darse cuenta que es él mismo y no otra persona quien actúa. Hay por eso un factor
dominante de voluntad de esa libre decisión y ejecución de los actos que funda la
independencia de la persona humana” (Salazar Bondy 1968: 145).
d) El deber y la deontología
EJERCICIO
1. ¿Qué relación existe entre los valores, la moral, la ética, los deberes y la deon-
tología?
2. ¿Los conceptos e ideas expuestas en el presente artículo se aplican en su vida
laboral? Explique.
3. Plantee, en forma de preguntas, las dudas que tenga sobre el artículo, para dis-
cutirlas en el aula.
4. ¿En relación al tema tratado, qué compromiso asume usted para mejorar su
conducta como funcionario público?
Resuelva el ejercicio individualmente y presente su escrito en el aula.
MATERIAL DIDÁCTICO
ESTADO
LEY
NORMA
CONDUCTA GENERAL
ÉTICA COMPORTAMIENTO
ADMINISTRATIVA MORAL
CONCIENCIA MORAL
EDUCACIÓN CÍVICO-SOCIAL
DEBERES
DERECHOS
CIUDADANÍA
}
B
RESPETO AL DERECHO AJENO
E RESPETO A LA CULTURA
S
74 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Mística - espiritual
Vocación: inclinación hacia
Formación educativa
Aptitud
Formación cívica
Personalidad
Actitud
Proyección
Motivación
Proceso cultural-social.
Proceso participatorio.
Relación humana - comunidad.
Conciencia moral - imperativo categórico.
• Idea de lo que debe ser y de lo que no debe ser.
• Sentimiento de su obligación: contribución a actuar o no actuar, deber ser.
Ética
Moral
Reglas sociales que influyen en el fuero interno de las personas. Apreciación del
entendimiento o de la conciencia en orden a la bondad o malicia.
Conciencia moral
Propiedad del espíritu de reconocer sus atribuciones esenciales vivencia del bien
por hacer y del mal a evitar.
Imperativo categórico
Funciones
• Calidad - Servicio.
• Responsabilidad - Pueblo.
• Autoridad - Poder.
Sustanciales
• Vocación - Actitud.
• Profesionalización - Aptitud.
• Jerarquía - Orden.
• Cultural cívico-social.
Motivaciones
• Participación.
• Imperativo de conciencia.
76 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Virtudes
Hábito y disposición del alma para las acciones conforme a la ley moral y que
ordenan la vida en su integridad de ánimo y bondad de la vida. Predisposición
al recto modo de proceder, fuerza de las cosas para proceder o acusar efectos.
Moral patrimonial
• Uso.
• Ejercicio.
• Cuidado.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 77
Ética administrativa
Corrupción administrativa
3.2.1. Introducción
integrantes del personal público que reciben a cambio una retribución económica
del Estado.
El elemento esencial de la administración pública es la “burocracia pública”,4
que es el grupo social encargado de ejecutar la gestión pública, es decir, desarrollar
las seis fases de la administración: planeamiento, dirección, organización, gestión,
coordinación y control (véase gráfico 3.1).
Gráfico 3.1.
La burocracia y las seis etapas del proceso administrativo
Planeamiento
Recursos Estructura
Coordinación Organización
Gestión
4 Burocracia (de Bureau, oficina y Cratos, gobierno), etimológicamente significa “gobierno de la oficina”. La
burocracia ha sido estudiada por el sociólogo Max Weber. La burocracia pública es el conjunto de personas
que trabajan en las entidades públicas y que reciben sus retribuciones del Estado; ejerce las funciones, com-
petencias y atribuciones de sus cargos en representación del Estado; por esta razón tiene poder.
80 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
El presente documento tiene por objeto hacer una presentación general de los más
conocidos actos no éticos y sus repercusiones en la opinión pública. La presentación,
además de exponer críticamente los hechos, es una convocatoria a buscar medios
a) La burocracia ilógica6
Los burócratas públicos, de todas las jerarquías y de todos los tipos de formación
académica, son propensos a mentir, amenazar, coactar, cohonestar, encubrir y de-
fender hechos ilícitos, debido a que su capacidad moral es deficiente. Ejemplos:
6 Adaptada del artículo de Beatriz Mejía Mori publicado en el diario El Comercio de Lima el 30.5.2000.
7 Véanse diarios y noticieros de TV y radio de la primera quincena de junio del 2005.
8 Véase editorial del diario El Comercio de Lima del 12.6.2005: “Cobros del SAT no deben transgredir la ley
ni caer en el abuso”.
9 Véase el diario oficial El Peruano de fecha 24.6.2005. Asimismo, véanse Resoluciones Ministeriales Nº 265
y Nº 266-2005-EF/10 en el diario oficial El Peruano del 21.6.2005.
82 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Una de las características de la democracia es que las decisiones, los actos adminis-
trativos y las acciones que realiza la burocracia, desde el Presidente de la República
hasta el servidor de menor jerarquía, sean de conocimiento de todos los ciudadanos,
para que ellos puedan evaluarlos y criticarlos. A esto se llama la cristalina trans-
parencia de la democracia. En este sistema existen excepciones, como el secreto
debido a las estrategias de defensa, inteligencia y contrainteligencia.
Sin embargo, existe la tendencia y costumbre deshonesta generalizada de la buro-
cracia pública a guardar en secreto toda la información referida a su gestión pública.
Podemos decir que en la burocracia estatal existe “la cultura del secreto”.
A pesar que hay una ley11 y reglamentos sobre transparencia de la información,
todavía existen funcionarios que pueden determinar que tal decisión o documento
es secreto o reservado, privando al ciudadano de conocer temas de su interés. Esta
costumbre es típica de los órganos de control (CGR), órganos de tributación (SUNAT,
SAT), órganos de economía (MEF y sistema financiero público), Poder Judicial,
Ministerio Público y otras entidades estatales.
c) La cultura cleptocrática12
e) Burocracia pragmática
14 Véase artículo de Francisco Miró Quesada Cantuarias publicado en el diario El Comercio de Lima el
18.8.2000.
84 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
15 Véase artículo de José Saldaña: “Toledo denuncia a una burocracia opositora”, publicado en El Comercio de
Lima, 12.6.2005.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 85
Hace poco sucedió un hecho de antología que demuestra hasta qué extremos puede
llegar la burocracia tecnológica cuando quiere hacer prevalecer su criterio e intereses
contra las directivas políticas. El vicepresidente de la República David Waisman, en
ejercicio de la Presidencia de la República, por viaje al extranjero del titular, para
resolver diversos reclamos laborales de diversos sectores de la administración pública
y otros sectores sociales, otorgó aumentos remunerativos y otros beneficios económi-
cos a los reclamantes. Inmediatamente, los dos viceministros y la jefa de asesores del
Ministerio de Economía y Finanzas se atrevieron a desconocer la directiva política del
presidente (e) David Waisman y concurrieron a los medios de comunicación (TV, radio
y periódicos) a exponer la siguiente tesis: “no hay dinero para decisiones populistas”.
Como era de esperarse, el Presidente de la República (e) pidió a los tres funcionarios
desobedientes que se disculparan, lo que no hicieron. Cuando el Presidente de la Re-
pública regresó de su viaje al extranjero, “denunció la existencia de una burocracia
opositora y silenciosa, formada por tecnócratas insensibles, que obstaculizan el cum-
plimiento de las principales decisiones del Estado y recomendó a los ministros que
no dejen que la burocracia insensible impida la implementación de las decisiones y
políticas de Estado y que se sacudan de esa burocracia que impide que el Perú avance,
porque, al final de cuentas, la historia lo juzgará por sus decisiones y no porque lo
frustre una tecnocracia intermedia e insensible y que, a los que les tiemble la mano,
presenten su renuncia”.16 Como también era de esperarse, ni el ministro de Economía
y Finanzas, ni sus dos viceministros, ni su jefa de asesores renunció. Al contrario, a
los pocos meses uno de esos insensibles burócratas del Ministerio de Economía fue
designado ministro de dicho ramo.
Se ha hecho costumbre que, durante el ejercicio de sus cargos, los burócratas de los
niveles altos hagan lobby con los organismos internacionales para ser nombrados por
estos en cargos bien remunerados en cuanto dejen la administración pública nacional.
Estos burócratas que manejan y toman decisiones sobre asuntos nacionales delicados y
que muchas veces entran en conflicto de intereses con los organismos internacionales,
no son dignos de confianza, puesto que, con el objeto de lograr el empleo pueden pre-
ferir los intereses extranjeros a los nacionales. Por ejemplo, la opinión pública rechaza
las conductas no honestas de un ex ministro de Justicia que, una vez terminada su
gestión como tal, fue designado miembro de un Tribunal Internacional de Derechos
h) Burocracia figureti
i) La burocracia partidista
Es tradicional en todos los gobiernos pagar los servicios políticos y de partido con
la asignación de cargos o puestos públicos a los partidarios o simpatizantes del
partido político que gana el poder.
Afiliarse a un partido político que tiene una doctrina y un plan de gobierno es
una cuestión ética. Pero confundir el partido oficialista con una agencia de empleos
públicos es intolerable y no ético.
17 Véase artículo de Jorge Salmón Jordán publicado en el diario El Comercio de Lima el 30-8-2002.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 87
La opinión pública conceptualiza al empleado público como una persona mal pre-
parada para el cargo que desempeña, descuidada de sus obligaciones, indiferente a
las demandas del público usuario, soberbia, egoísta, abusiva e inútil.
Resulta que esa conceptualización es verdadera. La burocracia pública en el
Perú, en el desempeño de sus cargos, solo atiende sus intereses y le importa “un
pepino” la atención del servicio público. Ello se debe a que no está capacitada in-
telectual, mental, afectiva, ni volitivamente para el desempeño del cargo público.
Por ello consideramos que la reforma de la administración pública debe comenzar
con la burocracia, con la instrucción o tecnificación, educación o mentalización y
el mejoramiento o cambio de su afecto por el servicio público. Hay que “cambiar
la mentalidad del burócrata público”, como primer paso de la reforma y moderni-
zación de la administración pública. Después vendrán los cambios de estructuras
organizacionales y la tecnología administrativa.
¿Ha tenido usted la mala suerte de leer últimamente alguna sentencia del Tribunal
Constitucional (TC)? ¿Del Tribunal de INDECOPI? ¿De un organismo regula-
dor como OSIPTEL u otro? Si la respuesta es positiva, entonces estará usted de
acuerdo con el autor de este artículo en que dichos organismos están integrados
por una burocracia tan excesivamente capacitada técnicamente que derraman di-
cha técnica y exquisitez jurídica hasta llegar al extremo de expedir sentencias tan
voluminosas y complicadas, que también incluyen cuadros estadísticos y fórmulas
matemáticas. ¡Que tal exquisitez tecnológica! Estas sentencias complicadas y abs-
trusas nos recuerdan el dicho popular “Cuídate de la oscuridad y el oscurantismo
porque esconden y protegen muchos peligros”. La sabiduría popular es certera en
88 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
este tema, pues las sentencias que comentamos solo las entienden los burócratas y
burocratizados autores; pero el resto de los pobres mortales tenemos que contratar
a un experto de la talla de los burócratas sentenciadores para entender un poquito
del contenido de dichas sentencias. Lo más grave, en el caso del TC, es que sus
sentencias de inconstitucionalidad, debido al exceso de conocimientos de sus autores,
resuelven asuntos que no han sido demandados o sobre los que no se ha pedido
pronunciamiento y carecen de sentido práctico.18 Con ello causan daño no solo a los
litigantes, sino también al resto de personas que se ven afectadas por una sentencia
que “sienta jurisprudencia de carácter obligatorio” o como se dice modernamente
“son vinculantes”.
Otro vicio de los integrantes del TC es que en muchas de sus sentencias de
inconstitucionalidad, excediéndose en sus atribuciones, se modifican y corrigen
las leyes; en otros casos, ordenan al Congreso que emita leyes en el sentido que el
TC desea. Poco falta para que el TC emita leyes y sustituya al Congreso en esta
función y atribución.
Ejemplos a imitar por el Tribunal Constitucional peruano son las resoluciones
del Tribunal Constitucional de España (TCE),19 que tiene un principio: no resolver
por el Poder Judicial, ni darle órdenes, pues si el Tribunal lo hiciera, no estaría en
puridad cumpliendo su función de enjuiciamiento sobre normas, sino prejuzgando o
más claramente juzgando un caso concreto, tentación en la que no debe nunca caer
y que es por completo extraña a su función. Por ejemplo, en la sentencia 4/1981 del
02.2.1981, el TCE, al resolver una acción de inconstitucionalidad, dejó un precedente
ignorado por el TC peruano, en el sentido que el TCE no tiene poderes legislativos
para alterar a su arbitrio el ordenamiento jurídico, sino a reconocer expresamente
la inconstitucionalidad de la norma en cuestión con las consecuencias que de ello
deriven y excluyendo, por tanto, toda posible duda con respecto a su inaplicación.
Otros principios del TCE son: a) que no cabe pronunciamiento de inconstitucionali-
dad sobre normas ya derogadas, porque son normas inexistentes y han perdido vigencia;
b) los Tribunales Constitucionales son los intérpretes supremos de la Constitución,
pero no los únicos, pues los jueces y tribunales del Poder Judicial están obligados a
interpretarla, no solo para declarar derogadas las normas anteriores que se le opongan
o inconstitucionales las que la infrinjan, sino también para solicitar un pronunciamiento
del TC con respecto a las leyes posteriores, cuya constitucionalidad les parezca cues-
tionable o para resolver negativamente, optando por la aplicación de la ley impugnada;
18 Véase artículo “El Tribunal Constitucional otra vez en la polémica”, El Comercio de Lima, 17.7.2005.
19 Véase el artículo de política en la pág. 5 del diario La Razón de Lima de fecha 21.8.2005.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 89
El CONSUCODE es una entidad que dirige, norma, juzga y sanciona todos los
procesos relativos a las contrataciones y adquisiciones del Estado.
Los burócratas del CONSUCODE son hábiles, exquisitos y controlistas para: a)
generar monopolios, b) emitir abundante y compleja normatividad y c) ejercer celoso
control de los contratos y adquisiciones que efectúan las entidades públicas.
Por estas características, esta entidad ha constituido un sistema administrativo
que, en lugar de ayudar a las entidades públicas para que hagan sus adquisiciones
20 Véase sentencia del Tribunal Constitucional sobre declaración de inconstitucionalidad de las leyes que mo-
dificaron el Decreto Ley Nº 20530 sobre pensiones de empleados públicos, publicada en el diario oficial El
Peruano de fecha 12.6.2005, que ocupa 26 hojas del diario de normas.
90 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
y contratos de obra con facilidad, oportunidad, libertad y sin amenazas, hace todo
lo contrario y, por ello, se ha convertido en una entidad burocratizada.
CONSUCODE es una de las entidades públicas que aplica el siguiente deshonesto
principio administrativo: “cuanto más compliques las normas y los procedimientos
de tu área de trabajo, serás más indispensable y sacarás provecho de la situación”.
Si se revisa la normatividad, entiéndase reglamentos y directivas, del CONSUCO-
DE, se apreciará que es enrevesada, complicada, inútil y controlista al extremo. Por
efecto de dicha normatividad, los burócratas que trabajan en el área de adquisiciones
y contratos de obra de las entidades públicas son actualmente unos “delincuentes en
potencia” o, como los llaman burlonamente dentro de sus entidades y utilizando el
argot administrativo, son unos “predelincuentes”. Sobre ellos pende una espada de
Damocles en forma permanente. Si por casualidad omiten un detalle insignificante
en los plazos, en los montos, en las publicaciones, en la documentación o en los
informes, inmediatamente deben ser procesados administrativamente y sancionados,
con el conocimiento de la CGR. Ser burócrata cuya función es hacer las adquisiciones
y los contratos de obra es ser un héroe o mejor dicho un suicida.
En el diario oficial El Peruano se publican las resoluciones por las que la CGR y
las entidades públicas autorizan a sus procuradores públicos a iniciar acciones civiles
y penales a los burócratas que supuestamente cometen actos ilegales. De acuerdo
a los informes de control, el porcentaje más alto de denunciados son burócratas
que trabajan en el área de adquisiciones y contrataciones de obra. La causa de esta
situación es la complicada, difícil y muchas veces inútil normatividad emitida por
CONSUCODE.
La normatividad generada por CONSUCODE es perversa y dañina y es una de
las causas por las que las adquisiciones y contrataciones en la administración pública
no son oportunas y fáciles de efectuar.
Durante el primer período del gobierno del ingeniero Fujimori se dio una norma
por la que se suprimieron todos los registros que constituían barreras para la activi-
dad comercial; entre ellos estuvo el inútil registro de proveedores del Estado. Años
después, el CONSUCODE lo ha reestablecido con el agregado que las entidades
que no se encuentren inscritas no podrán participar en los concursos y contratos
con el Estado; algo más, para la inscripción tienen que pagar anualmente sumas de
dinero que llegan a las cuatro cifras. Todo lo anterior lo justifica el CONSUCODE
diciendo que esos ingresos sirven para mantener el funcionamiento de la institución;
en buena cuenta, sirven para mantener a la frondosa burocracia, bien remunerada,
que trabaja en esa entidad. Por supuesto que dicha entidad ha dado normas que le
otorgan poder de sanción a las empresas, así que diariamente se publican las listas
de entidades sancionadas.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 91
21 Véase el artículo “¿Adiós a las ventas al Estado?”, de Juan Vargas Sánchez, publicado en el diario El Comer-
cio de Lima el 5.6.2005. También se recomienda leer el artículo escrito por Beatriz Boza sobre el Registro de
Proveedores y publicado en el diario El Comercio de Lima el 16.6.2005.
22 Véase la “Ley Marco del Empleo Público, Ley Nº 28175”.
92 UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
23 Tomado del artículo del sacerdote Juan Serpa Meneses en El Peruano del 28.12.2004.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 93
Los niveles de gobierno son tres: central o nacional, regional y local. En cada uno
de estos, la burocracia reproduce las conductas no éticas que se han mencionado
anteriormente. Sin embargo, debemos referirnos a ciertas figuras propias a cada
nivel.
Las conductas no éticas de la burocracia estatal en los poderes del Estado se apre-
cian en tres áreas:
Gráfico 3.2.
Sectores administrativos (segmentos verticales) y sistemas administrativos (segmen-
tos horizontales, que cortan transversalmente a los sectores)
Sector Salud
Sistema
de Control
NACIÓN
EJERCICIO
Exponga en una página sus ideas sobre la reforma del Poder Judicial, dentro de la
reforma del Estado.
MATERIAL DIDÁCTICO
SUMARIO
Es interesante notar que, aunque el Poder Legislativo haya crecido poco en el último
siglo, aumentaron considerablemente los poderes del gobierno. Tales poderes son
ejercidos por un servicio público, que debido a su gran prestigio, creó problemas
nuevos para la democracia.
La primera pregunta que surge es la siguiente: ¿el Estado se convertirá en una
nueva burocracia administrativa? De momento nos parece poco probable tal posi-
bilidad, por las siguientes razones:
104 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
a) Los funcionarios solo constituirán un grupo de poder aislado cuando tengan que
combatir a otro grupo. Debido al gran número de especializaciones y diferencias
profesionales, juzgamos imposible tal unión.
b) Debido a la diferencia de formación cultural y social de los funcionarios, nos
parece poco probable la creación de una perfecta conciencia de clase. El sistema
de mérito, adoptado en el campo de la administración pública, concurre también
a esa imposibilidad.
c) La existencia de una técnica no es elemento suficiente para unir a los miembros
de un grupo. Se hace necesaria una identidad social.
d) El interés del público en general y de los legisladores en particular, en los asuntos
administrativos, torna imposible la formación de un fuerte grupo independiente.
e) Los grupos de clases son, en general, formados por elementos de igual prestigio
social. La jerarquía existente en el servicio público, es, pues, un impedimento.
Lectura 4.1
* Louis Edward Hosch: asesor técnico de las Naciones Unidas en administración de personal. Destinado por
las Naciones Unidas al Brasil, Egipto, Italia y Panamá de 1950 a 1956. Traducción del inglés al español por el Dr.
Diego Domínguez C., profesor de filosofía y director de la Oficina de Información y Publicaciones de la Univer-
sidad de Panamá.
106 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
1. ÉTICA Y POLÍTICA
Sin embargo, no catamos siempre el hecho de que parte de esta ansiedad y con-
flicto es el resultado de serias inconsistencias en los mismos códigos de moral. Estas
inconsistencias resaltan con gran claridad cuando ciertos valores que han de normar
el comportamiento de los miembros de una comunidad dada se colocan unos al lado
de otros y hay la oportunidad de observarlos en forma paralela. Entonces podemos
observar que estas inconsistencias se extienden desde diferencias en énfasis hasta
claras y desesperantes contradicciones.
Ejemplo de lo anterior es el hecho que, en esta cultura occidental de la cual for-
mamos parte, aprendemos a ajustarnos de manera variada a valores contradictorios
y cuya coexistencia es de difícil aceptación e imposible adaptación. Afirmamos por
tradición los principios judeo-cristianos y en nombre de ellos colocamos en el más
alto sitial de la jerarquía axiológica los valores del amor fraternal y de la humani-
dad. Sin embargo, junto a estos sublimes principios proclamados en el Sermón de
la Montaña, encontramos la aceptación y hasta la glorificación de principios que
contradicen al tierno pronunciamiento cristiano. La ambición, el deseo de sobresalir,
de ser primeros o superiores a los demás, es aceptada como virtud. En el seno de
la familia, en las primeras experiencias escolares y más tarde en la vida adulta, el
individuo tiene que habérselas continuamente con estos valores contradictorios.
Y es un espectáculo verdaderamente trágico el observar cómo la criatura ha de
racionalizar, ha de luchar y ha de angustiarse el encontrarse en situaciones vitales
en las cuales por un lado ha de aceptar la pasividad y por el otro la agresividad; por
un lado invocar la colaboración y ayuda al prójimo y por otro glorificar la lucha y
la competencia, como forma y manera de que sobresalga el mejor para el avance y
desarrollo de la sociedad y ello se refleja en forma contradictoria y absurda en una
serie de premios y castigos.
Es entonces que, al tratar de resolver esta paradójica situación moral, surge lo
que, siguiendo la terminología de cierta psicología en boga, se llama ajuste. Este
mismo proceso cuando se refiere a los actos políticos y oficiales se conoce con el
nombre de compromiso.
Por otro lado, en la conducta personal de un individuo se pueden dar estos
valores o principios en conflictos y hasta pueden coexistir, siempre y cuando se
guarde cierta apariencia y cierto “decoro”. De la misma manera, cuando en los actos
oficiales y en el ejercicio de la autoridad saben simular cualquier posible conflicto
moral y no salta a la vista la contradicción moral, es posible ejercer la autoridad con
un mínimo de conflictos sociales. Sin embargo, puede darse el caso que a valores
contradictorios se los evoque de manera simultánea para afrontar una sola y muy
particular situación. Es en estos casos cuando las tensiones y conflictos se hacen
evidentes y es menester buscar lo más pronto posible una fórmula de acuerdo. Lo
108 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
armarlos con toletes determinó, en gran parte, el carácter de la relación que debía
existir entre la policía y el público.
La preferencia y el énfasis, tal cual se expresan en los actos individuales, y que
pueden parecer insignificantes, muchas veces, en últimos análisis determinan las
oportunidades para llegar a determinados objetivos. Es en el acto de escoger donde
la persona revela de manera indubitable su preferencia axiológica.
Lo anterior muestra con claridad que las evaluaciones éticas se basan en el
comportamiento diario del individuo más que en la religión o en su código de ética.
Es así también como nosotros juzgamos a los empleados públicos más de acuerdo
con su manera de trabajar diariamente y en las decisiones que toman, que en los
términos de las plataformas políticas o de los objetivos que señalan sus programas
políticos. En cualquier cultura existe siempre una tabla general en la cual se incluye
una gran variedad de valores de distintos grados de importancia. La primera rela-
ción del individuo con estos valores se efectúa, realmente, en el ambiente familiar.
En esa primera experiencia algunos valores simples pero indudablemente funda-
mentales, tales como la honradez, la consideración por el derecho de los demás, el
respeto por la autoridad, etc., toman gran importancia. A medida que el individuo
crece, sus relaciones se amplían; empieza a darse cuenta de otros valores. En la
escuela, por ejemplo, ciertos valores adquieren importancia predominante. Los
valores más significativos y prominentes en cualquier consideración individual,
son el resultado de sus relaciones en el primer grupo al que perteneció. El grupo
con el cual el individuo se identifica y del cual él deriva su posición, su manera de
proceder, el reconocimiento social y, lo que es más importante aún, su seguridad,
determina su particular tabla de valores, es decir, la selección de aquellos valores
que considera más importantes. Él se referirá a estos valores particulares muy a
menudo y los colocará en primer lugar en su personal jerarquía axiológica. Este
procedimiento resulta en el desarrollo de distintas, por decirlo así, constelaciones
de valores que se pueden distinguir en la esfera total axiológica en una cultura
dada. Pero el hecho que nosotros distingamos distintos valores no quiere decir que
los separamos unos de otros en el ambiente ético. Estas constelaciones de valores
que acabamos de diferenciar vienen a convertirse en hábitos de pensamiento de
un grupo particular y son de importancia para ese grupo. Como resultado final de
este proceso tenemos que en diversos grupos dentro de nuestra sociedad ciertos
valores son sacrificados por otros valores. Así la conducta que se observa en el
grupo familiar no es considerada ética en las relaciones comerciales; la práctica
que se utiliza en el mundo del comercio por causa de la competencia económica,
no se ve bien en algunas profesiones y se llega hasta considerarla como un crimen
cuando se refiere a empleados oficiales.
110 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
por precedentes y por la forma consistente en que ellos mantengan los principios
establecidos, ejercen una de las influencias más importantes en el clima moral de
las oficinas públicas. La moral en los servicios públicos es la resultante del ejemplo
inspirador y estimulante de los altos dirigentes más que de leyes rigurosas o de la
aplicación de rigurosas sanciones. En resumen, la tabla de valores del administrador
público tiene sus orígenes en los principios éticos de una determinada cultura, tal
como son expresados en amplios ideales filosóficos. Estos principios, en tanto que
se refieren a la actividad y conducta oficiales, son formulados de una manera más
específica en una combinación que abarca los siguientes puntos:
Hasta ahora hemos descrito los niveles generales que existen actualmente en la
ética y las normas de conducta de los administradores públicos. No hay necesidad
de hablar en detalle acerca de la agencia de principios bien conocidos tales como
la honradez, el trato justo y equitativo, la objetividad, la imparcialidad y todos esos
valores que están envueltos en los servicios del gobierno.
En las condiciones que prevalecen actualmente en la sociedad industrial y urbana
de la democracia moderna, al administrador público se le permite un amplio campo
para la elección entre diversos cursos de acción y suficiente libertad en el ejercicio
de su criterio para llevar a cabo sus responsabilidades diarias. Lo anterior es una
expresión de la confianza que en una democracia debemos tener en la sensibilidad
moral del empleado público. Esta confianza significa, en parte, el reconocimiento
tácito del hecho siguiente: no es posible una constante revisión de cada acto in-
dividual para determinar si cumple rigurosamente los requisitos de los principios
éticos. Investigaciones de tal naturaleza ni son deseables ni son prácticas. Debemos
recordar siempre que las máquinas de mayor perfección técnica y los más detalla-
dos y cuidadosos sistemas de contabilidad y auditoria no podrán nunca asegurar
la honradez personal en la conducción de los negocios humanos. No hay nada que
112 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
5. PROFESIONES Y CÓDIGOS
Las profesiones en América Latina tienen raíces en la vieja Europa. La mayor parte
de los países latinoamericanos deriva sus conceptos profesionales, su ética y su me-
todología, de una base filosófica europea. Es por eso que se ha de comprender que las
profesionales latinoamericanas están sujetas a un mayor dominio por parte del Estado
del que notamos, por ejemplo, en la parte norte del Nuevo Mundo, donde sobreviven
y tienen mayor influencia las tradiciones inglesas y anglosajonas que aquellas que
se derivan de la ley romana. Es debido a esta última influencia que notamos que, en
el mundo latinoamericano, la mayor parte de las normas de conducta y restricciones
sociales que no tiene origen religioso o económico son prescritas por el Estado. En
la ausencia de una intervención por parte del Estado, fue costumbre en el mundo
anglosajón, a partir de la mitad del siglo XIX, el desarrollar en las profesiones una
actitud muy personal en lo que se refiere a la disciplina y dominio. Pero sea que se
tratara de una función del Estado o de las mismas profesiones, se hizo necesaria e
inevitable la formulación de una ética profesional y un reglamento práctico.
Hay dos motivos básicos para regular la conducta profesional, la práctica de
las profesiones es de tal importancia para la seguridad y el bienestar de todos los
integrantes de un Estado que por ello requiere de una reglamentación pública.
Cuando la vida práctica está reglamentada de una manera parcial y no muy eficaz,
114 UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
Y es de aquí, de estos muy naturales deseos por parte de todos los seres humanos,
de donde podemos derivar lo que en última instancia deben ser considerados los
valores más deseables. Tratemos de preparar administradores públicos y empleados
públicos que nos ayuden en la formación de un ambiente en el que las satisfaccio-
nes de nuestro ser se puedan realizar con menos dolor, menos mortificación y sin
entrar en conflicto con los demás. Es necesario que nos volvamos menos ansiosos
y agresivos; que exista menos preocupación por la competencia y la rivalidad y
más generosidad, tolerancia y cooperación. Es necesario que nosotros consigamos
hacer surgir en nuestros empleados públicos, por medio de la educación y la práctica
continua, una comprensión humana y la visión de un mundo mejor.
Unidad 5
ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
VS. RESPONSABILIDAD
Víctor F. García Gonzales
5.3. RESPONSABILIDAD
Todos los agentes del Estado (empleados públicos, trabajadores, servidores y fun-
cionarios), en el cumplimiento de sus funciones, producen actos administrativos,
por acción u omisión. Por dichos actos administrativos los agentes del Estado están
sujetos a responsabilidad, que es de cinco clases: moral, política, civil, penal y
administrativa.
a) Responsabilidad
b) Responsabilidad moral
c) Responsabilidad política
d) Responsabilidad civil
Es aplicable a cualquier agente del Estado que con sus actos administrativos cause
daños y perjuicios a terceros y se manifiesta con la indemnización que debe pagar,
previo proceso y sentencia del juez en lo civil.
La responsabilidad civil acarrea el pago de una indemnización por el daño emer-
gente, material o moral y el lucro cesante.
Esta responsabilidad está regida por el Código Civil (Artículos 1321º, 1322º y
1969º al 1988º).
e) Responsabilidad administrativa
Es la respuesta (sanción) de la entidad al agente del Estado que no cumple las nor-
mas legales o reglamentarias que rigen la vida institucional y comete actos que se
tipifican como “faltas administrativas”.
El empleado público, servidor o funcionario, está regido por las siguientes
normas:
f) Responsabilidad penal
Es la respuesta del Estado (aplicación de penas) por los ilícitos penales que, en el
desempeño de la función pública, cometen los empleados, servidores y funcionarios
públicos.
Se efectúa aplicando las normas del Código Penal y del Código Procesal Penal
por los jueces penales.
EJERCICIO
LECTURA 5.1
LA ÉTICA Y TRANSPARENCIA
EN LAS COMPRAS DEL ESTADO
Alberto Aponte, Lucía Osorio
y Giovanna Sánchez (uni 2006)
1. PRESENTACIÓN
24 Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Clásicos de la administración públi-
ca. México, 1999, p. 8.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 123
mil millones de soles anuales (S/. 12.000.000.000,00),24 motivo por el cual es muy
importante para el erario nacional manejar dicho fondo con suma prudencia, dentro
de criterios racionales, éticos y muy transparentes, de tal manera que en la rendición
de cuentas la población quede satisfecha del manejo de los recursos públicos.
Considerando que es obligación de la administración pública manejar los recursos
del Estado con eficiencia y honestidad, mediante el presente trabajo se analiza cómo
se manejan las compras gubernamentales dentro de términos éticos y de transpa-
rencia; si la normativa actual coadyuva a evitar la corrupción y si el personal con
que cuenta el Estado para las adquisiciones y contrataciones es el más idóneo. En
ese sentido, el tema desarrollado comprende básicamente, dos aspectos: el teórico
y el experimental, a fin de llegar a conclusiones y recomendaciones valederas que
contribuyan a reforzar los valores éticos y mejorar la transparencia en nuestro sis-
tema de compras estatales.
2. MARCO TEÓRICO
La palabra castellana ética proviene del vocablo griego éthos. El “éthos” se refería
no solo a la “manera de ser” sino al “carácter”; posteriormente el lenguaje fue evo-
lucionando y se usó para referirse a “la manera de actuar, coherente, constante y
permanente del hombre para llevar a cabo lo bueno”, siendo éste el concepto clásico
de lo que siempre se ha entendido por ética. La ética se define como moral, rectitud,
legalidad, honradez, pureza, plenitud. En general, la ética es el conjunto de normas
morales y obligaciones que rigen la conducta humana en la sociedad, establece
normas y leyes que dirigen el comportamiento humano en orden del bien.
La ética es una disciplina que forma parte de la filosofía que se ocupa de fun-
damentar de manera racional del comportamiento moral del hombre, la misma que
conduce a la reflexión acerca de lo bueno y lo malo, con base en los principios
éticos; se caracteriza por emplear un lenguaje valorativo y normativo (a través de
la moral), en vez de un lenguaje descriptivo como otras ciencias. Los individuos
toman decisiones frente a las ocurrencias presentadas a lo largo de circunstancias
concretas de sus vidas. Se considera a la ética como un conjunto de normas que
regula la actividad o comportamiento humano en dirección al bien, regulándola a
través de normas, leyes, códigos, con el fin que el hombre sepa elegir bien, toda
vez que la ética vale por sí misma y está implícita en la conducta del hombre. “En
resumen, la ética es la ciencia de lo que el hombre debe hacer para vivir como se
debe vivir, para ser lo que tiene que llegar a ser, para alcanzar su valor supremo,
para realizar en su naturaleza lo que presenta como la justificación de su existencia,
aquello hacia lo que y por lo que existe. En pocas palabras: la ética es una ciencia
categóricamente normativa” (Álvarez et al. 2005).
Desde los principios valorativos, la ética conduce a determinar si un acto es justo
o injusto, honesto o deshonesto, permitido o prohibido, en relación con los demás.
La esencia valorativa del comportamiento ético trasciende la dimensión individual
y adquiere relevancia en el contexto social en la medida en que tal conducta es
asumida y aceptada por el colectivo. En tal sentido, los códigos éticos pueden ser
aceptados o rechazados por los integrantes de un determinado grupo social o por
determinadas generaciones.
La ética anida en la conciencia moral de todo ser humano y le sirve de motor,
freno o dirección –según los casos– al momento de actuar. El comportamiento ético
–lo que llamamos rectitud– no es ingrediente ajeno al ejercicio profesional, es un
componente inseparable de la actuación profesional (Ríos Álvarez 2004).
para ello someterla a un proceso de inducción que tenga como fundamento los
valores éticos, porque una institución será más transparente cuando el personal que
la conforma viva plenamente las virtudes humanas en su conjunto, que no es otra
cosa que la ética o la moral.
La transparencia en las actividades de una persona o institución no debe ser el
resultado de una acción de control. Toda persona (natural o jurídica) debe nacer,
crecer y proyectarse a la sociedad sobre bases sólidas de principios morales, porque
solo asegurando esta conducta o comportamiento obtendrá resultados favorables en
aspectos de ética, honestidad, honradez, lo que significa que la transparencia es el
resultado de las acciones que se hallan tomado en cuanto a vivir los valores éticos o
principios morales, como parte de una política organizacional y como conducta de
vida de cada persona, considerando que las organizaciones la conforman grupos de
personas. Por lo tanto, una organización que está preocupada en ser transparente en
su gestión no debe esperar el resultado de ésta, producto de las auditorias a las que
es sometida, ya sea por iniciativa propia o de terceros, sino que dentro de ella misma
debe existir toda una cultura de formación en valores del personal, difundiendo y
premiando con incentivos aquellas conductas que demuestran un contenido de valor
moral. En resumen, debe ser preocupación de cada persona formarse en virtudes para
ser más transparente en sus actividades ordinarias, cuyo comportamiento redundará
con creces en favor de la sociedad.
las personas a quienes el Estado paga con los aportes tributarios de todos, vivan
además de ingresos extraordinarios provenientes de actos inmorales y corruptos, lo
que muchas veces es propiciado por quien solicita el servicio.
Es necesario promover la ética y la transparencia en la administración públi-
ca; la clave reside en la voluntad política y en la vocación cívica de cada persona
comprometida con la misión de servicio del Estado, a fin de lograr que en forma
paulatina adquiera vigencia real. Es obligación del Estado capacitar a sus servido-
res en principios y valores éticos, a fin de evitar hechos de corrupción, y promover
en todos los niveles del aparato estatal un programa agresivo de “cómo vivir en
valores”, así como difundir una cultura de virtudes, dirigida a sus servidores como
a la sociedad civil, porque entre los ciudadanos y las empresas que forman parte
de ella existe corrupción.
La ética debe formar parte de la actividad que realiza el funcionario o servidor
público, a fin de lograr una administración pública mas eficiente, pues los actos
contrarios a los valores éticos en la administración pública, generan corrupción,
entendiéndose por corrupción al aprovechamiento del cargo público para lograr un
beneficio propio, lo que trae como consecuencia la pérdida de ingresos del erario
público, el aumento de la pobreza, la reducción de las posibilidades a que la ciuda-
danía progrese, genera desconfianza y desmoralización entre la gente. Se reconoce
que desde el aparato estatal se lucha contra los actos de corrupción, aunque a veces
el accionar es sedentario; por lo tanto, corresponde a la sociedad organizada exigir
al Estado no parar en esa lucha.
En el Perú, desde la caída del gobierno del presidente Alberto Fujimori, consi-
derada una de las administraciones más corruptas que conocemos, el Estado viene
tomando diversas acciones para controlar y desterrar este flagelo llamado corrup-
ción, que genera atraso y pobreza en nuestro país. En ese sentido, en el año 2002 se
promulgó el Código de Ética de la Función Pública,26 herramienta legal que permite
regular el accionar del servidor público dentro del marco funcional y dentro de los
siguientes principios éticos:
26 Ley N° 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública. Publicada en el diario oficial El Peruano el
13 de agosto de 2002.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 127
Por otro lado, la misma norma señala que ante situaciones extraordinarias, el
servidor público puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no
sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias
para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Los deberes
que tiene el servidor público en el ejercicio de la función pública se señalan a con-
tinuación:
• Neutralidad: Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de
cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones, demostrando indepen-
dencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones.
• Transparencia: Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente; ello
implica que dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles
128 UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
Por último, dicha norma establece prohibiciones de carácter ético del servidor
público, a fin de hacer transparente la actividad en la administración pública. Estas
prohibiciones son de carácter imperativo, que el servidor está obligado a cumplir
y porque se refieren a actos que atentan contra la ética y la moral. Es conveniente
indicar que estas prohibiciones no solo son válidas para el sector público, sino
también para el sector privado, porque se refieren a la conducta o comportamiento
humano. Las prohibiciones contenidas son las siguientes:
3. MARCO EMPÍRICO
27 Ley del Código de Ética de la Función Pública - Ley 27815. Principios de la función pública - Principio de
Transparencia.
28 Texto Único Ordenado de Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supre-
mo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 131
El SEACE es un sistema integral, basado en el uso del Internet, con el fin de dar trans-
parencia, optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas del
Perú. Este sistema está llamado a modernizar las compras del Estado peruano, cuyo éxito
depende del apoyo del sector público y del sector privado a través de los proveedores.
Este sistema electrónico posibilita la participación de las entidades públicas y
proveedores que no cuentan con acceso a Internet de su propiedad, a través del uso de
las cabinas públicas que se encuentran diseminadas por todo el Perú. Asimismo, como
medio oficial para la publicación, el Estado peruano ahorra poco mas de un millón de
dólares al año y da transparencia a todos los procesos de selección que realiza y por
otro lado facilita el desarrollo de transacciones electrónicas con los proveedores.
132 UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
• Una óptima y precisa definición de los bienes y servicios que requiere el Estado.
• La concurrencia de la más amplia y variada oferta del mercado.
• Libre y leal competencia de postores.
• Servidores públicos debidamente capacitados.
29 Véase “Informe sobre la transparencia de las compras del Estado en el SEACE”, elaborado por César Palo-
mino (funcionario del CONSUCODE). Página web: prompyme.gob.pe
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 133
Se dice que el tema de las compras estatales es un punto clave para el desarrollo de
la empresa nacional, especialmente para la micro y pequeña empresa, a tal punto
que se considera que es la mejor manera de lograr la formalización de quienes al
estar al margen por ser informales pierden la oportunidad de hacer negocios con el
Estado. Se señala que las MYPES de todo el país tienen ahora su oportunidad, los
diversos organismos del Estado tienen la obligación de efectuar sus adquisiciones
en su región en forma prioritaria y de esa manera el dinero de la región se queda en
ella, generando un efecto multiplicador no solo en puestos de trabajo tan necesarios
hoy en día sino que la economía regional se desarrolla en su totalidad.
El Estado es el mayor comprador y tiene destinado el 40% del total de sus ad-
quisiciones para las MYPES, pero los mecanismos establecidos por CONSUCODE
hacen que estas compras sean manipuladas o digitadas para que tal o cuál empresa
se vea favorecida con la compra, basándose en muchos casos en detalles particulares
relacionados generalmente con las especificaciones técnicas de los productos.
En el Acuerdo Nacional se estableció la preferencia que debe tener el Estado para
adquirir productos peruanos, se consideró que estas adquisiciones deben cumplir
las normas técnicas peruanas, lo que asegura su calidad y que solo en ausencia de
éstas se apliquen normas extranjeras. Muchos pequeños empresarios desconocen
lo que es una norma técnica y tal vez piensan que es una forma de control, pero en
realidad se trata de establecer un procedimiento uniforme para la elaboración de un
producto, de tal manera que cumpliendo lo establecido en ella el producto ”sale”
muy bien. Una norma técnica permite que varios micro o pequeños empresarios se
unan en consorcio y puedan producir todos igual, con las mismas medidas, de la
misma forma, con los mismos tipos de insumos, con los mismos procedimientos,
con los mismos acabados, de tal manera que al final todos están entregando un
producto igual. Eso es la aplicación de una norma técnica.
Con el fin que el Estado sea transparente en beneficio del pujante empresario
peruano que se encuentra concentrado en su mayoría en las PYMES, la Ley de Ad-
quisiciones y Contrataciones del Estado debe de ser modificada de tal manera que
los reclamos y apelaciones puedan hacerse no sobre la base de la Unidad Impositiva
Tributaria, sino sobre la base de un porcentaje del monto de la contratación, de tal
manera que tratándose de una pequeña empresa con pequeño capital pueda pagar las
tasas correspondientes a las apelaciones que ocasionalmente se presentan durante
los procesos de selección.
Ahora bien, ¿están las micro y pequeñas empresas nacionales en la capacidad
de responder con eficiencia a todas estas modernas innovaciones realizadas en el
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 135
sistema de compras estatales o es que la normativa actual esta diseñada, muy por
el contrario, para restringir su participación a negociar con el Estado? Nos parece
que existen ciertas limitantes, como se ha señalado anteriormente. Esta falta de
facilidades también podemos considerarlas como actos de corrupción, porque no
existe la igualdad de trato a todos los potenciales postores del Estado. Es decir, la
corrupción en forma muy “asolapada” está implícita en la normativa sobre contra-
taciones y adquisiciones del Estado.
Históricamente, la corrupción siempre ha existido; lo lamentable es que se ha ido
extendiendo tanto en la vida pública como privada, a escala nacional e internacional.
Los orígenes de la corrupción en el Perú datan de la época colonial, con el contra-
bando de la plata, las gestiones públicas corruptas en el período inmediatamente
posterior a la época de la Independencia, el abuso de los derechos de la propiedad
de extranjeros y nacionales, etc.
En la actualidad el Estado soporta un alto índice de corrupción por nepotismo
y las compras no podían ser ajenas a ella. Las investigaciones muestran casos de
nepotismo hasta nuevas formas de manejar los resultados de las licitaciones y los
gastos no previstos que abren resquicios a la malversación de fondos públicos.
Según el diario El Comercio del 26.01.04, “el 15% del presupuesto se pierde por
corrupción en gasto del Estado”. La crisis es evidente: Essalud compra cada litro
de oxígeno en casi cinco veces su valor real; Petroperú gastó cien millones de soles
imprevistos; doscientas licitaciones han sido objetadas. Essalud, Córpac y Sedapal,
porque son instituciones que tienen una actuación “empresarial y mayor nivel de
discrecionalidad“ tienen compras muy elevadas y la posibilidad de hacer las bases
y elegir al proveedor. Y aunque pasan por licitaciones, en Essalud se paga 14 soles
por litro de oxígeno, mientras las clínicas privadas pagan tres soles. ¿Qué pasa?
Cuando se pone en la licitación tres soles como precio referencial no participa nadie.
Sucede que hay tres empresas que brindan este servicio y parece que se ponen de
acuerdo para no participar. O hay concertación o hay corrupción. Otro de los temas
complicados, es el de los medidores en Sedapal.
Según CONSUCODE, hay casos en que una empresa tiene otras tres o cuatro
empresas con testaferros que participan en la misma licitación y después ellas mismas
la objetan. Si una empresa gana la licitación con menor precio, las otras cómplices
la objetan para que entre la segunda, que tiene el precio que ellas quieren.
Por otro lado, en cuanto a las licitaciones públicas, éstas deben incluir criterios
de adjudicación, objetivos y divulgación pública de todo el proceso; las excepciones
a la contratación directa deben mantenerse al mínimo, explicarse y registrarse, dado
que las licitaciones limitadas y las contrataciones directas son más propensas a la
manipulación y corrupción.
136 UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
4. RESULTADOS
4.1. Conclusiones
• Ética es una palabra “mágica” que, aunque parezca extraño, está siempre pre-
sente en nuestras vidas. Así ha sido desde el inicio de la humanidad y seguirá
siendo hasta que ella exista. Esta palabra significa actos de vida con veneración
y respeto y sumisión a los valores, principios e ideología que profesamos y
aceptamos libre y voluntariamente. La ética marca nuestra conducta y nuestros
actos y nos hace libres.
• A fin de frenar los actos de corrupción en las adquisiciones y contrataciones de
bienes y servicios, el Estado se ha preocupado en normar y hacer transparente
el proceso de compra en su integridad, para que la sociedad esté enterada del
manejo de los fondos públicos y de esta manera pueda denunciar a los servidores
corruptos; en consecuencia, la normativa vigente se sustenta, entre otros, en los
principios de moralidad y transparencia, a fin que los actos del proceso se cir-
cunscriban en el marco de los valores, tales como la honradez, veracidad, justicia
y probidad, debiendo realizarse éstos, por lo tanto, sobre la base de criterios y
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 137
4.2. Recomendaciones
• Capacitar a los funcionarios de todos los niveles del aparato estatal en cursos
de valores éticos. Existe una deficiencia y distorsión de los conceptos entre los
servidores públicos en temas de virtudes humanas: honestidad, probidad, trans-
parencia, veracidad, trabajo bien hecho.
• Hacer más transparente el sistema de compras estatales, a través del SEACE,
cuyo manejo como herramienta de difusión de los procesos de selección para la
adquisición de bienes y servicios debe ser más sencillo. Asimismo se propone
que su diseño esté pensado en las entidades del interior del país.
• Es conveniente que las personas que integran los comités especiales de compras,
los especialistas que intervienen en los procesos de selección y el personal que
138 UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
EJERCICIO
En no más de una página: a) Escriba las ideas que, según usted, son las más impor-
tantes y trascendentes en la lectura; b) Haga la crítica a la monografía leída.
MATERIAL DIDÁCTICO
6.1. INTRODUCCIÓN
A pesar que hay autores que piensan que las leyes tienen existencia propia, independiente
de la realidad (Schereiber 1942: 79 y ss.), sin embargo, coincidimos con la opinión de
Cossío (s.f.: 210), quien manifiesta que “La ciencia del derecho es una ciencia de la rea-
lidad; es una ciencia de la experiencia, que tiene de por medio la realidad humana”.
Pero no siempre las leyes se inspiran en el bienestar colectivo. Muchas razones
de conveniencia, de interés personal, de acomodo y otras influyen en el ánimo del
legislador para dictarlas, sin antes hacer un análisis serio de las necesidades de su
142 UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
pueblo. Es entonces cuando las leyes dejan de ser buenas, para transformarse en
injustas. El Dr. Couture, en frases magníficas, ha expresado la problemática de la
realidad y la obtención de la justicia, al decir que “las desventuras de la justicia,
sus pequeñeces, sus desfallecimientos materiales, comprometen la integridad del
sistema mismo de la Justicia en sí, no ya como organización administrativa, sino
como valor en el orden filosófico. El pueblo no discierne si lo que anda mal es el
orden humano o la Justicia como postulado e involucra una cosa con otra. En la
llamada crisis de la justicia han pesado dolorosamente, sin que nada lo autorizara,
estos pequeños desórdenes institucionales” (Couture s.f.: 29-30).
Es cosa corriente que los fallos, en los cuales aun si se reconoce el derecho del
agraviado, este resulta ineficaz por tardío; las causas demoran años en resolverse
y, como expresa Delgado (1950: 51), el proceso “pierde entonces su finalidad al
desenvolverse hasta su recuerdo en la lejanía del tiempo, resolviéndose a la postre
el expediente, por la misma razón de la demora, con precipitación y sin estudio”.
En este análisis de lo legal y de lo real, se aprecia que muchas veces la Ma-
gistratura olvida su noble misión de restauradora del orden y la paz sociales para
convertirla en “un arte mecánico de tramitación y papeleo, en el cual campeará
cualquier cosa, menos el sentimiento de Justicia” (Delgado 1950: 51).
Atravesamos una época en que la realidad desmiente a lo legal. Muchas veces,
las leyes son letras muertas; la responsabilidad de los funcionarios encargados de
administrar justicia es cada vez menor; por esta razón se va relajando en los jueces el
sentimiento del deber, inclinándolos a la dejadez, hasta convertir su augusta misión
en una técnica de resolver con el menor esfuerzo; esto se manifiesta en los dictámenes
inmotivados, las resoluciones incongruentes y paupérrimas en sus fundamentos.
Una de las funciones del derecho en la vida social es la de lograr un cambio progre-
sivo en las formas jurídicas, de acuerdo con la realidad social. Se piensa que el derecho
y en general lo que se llama legal, puede cumplir esa misión. Pero el cambio de lo legal
concordante con la realidad no debe ser un cambio atropellado, sin criterio y sin estima-
tiva de valores; por el contrario, debe ser un cambio sereno, estudiado por personas y
organismos técnicos y capacitados. El derecho es una emanación espontánea de la vida
de un pueblo; es necesario, por lo tanto, analizar esa realidad viviente, en sus necesidades,
en sus cambios, en sus transformaciones, para ir adecuando lo legal a lo real.
Henri Capitant (1922)30 dice que en la sociedad hay detenciones y movimientos
casi insensibles; después se comprueba una brusca aceleración; los hábitos, las
costumbres cambian, principalmente por los progresos de la ciencia y sus nuevas
aplicaciones. Esos cambios, para ser plasmados en normas jurídicas, deben estar
sujetos a ciertos criterios de valoración. El derecho tiende a la realización de valores,
pero dentro de éstos hay jerarquías. No se puede equiparar el valor de la Justicia con
el valor de la seguridad; de igual manera, no es lo mismo el valor de la Libertad y
la Dignidad del hombre con el valor económico. Por estas consideraciones, lo legal,
en su función de cambio y progreso, debe tender a la realización de esos valores y
guardar la jerarquía entre ellos.
Alzamora Valdez (1964) dice que la ciencia procesal contemporánea tiene dos
grandes preocupaciones: a) lograr una justicia mejor, mediante fallos más acerta-
dos; b) obtener una justicia más rápida mediante la celeridad en la tramitación de
los procesos.
Así mismo, imitando a López Rey (s.f.), podemos decir que dos causas hacen
que la justicia peruana sea más temida que deseada: su carestía y el largo camino
para obtenerla.
Los trámites procesales tienen casi siempre un sabor arcaico; la facilidad de apelar
se multiplica hasta lo inconcebible, dando la sensación de que todo fallo inferior
es deficiente y necesita ser visto por el superior y el de éste por otro de más eleva-
da jerarquía. Nuestras leyes procesales dan con ello la impresión de que entre los
tribunales y los jueces hay una carencia absoluta de capacidad y de responsabili-
dad. La primera se niega ante la desconfianza que suponen los excesivos recursos
impugnatorios; la segunda, porque la aplicación de esos recursos, entre el juez más
inferior hasta el más elevado, escamotea y diluye la responsabilidad de los jueces.
La consecuencia es que no hay responsabilidad.
144 UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
De esta forma, se plantean una serie de retos para que, dentro del contexto de la
reforma y modernización del Estado, se convierta al Poder Judicial peruano en una
institución que sea modelo de ética, tanto hacia el interior de dicho poder como al
exterior de él, en el desempeño del papel o rol que la Constitución le ha asignado.
EJERCICIO
Se deja al lector la tarea de agregar más retos para acercar el Poder Judicial al
paradigma que la Nación anhela desde el inicio de nuestra República. Escríbalo
en una página.
MATERIAL DIDÁCTICO
Lectura 6.1
CASO DE ESTUDIO
Las causas del problema surgen cuando se decide cambiar el reglamento de orga-
nización y funciones del Tribunal Constitucional, dejando sin efecto la resolución
administrativa Nº 047-2006-P/TC que le da al secretario general la potestad de
asignar los expedientes a los asesores de manera discrecional.
Identificación del efecto o efectos que tiene el problema en los administrados, así
como en la propia administración, en su ámbito organizacional Institucional.
Efectos generales
Los litigantes ven con desconfianza a la institución ya que ven causas que entraron
después que la de ellos y sin embargo son sentenciadas muchísimo antes. Los admi-
nistrados sienten que hubo corrupción, por más que no la haya, debido a la rapidez
con que se sentencia unos casos y la lentitud a la hora de resolver otros.
Efectos en los miembros de la institución (Tribunal Constitucional)
ANEXO 6.1
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 151
152 UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 153
Lectura 6.2
OBJETIVO
Tener un material que sirva de base para la reflexión sobre la urgente necesidad de
reformar el Poder Judicial y, dentro de esa reforma, dar prioridad a la capacitación
filosófica, ideológica y ética del personal del Poder Judicial, magistrados y personal
auxiliar de justicia.
CONTENIDO
Se hará una revisión de las noticias publicadas en algunos diarios de Lima sobre
actos no éticos practicados por miembros del Poder Judicial Peruano.
1. El primer caso de corrupción y de falta total de ética, conocido por todos los
ciudadanos, fue el producido masivamente por el sistema judicial en el período
del gobierno del ingeniero Fujimori, durante el cual el Poder Judicial estuvo bajo
la total influencia política de ese régimen y se cometieron innumerables actos
de corrupción. Los magistrados no éticos fueron juzgados por el mismo Poder
Judicial y algunos fueron separados de la carrera judicial y condenados (véanse
los diarios de Lima de los años 1995 al 2003).
2. Caso Zeev Chen. Los testimonios de dos auxiliares de justicia dejaron al des-
cubierto una escandalosa maniobra de corrupción de tres vocales superiores
(Carmen Rojasjasi Pella, Juan Pablo Quispe Alcalá y Ana Espinoza Sánchez),
quienes en complicidad con el abogado del acusado Walter Mendoza y por el
pago de fuertes sumas de dinero, redujeron la condena de 30 años sin beneficios
penitenciarios al peligroso narcotraficante Zeev Chen, sentencia que fue anulada
154 UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
21. Secretaria de juzgado cae cobrando coimas por S/. 400.00, prometió impedir un
desalojo en Villa El Salvador, Lima (véase Perú 21 del 24 de abril del 2008).
22. La justicia de vacaciones. ¿Y los litigantes? Todos los años la compleja ma-
quinaria burocrática del Poder Judicial sufre una paralización de dos meses a
causa de las vacaciones judiciales de sus integrantes, el despacho judicial se
inmoviliza (véase El Comercio del 28 de marzo del 2008).
23. Defensoría del Pueblo pide mejorar las condiciones en que se desarrollan los
procesos judiciales (véase El Comercio del 16 de febrero del 2008).
24. Acostumbrados a jueces sumisos al poder, los políticos se sorprenden cuando
los tribunales controlan la legalidad en el ejercicio del gobierno (véase artículo
de Luis Pásara “Cuando hay un Juez “, publicado en Perú 21 del 8 de enero
del 2008).
25. La justicia no mejora pese a los aumentos, revela estudio de la OEA (véase Perú
21 del 27 de noviembre del 2007).
26. Tolerancia cero a la corrupción el Poder Judicial (véase artículo de Pedro Cartolín
Pastor, vocal superior, en El Peruano del 16 de noviembre del 2007).
27. Autoridades judiciales en el banquillo. Encuesta sobre la confianza de la ciu-
dadanía en el Poder Judicial, Ministerio Público y Tribunal Constitucional.
Resultados malos (véase El Comercio del 27 de octubre del 2007, del 27 de
agosto del 2007, del 15 de enero del 2006 y del 14 de enero del 2006).
COLOFÓN
Estimado lector, lo expuesto es una muestra pequeña, pero que describe la realidad
de nuestra justicia. Si usted desea colaborar con la Reforma del Poder Judicial,
necesitamos sus aportes. Hágalos llegar por escrito o por correo electrónico a la
dirección de este Curso Taller.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL 157
Referencias bibliográficas