En Bates, R. (comp). Práctica crítica de la administración educativa.

Valencia: Universidad de Valencia,

1989.

Burocracia, Educación y Democracia:

hacia una Política de Participación

Richard Bates

Introducción
En los capítulos anteriores se ha argumentado que la administración es
"filosofía en acción", y se ha insistido en los fundamentos críticos, morales y epis-
temológicos de la toma de decisiones administrativa. De acuerdo con esta argu-
mentación, la administración es un objetivo público que debe defenderse y justificarse
en público en base a criterios públicamente defendibles. La dificultad en tal
planteamiento estriba en que se encuentra reñido con la teoría tradicional sobre or-
ganizaciones en especial con sus aplicaciones en educación (ver Hoy y Miskel 1982)-
. Hasta hace poco, la administración educativa como campo de estudio ha aceptado
sin crítica alguna las formulaciones de los teóricos de la gestión, que se ocupan a la
vez del análisis y de la extensión de la burocracia como técnica de gestión de los
asuntos humanos. A menudo se toma a Max Weber como el patrón de estos
planteamientos burocráticos, y se invoca su nombre como el del creador de la teoría y
la práctica burocráticas. De hecho, estas ideas son una parodia de las de Weber. En
realidad Weber, a la vez que hacía un análisis brillante de la burocratización de la
sociedad, sentía horror por el potencial destructivo de la humanidad que se
almacenaba en la burocracia y en el que era su producto, la "jaula de acero" de la
vida organizativa.
Recientemente, sin embargo, una serie de teóricos, especialmente los de-
dicados a la administración pública, y, de forma más general, quienes defienden unos
puntos de vista fenomenológicos, marxistas y teórico-críticos, han empezado a
devolver a Weber la imagen de un crítico integral e incisivo de la sociedad
burocrática.
Apoyándose en la crítica de la burocracia de Weber, estos teóricos desarrollan
también diversas ideas sobre los cambios que pudieran introducirse en las
organizaciones para que sirvan, más que oculten, a los intereses de los individuos y
las comunidades. Los conceptos de democracia, participación y educación son
consustanciales a estos intentos. Así, por ejemplo, Brian Fay propone como
alternativa a la relación burocrática la relación educativa. Insiste en la existencia de
una estrecha relación entre el contenido educativo de liberar a los individuos
mediante una autoconciencia y una conciencia social reflexivas y el contenido social
de reconstruir la sociedad organizativa a modo que aumente la posibilidad de una
acción autónoma e independiente.
Quienes durante mucho tiempo hemos experimentado la tensión entre la
labor pedagógica de la educación y sus trabas burocráticas somos especialmente
sensibles a esas ideas. Concretamente, el tipo de análisis y de crítica de las
organizaciones que desarrollan ofrecen una visión cada vez más clara de los
costes sociales, culturales, psicológicos, lingüísticos y políticos de la sociedad
organizada. Es evidente que muchos de los remedios hay que buscarlos en las
diferentes formas de actividad educativa. En este capítulo se da una breve
descripción de la más reciente crítica teórica de sociedad organizada-burocrática,
se discute la base educativa de las alternativas que proponen los teóricos críticos
y en particular se demuestra cómo determinadas estructuras de gobierno en
educación pueden alterarse para conseguir unas estructuras educativas y sociales
que respondan mejor a las exigencias humanas.

Responsabilidad individual y la jaula de acero de la burocracia

Una de las cuestiones centrales con las que se enfrenta la mayor parle de las
teorías sociales y administrativas es la reconciliación de los individuos con las
estructuras cada vez más racionalizadas de la vida social y económica. A menudo la
cuestión se plantea en términos de adecuar la motivación individual a la prosecución
de los objetivos determinados desde los estamentos políticos o gestores. Hace ya
bastante tiempo que una de las preocupaciones más importantes de burócratas y
gestares ha sido la organización racional de la acción colectiva de cara a lograr
dichos objetivos (véase Hoy y Miskel 1982). En efecto, se considera que uno de los
máximos logros del mundo moderno es el desarrollo de una burocracia a gran escala,
que aparentemente sería la solución a ese problema. Weber, por ejemplo, en su
análisis de la progresiva extensión y el creciente poder de las organizaciones
burocráticas en el mundo moderno, afirmaba que "la burocracia es el medio de
transformar la acción social en acción organizada racionalmente" (1968, p. 987).
Contrariamente a la mitología popular, Weber no fue ni el inventor ni el
abogado de la burocracia. Para él la búsqueda sin límites de los medios racional-
mente calculados para los fines determinados por los "intereses dominantes',
representaba la creación de un mundo esencialmente mecánico e inhóspito para los
seres humanos."La burocracia se desarrolla con mayor perfección cuanto más se
“deshumaniza”, cuanto mayor éxito tiene en eliminar de los asuntos el amor, el odio y
todos los elementos puramente personales, irracionales y emocionales que escapan
a la previsión y el cálculo" (1968, p. 975). Weber concebía la "jaula de acero'
resultante como un mundo terminal inhumano que abocaría en una última
"petrificación mecanizada, adornada con una especie de autoimportancia convulsiva"
(1958, p. 182).
La forma más extrema y el ejemplo más perfecto de esa jaula de acero es,
claro está, la sociedad totalitaria, en la cual se consigue una racionalidad social,
económica y política mediante la subordinación obligada de los intereses individuales
a los intereses del "Estado". Esa petrificación mecánica y esa autoimportancia
convulsiva de esos Estados quedan bien ilustradas en los actuales regímenes
totalitarios, tanto de derechas como de izquierdas.
Normalmente, la principal critica que se hace a esos Estados es la cantidad de
fuerza que requieren para asegurar la sumisión a la "racionalidad" del Estado. Sin
embargo, como bien señaló Huxley (que compartía las ideas de Weber) en la
introducción a Brave New World (1980):
"Un Estado totalitario realmente eficiente sería aquel en el que el
ejecutivo todopoderoso de jefes políticos y de su ejército de administradores
controlasen una población de esclavos o los que no es necesario obligar,
porque aman su servidumbre ' (Huxley 1980, p. 12, el subrayado es nuestro).

La creación de siervos amantes, o, para darle un nombre más pomposo, la

ingeniería del consentimiento, es una de las grandes funciones que deben acometer
quienes controlan la jaula de acero. Es un trabajo encomendado, dice Huxley, "a los
ministros de propaganda, a los editores de periódicos y a los maestros de escuela"
(1980, p. 12). Es un trabajo de integración social.
 Es evidente que todas las sociedades socializan a sus miembros según
determinados modelos de valor, creencia y conducta. La socialización va unida
inevitablemente a la vida social. Sin embargo, la socialización que propone la
organización burocrática es diametralmente diferente a la de la mayoría de las
culturas, sociedades y comunidades, por cuanto se propone una despolitización
efectiva tanto de los miembros como de los clientes de la organización. Es decir,
como señala Hummel,

"en la burocracia, la administración sustituye a la política. No a la política en el

sentido de actividad central de toma de decisiones de la sociedad - la
burocracia toma cada vez más las decisiones fundamentales que rigen la vida
pública y privada - sino a la política en el sentido de actividad participativa de
los ciudadanos que colaboran o luchan unos con otros en la búsqueda de
soluciones para los problemas públicos' (Hummel 1982, p.185)
.
Y así, el proceso esencialmente público de argumentación y decisión políticas,
"es sustituido por la toma de decisiones pretendidamente apolítica por parte de unos
pocos gestores ... y el público, los afectados por las decisiones, es sistemáticamente
excluido de ese proceso" (Hummel 1982, p.185).
Esta despolitización fundamental del público es una de las características claves de
los procesos de socialización que propugnan las organizaciones burocráticas en la
construcción de la jaula de acero. En efecto, como dice Denhardt, la forma específica
de socialización requerida por esas organizaciones se está convirtiendo en una
característica generalizada de la sociedad organizada.

"El resultado de este proceso de socialización de las organizaciones es la

asunción cada vez más amplia de una visión determinada, una especie de
ética organizativa en la que se apoya la extensión de una sociedad organizada
y se ofrece a sí misma como modo de vida para las personas de nuestra
sociedad. En la medida en que aceptemos esta ética, veremos el mundo en
términos de orden y estructura, más que en términos de conflicto y cambio;
valoraremos la disciplina, la reglamentación y la obediencia, en contraposición
a la independencia, la expresividad y la creatividad. Y veremos el mundo en
términos de técnicas para resolver cualquier inconveniencia en una
administración eficiente y sin estridencias de los asuntos humanos.
Especialmente importante es el hecho de que esta nueva ética le la
organización no se limita a dictar instrucciones para nuestra actividad dentro de
la organización (como hacen las teorías sobre organización); por el contrario,
tiene tanto poder que establece de forma general para nuestras vidas aquellos
mismos patrones de pensamiento y de conducta" (Denhardt, 1981, p.5)

Así pues, la burocracia organizada y en general la sociedad organizada,

propician una forma de integración social significativamente diferente a la que
propician otras formas de vida social, cultural o en comunidad. Y ello es debido a que
en las burocracias la acción política como expresión de las ideas y los objetivos
propios queda reducida y restringida a los directivos. A los individuos se les priva de
la posibilidad de una acción significativa, que es sustituida por la jerarquía del control
organizativo. Ello produce, a nivel individual, una paradoja: el propósito de la acción
individual con frecuencia está en contradicción con la racionalidad de las
necesidades de la organización. Como apunta Denhardt:
 "El dilema con el que se enfrentan los individuos que buscan un contexto en el
que sean posibles las acciones encaminadas a un fin, es que, a medida que la
constante burocratización de la sociedad desplaza las primeras
preocupaciones políticas, vocacionales y religiosas, al individuo le quedan
pocas oportunidades de llevar a cabo acciones al margen de los sistemas
organizados. El problema...es que los sistemas organizados giran, por propia
naturaleza, alrededor de los conceptos de regulación y control. Ello significa
que el individuo organizado se ve en la contradicción de intentar poder elegir
según sus propósitos dentro de un sistema de regulación, lo cual produce un
impacto que confunde y aliena" (Denhardt 1981, P. 8).

Así, la "racionalidad de la burocracia produce una situación profundamente

irracional para el individuo, al que, además, se le impide la búsqueda de soluciones
públicas y políticas a los diversos dilemas, dada la naturaleza manifiestamente
apolítica de las diferentes estructuras organizadas, que son las únicas estructuras
posibles de las que el individuo puede valerse en la sociedad organizada. Parece que
el problema central con el que se ha enfrentado la teoría social y administrativa
durante los últimos 200 años - el de reconciliar la eficacia de las organizaciones con
la motivación personal, y el compromiso privado con la burocratización-ha llegado a
un punto muerto.
Denhardt se ha ocupado detalladamente de esta situación de punto muerto en
"Individual responsibility in an age of organization' (ver referencias), señalando que
las organizaciones modernas, a través de su sistema jerárquico de responsabilidades,
libran al individuo, a la vez que le niegan, de cualquier responsabilidad moral sobre
las acciones que se ajustan a las normas y a los intereses de la organización. Para
que pueda entenderse la administración como filosofía en acción, como se ha
señalado en capítulos anteriores, es preciso resolver este tema.

El sueño del orden: Los mecanismos de dominación

El análisis que hace Denhardt en el artículo señalado y en su libro In the

Shadow of Organization (1981) pone de manifiesto no sólo la despolitización con-
siguiente al desarrollo de la ética de la organización, sino también la desmoralización
del individuo. Es decir, limitar la toma de decisiones a quienes estén al cargo de la
organización despolitiza a la mayoría de funcionarios y de clientes, y, al mismo
tiempo, les libra de cualquier responsabilidad moral-ya que se limitan a obedecer las
normas-. El resultado es lo que Berger et al. (1973) llaman "La Mente sin Hogar",
resultado de la aceptación de la lógica instrumental, objetivizada y despersonalizada
del funcionamiento burocrático en la cual, contrariamente a la insistencia de Kant en
que las personas deben ser tratadas como fines en sí mismas y no como simples
medios, los individuos son tratados de forma puramente funcional. Y así, como señala
Hummel:
"los estudiantes se convierten en los `productos' de las universidades. Los
trabajadores se convierten en las `herramientas' de los órganos de gestión. Los
individuos que desempeñan un papel dentro de una institución se convierten
en subsistemas que cumplen con una funciones dentro de un sistema -
'funcionarios'-. Y los clientes se convierten en `casos' o cosas" (Hummel (1982,
p. 41)
 AI final, como se apuntaba en la visión aterradora de Weber sobre la realidad
de la sociedad burocratizada, los habitantes de la jaula de acera se convierten en
"especialistas sin espíritu, que se rigen por sus sentidos y sin corazón; una nulidad
que, sin embargo imagina haber alcanzado un nivel de civilización jamás logrado
antes" (Weber 1958, p. 182).
Hummel (1982) profundiza en el análisis llevado a cabo por Weber en su
famoso ensayo sobre la burocracia, e identifica cinco transformaciones principales
que están asociadas con la ética organizativa. Las burocracias, dice, exigen
transformaciones de la experiencia histórica y biográfica anterior en cinco áreas: la
social, la cultural, la psicológica, la lingüística y la política.
"La burocracia engendra una nueva especie de seres inhumanos. Las
relaciones sociales de las personas se convierten en relaciones de control. Se
les priva de sus normas y de sus creencias sobre sus propios fines, y se les
sustituye por habilidades afirmando con ello la importancia de los medios
técnicos de administración o de producción. Psicológicamente, esta nueva
personalidad es la de un experto racional, incapaz de emocionarse y carente
de voluntad. El lenguaje, que en otro tiempo era un medio para poner en
comunicación a las personas, ahora se convierte en un mecanismo reservado
de dar órdenes en un solo sentido. La política, en especial la política
democrática, desaparece como método para determinar públicamente los
objetivos generales de la sociedad de acuerdo con las necesidades humanas;
y es sustituida por La administración" (Hummel 1982, p. 2).
De ahí que la necesidad de orden y de control justifica la burocratización del
mundo moderno termine por producir una situación inherentemente irracional que
destruye la misma sociedad que pretende servir. En efecto:

"el modelo racional de administración puede servir de ayuda en los esfuerzos

de predicción y control en interés de la eficiencia, pero es incapaz de dar
explicación del sentido de la vida organizada o de ofrecer una crítica a sus
limitaciones. Es más, cuando el modelo racional sirve como modelo de la
acción humana apropiada, ofrece una visión extremadamente limitada del
individuo, especialmente en lo concerniente a la cuestión de la conciencia
moral. Finalmente, puesto que el modelo racional sirve por propia naturaleza a
los intereses de la regulación social, no puede contribuir con los individuos en
su búsqueda de autonomía y responsabilidad. Y éstos son precisamente los
temas que deben resolverse para que las personas ensayen nuevas formas de
relación mutua al compartir los trabajos de la vida" (Denhardt 1981, p. 123).

¿Qué procede hacer, entonces? En mi opinión, hay dos cosas fundamentales.

En primer lugar, se deben desmitificar las organizaciones, y en segundo lugar debe
modificarse la variedad de vida organizada, de forma que las organizaciones se
conviertan en estructuras de participación que respondan a las necesidades
humanas.

Desmitificar las organizaciones

Es curioso que nuestro análisis de las burocracias, al mismo tiempo que las
reifica, desconfía de sus consecuencias. Es decir, se olvida el agente esencialmente
humano que creó y que mantiene las organizaciones burocráticas, y estas son
tratadas como instituciones sociales con vida propia por encima y más allá del control
humano. Efectivamente, muchas explicaciones de las organizaciones las presentan
como estructuras por las que pasan los individuos, y como mecanismos con los que
someter al mismo a procesos tales como el de socialización, rehabilitación,
educación, etc. Y así, como argumentan Berger y Luckman, "la relación real entre el
hombre y su mundo se reserva al dominio de la conciencia. Se concibe al hombre
como un producto del mundo del que es creador, y la actividad humana como un
epifenómeno de procesos no-humanos" (1967, p. H9).
Por lo tanto, el primer paso en la desmitificación de las organizaciones consiste
en reconocer que son algo creado y que, por consiguiente, presumiblemente pueden
ser recreadas; es decir, reconocer las organizaciones como obras de la imaginación,
a pesar de que sus apariencias externas a menudo son muy concretas. Becker dice,
por ejemplo, que en la vida organizada, así como en el ámbito más amplio de la
acción social,

"las respuestas del hombre al problema de su existencia son en buena medida

ficticias. Su noción de tiempo, espacio, poder, el carácter de su diálogo con la
naturaleza, la aventura que comparte con sus semejantes, .su heroísmo
original - todo ello se estructura en una red de significados codificados y de
percepciones en buena parte arbitrarios y ficticios" (Becker 1971, p. 56).

Tenemos, pues, razones para preguntarnos si el modelo racional que la teoría

organizativa presenta como un modelo preciso y persuasivo de la acción humana no
es, de hecho, una ficción aceptable; es decir, aceptable como una explicación y una
interpretación de nuestra experiencia, o como un ideal en el que podemos
comprometer nuestro "heroísmo original".
Como respuesta a la primera cuestión, los principales teóricos de la
organización cada vez abrigan más dudas sobre la validez de la sabiduría de las
ciencias sociales. Perrow, por ejemplo, dice:

"Ni los científicos sociales ni la gente en general son tan inteligentes ni tan
racionales como piensan. Los científicos sociales enmascaran esa realidad
tratando desesperadamente de dar un sentido a cosas que en realidad, y
cuando se analizan en detalle, no tienen ninguno. Y, sin embargo, dan la
impresión de que su comportamiento se rige por leyes, incluso que su
comportamiento es racional, debido a unas técnicas de investigación que, en
buena medida, están diseñadas en beneficio propio. Los científicos sociales
han construido ficciones, tales como la idea de personalidad o de carácter, o la
de cambio evolutivo, para ocultar el desorden de nuestra existencia cotidiana y
la naturaleza impredecible de la historia humana' (Perrow 1982, p. 684).
En efecto, no es difícil sospechar que este mismo desorden de los asuntos
humanos es el que origina los intentos de explicar, predecir y controlar el mundo.
Pero mientras que la ciencia positivista ha triunfado en su aplicación de la lógica de la
causalidad y del control para dominar el mundo físico, la transposición de este mismo
proceder al mundo social ha resultado menos afortunada. Y ello se debe, en parte, a
lo impredecible de la naturaleza humana, y en parte, como antes hemos señalado, a
lo cuestionable de las consecuencias morales de las jerarquías organizativas. Estas
objeciones, sin embargo, no han evitado que la lógica de la ciencia física se convierta
en las ficciones de la ciencia social. Tomando como ejemplo los objetivos de la
organización como elemento clave de la teoría de la organización, Perrow dice:
 "la idea de objetivos de la organización es uno de los elementos más
poderosos en de proceso de dar órdenes, y una de las mejores formas de
imponer una realidad sobre nuestro trabajo diario. (Pero) la idea de objetivo
puede mistificarse, esconder un mundo errante, incierto, cambiable, que
escasamente podrá corresponderse con el de la investigación de la ciencia
social... ¿Tienen, pues, las organizaciones objetivos, en el sentido racional de
la teoría de la organización? No lo creo. De hecho, cuando un ejecutivo dice,
`éste es nuestro objetivo', puede ocurrir que esté considerando lo que en
realidad esta haciendo la organización en ese momento, y diga: `Puesto que
aquí somos todos muy racionales, y esto es lo que estamos haciendo, éste
debe ser nuestro objetivo. En este sentido, las organizaciones retroceden: La
acción engendra el pensamiento, y no al revés" (Perrow 1982, p. 687)
Así pues, el concepto de racionalidad ordenada al servicio de los objetivos de
la organización puede ser una ficción que en un intento por entender las
organizaciones lleve al confusionismo. Parece oportuno, pues, preguntarse a que
propósitos sirve esa ficción. O mejor, los propósitos de quien.

Teoría organizativa y propósito organizativo

Sin llegar a sugerir una teoría de la conspiración, Perrow señala que en

general:

"El problema que se encomienda a la organización, y los métodos para

abordarlo, se formulan sobre la base de una acuerdo entre la élite sobre cómo
debe trabajar el sistema. La pobreza es responsabilidad de los pobres; las
conductas desviacionistas son definidas como tales por la élite, aunque
quienes se desvían no lo entiendan así; las soluciones vendrán en forma de
ayuda a los pobres, y no de una reconstrucción de la sociedad, etc" (Perrow
1978, p. 113).
Y así, en el proceso de mantener los intereses del consenso de la élite,
"no tiene sentido que un ejecutivo que supuestamente está ayudando al pobre,
propugne una redistribución masiva de la riqueza en la comunidad
incrementando fuertemente los impuestos a los ricos, para dárselo a los
pobres, o recortando los salarios de los mejor pagados para emplear el dinero
en la creación de empleos para los pobres, o en remediar, pongamos por caso,
el problema de la vivienda en los barrios pobres ni que se dedique a investigar
la ineficacia o la corrupción de otros agentes, de forma que contribuyan más y
mejor; ni que organice a los pobres en una fuerza política efectiva que
destituyera a los elegidos o llegara incluso a reestructurar el gobierno. Ésas
son todas posibles soluciones al problema, pero no se ajustan a las
expectativas del sistema actual. Por lo tanto, las soluciones, para que lo sean,
no deben cuestionar el sistema, aunque el propio sistema sea la causa de los
problemas. Los ejecutivos sensatos lo saben muy bien; tan bien, en efecto, que
con frecuencia no son conscientes de que lo saben" (Perrow 1978, pp. 113-
14).
Perrow, pues, coincide con Weber, para quien la burocracia operaba
desapasionada y despiadadamente en beneficio de los intereses de las élites
dominantes. Y así es, como señala Salaman (1981): toda la doctrina de la búsqueda
racional de objetivos organizativos sirve para glosar la coincidencia de las estructuras
organizativas con las de clase. En este sentido, Perrow añade:

"nuestros esfuerzos por saber responder en cada momento y por dejamos

guiar por la racionalidad sirven a las élites mucho más de lo que éstas sirven a
la mayoría de las personas. Estos esfuerzos crean un mundo en el que la
necesidad tecnológica, la jerarquía organizativa, los propósitos de beneficio,
etc., se convierten en legítimos. Reducen el espacio por el que se pueda mover
el mortal ordinario" (Perrow 1982, p. 668)

Sin embargo, esa reducción del espacio por el que se pueda mover el mortal
ordinario, es una consecuencia inevitable de una ficción organizativa cimentada en
las premisas de la explicación, la predicción y el control del mundo social. El tema
más importante es el del control. Pero mientras en las ciencias físicas la explicación y
la predicción hacen posible (puesto que se emplean en ello) el control de los objetos
inanimados, o al menos de los no humanos, la utilización de un modelo semejante en
el mundo social sólo puede traducirse en un control de la mayoría de los mortales
ordinarios por parte de las élites (que inevitablemente se .sirven sólo a sí mismas). Y
así, la ficción de una burocracia ordenada racionalmente, neutral, apolítica y
desapasionada en su persecución de objetivos organizativos neutrales puede ser
interpretada, por un lado, como una representación probablemente imprecisa de una
realidad social y organizativa desordenada y, por otro lado, como una ficción al
servicio de los intereses de la minoría, al mismo tiempo que limita el espacio por el
que puedan moverse los mortales ordinarios. Así las cosas, parece posible que la
masa de mortales ordinarios den con una ficción alternativa más aceptable,
especialmente si en ella se diera más importancia a sus experiencias y existiera un
compromiso de incrementar más que de reducir la posibilidad de que ellos mismos
controlaran sus propios destinos.

Hacia una ficción alternativa

Este modelo alternativo va adquiriendo forma rápidamente en los dominios

teóricos de la teoría social, la administración pública y la educación. Es un modelo
que se inspira en dos tradiciones teóricas principales. La del análisis feno-
menológico y la de la teoría crítica. El análisis fenomenológico se inicia en la obra
de Edmund Husserl y se basa en una distinción fundamental entre los objetivos de
las ciencias naturales y los de las ciencias sociales. Las primeras adoptan un
enfoque instrumental sobre la causalidad de los fenómenos del mundo físico,
mientras que las ciencias sociales se ocupan en dar explicación de cómo los huma-
nos asignan un significado a sus acciones. En contraste con la explicación del com-
portamiento de los objetos físicos (que con frecuencia puede ser objetivo, deter-
minista y predecible) el fenomenólogo afirma que la intencionalidad de la acción
humana hace posible la existencia de respuestas creativas, e incluso únicas, a la
experiencia. Como resultado de esta diferencia básica entre el mundo predecible de
las ciencias físicas y el mundo implícitamente impredecible de las ciencias humanas
o sociales, la fenomenología está en mejor situación de entender y explicar el
desorden aparente del mundo humano, y que según Perrow deshace la bonita
ficción de la racionalidad organizativa.
La función de la teoría crítica es complementaria de la del análisis feno-
menológico. El propósito de la teoría social crítica es explicar y profundizar en la
racionalidad y en la justificación (las ideologías) que sustentan las aparentes
regularidades de la vida social.
"EI trabajo del análisis social crítico consiste en desmenuzar estas
justificaciones, o ideologías, y establecer las regularidades de la acción social
que se esconden tras la superficie de nuestras relaciones. A su vez, la crítica
nos permite ver las relaciones de dependencia y de sumisión que previamente
se nos ocultaban; da origen a un proceso de autorreflexión en el que
empezamos a comprender cuál es nuestra condición verdadera (libres de los
condicionantes ideológicos). El entregarse a la autorreflexión seria y sin trabas
conduce al autoconocimiento, y nos sirve de guía para la acción social
responsable" (Denhardt 1981, p. 173).

Así pues, frente al modelo instrumental de las ciencias físicas (y al modelo

tradicional de las organizaciones burocráticas), se está desarrollando un modelo de
acción social que toma en consideración los resultados impredecibles de la
intencionalidad humana, y ofrece un método de análisis social crítico que nos permite
tomar conciencia de las trabas ideológicas del mundo social en que vivimos. La
discusión anterior de la teoría tradicional de las organizaciones es un ejemplo de este
análisis social crítico.

¿Una democracia educativa?

Para Fay (1975,1977) este tipo de análisis crítico hace posible un modelo
alternativo al de la relación instrumental entre teoría y práctica que se establece en la
ciencia física y en la ciencia organizativa tradicional. Fay llama a esta alternativa "el
modelo educativo". La finalidad del mismo es facilitar a las personas una comprensión
de sus propias vidas, es decir, de sus necesidades, de las condiciones sociales que
impiden que se vean satisfechas, y de los medios por los que sus vidas, y el sistema
social, pueden cambiarse de forma que se incrementen las posibilidades de que sus
necesidades sean atendidas. De acuerdo con Fay:
"Tanto el modelo instrumental como el educativo prometen la libertad; en el
primero, sin embargo, se trata de la libertad que resulta de saber cómo lograr
lo que uno desea, mientras que en el segundo se trata de la libertad de la
autodeterminación, en el sentido de poder decidir por uno mismo, sobre la
base de una autoconciencia lúcida y crítica, la forma en que uno desea vivir.
En el modelo educativo, el resultado práctico de la teoría social no son los
medios con los que ejercer un mayor poder de manipulación, sino la
autocomprensión que hace posible que el pensamiento racional propio sea la
causa de las propias acciones; i.e., la teoría social es un medio de alcanzar
una mayor autonomía' (Fay 1977, p. 207).
No es casualidad que Fay llame "educativo" al modelo alternativo al
instrumental, ya que, como han señalado Connell et al., "la educación va ligada de
forma fundamental a la idea de emancipación, aunque se ve en el peligro constante
de ser capturada para otros intereses" (1982, p.208). Margetson (1980) explica la
relación entre educación, participación, democracia y toma de decisiones, y aunque
se sirve de diferentes fuentes para su argumentación, llega a una conclusión similar a
la que hemos llegado nosotros mediante el análisis de la teoría organizativa.

Recuperar la comunidad
 Uno de los efectos significativos del surgimiento de la sociedad organizada ha
sido la destrucción administrativa de la comunidad; es decir, la destrucción de los
valores comunes, de la experiencia y del compromiso que acompañan a toda la
variedad de acciones humanas y que sirven para diseñar una visión coherente e
integradora del mundo social y para mantener la participación en el mismo del
individuo. ¿Qué otra cosa cabría esperar, cuando las organizaciones despolitizan y
desalientan a sus miembros, separándolos de sus raíces culturales - aquellos
sistemas de valores, ideales y formas de vida compartidos que son la esencia de la
comunidad -? Porque la burocracia, como señaló Weber, impone las normas de
precisión , de estabilidad, de disciplina, de confianza, de cálculo, de racionalidad, de
impersonalidad y de igualdad formal, marginando y prohibiendo las normas por las
que tradicionalmente se rige la vida social: las normas de "justicia y libertad, violencia
y opresión, felicidad y gratificación, pobreza, enfermedad y muerte... victoria y derrota,
amor y odio, salvación y condena" (Habermas 1971, p. 96; véase también Weber
1168, pp. 226-41).
Durante el presente siglo se ha ejercido una presión constante para extender el
modelo racional del control organizativo de forma que abarcara una porción cada vez
más amplia de la vida social. Algunos de los críticos más constantes han sido los
miembros de la "Escuela de la Teoría Crítica de Frankfurt" -Horkeimer, Fromm,
Marcuse, Adorno y Habermas, entre otros-. Han advertido de la intromisión abusiva
de la burocracia en áreas cada vez más amplias de la vida social, como el deporte, el
tiempo libre, el arte, las comunicaciones, la familia y Ia comunidad. Otros críticos,
como Focault, han señalado la “microfísica del poder" por la que se rigen las
organizaciones modernas en las que "el poder se ejerce sin divisiones" (Focault 7979,
p. 197).

Como he dicho en alguna otra parte (Bates 1982a, 1982b) las escuelas sufren
una presión especial para que adopten e impongan toda la impedimenta de la
racionalidad burocrática y para que exploten la microfísica del poder con el fin de
ejercer el control sobre una juventud potencialmente rebelde. Como bien señala
Margetson en su comentario a la imagen que presenta R. S. Peters de los niños como
bárbaros a las puertas de la ciudadela de la civilización, debemos reflexionar
detenidamente sobre las implicaciones que esa imagen tiene para la juventud
A pesar de lo inadecuado de esa imagen, no cabe menospreciar la importancia
histórica que ha tenido, pues, como dice Katz:

"Las escuelas públicas se crearon para aliviar los problemas más acuciantes
de conductas marginales y para reforzar la estructura social que se veía
amenazada" (Katz 1980, p. 78).

Las causas de la presión social eran entonces, como ahora, diversas, pero
tenían mucho que ver con las emigraciones masivas de las zonas rurales a las
urbanas bajo el impacto de la mecanización de la agricultura y el auge de la industria
urbana, y con la emigración internacional desde Europa hacia diferentes Nuevos
Mundos. En ambos casos, uno de los problemas sociales significativos que se
plantearon fue le mutua ininteligibilidad de las tradiciones culturales contrapuestas,
fueran éstas regionales (como era el caso normalmente en la migración rural-urbana)
o nacionales (como era el caso habitual en la migración internacional). En uno y otro
caso se consideraba necesario políticamente eliminar, o al menos reducir, los
modelos de conducta y de pensamiento anteriores, cuyo origen estaba en las culturas
rurales europeas, y sustituirlos por un modelo de conducta estandarizado y
homogéneo. El resultado fue, como analiza Johnson (1976) respecto a la Inglaterra
victoriana, que las escuelas, las iglesias, la policía, y otros agentes sociales
dispusieran un gran asalto a los restos culturales de la vida de la comunidad rural quo
los nuevos pobres urbanos se llevaban con ellos a las ciudades. En esencia, el
esfuerzo se centraba en destruir los vestigios de la cultura rural y en reemplazarla por
una identidad nueva más compatible con el naciente Estado industrial-administrativo.
Como señalan Katz (1975) y Tyack (1974j la respuesta americana a la inmigración
masiva de europeos fue similar.
Se consideraba que la educación era el instrumento principal de control social
y cultural, pero probablemente no era ninguna sorpresa que
"a pesar de la retórica y de los augurios de sus promotores, las escuelas tenían
escaso efecto sobre el crimen, la delincuencia y la pobreza. Esos problemas no
se acabaron con la implantación de las escuelas, como habla predicho un
hombre de escuela de la primera generación excesivamente esperanzado. A
pesar de los gastos masivos y a pesar del continuo esfuerzo por utilizar las
escuelas para aliviar la patología social, nunca existió mucha relación entre la
extensión de la educación pública y el nivel de angustia y desorden en la vida
social" (Katz 1980. p78).

Esta observación es, en general, improcedente, ya que, como dice Pusey

(1979), los resultados de la educación son indeterminados, y las condiciones de la
educación dependen de factores externos sobre los que la escuela ejerce escaso
control. Ello, sin embargo, no ha sido obstáculo para que las burocracias educativas
intentaran incrementar su influencia sobre las escuelas mediante una centralización
de la toma de decisiones y del control. El resultado es, como apuntan Wise (1979) y
Murphy (1979), que la "hiperracionalización" de las estructuras burocráticas muy
amplias, que supuestamente gobiernan la educación, impide que se puedan ofrecer los
propios servicios educativos que estaba previsto que ofrecieran. La respuesta de las
escuelas consiste normalmente, como señalan Meyer y Rowan (1978), en ritualizar sus
relaciones con la burocracia para hacer imposible su interferencia y poder seguir con su
cometido.

Seguir con su cometido significa, cada vez más, adaptarse a las circunstancias
locales, sean éstas sociales, culturales, económicas o políticas. Y las circunstancias
locales son cada vez más diferentes unas de otras. En esta diferenciación social
estriban los principales problemas de las burocracias educativas centralizadas, porque
amenazan el principio burocrático de la estandarización (cuya aplicación se traduce
inevitablemente en objetivos que están en desacuerdo, o son irrelevantes, con un
aporte progresivamente más amplio de la población) y de la jerarquización (que no
puede dominar los múltiples e indeterminados procesos con la suficiente rapidez como
para controlarlos). En esencia existe un reconocimiento cada vez más extendido de
que las burocracias educativas son incapaces de ejercer un control racional sobre los
procesos educativos.
De este convencimiento puede derivar, por un lado, un intento de racionalizar
aún más la burocracia y de fortalecer las técnicas de gestión corporativas, y unos
mayores esfuerzos por definir claramente las líneas de autoridad, de responsabilidad y
de control. Tal fue el intento de White Paper on Strategies and Structures for
Education in Victorian Government Schools (1980). Por otro lado, y como
alternativa, parece que la respuesta más adecuada debe estar en la línea de lo que
plantea Middleton en "Devolution or inversion: Two conflicting approaches to school and
community decision making" (ver referencias).
Las propuestas de Middleton se basan en un análisis de la administración
educativa muy similar al nuestro, y del cual se deduce una apuesta por una forma de
acción social que es educativa en su naturaleza (Fay), participativa y democrática en su
forma (Margetson), socialmente crítica en sus objetivos, y dirigida hacia una autonomía
cada vez mayor, y no hacia un control jerárquico. Como tal se ajusta a los requisitos
que en nuestra ficción organizativa alternativa establecíamos: la remoralización y la
repolitización de los individuos en unas condiciones de autonomía libre de la
dominación. Vale la pena el esfuerzo que supone la labor administrativa necesaria para
lograr esa ficción en el trabajo diario de las escuelas.

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Agradecimiento.
Las citas de las pp. (187, 188 y 194) de Robert B. Denhardt, In the Shadow of
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