En Bates, R. (comp). Práctica crítica de la administración educativa.

Valencia: Universidad de Valencia,

1989.

Burocracia, Educación y Democracia:

hacia una Política de Participación

Richard Bates

Introducción
La administración es "filosofía en acción", con fundamentos críticos, morales y
epistemológicos de la toma de decisiones administrativa. La administración es un
objetivo público que debe defenderse y justificarse en público en base a criterios
públicamente. Hasta hace poco, la administración educativa como campo de estudio
ha aceptado sin crítica alguna las formulaciones de los teóricos de la gestión, que se
ocupan a la vez del análisis y de la extensión de la burocracia como técnica de
gestión de los asuntos humanos. A menudo se toma a Max Weber como el patrón de
estos planteamientos burocráticos, y se invoca su nombre como el del creador de la
teoría y la práctica burocráticas. De hecho, estas ideas son una parodia de las de
Weber. En realidad Weber, a la vez que hacía un análisis brillante de la
burocratización de la sociedad, sentía horror por el potencial destructivo de la
humanidad que se almacenaba en la burocracia y en el que era su producto, la "jaula
de acero" de la vida organizativa.
Apoyándose en la crítica de la burocracia de Weber, teóricos desarrollan
diversas ideas sobre los cambios que pudieran introducirse en las organizaciones
para que sirvan, a los intereses de los individuos y las comunidades. Los conceptos
de democracia, participación y educación son consustanciales a estos intentos. La
existencia de una estrecha relación entre el contenido educativo de liberar a los
individuos mediante una autoconciencia y una conciencia social reflexivas y el
contenido social de reconstruir la sociedad organizativa a modo que aumente la
posibilidad de una acción autónoma e independiente.

Responsabilidad individual y la jaula de acero de la burocracia

Una de las cuestiones centrales con las que se enfrenta la mayor parte de las
teorías sociales y administrativas es la reconciliación de los individuos con las
estructuras cada vez más racionalizadas de la vida social y económica. A menudo la
cuestión se plantea en términos de adecuar la motivación individual a la prosecución
de los objetivos determinados desde los estamentos políticos o gestores. Hace ya
bastante tiempo que una de las preocupaciones más importantes de burócratas y
gestares ha sido la organización racional de la acción colectiva de cara a lograr
dichos objetivos (véase Hoy y Miskel 1982). En efecto, se considera que uno de los
máximos logros del mundo moderno es el desarrollo de una burocracia a gran escala,
que aparentemente sería la solución a ese problema. Weber, por ejemplo, en su
análisis de la progresiva extensión y el creciente poder de las organizaciones
burocráticas en el mundo moderno, afirmaba que "la burocracia es el medio de
transformar la acción social en acción organizada racionalmente" (1968, p. 987).
 Contrariamente a la mitología popular, Weber no fue ni el inventor ni el
abogado de la burocracia. Para él la búsqueda sin límites de los medios
racionalmente calculados para los fines determinados por los "intereses dominantes',
representaba la creación de un mundo esencialmente mecánico e inhóspito para los
seres humanos. “La burocracia se desarrolla con mayor perfección cuanto más se
“deshumaniza”, cuanto mayor éxito tiene en eliminar de los asuntos el amor, el odio y
todos los elementos puramente personales, irracionales y emocionales que escapan a
la previsión y el cálculo" (1968, p. 975). Weber concebía la "jaula de acero' resultante
como un mundo terminal inhumano que abocaría en una última "petrificación
mecanizada, adornada con una especie de autoimportancia convulsiva" (1958, p.
182).
La forma más extrema y el ejemplo más perfecto de esa jaula de acero es,
claro está, la sociedad totalitaria, en la cual se consigue una racionalidad social,
económica y política mediante la subordinación obligada de los intereses individuales
a los intereses del "Estado". Esa petrificación mecánica y esa autoimportancia
convulsiva de esos Estados quedan bien ilustradas en los actuales regímenes
totalitarios, tanto de derechas como de izquierdas.
Normalmente, la principal crítica que se hace a esos Estados es la cantidad de
fuerza que requieren para asegurar la sumisión a la "racionalidad" del Estado.
La creación de siervos amantes, o, para darle un nombre más pomposo, la
ingeniería del consentimiento, es una de las grandes funciones que deben acometer
quienes controlan la jaula de acero. Es un trabajo encomendado "a los ministros de
propaganda, a los editores de periódicos y a los maestros de escuela". Es un trabajo
de integración social.
Es evidente que todas las sociedades socializan a sus miembros según
determinados modelos de valor, creencia y conducta. La socialización va unida
inevitablemente a la vida social. Sin embargo, la socialización que propone la
organización burocrática es diametralmente diferente a la de la mayoría de las
culturas, sociedades y comunidades, por cuanto se propone una despolitización
efectiva tanto de los miembros como de los clientes de la organización. .
Esta despolitización fundamental del público es una de las características claves de
los procesos de socialización que propugnan las organizaciones burocráticas en la
construcción de la jaula de acero. En efecto, la forma específica de socialización
requerida por esas organizaciones se está convirtiendo en una característica
generalizada de la sociedad organizada.
Así pues, la burocracia organizada y en general la sociedad organizada,
propician una forma de integración social significativamente diferente a la que
propician otras formas de vida social, cultural o en comunidad. Y ello es debido a que
en las burocracias la acción política como expresión de las ideas y los objetivos
propios queda reducida y restringida a los directivos. A los individuos se les priva de
la posibilidad de una acción significativa, que es sustituida por la jerarquía del control
organizativo.

El sueño del orden: Los mecanismos de dominación

El análisis que hace Denhardt en el artículo señalado y en su libro In the

Shadow of Organization (1981) pone de manifiesto no sólo la despolitización
consiguiente al desarrollo de la ética de la organización, sino también la
desmoralización del individuo. Es decir, limitar la toma de decisiones a quienes estén
al cargo de la organización despolitiza a la mayoría de funcionarios y de clientes, y, al
mismo tiempo, les libra de cualquier responsabilidad moral-ya que se limitan a
obedecer las normas-.
Las burocracias exigen transformaciones de la experiencia histórica y
biográfica anterior en cinco áreas: la social, la cultural, la psicológica, la lingüística y la
política.
"La burocracia engendra una nueva especie de seres inhumanos. Las
relaciones sociales de las personas se convierten en relaciones de control. Se
les priva de sus normas y de sus creencias sobre sus propios fines, y se les
sustituye por habilidades afirmando con ello la importancia de los medios
técnicos de administración o de producción. Psicológicamente, esta nueva
personalidad es la de un experto racional, incapaz de emocionarse y carente
de voluntad. El lenguaje, que en otro tiempo era un medio para poner en
comunicación a las personas, ahora se convierte en un mecanismo reservado
de dar órdenes en un solo sentido. La política, en especial la política
democrática, desaparece como método para determinar públicamente los
objetivos generales de la sociedad de acuerdo con las necesidades humanas;
y es sustituida por La administración" (Hummel 1982, p. 2).
De ahí que la necesidad de orden y de control justifica la burocratización del
mundo moderno termine por producir una situación inherentemente irracional que
destruye la misma sociedad que pretende servir. En efecto:

"el modelo racional de administración puede servir de ayuda en los esfuerzos

de predicción y control en interés de la eficiencia, pero es incapaz de dar
explicación del sentido de la vida organizada o de ofrecer una crítica a sus
limitaciones. Es más, cuando el modelo racional sirve como modelo de la
acción humana apropiada, ofrece una visión extremadamente limitada del
individuo, especialmente en lo concerniente a la cuestión de la conciencia
moral. Finalmente, puesto que el modelo racional sirve por propia naturaleza a
los intereses de la regulación social, no puede contribuir con los individuos en
su búsqueda de autonomía y responsabilidad. Y éstos son precisamente los
temas que deben resolverse para que las personas ensayen nuevas formas de
relación mutua al compartir los trabajos de la vida" (Denhardt 1981, p. 123).

En primer lugar, se deben desmitificar las organizaciones, y en segundo lugar debe

modificarse la variedad de vida organizada, de forma que las organizaciones se
conviertan en estructuras de participación que respondan a las necesidades
humanas.

Desmitificar las organizaciones

Se olvida el agente esencialmente humano que creó y que mantiene las

organizaciones burocráticas, y estas son tratadas como instituciones sociales con vida
propia por encima y más allá del control humano. Efectivamente, muchas
explicaciones de las organizaciones las presentan como estructuras por las que
pasan los individuos, y como mecanismos con los que someter al mismo a procesos
tales como el de socialización, rehabilitación, educación, etc.
 Por lo tanto, el primer paso en la desmitificación de las organizaciones consiste
en reconocer que son algo creado y que, por consiguiente, presumiblemente pueden
ser recreadas; es decir, reconocer las organizaciones como obras de la imaginación,
a pesar de que sus apariencias externas a menudo son muy concretas.
Así pues, el concepto de racionalidad ordenada al servicio de los objetivos de
la organización puede ser una ficción que en un intento por entender las
organizaciones lleve al confusionismo. Parece oportuno, pues, preguntarse a que
propósitos sirve esa ficción. O mejor, los propósitos de quien.

Teoría organizativa y propósito organizativo

 La burocracia operaba desapasionada y despiadadamente en beneficio de los

intereses de las élites dominantes. "nuestros esfuerzos por saber responder en
cada momento y por dejamos guiar por la racionalidad sirven a las élites mucho
más de lo que éstas sirven a la mayoría de las personas. Estos esfuerzos crean
un mundo en el que la necesidad tecnológica, la jerarquía organizativa, los
propósitos de beneficio, etc., se convierten en legítimos. Reducen el espacio por el
que se pueda mover el mortal ordinario" (Perrow 1982, p. 668)

Sin embargo, esa reducción del espacio por el que se pueda mover el mortal
ordinario, es una consecuencia inevitable de una ficción organizativa cimentada en las
premisas de la explicación, la predicción y el control del mundo social. El tema más
importante es el del control. Y así, la ficción de una burocracia ordenada
racionalmente, neutral, apolítica y desapasionada en su persecución de objetivos
organizativos neutrales puede ser interpretada, por un lado, como una representación
probablemente imprecisa de una realidad social y organizativa desordenada y, por
otro lado, como una ficción al servicio de los intereses de la minoría, al mismo tiempo
que limita el espacio por el que puedan moverse los mortales ordinarios.

Hacia una ficción alternativa

Este modelo alternativo va adquiriendo forma rápidamente en los dominios

teóricos de la teoría social, la administración pública y la educación. Es un modelo
que se inspira en dos tradiciones teóricas principales. La del análisis fenomenológico
y la de la teoría crítica. El análisis fenomenológico se inicia en la obra de Edmund
Husserl y se basa en una distinción fundamental entre los objetivos de las ciencias
naturales y los de las ciencias sociales. Las primeras adoptan un enfoque
instrumental sobre la causalidad de los fenómenos del mundo físico, mientras que las
ciencias sociales se ocupan en dar explicación de cómo los humanos asignan un
significado a sus acciones. En contraste con la explicación del comportamiento de los
objetos físicos (que con frecuencia puede ser objetivo, determinista y predecible) el
fenomenólogo afirma que la intencionalidad de la acción humana hace posible la
existencia de respuestas creativas, e incluso únicas, a la experiencia. Como resultado
de esta diferencia básica entre el mundo predecible de las ciencias físicas y el mundo
implícitamente impredecible de las ciencias humanas o sociales, la fenomenología
está en mejor situación de entender y explicar el desorden aparente del mundo
humano, y que según Perrow deshace la bonita ficción de la racionalidad
organizativa.
 La función de la teoría crítica es complementaria de la del análisis
fenomenológico. El propósito de la teoría social crítica es explicar y profundizar en la
racionalidad y en la justificación (las ideologías) que sustentan las aparentes
regularidades de la vida social.
Así pues, frente al modelo instrumental de las ciencias físicas (y al modelo
tradicional de las organizaciones burocráticas), se está desarrollando un modelo de
acción social que toma en consideración los resultados impredecibles de la
intencionalidad humana, y ofrece un método de análisis social crítico que nos permite
tomar conciencia de las trabas ideológicas del mundo social en que vivimos. La
discusión anterior de la teoría tradicional de las organizaciones es un ejemplo de este
análisis social crítico.

¿Una democracia educativa?

Este tipo de análisis crítico hace posible un modelo alternativo al de la relación
instrumental entre teoría y práctica que se establece en la ciencia física y en la ciencia
organizativa tradicional. Llama a esta alternativa "el modelo educativo". La finalidad
del mismo es facilitar a las personas una comprensión de sus propias vidas, es decir,
de sus necesidades, de las condiciones sociales que impiden que se vean
satisfechas, y de los medios por los que sus vidas, y el sistema social, pueden
cambiarse de forma que se incrementen las posibilidades de que sus necesidades
sean atendidas. De acuerdo con Fay:
"Tanto el modelo instrumental como el educativo prometen la libertad; en el
primero, sin embargo, se trata de la libertad que resulta de saber cómo lograr
lo que uno desea, mientras que en el segundo se trata de la libertad de la
autodeterminación, en el sentido de poder decidir por uno mismo, sobre la
base de una autoconciencia lúcida y crítica, la forma en que uno desea vivir.
En el modelo educativo, el resultado práctico de la teoría social no son los
medios con los que ejercer un mayor poder de manipulación, sino la
autocomprensión que hace posible que el pensamiento racional propio sea la
causa de las propias acciones; i.e., la teoría social es un medio de alcanzar
una mayor autonomía' (Fay 1977, p. 207).

Recuperar la comunidad
Uno de los efectos significativos del surgimiento de la sociedad organizada ha
sido la destrucción administrativa de la comunidad; es decir, la destrucción de los
valores comunes, de la experiencia y del compromiso que acompañan a toda la
variedad de acciones humanas y que sirven para diseñar una visión coherente e
integradora del mundo social y para mantener la participación en el mismo del
individuo.
Durante el presente siglo se ha ejercido una presión constante para extender el
modelo racional del control organizativo de forma que abarcara una porción cada vez
más amplia de la vida social. Algunos de los críticos más constantes han sido los
miembros de la "Escuela de la Teoría Crítica de Frankfurt". Han advertido de la
intromisión abusiva de la burocracia en áreas cada vez más amplias de la vida social,
como el deporte, el tiempo libre, el arte, las comunicaciones, la familia y Ia
comunidad.
 "Las escuelas públicas se crearon para aliviar los problemas más acuciantes
de conductas marginales y para reforzar la estructura social que se veía
amenazada" (Katz 1980, p. 78).

Las causas de la presión social eran entonces, como ahora, diversas, pero
tenían mucho que ver con las emigraciones masivas de las zonas rurales a las
urbanas bajo el impacto de la mecanización de la agricultura y el auge de la industria
urbana, y con la emigración internacional desde Europa hacia diferentes Nuevos
Mundos. En ambos casos, uno de los problemas sociales significativos que se
plantearon fue le mutua ininteligibilidad de las tradiciones culturales contrapuestas,
fueran éstas regionales (como era el caso normalmente en la migración rural-urbana)
o nacionales (como era el caso habitual en la migración internacional). Se
consideraba que la educación era el instrumento principal de control social y cultural.
Seguir con su cometido significa, cada vez más, adaptarse a las circunstancias
locales, sean éstas sociales, culturales, económicas o políticas. Y las circunstancias
locales son cada vez más diferentes unas de otras. En esta diferenciación social
estriban los principales problemas de las burocracias educativas centralizadas,
porque amenazan el principio burocrático de la estandarización (cuya aplicación se
traduce inevitablemente en objetivos que están en desacuerdo, o son irrelevantes,
con un aporte progresivamente más amplio de la población) y de la jerarquización
(que no puede dominar los múltiples e indeterminados procesos con la suficiente
rapidez como para controlarlos). En esencia existe un reconocimiento cada vez más
extendido de que las burocracias educativas son incapaces de ejercer un control
racional sobre los procesos educativos.
Como tal se ajusta a los requisitos que en nuestra ficción organizativa
alternativa establecíamos: la re-moralización y la re-politización de los individuos en
unas condiciones de autonomía libre de la dominación. Vale la pena el esfuerzo que
supone la labor administrativa necesaria para lograr esa ficción en el trabajo diario de
las escuelas.