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Este artículo apareció originalmente en:

México, Revista de A dm i n i s t r a c i ó n Pública, Publicación

conmemorativa del Instituto Nacional de A dm i n i s t r a c i ó n

Pública 1980, pp. 275-294.

 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION*

W O O D R O W WI LSON

Supongo que ninguna ciencia práctica zacion y los métodos de nuestras oficinas

se estudia, en caso de que no sea necesario g u b e rn a m e n t a l e s ; porque es obvio que su

conocerla. Por tanto, el hecho de que la c i e n ­ organización y sus métodos necesitan mejora

cia eminentemente práctica de la adminis­ solamente en menor m e d i d a que su personal.

tración encuentre su lugar en los cursos de El objeto del estudio administrativo es des­

C o l e g i o S u p e r i o r * * de este p a í s , pruebe que en cubrir, primero, qué puede hacer adecuada

él se necesita saber más acerca de la admi­ y exitósamente el gobierno y, en segundo

n i s t r a ci ó n , en el caso de q u e se r e q u i e ra una lugar, cómo puede hacerlo con la máxima

prueba de este hecho para demostrarlo. Sin eficiencia y al mlnimo costo posible, ya·sea de

embargo, no es necesario decir que nosotros dinero o de esfuerzo. Es evidente que _so­

no miramos los programas de Colegio Supe­ bre estos puntos se necesita mucha l u z entre

rior para tener u n a prueba de e l l o . Se da por nosotros, y solamente un estudio cuidadoso

sa b i d o entre nosotros que el movimiento puede proveerla. No obstante, antes de

actual llamado Reforma del Servicio Civil entrar en ese e s t u d i o es necesario:

debe, después de c u m p l i r su p r i m e r objetivo, l . T o rn a r en cuenta lo q u e otros han hecho

ampliar sus esfuerzos para mejorar, no sola­

mente el personal, sino también la organi-

** College. Cuatro cursos posteriores a High School y ante­

* Este artículo apareció originalmente en Política/ Science
riores a la Universidad en el sistema de estudios de Es­
Quarterly, Vol. 11 - No . . 2, .j u n i o 1887. Traducción al
tados Unidos. ( N . T . )
castellano de Francisco Sampere.
276 25 ANIVERSARIO DEL INAP

en la misma línea, es decir, la historia tramos su f l o r característica del conocimiento

del estudio. sistemático. Hasta nuestros días, todos los

11.Averiguar exactamente cuál es el objeto p o l i t ó l o g o s que a h o ra leemos h a b í a n pensado

del e s t u d i o . d i s c u t i d o y d o g m a t i z a d o solamente acerca de

11 !.Determinar cuáles son los mejores mé­ la constitución del g o b i e rn o ; acerca de la

todos para d e sa r ro l l a r l o y las concepcio­ n a t u ra l e z a del Estado; de la esencia y sede

nes poi íticas más esclarecedoras de que de la soberanía, del poder popular y de la

debemos proveernos para introducirnos prerrogativa real; acerca de los significados

en él. más profundos residentes en el corazón del

A menos que sepamos y solucionemos gobierno y acerca de los altos fines puestos

estos puntos, partiremos sin mapa n i brújula. como objetivos a éste por los deseos y la

naturaleza del hombre. El punto central de

controversia era este gran campo de la teoría,

en el cual la monarquía se i n cl i n a b a frente

La ciencia de la a d m i n i s t r a ci ó n es el fruto a la democracia, en el cual la o l i g a r q u í a h a b í a

más reciente de la ciencia poi (tica, materia construido para sí misma baluartes de privi­

que se o r i g i n ó hace 2200 años a p ro x i m a d a m e n ­ legio y en el cual la t i r a n í a buscó oportunidad

te. Es un producto de nuestro propio siglo, para hacer cierta su pretensión de recibir

casi de nuestra propia generación. s u m i s i ó n por parte de todos sus competidores.

lPor qué l l e g ó tan tarde? lPor qué esperó En medio de esta confusión de p r i n c i p i o s , la

hasta este tan ocupado siglo para demandar administración no pudo imponer pausa para su

atención por sí misma? La administración es propia consideración. La pregunta fue s i e m p r e :

la parte más obvia del gobierno; es este mismo ¿Quién debe hacer la Ley y cuál debe ser esa

en acción; es el aspecto más visible del gobier­ Ley? La otra pregunta, cómo debería ser ad­

no, el ejecutivo, el operativo; y es, por supues­ ministrada la Ley con s a b i d u r í a , con e q u i d a d ,

to, tan antigua como él mismo. Por ser el con rapidez _y s i n fr i c c i ó n , se marginaba como

gobierno en acción, se podría esperar de ma­ "un detalle práctico" que los empleados

nera natural que el gobierno en acción h u b i e ­ podrían resolver después de que los doctores

ra atraído la atención y provocado el examen hubiesen acordado sobre p r i n c i p i o s .

de los politólogos muy pronto en la histo­ Que la filosofía poi ítica tomara esta di­

ria del pensamiento sistemático. rección no fue, por supuesto, un accidente

Pero ese no fue el caso. N a d i e escribió sis­ ni capricho perverso de los filósofos p o i (ti­

temáticamente acerca de la a d m i n i s t ra c i ó n cos. La filosofía de c u a l q u i e r época es, como

como una rama de la ciencia del gobierno, dice Hegel, "nada sino el espíritu de ese

hasta que el presente siglo había pasado su t i e m p o expresado en pensamiento abstracto";

primera juventud y había empezado a rnos- la filosofía poi ítica, como la filosofía de c u a l -
 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRAC/ON 277

quier otra clase, solamente ha enfrentado al te d i fí ci l e s de manejar sin quemarse las ma­

espejo los hechos contemporáneos. El pro­ nos; pero no se les recuerda en la presencia de

blema en los primeros tiempos era casi por los gigantescos monopolios del siglo x I x .

entero la constitución del g o b i e rn o y, por con­ Cuando Blackstone se lamentaba que las

siguiente, era eso lo que absorbía los pensa­ empresas no tenían cuerpos para darles de

mientos de los hombres. Había muy poca o patadas ni alma para ser condenadas, estaba

casi nada de preocupación acerca de la a d m i ­ anticipando el tiempo para proferir lamen­

nistración; por lo menos los administradores taciones parecidas por un siglo entero. Los

no la tuvieron en cuenta. Las funciones del desacuerdos perennes entre el patrón y los tra­

gobierno eran sencillas porque la vida, en sí bajadores que actualmente perturban a la so­

misma, era s e n ci l l a . El g o b i e rn o operaba ciedad industrial con tanta frecuencia,

imperativamente y obligaba a los hombres empezaron antes de la Muerte Negra y el Re­

sin antes pensar en consultar sus deseos. No glamento de Trabajo; pero nunca antes

había ningún sistema complejo de ingresos de nuestros días tuvieron proporciones tan

públicos ni de deuda p ú b l i ca para confundir nefastas como las tienen ahora. En resumen, si

a financieros; consecuentemente, no había las dificultades de la acción gubernamental

financieros a quienes confundir. Quienquiera se empezaron a barruntar en otros siglos, en

que tuviere poder no estaba desorientado el nuestro se están viendo c u l m i n a r .

sobre cómo u sa r l o . La ú n i c a y gran pregunta Esta es la razón por la c u a l las tareas ad­

era: ¿Quién debe poseerlo? Las poblacio­ ministrativas tienen que ser tan cuidadosa y

nes eran de números manejables, la propie­ sistemáticamente ajustadas a estándares de

dad era de tipos simples. Había muchas poi ítica cuidadosamente probada; la ra­

haciendas, pero no había acciones ni bonos; zon por la que tenemos ahora lo q u e nunca

más cabezas de ganado que intereses creados. antes tuvimos: una ciencia de la adminis­

He dicho que todo esto era cierto en t r a ci ó n . Los más importantes debates de

"tiempos remotos"; pero también es verdad principio constitucional todavía ni s iq u i e r a

para tiempos relativamente recientes. Uno están c o n cl u i d o s , pero ya no tienen tanta im­

no tiene que remontarse a l s i g l o pasado para portancia práctica como las cuestiones de

encontrar los comienzos de las complejidades administración. Se ha vuelto �ás d i fí c i l a d m i ­

actuales del comercio y de la confusión de n i s t ra r una c o n s t i t u ci ó n , que hacerla.

la especulación comercial, ni del portentoso Aquí está la forma gráfica y caprichosa

nacimiento de las deudas n a ci o n a l e s . La del Sr. Bagehot para reflejar la diferencia entre

buena reina Isabel*, sin duda pensó que los l o nuevo y lo v i e j o en a d m i n i s t ra c i ó n :

m o n o p o l i o s del s i g l o x v I eran suficientemen- "En tiempos remotos cuando un déspota

deseaba gobernar una p ro v i n ci a distante,

* Wilson se refiere ala reina Isabel de Inglaterra. ( N . d e l T.l mandaba un sátrapa en un gran caballo y a
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otra gente en caballos pequeños; y muy poco cando vastamente en n ú m e ro . La adminis­

se vuelve a o ír del sátrapa a menos que envíe tración está en todos lados poniendo manos

a alguna de la gente pequeña a contar lo nuevas iniciativas. Por ejemplo, la utilidad,

que ha estado haciendo. No es posible una el bajo aprecio y el éxito del servicio postal

gran labor de superintendencia. El rumor del g o b i e rn o , a p u n t a n hacia el establecimien­

común y el reporte casual son las fuentes de to del control gubernamental sobre el sistema

i n fo r m a ci ó n . Si parece cierto que la p ro v i n ci a de telégrafos. O , a u n q u e nuestro gobierno no

está en mal estado, el sátrapa n ú m e ro u n o es siga el liderazgo de otros gobiernos de E u ro p a

regresado y se manda al sátrapa número en el sentido de comprar o construir el telé­

dos, en su lugar. En países ci v i l i z a d o s este grafo y el ferrocarril, nadie puede dudar

proceso es diferente. Se construye una o f i c i n a que de alguna forma debe hacerse el amo

en la provincia que se desea gobernar; se le de corporaciones dominantes. La creación de

hace escribir y copiar cartas, mandando ocho comisionados nacionales de ferrocarriles,

reportes d i a r i o s a la jefatura en San Petersbur­ además de las comisiones estatales anterio­

go. Nadie hace una suma en la provincia sin res, implica una importante y delicada ex­

que a l g u i e n haga la m i s m a suma en la c a p i t a l , tensión en las funciones administrativas.

para "revisarla" y ver que la hace correcta­ C u a l q u i e ra que sea la autoridad de los esta­

mente. La consecuencia de esto es lanzar dos o del gobierno federal sobre ciertas

a las cabezas de los departamentos tal canti­ corporaciones, deben seguirse cuidados y

dad de lectura y de trabajo que sólo puede responsabilidades que requerirán no poca

llevarse a cabo mediante la mayor aptitud na­ sa b i d u r í a , conocimiento y experiencia. Cosas

t u ra l , el entrenamiento más eficiente y como ésas deben estudiarse para poder

el trabajo más f i r m e y regular". hacerse b i e n . Y éstas, como he d i c h o , son so­

D i f í ci l m e n t e hay un solo deber de gobier­ lamente unas pocas de las puertas que se le

no que, siendo antes sencillo, no sea complejo están abriendo a las oficinas de gobierno. La

ahora; el g o b i e rn o tenía antes pocos je­ idea del Estado y el consiguiente ideal de su

fes; ahora son numerosos. Las mayorías antes deber están sufriendo cambios notables. Y

sobrellevaban al gobierno; ahora lo conducen. "la idea del Estado es la conciencia de la ad­

En donde antes el gobierno seguía los capri­ m i n i s t ra c i ó n " . Viendo cada día cosas nuevas

chos de una corte, ahora debe seguir los que el Estado debe hacer, lo siguiente es ver

puntos de vista de una nación. claramente cómo debe hacerlas.

Y esos puntos de vista se van a m p l i a n d o Por e ll o debe haber una ciencia de la

hacia nuevas concepciones del deber del a d m i n i s t ra ci ó n que procure enderezar los

Estado de forma que, al mismo tiempo que caminos del gobierno, para hacer sus negocios

las funciones del gobierno se vuelven cada d í a menos i n fo r m a l e s , para reforzar y purificar

más complejas y difíciles, se están multipli- su organización y coronar sus deberes con
 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRAC/ON 279

escrupulosidad. Esta es una razón del por g o b i e rn o sumamente descentralizadas. Sj

qué existe esa c i e n ci a . hemos de emplearla, la debemos norteame­

Pero, «í ó n d e ha crecido esta c i e n c i a ? Con r i c a n i z a r y eso n o sólo formal y exclusivamen­

toda seguridad no de este lado del océano. No te en l e n g u a j e , s i n o t a m b i é n en forma radical

se puede encontrar un método c i e n t í fi c o i m ­ en pensamiento, principios y objetivos.

parcial en nuestras prácticas administrativas. Debe aprender nuestras constituciones de

La atmósfera venenosa del gobierno munici­ memoria, debe alejar la fiebre burocrática

pal, los, secretos aviesos de la a d m i n i s t r a c i ó n de sus venas, debe inhalar mucho aire libre

estatal, la confusión, el sinecurismo, la corrup­ norteamericano.

ción siempre y de nuevo descubierta en las Si se tuviera que buscar una e x p l i c a ci ó n

oficinas de Washington, nos impiden creer al por qué una ciencia tan susceptible de

que haya, por el momento, concepciones ser a p l i c a d a a todos los gobiernos ha r e c i b i d o

claras en los Estados U n i d o s de l o que consti­ a t e n c i ó n p r i m e ro en E u ro p a , donde el gobier­

tuye una buena administración. No, los no ha s i d o desde s i e m p r e u n monopolio, más

escritores norteamericanos no han tomado que en I n g l a t e r r a o en los Estados U n i d o s , don­

parte hasta el momento en el avance de esta de el g o b i e rn o ha sido por largo tiempo una

ciencia. Ella ha encontrado sus doctores en fr a n q u i c i a común, la razón será sin duda do­

Europa. No la hemos hecho nosotros, es una ble: primero, porque en E u ro p a había más

ciencia extranjera que, habla muy poco el gobierno qué hacer por el hecho de ser el go­

idioma de los orígenes ingleses o a m e r i c a n o s . bierno independiente del c o n s e n t i m i e n t o popu­

Solamente emplea lenguajes e x t ra n j e ro s ; no lar y, segundo, porque el deseo de conservar

balbucea nada que no sean ideas extrañas a al g o b i e rn o como monopolio h i zo que los

nuestro mundo. Sus objetivos, sus ejemplos, monopolistas estuvieran interesados en d e s c u - .

sus condiciones, están casi e x cl u s i v a m e n t e brir los medios menos i r r i t a n t e s de gobernar.

enraizadas en las historias de razas extranjeras, Además, e l l o s fueron lo s u f i c i e n t e m e n t e poco

en los precedentes de sistemas extranje­ numerosos como para adoptar de inmedia­

ros y en las lecciones de revoluciones e x t ra n ­ to m e d i d a s adecuadas.

jeras. La han desarrollado profesores franceses Será instructivo m i r a r esta materia u n po­

y alemanes y, por consiguiente, está adaptada co más de cerca. Hablando de gobiernos

en todas sus partes a las necesidades de un Es­ europeos no i n cl u y o , por supuesto, a I nqlate­

tado compacto y ajustada a formas de g o b i e r ­ rra. Ella no se ha negado a cambiar con el

no sumamente centralizadas. Para responder tiempo. Ha atemperado simplemente la seve­

a nuestros propósitos, la a d m i n i s t r a c i ó n debe r i d a d de la t r a n s i c i ó n de un r é q i rn en de p r i v i ­

ser adaptada, no a un Estado s i m p l e y com­ legio aristocrático a un sistema de poder

pacto, s i n o a u n Estado c o m p l e j o y m u l t i fo r ­ democrático, al través de medidas lentas de

me, y hecha a la medida de unas formas de reforma c o n s t i t u c i o n a l , las q u e , sin e v i t a r u n a

280
25 ANIVERSARIO DEL INAP

r e v o l u ci ó n , la han confinado a brechas de el uso o s i g n i f i ca ci ó n de esos muchos volú­

paz. Mas los países del continente lucharon menes de investigación erudita y doloroso

desesperadamente por largo tiempo contra examen de las formas y los modos de condu­

cualquier cambio y hubieran podido alejar cir el g o b i e rn o , con que las prensas de Europa

la revolución ablandando las asperezas del han estado invadiendo nuestras bibliotecas.

g o b i e rn o absoluto. E ll o s buscaron perfeccio­ Como un muchacho inquieto, entre noso­

nar su m a q u i n a r i a de tal modo, que se evitara tros el gobierno se ha expandido en naturaleza

cualquier fricción, intentaron endulzar sus y crecido en estatura, pero se ha vuelto torpe

métodos considerando los intereses de los en movimientos. El vigor y el incremento

gobernados para aplacar cualquier odio de su v i d a han estado fuera de proporción con

obstaculizador y ofrecieron tan asidua y su saber vivir. Ha ganado fuerza, pero no ha

oportunamente su ayuda para cualquier adquirido porte. Por tanto, grande como

tipo de i n i ci a t i v a , como para hacerse indis­ ha sido nuestra ventaja sobre los países de

pensable a los industriosos. Por último, E u ro p a en cuanto a facilid ad y sa l u d en el

dieron constituciones y fr a n q u i c i a al pue­ desarrollo constitucional, cuando nos ha

blo, pero i n cl u s o después de eso, obtuvieron llegado el tiempo para un cuidadoso ajuste y

permiso de continuar despóticos volviéndose un mayor c o n o c i m i e n t o administrativos, esta­

paternales. Se h i ci e ro n demasiado eficientes mos en fuerte desventaja comparados con las

como para ser ignorados; se h i c i e ro n opera­ naciones trasatlánticas. Y esto por razones que

tivos con demasiada suavidad para llamar trataré de aclarar.

la a t e n ci ó n ; demasiado ilustrados para que A juzgar por las historias constitucionales

se les preguntara inconsideradamente; demasia­ de las principales naciones del mundo moder­

do benevolentes para ser sospechosos; y de­ no, se puede decir que existen tres periodos

masiado poderosos para enfrentárseles. Todo de crecimiento al través de los cuales han

esto ha requerido estudio y ellos lo han es­ pasado plenamente gobiernos, los más alta­

tudiado en forma cuidadosa. mente desarrollados sistemas existentes, y al

Mientras tanto, en este lado del Océano través de los cuales prometen pasar todos los

nosotros no habíamos conocido grandes restantes. El p r i m e ro de estos periodos es el

dificultades de gobierno. Como país nuevo de los gobernantes absolutos y de un sistema

en el que había espacio y empleo remunera­ a d m i n i s t ra t i v o adaptado al gobierno absoluto;

do para todo el mundo, con principios libe­ el segundo es aquel en que las constituciones

rales de gobierno y arte i l i m i t a d o en política están estructuradas para acabar con los gober­

práctica, estuvimos por largo tiempo e x i m i d o s nantes absolutos y sustituirlos p o r - e l control

d e la necesidad de a n h e l a r ser cuidadosos acer­ popular y en el cual la a d m i n i s t r a ci ó n es

ca de planes y métodos de administración. marginada por esos fines más elevados; y

N a t u r a l m e n t e que hemos s i d o lentos para ver el tercero es aquel en que el p u e b l o soberano

 EL ESTUDIO DE LA ADM/N/STRACION 281

emprende el desarrollo de la a d m i n i s t r a ci ó n con sus divisiones simétricas de ter r itorio y

bajo esa nueva constitución, que lo ha lleva­ sus jerarqu izaciones ordenadas de cargos.

do al poder. Los días de la revolución; es decir, de la Asam­

Los gobiernos más adelantados en la prác­ blea Constituyente, fueron días para escribir

tica a d m i n i s t ra t i v a son hoy los que tuvieron constituciones, pero d i fí c i l m e n t e pueden

gobernantes absolutistas, pero iluminados l l a m a r se días de hacer la constitución. La

con la idea, evidente a todos menos para revolución anunció un periodo de desarrollo

los ciegos, que los gobernantes son propia­ constitucional -la entrada de Francia al segun­

mente los servidores de los gobernados. En do de esos periodos que acabo de mencionar-;

esos gobiernos la a d m i n i s t r a c i ó n se ha organi­ pero ella misma no inauguró ese periodo.

zado para servir el propósito general con la Interrumpió y desestabilizó el absolutis­

s i m p l i ci d a d y la efectividad propias de las mo, pero no lo destruyó. Napoleón sucedió a

i n i ci a t i v a s regidas por una voluntad única. los monarcas de Francia para ejercer un po­

Ese fue el caso de Prusia, por ejemplo, der tan irrestricto como e l l o s habían ejercido.

donde la administración ha sido más es­ Por lo tanto, la remodelación de la a d m i ­

tudiada y más perfeccionada. Federico el nistración francesa llevada a cabo por Napoleón

Grande, d u ro y pleno de carácter como fue es mi segundo ejemplo del perfeccionamiento

su gobierno, sinceramente se veía a sí mis­ de la m a q u i n a r i a ci v i l por la sola voluntad de

mo sólo como el mayor servidor del Estado, un gobernante absoluto, antes del amanecer

al considerar su cargo como fundamento pú­ de una era constitucional. Ninguna voluntad

blico. Y fue él quien, construyendo sobre popular aglutinada podría haber nunca

los fundamentos puestos por su padre, em­ efectuado arreglos tales como aquellos que

pezó a organizar la administración de Prusia Napoleón ordenó. Arreglos tan sencillos a

con el más sincero se rv i ci o al público. Su costa del perjuicio local, tan lógicos en su

sucesor, no menos absoluto, Guillermo indiferencia a la elección popular, que no po­

Federico 1 1 1 , bajo la inspiración de Stein, drían ser decretados por una Asamblea

nuevamente, a su vez, adelantó el trabajo Constituyente; sino sólo establecidos por

más allá, planeando muchas de las caracte­ la a u t o r i d a d i l i m i t a d a de un déspota. E l siste­

rísticas estructurales más a m p l i a s q u e dieron ma del año v 1 11 fue tremendamente detallado

firmeza y forma a la administración prusiana y perfecto, sin corazón. Era, además, en su

de hov." Casi en su totalidad el admirable mayor parte un retorno al despotismo que

sistema se d e sa r ro l l ó por i n i c i a t i v a real. acababa de ser derrocado.

De origen similar fue la práctica, si no el Por otra parte, en aquellas naciones que

plan, de la moderna a d m i n i s t r a c i ó n francesa, entraron a la época de hacer constituciones

y reformas populares antes de que la admi­

• El autor se refiere al Siglo X I X . n i s t r a ci ó n h u b i e ra recibido la impronta de

 282 25 ANIVERSARIO DEL INAP

principios liberales, la mejora administrativa doblegar el poder ejecutivo a expensas de

ha sido tardía y a medias. Una vez que marginar el arte de perfeccionar los métodos

una n a ci ó n se ha embarcado en el negocio ejecutivos. Ha ejercitado más el arte de con­

de m a n u fa c t u ra r constituciones, encuentra tr o l a r que el arte de v i g o r i z a r al g o b i e rn o . Ha

que es extremadamente d i fí ci l terminar estado más p r e o c u p a d a por volver al g o b i e rn o

ese proceso y abrir al p ú b l i c o o f i ci n a s de ad­ justo y moderado, que hacerlo fácil, bien

ministración entrenadas y económicas. Parece ordenado y efectivo. La historia poi ítica

que no hay f i n a los retoques de las constitucio­ inglesa y norteamericana ha sido la h i s t o r i a no

nes. Una constitución ordinaria rara vez dura de desarrollo administrativo, sino de visión

diez años sin r e p a ra c i o n e s o adiciones, lle­ l e g i s l a t i v a ; no de progreso en organización ·gu­

gando tarde el t i e m p o para los d e t a l l e s a d m i ­ b e rn a m e n t a l , sino de a d e l a n t o en hacer leyes

n i s t ra t i v o s . y crítica poi í t i c a . Por c o n s i g u i e n t e , hemos lle­

Aquí, por supuesto, nuestros ejemplos gado a una época en la que el estudio y la

son Inglaterra y nuestro p ro p i o país. En creación a d m i n i s t ra t i v a son imperativamente

los días de los reyes angevinos, antes de necesarios para el bienestar de nuestros go­

que la vida c o n s t i t u ci o n a l hubiera arraigado b i e rn o s , encastillarse en los hábitos de un

en la Carta Magna, las reformas legales y largo periodo de hacer constituciones. Ese­

administrativas empezaron a proceder con periodo se ha terminado en lo que concier­

s e n t i d o c o m ú n y v i g o r bajo et i m p u l s o astuto, ne a establecer p r i n c i p i o s esenciales, pero ho

activo, e m p re n d e d o r , espíritu indomable y podemos sa c u d i rn o s su atmósfera. Seguimos

propósito firme de Enrique 1 1 , y la iniciativa criticando cuando d e b i é ra m o s estar creando.

real en Inglaterra, parecía destinada como en Hemos llegado al tercero de los periodos

cualquier otra parte, a c o n fo r m a r el creci­ que he m e n c i o n a d o ; el p e r i o d o en que el pue­

miento del g o b i e rn o de acuerdo con su blo tiene que d e s a r ro l l a r la a d m i n i s t ra c i ó n

p ro p i a voluntad. Pero el i m p u l s i v o y errático de acuerdo a las c o n s t i t u ci o n e s q u e él mismo

Ricardo y el débil y despreciable Juan, ganó en un periodo anterior de lucha con el

no eran los hombres para llevar a cabo esque­ poder absoluto; pero no estamos prepara­

mas parecidos a los de su padre. E l desarrollo dos para las tareas del riuevo periodo. · -

administrativo cedió su lugar en sus reinos a U n a e x p l i c a c i ó n tai parece ofrecer la ú n i c a

luchas constitucionales; y el Parlamento se salida a la perplejidad del hecho que, pese

c o n v i r t i ó en rey antes que n i n g ú n monarca in­ a nuestros grandes avances en materia de I i­

glés h u b i e r a t e n i d o el genio práctico o la con­ bertad poi ítica e, incluso, en toda materia de

c i e n ci a iluminada para d i s e ñ a r formas justas y práctica y sagacidad poi íticas, muchas nacio­

duraderas para el servicio civil del Estado. nes nos encabezan en o r g a n i z a c i ó n y destrezas

La raza inglesa, por tanto, ha estudiado administrativas. Por e j e m p l o , é p o r q u é acaba­

durante largo tiempo y con éxito, el arte de mos sólo de empezar a purificar un servicio
 EL ESTUDIO DE LA ADM/N/STRACION
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ci v i l que estaba podrido hace ya 50 años? avance, debemos i n s t r u i r y p e rs u adi r a u n mo­

Decir q ue la es c la vitud nos lo impidió no narca m u l t i m i ll o n a r i o llamado opinión públi­

es más que repetir lo que ya he dicho; que ca; e m p r e sa mucho menos viable que influir

nos retardaron l a g u n a s en nuestra c o n s t i t u c i ó n . en un único monarca, llamado rey. Un sobe­

Por s u p u es to, toda p re fere n c i a razonable ra n o individual adoptará un plan simple y

se declararía a favor del curso p o i ít i c o inglés lo llevará directamente a la práctica; tendrá

y norteamericano, más que por alguno otro una sola opinión y le dará cuerpo a esa opi­

de país europeo. No nos qustar ía tener la nión al través de una o rd e n. Pero el otro

h i s t o r i a de Prusia para poder a l c a n z a r la h a b i ­ s o b e ra n o , "el pueblo", tendrá una variedad

lidad prusiana en administración; el sistema de opiniones diferentes. No puede estar de

particular de administración de Prusia casi acuerdo sobre a l g o s e n c i l l o : los avances deben

nos sofocaría. Es mejor ser poco e n t re n a d o hacerse al través de c o m p ro m i s o s , con la

y libre, que servil y sistemático. Sin e mb a r­ combinación de d i f e r e n ci a s , con el recorte

go, no hay negación al hecho de que sería de planes y l a · supresión de intereses dema­

m e j o r ser a mb os , l i b r e s de e s p í r i t u . y expertos s i a d o d i re c t o s . H a b rá u n a s e ri e de r e s o l u c i o n e s

en la práctica. Es esta preferencia, a ú n más ra­ a lo largo dél curso de varios años, una cadena

zo n a b l e , lo que nos i m p u l sa a descubrir qué de órdenes atravesando una gama de m o d i f i ­

puede haber q u e nos o b s t a c u l i c e o detenga pa­ c a c i o n e s a cada u n a de e ll a s .

ra naturalizar tan deseada ciencia de la ad­ En el g o b i e rn o , c o mo en la v i rt u d , l o más

m i n i s t ra c i ó n . d u ro de l a s cosas d u r a s es progresar. A n t i g u a ­

Entonces. ¿Qué es lo q u e nos lo impide? mente la razón de esto era q u e la persona ú n i ­

Pues, p r i n ci p a l m e n t e , la s o b e r a n í a p o p u l a r . Es ca el s o b e ra n o era, por lo general, o bien

más d i fí c i l para la democracia organizar la egoísta, i g n o ra n t e , tímido o necio, aunque

administración, q ue para la monarquía. Lo de vez en cuando había uno que era sabio.

completo de nuestro más apreciado éx i­ Hoy en día, la razón es que los m uc h os , el

to poi ítico en el pa sad o nos es embarazoso. pueblo, que son los soberanos, n o tienen un

Hemos e n t ro n i z a d o la opinión pública y nos o í d o ú n i c o a l q u e se p u e d a a c e rc a r; y son egoís­

está p ro h i b i d o esperar d u ra n t e su reinado tas, ignorantes, tímidos, tercos y n e c i o s , con

cualquier aprendizaje rápido, por parte del el egoísmo, la i g n or a n c i a , la terquedad, la

nuevo soberano, de la h a b i l i d a d a d m i n i s t ra t i v a timidez y la necedad de m u c h o s m i l e s de per­

o de las condiciones para un equilibrio fu n ­ sonas, aunque hayan c i e n t o s q u e sean sabios.

ci o n a l perfecto en e l g o b i e rn o . Antaño la ventaja del r e fo r m a d o r era que la

Precisamente el he c ho de que hemos lo­ mente del s o b e r a n o se l o c a l i z a b a en u n p u n t o

grado por completo el g o b i e rn o popular, ha definido, es decir, estaba c o n t e n i d a en la ca­

hecho la tarea de organizar ese reinado su­ beza de u n s o l o h o m b re y , en consecuencia, se

mamente complicado. Para hacer algún podía influir sobre él; aunque también era
284
25 ANIVERSARIO DEL INAP

una desventaja el que esa mente aprendiera El p r i m e r paso no es menos d i fí c i l que el

sólo a regañadientes, o en pequeñas canti­ segundo. Con opiniones, la posesión lo es casi

dades, o que estuviera bajo la influencia de todo. Es casi imposible desalojarlas. Institu­

alguien que le p e r m i t i e ra aprender s ó l o cosas ciones a las que una generación mira como

erróneas. Ahora, por el contario, el reforma­ aproximaciones provisionales para la realiza­

dor está asombrado por el hecho de que ción de un principio, la siguiente generación

la mente del soberano no se localiza en un las mira como las más cercanas aproximacio­

punto definido, sino que está contenida nes a este p r i n ci p i o y la consecuente las

en los varios millones de cabezas de la mayo­ adora como el principio en sí. A duras pe­

ría votante; y está desconcertado por el nas se lleva tres generaciones para la apoteosis:

hecho que la mente de este soberano t a m b i é n El nieto acepta el experimento vacilante de

está bajo la influencia de favoritos, que su abuelo como una parte integral de la

son, a pesar de todo, favoritos en el buen sen­ constitución fija de la naturaleza.

tido de la palabra, ya pasada de moda, porque Aunque tuviéramos una visión clara de

no son personas sino opiniones preconcebi­ todo el pasado poi ítico y pudiéramos for­

das, por ejemplo, prejuicios, con los que no mar, a partir de cerebros perfectamente

se puede razonar porque no son hijos de instruidos unas pocas máximas de gobierno

la razón. firmes, i n fa l i b l e s y gratamente sabias, con

Dondequiera que la atención de la opi­ las que una doctrina poi ítica sólida fuera

nión pública sea un primer p r i n ci p i o de en último término resoluble lActuaría el

gobierno, la reforma práctica debe ser lenta; gobierno sobre ellas? Esa es la pregunta . L a

y toda reforma debe estar llena de com­ ma y or parte de la humanidad es rígidamente

promisos. En la medida en que la o p i n i ó n pú­ no fil osófica , y ho y en d a

í la mayo rí a vo a. t

blica exista, debe gobernar. Este es ahora T oda verdad debe venir no sólo llana sino

un axioma para más de la mitad del mundo también como lugar com ú n, antes de q u e la

e i n cl u s o , lo creerán en Rusia. Quienquiera vea la gente que va al trabajo mu y temprano

que efectúe un c a m b i o en un gobierno cons­ en la mañana ; y el no actuar sobre ella antes

titucional moderno, debe primero educar de q ue esa misma gent e haya de ci dido a c t u ar,

a sus conciudadanos para que deseen algún implica inconvenientes grandes y oprimentes.

ca m b i o , hecho lo cual ha de persuadirlos a ¿y dónde es este grueso no filosófico de

querer precisamente el cambio que él de­ la humanidad más multifacético en su com­

sea. P r i m e ro debe hacer que la opinión posición que en los Estados U nidos ? P ara

p ú b l i c a desee o í r y después procurar que oiga conocer la mentalidad pública de este pa s í ,

las cosas apropiadas. Debe excitarla para que uno debe co n o ce r la mentalidad , no sólo de

exprese alguna o p i n i ó n y entonces arreglárselas los norteamericanos de m s á raigambre, sino

para poner la o p i n i ó n correcta en el c a m i n o . también de irlandeses, al e manes y neg ro s.

 EL ESTUDIO DE LA ADM/NISTRAC/ON 285

Para tener una base de doctrina nueva, uno y ponerlos sobre cimientos profundamente

debe i n fl u i r en las mentes fundidas en todos enclavados en principios estables.

los moldes de raza, mentes que han heredado Es por esta razón que debemos mirar

todas las p a r c i a l i d a d e s del entorno, desviadas la reforma del servicio ci v i l en su · estado

por las historias de toda una serie de nacio­ actual, nada más que como un preludio a

nes diferentes, calentadas o envueltas, cerra­ · una reforma administrativa más completa. Es­

das o e x p a n d i d a s por casi todos los cl i m a s del tamos rectificando ahora métodos de nombra­

globo. miento; debemos ir ade l ante y ajustar

Hasta a q u í , pues, a l g o sobre la historia del funciones e j ecutivas más convenientemente ,

estudio de la a d m i n i s t r a ci ó n y de las peculiar­ y prescribir mejores métodos de organiz a ­

mente d i f í ci l e s condiciones en las que, aden­ ción y de acción e j ecut i vas . L a reforma del

trados en ella como lo estamos haciendo, servicio civ il es como una preparac i ón mo­

debemos enfrentarnos. ¿cuál es, entonces, ral para lo q ue tiene que segu i r. Está cl arifi­

el objeto de su estudio y cuáles son sus pro­ cando la atm ó s fe ra moral de la vida o fi cial

pósitos característicos? mediante el establecimiento de la sant i dad

del servicio ci v i l , c omo un fi deicom i so pú ­

11 blico; al hacer el se rv icio i m p a r ci a l está

abriendo el c a m i n o hacia una b uena a d m i n i s ­

E l campo de la a d m i n i s t r a c i ó n es el campo tr ación . S uav i zando sus motivos está volvi é n­

de los negocios. Está separado de la prisa y la dose capaz de me j orar sus métodos de traba j o.

contienda de la poi í t i c a ; en muchosde los pun­ T rataré de extenderme un poco so bre

tos permanece aparte, i n cl u s o , del terreno de­ lo que he dicho acerca del ámbito de l a ad­

b a t i b l e del estudio c o n s t i t u c i o n a l . Es una parte m i n i s t r a ci ó n . E s muy importante obse rv ar

de la vida poi ítica en la m i s m a forma q u e los la verdad en la q u e tantas veces, por fo rtuna ,

métodos usados en los despachos son parte de han in s istido n u estros reformadores del

la vida de la sociedad; lo es como la m a q u i n a r i a servicio c i v i l : precisement» que la administra­

es parte del producto manufacturado. Pero al ción está fuera de la esfera propia de la poll­

mismo tiempo, está muy por encima del ni­ tica. L as cuest i ones administrativa s no son

vel a b u rr i d o del mero detalle técnico por el he­ cuestiones poi íticas. A unque la poi ítica se

cho que, al través de sus grandes principios, está es tablece a las tareas de la administraci ó n ,

directamente relacionada con las duraderas no se debe p e r m i t i r que m a n i p u l e sus o fi cinas.

m á x i m a s de la s a b i d u r í a política y las perma­ E sta es una distinción de a l ta autoridad.

nentes verdades del progreso poi f tico. E minentes escritores alemanes insisten en ello

El objeto del estudio administrativo es como cosa sa bida. B luntschli, por ejem­

rescatar los métodos ejecutivos de la confu­ plo, propone separar la admini s tración tanto

sión v el costo del experimento empírico de la poi ítica , como del derecho . Política..
286
25 ANIVERSARIO DEL INAP

dice, es la actividad del Estado "en cosas y bajar v a l l e s , moverse sobre alturas marean­

grandes y universales", mientras que, por tes de distinciones y entre densas selvas de

otro lado, administración es "la actividad p ro m u l g a c i o n e s estatutarias, cerca y lejos

del Estado en cosas i n d i v i d u a l e s y pequeñas. de los "sies" y "peros", "cuandos", "sin

Así pues l a poi ítica es la competencia especial embargos", hasta que todo se pierde al ojo

dél hombre de Estado, la administración del común no acostumbrado a esta clase de

oficial técnico". la política hace nada sin la exploración y, consecuentemente, no acos­

ayuda de la Administración; la a d m i n i s t r a c i ó n tumbrado al uso del teodolito del discer­

no es, por tanto, poi í t i c a . S i n embargo, noso­ nimiento lógico. Una gran parte de la

tros no necesitamos una autoridad alemana a d m i n i s t ra c i ó n pasa desapercibida para la ma­

para sustentar tal posición; esta - d i s c r i m i ­ yoría del mundo, confundiéndose una vez

nación entre administración y poi ítica es en la "dirección" poi ítica y otra en el prin­

ahora, fe l i z m e n t e , demasiado obvia para ci p i o constitucional.

requerir mayor d i s c u s i ó n . Quizá esta fácil confusión puede e x p l i c a r

a l g u n a s aserciones, como a q u e l l a de Niebuhr:

Hay otra distinción que debe incorpo­
"La libertad", dice, "depende incomparable­
rarse a tqdas nuestras conclusiones y que
mente más de la a d m i n i s t ra c i ó n que de !a
no es tan s e n c i l l o i g n o r a r , a u n q u e es u n aspec­
constitución". A p r i m e ra vista esto nos parece
to más de la d i s t i n c i ó n entre poi ítica y a d m i ­
ser, en su mayor parte, verdad. En a p a r i e n c i a ,
nistración: me refiero a la distinción entre
la fa c i l i d a d en el ejercicio real de la libertad
cuestiones constitucionales y cuestiones a d m i ­
depende más de arreglos administrativos
nistrativas, a a q u e l l o s ajustes de g o b i e rn o que
que de garantías constitucionales; aunque
son esenciales para el p r i n c i p i o constitucional
las garantías constitucionales por sí mismas
y a a q u e l l o s q u e son meramente i n s t r u m e n t a ­
aseguran la existencia de la I i bertad. Pero,
les para las cambiantes metas de una conve­
en un segundo pensamiento, ¿ E s cierto esto)
n i e n ci a adaptable con s a b i d u r í a .
La libertad no consiste en fácil movimien­

N o se puede a c l a ra r a todos con fa c i l i d a d to funcional, del mismo modo que la inteli­

exactamente dónde reside la a d m i n i s t ra ­ gencia no consiste en la sencillez y fuerza

ci ó n en los diferentes departamentos de un con que los m i e m b ro s de un hombre fuerte

g o b i e rn o concreto, sin entrar en detalles se mueven. Los principios que rigen dentro

tan numerosos q u e confundan y en distincio­ del h o m b re o de la c o n s t i t u c i ó n , son resortes

nes tan pequeñas, q u e d i s t r a i g a n . Al separarse vitales de libertad o servidumbre, porque la

las funciones administrativas de las no a d m i ­ dependencia y la sujeción no existen s i n cade­

nistrativas, no pueden establecerse I íneas de nas. Y aunque sean aligeradas por algún

demarcación entre éste y aquel departamen­ mecanismo de movimiento fácil de gobierno

to del g o b i e rn o , sin tener que subir mqntes considerado y p a t e rn a l , no por e l l o se trans-

 EL ESTUDIO OE LA ADMIN/STRACION 287

forman en libertad. La libertad no puede v i v i r legislativas de gobierno y el quehacer poi ítico;

separada del principio constitucional; ningu­ y de los jueces de la más alta j u r i s d i c c i ó n que

na administración por perfectos y liberales tienen que interpretar y guardar los p r i n c i p i o s

que sean sus métodos, puede dar a los h o m ­ de la ley y no de aquellos que únicamente de­

bres más que una pequeña falsificación de ben darles forma.

libertad, si se basa en principios de gobierno Esta no es la distinción entre Voluntad

no liberales. y Hecho, porque el administrador debe te·

Una visión clara de la diferencia entre el ner y tiene una voluntad propia en la elección

ámbito del derecho constitucional y el ámbito de medios para llevar a cabo su tarea. No es

de la f u n ci ó n administrativa no debería dejar y no debe ser mero instrumento pasivo. Le,

espacio para confusiones; y es posible nom­ distinción es entre planes generales y medios

brar algunos criterios definidos con a p ro x i m a ­ especiales.

ción sobre los que puede construirse esa v i s i ó n . Hay u n punto en que los estudios a d m i n i s ­

La administración pública es la ejecución de­ trativos entran en terreno constitucional, o

tallada y sistemática del derecho público. al menos en lo que parece ser terreno consti­

Cualquier aplicación particular de una ley tucional. El estudio de la administración,

general es un acto de administración. Por desde un punto de vista filosófico, está estre­

ejemplo, la devaluación y el alza de impues­ chamente relacionado con el estudio de la

tos, el ahorcar a un criminal, el transporte distribución correcta de la autoridad constitu­

y la entrega de correos, el equipamiento y cional. Para ser eficiente debe describir los

el reclutamiento del ejército y la m a r i n a , etc., más se ncill os arreglos mediante los cuales la

son todos actos de administración; pero las responsabilidad puede fijarse a los funcio­

leyes generales que dirigen el hacer estas co­ narios sin error; es el mejor m e d i o de d i v i d i r

sas están obviamente fuera y por encima la autoridad, s i n detenerla y d e fi n i r la respon­

de la administración. Los planes generales de sa b i l i d a d , sin obstaculizarla. Y esta cuestión

acción gubernamental no son administrati­ de la distribución de autoridad, cuando se

vos; la ejecución detallada de dichos planes toma en la esfera de las funciones que o r i g i ­

es administrativa. Por tanto, las constitucio­ nan el gobierno, es obviamente. una cuestión

nes se preocupan en forma debida únicamen­ constitucional central. Si el estudio adminis­

te de aquellas instrumentaciones de gobierno trativo puede descubrir los mejores princi­

que exis�n para controlar la ley general. pios sobre los que ha de basarse esta

Nuestra constitución federal observa este distribución, habrá dado al estudio constitu­

p r i n c i p i o al no decir nada de los más grandes cional un servicio i n v a l u a b l e . Estoy convenci­

de entre los puestos puramente ejecutivos y do de que Montesquieu no dijo la última

al hablar sólo del Presidente de la Unión, palabra acerca de esto.

quien tiene que compartir las funciones Descubrir el mejor p r i n c i p i o para la distri-
288 25 ANIVERSARIO DEL INAP

bución de autoridad es posiblemente de depositario de gran libertad de maniobra,

mayor importancia en un sistema democráti­ . cuanto mayor sea su poder seguramente menos

co, donde los f u n ci o n a r i o s sirven a muchos abusará de é l ; a s i m i s m o , tanto más se sentirá

jefes, que en otros regímenes donde sirven él potenciado, atemperado y elevado. Entre

s ó l o a unos pocos. Todos los soberanos sospe­ menos sea su poder y cuanto más obs­

chan de sus servidores y el pueblo soberano cura y sin relieve sienta que es su posición,

no es la excepción a la regla. Pero ¿ c ó m o a l i ­ tanto más rápidamente caerá en la negligencia.

viar su sospecha mediante el conocimiento? Justamente aquí entramos en un campo

Si esa sospecha p u d i e r a aclararse por m e d i o de que es todavía un problema mayor: la rela­

la v i g i l a n c i a s a b i a , sería al menos s a l u d a b l e ; si ción entre opinión pública y administración.

esa v i g i l a n ci a pudiera ayudarla por la adscrip­ ¿ A quién debe dársele la confianza de los

'ción sin errores de responsabilidad, sería asuntos oficiales y por quién debe ser

beneficioso. La sospecha en sí misma no es premiada? ¿oebe volverse el oficial al públi­

nunca saludable, ni en la mente privada ni co para satisfacer su necesidad de elogio,

en la mente p ú b l i c a . La confianza es fuerza en de p ro m o ci ó n , y o solamente a su superior en

todas las relaciones de la vida; y por ser cargo? ¿oebe llamarse a la gente común pa­

el trabajo del reformador constitucional el ra arreglar la disciplina a d m i n i s t ra t i v a , de

crear condiciones de veracidad, así el trabajo la misma forma que se le l l a m a para asentar los

del a d m i n i s t ra d o r ha de dar a la a d m i n i s t r a c i ó n principios constitucionales? Estas pregun­

condiciones sin ambigüedades por cuanto a la tas evidentemente tienen su raíz en lo que es,

responsabilidad, que debe i n f u n d i r 'confianza. sin duda, el problema f undamental de todo

Me atrevo a decir q u e poderes a m p l i o s y este estudio. Ese p ro b l e m a es: ¿Qué parte

discreción s i n I ímites, me parecen c o n d i c i o n e s debe tomar la opinión p ú b l i c a en la conduc ­

indispensables para la responsabilidad. La c i ó n de la a d m i n i s t ra c i ó n ?

atención pública debe d i r i g i r s e fácilmente en Parece se r que la respuesta es que l a o p i ­

caso de buena o mala a d m i n i s t ra c i ó n , sólo nión p ública debe de se mpe ñ a r el papel

al hombre merecedor de elogio o censura. de c r í t i c o con a u t o r i d a d .

No hay p e l i g ro en el poder mientras éste no P ero, é c u á l es el método med i a n te e l cual

sea irresponsable. Si se divide, dando partes esta autoridad de be e x presarse? N uestra

a muchos, se obstaculiza, y si se obstaculiza, d i fi c u l t a d peculiar, como n o rteamerica n os,

se vuelve i r r e s p o n sa b l e . Pero si se centra en para organizar la a d m i n i s t ra c i ó n no es el p e l i ­

las cabezas del s e rv i c i o y en las cabezas de las gro de perder libertad, sino el p e l i g ro de no

ramas del s e rv i c i o , se le v i g il a con fa c i l i d a d s er capaces de separar l o esen c ial de la l i b e r ­

y se le trae al orden. Sí para conservar su tad , de sus accidentes. Nuest ro é x i t o se vuelve

puesto un hombre debe lograr éxito abierto d udoso p or ese error dominante nuest ro , el

y honesto, y si al mismo tiempo se siente error de intentar hacer demasiadas cosas

 EL ESTUDIO DE LA ADMIN/STRAC/ON 289

mediante el voto. El autogobierno no consis­ medios d i a r i o s de g o b i e rn o , la crítica p ú b l i c a

te en tener la mano en todo, de la misma es, por supuesto, un estorbo torpe, un manejo

forma que la labor de una casa no consiste rústico de una maquinaria delicada. Pero su­

necesariamente en cocinar la c o m i d a con nues­ pervisando las fuerzas mayores de la p o i ítica

tras propias manos. Al cocinero debe dársele decisiva, tanto en poi ítica como en a d m i n i s ­

una gran discreción en el manejo de los fuegos tración, la crítica p ú b li c a es segura y be­

y los hornos. nefactora; es indispensable. Hay que dejar

En aquellos países en los que la o p i n i ó n al estudio a d m i n i s t r a t i v o el q u e encuentre los

p ú b l i c a todavía tiene que instruirse en sus p r i ­ mejores medios para dar a la crítica pública

vilegios, en los que todavía tiene que acos­ este control y para aislarlo de cualquier

tumbrarse a seguir su propio camino, la o t r a interferencia.

cuestión relacionada al ámbito de la o p i n i ó n Pero, ¿está completo el deber del estudio

pública es mucho más fácilmente soluble a d m i n i s t r a t i v o c u a n d o ha enseñado a la gente

que en este país, donde la opinión pública qué tipo de administración debe desear y

está despierta y con intenciones de seguir su demandar, y cómo conseguir lo que de­

p ro p i o camino, de cualquier forma. Es paté­ mandan? ¿No debería s a l i r t a m b i é n a buscar

tico ver u n I ibro entero escrito por un profesor c a n d i d a t o s para el s e rv i c i o p ú b l i c o ?

alemán de ci e n c i a poi ítica, con el objeto de Existe un movimiento admirable hacia

decirle a sus conciudadanos: "por favor, tra­ u n a educación poi ítica universal en este p a í s .

ten de tener u n a o p i n i ó n acerca de los asuntos Pronto llegará el día en que ninguna univer­

nacionales"; pero de un p ú b li c o , que es tan sidad respetable pueda dejar de tener una

modesto, no puede s i n o esperarse que sea m u y bien estructurada cátedra de c i e n ci a poi ( t i ­

dócil y aquiescente en aprender sobre las ca. Pero l a educación i m p a r t i d a así no irá más

cosas a las que no tiene derecho de pensar o lejos de un punto determinado. Multiplicará

de hablar, de forma imperativa. Puede ser el n ú m e ro de críticos inteligentes del gobier­

pesado; pero no será e n t ro m e t i d o . Se somete­ no, pero no creará un cuerpo competente

rá a la instrucción antes que tratar de i n s t r u i r . de administradores. Preparará el c a m i n o para

Su educación poi ítica vendrá antes que su el d e s a r ro l l o de un entendimiento seguro de

actividad poi ítica. Tratando de i n s t r u i r nues­ los p r i n ci p i o s generales de g o b i e rn o , pero no

tra opinión pública, estamos tratando con necesariamente apadrinará destreza para con­

un a l u m n o apto para pensar q u e está s u fi c i e n ­ ducir al g o b i e rn o . Es una educación que

temente instruido de antemano. fo r m a r á , quizá, legisladores, pero no funcio­

El p ro b l e m a es el de hacer eficiente a la narios ejecutivos. Si debemos mejorar la

opinión p ú b l i c a s i n tolerarle que sea entrome­ opinión pública, que es el poder motor del

tida. Directamente ejercida en la s u p e rv i s i ó n g o b i e rn o , debemos preparar mejores funciona­

de los detalles d i a r i o s y en la elección de los rios como aparato del g o b i e rn o . Si debemos

290 25 ANIVERSARIO DEL INAP

, ,

poner mejores calderas y arreglar los fuegos sobre el que más quiero insistir. Ese p rinci ­

que manejan _nuestra maquinaria de gobierno, pio es que la administraci ó n en los Estados

no debemos dejar las llantas viejas, las juntas, U n i dos debe ser sensitiva a la o pini ó n pú­

las válvulas y las bandas, n i crujir ni sonar n i b l i ca en todos sus puntos. En cualquier caso;

cascabelear como mejor puedan, según se debemos tener un cuerpo de fu ncionarios

l o · pida esta nueva fuerza. Debemos poner c uidad osa mente entrenados, sirviendo con

partes nuevas que se muevan en cualquier lu­ buen comportamiento. Esa es una mera

gar en el que exista por lo menos falta de necesidad de la actividad. Pero la aprensión

fuerza o ajuste. Será necesario organizar la de que un cuerpo como ése sea algo anti­

democracia sometiendo a concursos de opo­ norteamerieáno, se despeja en el momento

sición para el servicio ci v i l , a hombres defini­ en que se pregunta lqué .es lo que constituye

tivamente preparados para poner a prueba· un buen comportamiento? ya que esa pregun­

sus convicciones liberales y sus conocimientos ta lleva la respuesta obviamente, en su - cara.

técnicos. Un servicio civil académicamente C u mplim i ento constante y entrega a la poi í­

preparado se habrá convertido en indispensable. tica dE:!I gobie rn o a - que sirven, constituye

· · Yo sé que un cuerpo de servidores civiles buen com p ortamiento. Esa poi ítica no deberá

preparados académicamente en forma especial tener n i n gú n tinte de o fi cialismo. No se­

y colocados después de sus nombramientos rá la creación de funcionarios permanentes,

en una organización mejorada, en una jerar­ sino de hombres de Estado _ cuya responsabi­

qu íá-apropiada y una disciplina característica, lidad ante la opini ó n p ú b l ica será directa

les parece a muchas personas muy preparadas, e inevitable. La burocracia puede e x istir sólo

que contiene elementos combinables para donde todo el se rv icio del Estado es re­

hacer una clase oficial combativa; un cuerpo movido de la vida poi rtíca c omún del pueblo,

distinto, semicorporativo, con simpatías di­ tanto los jefes como los su balte rn os. Sus

vorciadas de un pueblo progresista de espíritu motivos, objetivos, poi (ticas. esténdares.' de­

li_bre y con corazones estrechados por la mal­ ben ser b ur oc r á tic o s. R esultar í a di fí cil señalar
dad <;ie un oficialismo intolerante. Es cierto algunos ejemplos de e x clusividad imp ú di ca

qué una clase semejante sería, al mismo tiem­ y de arbitrariedad, por parte de funcionarios

po, odiosa y dañina en los Estados Unidos. dando se rvici o bajo las órdenes de un je­

Cualesquiera de las medidas calculadas para fe de departamento que de verdad 'sirva al

prooucirta . serían para · nosotros medidas pueblo , como debieran ser todos nues­

de reacción y loc ur a. tros , jefes de departamento. Sería fácil, por

.

Pero el tener mied o a la creación de un otro lado, aducir otras instancias tales como

oficialismo dominante y no liberal, como la infl u encia de Stein en P rusia, donde el li­

resultado de los estudios que estoy proponien ­ derazgo de un h ombre de Estado. im bu ido

do aqut. es o m i t i r completamente el principio con· verdadero esp ír itu pú b lico , transforma

 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 291

oficinas arrogantes y rutinarias en instrumen­ administración. A pesar de ser demócratas

tos con espíritu público de justo gobierno. por herencia ancestral y elección repetida,

El ideal para nosotros es un servicio civil somos todavía demócratas imperfectos. An­

culto y autosuficiente para actuar con senti­ tigua como es la democracia, su organización

do común y vigor, y, sin embargo, tan íntima­ sobre una base de ideas y . condiciones mo­

mente relacionado con el pensamiento del dernas es todavía trabajo . inconcluso: El

pueblo, al través de las elecciones y del con­ Estado democrático todav (a tiene que equi­

tinuo consejo público, que encuentre la ar­ parse para llevar esas enormes cargas de la ad­

bitrariedad o el espíritu de clase totalmente ministración, que las necesidades de esta

fuera de lugar. época industrial y comercial están acumulan­

do tan rápidamente. Sin estudios comparados

1 1 1 sobre gobierno no podemos alejarnos de la

concepción equivocada de que la adminis­

Una vez vistos en cierta extensión el obje­ tración se encuentra sobre bases esencialmente

to y los propósitos del estudio de la admi­ diferentes en un Estado democrático y en

nistración, lqué debemos . concluir con un Estado no democrático.

relación a los métodos que mejor se adapten a Después de un estudio semejante, podría­

é l . .y a los puntos de vista más ventajosos mos en último término darle. a la demo­

para él? cracia el honor de determinar p o r . debate

E=I gobierno está tan cerca de nosotros, es todas las cuestiones esenciales que afecten .al

.tanto una cuestión de nuestro manejo fa m i l i a r bienestar público; de basar todas las estructu­

diario, que con dificultad podemos ver la ras de poi ítica sobre la voluntad popular. Pero

necesidad. de algún estudio filosófico acerca de habríamos encontrado únicamente una reqla

él o el objeto exacto d e . ese estudio, en el de buena administración para cualquier tipo de

caso de que éste se abordara. Hemos estado gobierno. En cuanto concierne a las funciones

parados sobre nuestros pies demasiado tiempo administrativas, todos los gobiernos tienen un

para estudiar ahora el arte de caminar. Somos fuerte parecido estructural; más que eso, si de·

un pueblo práctico, tan apto, tan versados en ben ser uniformemente . eficientes y ú t i l es ,

autogobierno por siglos de ejercicio experi­ deben tener un gran parecido estructural. Un

mental, que d i f 'cilmente podemos percibir la hombre I ibre tiene los mismos órganos corpora­

rareza del sistema particular que estamos les, las mismas partes ejecutivas que elesclavo,

usando; solamente porque es tan fácil para no importando lo diferentes que puedan ser sus

nosotros utilizar cualquier sistema. No estu­ motivos, sus servicios, sus energías. Monarqu ías

diamos el arte de gobemar: gol:Jl!mamos. y democracias, radicalmente diferentes como

Pero el mero genio natural para los asun­ son en otros aspectos, tienen en realidad que

tos no nos salvará de lastimeros golpes en la afrontar el mismo problema.

 292 25 ANIVERSARIO DEL INAP

Es certero hoy en d (a insistir sobre este Podemos tomar prestada la ciencia de la

parecido de todos los gobiernos, porque es­ a d m i n i s t r a ci ó n con seguridad y provecho, si

tos son días en los que los abusos de poder sólo leemos todas las diferencias fundamenta­

son fácilmente expuestos y contenidos en les de condición dentro de sus principios

países c o m o el nuestro, por u n a u d a z , alerta, esenciales. Sólo tenemos que filtrarla a trá­

inquisitivo pensamiento público y una tenaz ves de nuestras constituciones, sólo ponerla

a u t o n o m í a p o p u l a r , como n u n c a antes e x i s t i ó . sobre el fuego lento de la crítica y destilar sus

S o m o s ' lentos en apreciar esto; pero es fácil gases extranjeros.

apreciarlo. Traten de imaginar un gobierno Yo sé que existe un miedo irracional en

personal en los Estados Unidos. Es como tra­ algunas mentes conscientemente patrióticas

tar de imaginar un culto nacional a Zeus. de que el estudio de los sistemas euro­

Nuestras imaginaciones son demasiado mo­ peos pueda señalar algunos métodos extranje­

dernas para ese c u l t o . ros como mejores que los norteamericanos; y

Pero, además de ser cierto, es necesario el miedo es fácilmente comprensible. Pero

ver que para tedos los gobiernos los fines sería d i fí c il confesarlo en c u a l q u i e r contexto.

legítimos de administración son los mismos, Es de lo más necesario insistir en ello,

para no asustarnos con la idea de tener que alejando de, esta forma, todos los prejuicios

recurrir a sistemas de a d m i n i s t r a ci ó n extran­ opuestos a buscar en cualquier parte en el

jeros para i n s t r u c ci ó n y referencia para l i b ra r - - mundo, excepto en casa, las sugerencias para

,nos de �a aprensión de que p o d r í a m o s q u i z á este estudio, ya que en ningún otro sitio de

adquirir a ciegas algo incompatible· con nues- todo el campo de la poi ítica podríamos hacer

tros principios. El h o m b re que denuncia uso del método histórico comparado con más

intentos de trasplantar sistemas extranjeros seguridad que en el campo de la administra­

en este país, está errado. Es imposible: esos ci ó n . Q u i z á cuanto más nuevas sean las formas

sistemas simplemente no progresarían aquí. que estudiamos, sea mejor. Con mayor rapi­

Pero é p o r qué no usar las partes del ingenio dez aprenderemos las peculiaridades de

extranjero que nosotros queramos, si ellas nuestros propios métodos. No podremos n u n ­

pueden ser útiles? No estamos ante el p e l i g ro ca aprender nuestras debilidades o virtu­

de usarlas en una forma extranjera. Pedimos des, comparándonos con nosotros mismos.

prestado el arroz, pero no nos lo come­ Estamos demasiado acostumbrados a la

mos con p a l i ll o s . Adquirimos todo nuestro apariencia y al procedimiento de nuestro pro­

lenguaje poi r t i c o de Inglaterra, pero deja- pio sistema, para poder ver su verdadera

1 mos las palabras "rey" y " l o r d s " fuera de él. significación. Quizá el mismo sistema inglés

¿Qué fue lo que creamos: salvo la acción del go­ es demasiado parecido al nuestro, como

bierno federal sobre las personas y a l g u n a s de para utilizarse en rnavor beneficio e ilustra­

las funciones de la suprema corte federal? ción. Es mejor, en t é r m i n o s generales, el salir-

 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 293

nos enteramente fuera de nuestra p ro p i a at­ a d m i n i s t r a t i v o posible para cada uno de ellos,

mósfera y ser muy cuidadosos al examinar estamos en terreno perfectamente seguro, y

sistemas como los de Francia y A l e m a n i a . Si podemos aprender sin error lo que los siste­

vemos nuestras instituciones a través de estos mas extranjeros tienen que enseñarnos. Así

medios, nos vemos de la misma forma que diseñamos el peso de ajuste para nuestro

los extranjeros nos podrían observar si nos método comparado de estu d io. De esta

vieran sin prejuicios. De nosotros no sabre­ forma podemos escudriñar la an atomía de

mos nada, mientras sólo nos conozcamos g o b i e rn o s extranjeros sin m i e d o de i n t r o d u c i r

a nosotros mismos. algunas de sus enfermedades en nuestras

Hay que notar que es la distinción, ya venas; diseccionar sistemas extraños sin la

sañalada, entre administración y poi (tica lo aprensión a envenenarnos la sangre:

que hace el método comparado tan certe­ Nuestra propia política tiene que ser la

ro en el campo de la a d m i n i s t ra ci ó n . Cuando piedra angular para todas las teorlas. Los

estudiamos los sistemas administrativos de principios sobré los cuales basar una ciencia

Francia y A l e m a n i a , a sabiendas que no esta­ de la a d m i n i s t r a c i ó n para Estados U n i d o s , de­

mos buscando p r i n c i p i o s políticos, no nece­ ben ser p r i n ci p i o s que tomen a la poi ítica

sitamos preocuparnos de nada por las razones democrática muy en serio. Y, para ajustarse

constitucionales o poi íticas que los france­ al hábito norteamericano, todas las teorías

ses o los alemanes dan para sus prácticas, generales deben, como tales, estar modesta­

cuando nos las explican. Si yo veo a un mente en segundo p l a n o no sólo en argumen­

asesino afilando astutamente su c u c h i ll o , to abierto, sino también en nuestras p ro p i a s

puedo tomar la fórmula de afilar el cuchi­ mentes; a menos que las opiniones satisfac­

ll o sin adoptar su intención probable de torias sólo para los estándares de la b i b l i o t e c a ,

asesinar con él. De la misma forma, si veo hayan de emplearse d o g m á t i c a m e n t e como si

a un monárquico con peluca blanca diri­ fueran satisfactorias t a m b i é n a los estándares

giendo bien una o fi c i n a pública, puedo de la poi ítica práctica. Los proyectos d o c t r i ­

aprender sus métodos en el asunto sin cam­ narios deben ser pospuestos a las prácticas

biar ni uno solo de m i s puntos republicanos. probadas. Los arreglos no sólo sancionados por

El puede servir a su rey, yo continuaré sir­ e x p e r i e n c i a s concluyentes en algún otro lado,

viendo al pueblo; pero a mí me gustaría s i n o además q u e congenien con los h á b i t o s nor­

servir a mi soberano tan bien como él sirve teamericanos, deben preferirse sin duda a la

al suyo. Si se tiene presente esta distinción, perfección teórica. En u n a p a l a b ra , la h a b i l i d a d

es decir, estudiar la administración como segura y pr á ctica del estadista debe ir pri­

un medio de poner nuestra poi ítica en prác­ m e ro ; l a d o c t r i n a de a r m a r i o , en segundo l ugar.

tica conveniente, como un medio de hacer El qué hacer cosmopolita debe ser siempre

que lo democráticamente poi ítico sea en lo d i r i g i d o p o r el cómo hacerlo n o r t e a m e r i c a n o .

294· 25 ANIVERSARIO DEL INAP

Nuestro deber es el dar la mejor vida posi­ rido interés, promoviendo su a m b i ci ó n y

ble a una organización federal, a un sistema a su más. a l t o interés al a f i r m a r su honor y es­

dentro de sistemas; hacer que los gobiernos del tableciendo su carácter? ¿Y, cómo puede

pueblo, la ciudad, el condado, el estado y la hacerse esto, tanto para la parte local como

federación, vivan con una fuerza parecida. y para el todo n a c i o n a l ?

una sa l u d igualmente asegurada, haciendo Si resolvemos este problema, encabeza­

que cada uno sea sin duda su propio señor mos de nuevo al mundo. Hay una tenden­

y, sin embargo, haciéndolos a todos interde­ cia, no es así, una tendencia ligera, pero ya

pendientes y cooperativos, combinando in­ impulsada con firmeza y claramente desti­

dependencia con ayuda mutua. La tarea es nada a prevalecer hacia, primero, la confede­

- suficientemente grande e importante para ración de partes de imperios como er británico

atraer a e ll a , los mejores cerebros. y, segundo, de grandes Estados por s ( mismos.

Esta interacción de gobierno local con En vez de centralización de poder, habrá una

gobierno federal, es una concepción bastante amplia unión con divisiones de prerrogativas

moderna. No es como la organización de la toleradas. Esta es una tendencia hacia el tipo

federación imperial en Alemania. Ali ( el go­ norteamericano de gobiernos unidos con

bierno local no es todavía por completo gobier­ gobiernos, en la búsqueda de objetivos c ó rn u ­

no autónomo. El burócrata está ocupado en nes, en igualdad honoraria y honorable

todos lados. Su eficiencia deriva del esprit subordinación. Principios parecidos de liber­

de corps, de su deseo de congraciarse median­ tad civil se encuentran en todas partes patro­

te la obediencia a la autoridad de un superior cinando métodos iguales de gobierno; y si

o, en el mejor de los casos, del cultivo de una estudios comparados de formas y medios de

conciencia sensitiva. El sirve, no al público, g o b i e rn o nos pueden p e r m i t i r que se ofrezcan

sino al ministro irresponsable. La pregunta sugerencias que combinen prácticamente la

para nosotros es: lCómo deben administrarse apertura y el vigor en la administración de

una serie de gobiernos dentro de gobiernos, esos gobiernos, con d oc i l i d a d dispuesta para

para que siempre sea el interés del funciona­ una crítica pública, seria y bien fundamen­

rio p ú b li c o el servir, no sólo a su superior, sino tada, habrán probado ser ellos mismos dignos

a la comunidad, con los mejores esfuerzos de ser ubicados entre los más altos y más fruc­

de su talento y el más sobrio servicio de su tíferos de los campos del estudio político.

conciencia? ¿cómo debe ser modelado tal Espero, con confianza, que estas sugerencias

s e rv i ci o al más común de sus intereses, contri­ sean tomadas en cuenta.

buyendo mucho a su sustento, a su más que-