UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS

CARRERA DE CIENCIAS POLÍTICAS

Análisis de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva y su

incidencia en el embarazo adolescente en Ecuador para el período 2011-
2018

Trabajo de titulación (proyecto de investigación) previo a la obtención del

Título de Politólogo

AUTORA: Erika Vanessa Gallo Viracucha

TUTORA: Katiuska Kruscaya King Mantilla

Quito, febrero 2020

 DERECHOS DE AUTOR

Yo, Erika Vanessa Gallo Viracucha en calidad de autor y titular de los derechos morales
y patrimoniales del trabajo de titulación “Análisis de las políticas públicas de salud
sexual y reproductiva y su incidencia en el embarazo adolescente en Ecuador para el
período 2011-2018”, modalidad Proyecto de investigación, de conformidad con el Art.
114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, concedo a favor de la
Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva para
el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos. Conservo a mi favor
todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la normativa citada.

Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.

La autora declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su forma

de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la responsabilidad
por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y liberando a la
Universidad de toda responsabilidad.

Firma: ________________________________

Erika Vanessa Gallo Viracucha

CC. 1725280786

Dirección electrónica: evgallo@uce.edu.ec

ii
 APROBACIÓN DE LA TUTORA

En mi calidad de Tutora del Trabajo de Titulación, presentado por Erika Vanessa Gallo

Viracucha, para optar por el Grado de Politóloga; cuyo título es: “Análisis de las políticas

públicas de salud sexual y reproductiva y su incidencia en el embarazo adolescente en

Ecuador para el período 2011-2018”, considero que dicho trabajo reúne los requisitos y

méritos suficientes para ser sometido a la presentación pública y evaluación por parte del

tribunal examinador que se designe.

En la ciudad de Quito, a los 17 días del mes de febrero de 2020.

________________________________
MsC. Katiuska King Mantilla
DOCENTE - TUTORA
C.C. 1713447900

iii
 DEDICATORIA

A mis Padres Raúl y Nancy que han sido la luz que ha guiado mi camino desde que llegué

a este mundo y han creído en mí siempre. A mi hermana Sayana quien con su brillo ha

contagiado mi vida de esperanza y fuerza. Para ustedes, por ser mi pilar, por apoyarme

en este gran camino y nunca soltar mi mano, mi corazón es suyo y mis éxitos son por y

para ustedes.

A mi abuelita Isabel, gracias por cada consejo, por creer en mí y ayudarme cuando más

lo necesite; a toda mi familia a los que están y a los que tuvieron que partir antes de este

momento. A Josué y Vallery quienes han sido y son mi motivación por ser mejor.

Gracias familia por fomentar en mí el deseo de superación y ser el motor en mi vida.

iv
 AGRADECIMIENTO

A mis docentes quienes en este largo camino han compartido sus conocimientos y por los

cuales el deseo de saber más siempre ha estado en mí. Por ir aportando piezas claves de

saberes que han culminado en este momento.

Sobre todo a mi tutora Katiuska King por guiarme en este largo camino, por el constante

apoyo y brindarme sus conocimientos en la realización de este proyecto.

v
 TABLA DE CONTENIDO

DERECHOS DE AUTOR .............................................................................................. ii

APROBACIÓN DE LA TUTORA............................................................................... iii

DEDICATORIA ............................................................................................................ iv

AGRADECIMIENTO .................................................................................................... v

TABLA DE CONTENIDO ........................................................................................... vi

ÍNDICE DE TABLAS ................................................................................................... ix

ÍNDICE DE GRÁFICOS ............................................................................................... x

ÍNDICE DE DIAGRAMAS .......................................................................................... xi

ÍNDICE DE ANEXOS ................................................................................................. xii

RESUMEN ................................................................................................................... xiii

ABSTRACT ................................................................................................................. xiv

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1

1. MARCO TEÓRICO ............................................................................................... 6

1.1 Perspectivas teóricas del análisis de las políticas públicas ................................ 6

1.1.1 Políticas públicas y el public choice: ............................................................. 6
1.1.2 Institucionalismo .......................................................................................... 10
1.1.3 Neoinstitucionalismo .................................................................................... 12
1.2 La resolución de problemas y las políticas públicas ........................................ 15
1.2.1 Problema social ............................................................................................. 15
1.2.2 Problema público.......................................................................................... 16
1.2.3 Definición de política pública ...................................................................... 17
1.3 Conceptos básicos para el análisis de las políticas públicas ............................ 19
1.3.1 Ciclo de las políticas públicas ...................................................................... 19
1.3.2 Actores ........................................................................................................... 23

vi
 1.3.3 Hipótesis Causal ........................................................................................... 25
1.3.4 Hipótesis de intervención ............................................................................. 26

2. PRESIDENCIALISMO, CONCENTRACIÓN DE PODER Y PESO DEL

PENSAMIENTO PERSONAL.................................................................................... 27

2.1 Concentración de poder ..................................................................................... 31

2.2 Del Plan de Gobierno a decisiones basadas en creencias personales ............. 33
2.3 Análisis de contenido definición de las categorías para el análisis de los
discursos respecto al embarazo adolescente y su influencia en las políticas
públicas de salud sexual y reproductiva ................................................................. 35
2.3.1 Derechos Sexuales y Reproductivos............................................................ 36
2.3.2 Planificación familiar ................................................................................... 36
2.3.3 Sexualidad ..................................................................................................... 37
2.3.4 Iglesia ............................................................................................................. 37
2.3.5 Familia ........................................................................................................... 37
2.3.6 Abstinencia.................................................................................................... 38
2.3.8 Edad ............................................................................................................... 38
2.3.9 Poder.............................................................................................................. 39
2.4 Aplicación de las categorías en los discursos de presentación de las políticas
de salud sexual y reproductiva ................................................................................ 39
2.4.1 Estrategia Intersectorial de Prevención del Embarazo Adolescente y
Planificación Familiar ........................................................................................... 39
2.4.2 Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia ........................................ 42
2.4.3 Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y
Adolescentes ........................................................................................................... 45

3. LAS POLÍTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN

ECUADOR 2007 2018 .................................................................................................. 47

3.1 Inclusión en la agenda pública: evolución de la inclusión del problema

público en los planes de desarrollo .......................................................................... 48
3.1.1 Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2010 ..................................................... 48
3.1.2 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 ............................................. 49
3.1.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 ............................................. 50

vii
 3.1.4 Plan Nacional Toda una Vida 2017- 2021 .................................................. 51
3.2 Análisis de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva ................... 52
3.2.1 ENIPLA ......................................................................................................... 52
3.2.2 Plan Familia .................................................................................................. 53
3.2.3 PIPEA ............................................................................................................ 54
3.3 Otras políticas con relación a los derechos sexuales y reproductivos ............ 56
3.3.1 Política de Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos 2007 .................. 56
3.3.2 Estrategia Nacional Intersectorial de Articulación para la Promoción de
los Derechos Sexuales y Reproductivos (ENIAP) 2014 ...................................... 56
3.4 El triángulo de actores, la hipótesis causal e hipótesis de intervención en las
políticas públicas de salud sexual y reproductiva de Ecuador ............................. 57
3.4.1 Triángulo de actores .................................................................................... 57
3.4.2 Hipótesis causal ............................................................................................ 61
3.4.3Hipótesis de intervención .............................................................................. 63

4. EVOLUCIÓN DEL EMBARAZO ADOLESCENTE EN AMÉRICA LATINA

Y ECUADOR ................................................................................................................ 66

4.1 El embarazo adolescente en Ecuador ................................................................ 68

4.2 Análisis de la reducción del embarazo adolescente: estudios de éxito y una
mirada al caso de ecuatoriano ................................................................................. 74
4.2.1 Plan ENIPLA ................................................................................................ 77
4.2.2 Plan Familia .................................................................................................. 78
4.2.3 PIPEA ............................................................................................................ 80

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................. 83

6. ANEXOS ................................................................................................................ 87

BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 91

viii
 ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Porcentaje de composición del ejecutivo y legislativo en las elecciones en el

periodo 2006-2017 .......................................................................................................... 29
Tabla 2: Tabla de comparación de los componentes del triángulo de actores por cada
Plan (ENIPLA. Plan Familia, PIPEA) ............................................................................ 60
Tabla 3: Tasa de fecundidad adolescente por cada mil de 15 a 19 años 2006-2017 ...... 67
Tabla 4: Tasa de fecundidad adolescente de 12 a 19 años en Ecuador en el 2010......... 69
Tabla 5: Hijos nacidos vivos de madres adolescentes en 2001 y 2010 .......................... 70

ix
 ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Distribución de la edad a la que tuvieron su primer hijo .............................. 69

Gráfico 2: Total de nacidos vivos de adolescentes de 10 a 19 años ............................... 70
Gráfico 3: Evolución del embarazo adolescente ............................................................ 71
Gráfico 4: Evolución del embarazo por edades .............................................................. 72
Gráfico 5: Hijos Nacidos de Madres adolescentes y otras madres según los Censos .... 73
Gráfico 6: Tasas específicas de fecundidad por edad (varias fuentes y periodos) ......... 73

x
 ÍNDICE DE DIAGRAMAS

Diagrama 1: Ciclo de las políticas públicas.................................................................... 19

Diagrama 2: Despliegue del programa del Plan Familia ................................................ 79

xi
 ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 1: Tabla de resumen de documentos oficiales sobre las políticas públicas de

salud sexual y reproductiva ENIPLA, Plan Familia, PIPEA, Estrategia Nacional
Intersectorial de Articulación para la Promoción de los Derechos Sexuales y
Reproductivos y el resumen de la Estrategia Nacional Intersectorial de Planificación
Familiar........................................................................................................................... 87
Anexo 2: Tabla de resumen de artículos referentes al concepto de salud sexual y
reproductiva y adolescentes en la constitución 2008 ..................................................... 90

xii
TITULO: Análisis de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva y su
incidencia en el embarazo adolescente en Ecuador para el período 2011-2018

Autora: Erika Vanessa Gallo Viracucha

Tutora: Katiuska King Mantilla

RESUMEN

El embarazo adolescente representa un grave problema social en el Ecuador por sus

implicaciones fisiológicas en la madre, sus repercusiones en la familia y la sociedad. La

presente investigación tiene como objetivo realizar un análisis de las políticas públicas de

salud sexual y reproductiva que se han implementado en Ecuador en el periodo 2011-

2018, desde un análisis cualitativo, cuantitativo y de contenido del discurso para

determinar la incidencia del enfoque de las políticas públicas en la reducción del

embarazo adolescente en el país. Para el desarrollo de la investigación se consideran los

conceptos principales del análisis de las políticas públicas para comprender mejor esta

problemática, así como sus posibles soluciones.

PALABRAS CLAVE: POLÍTICAS PÚBLICAS, EMBARAZO ADOLESCENTE,

PROBLEMA PÚBLICO, ENIPLA, PLAN FAMILIA, PIPEA.

xiii
TITLE: Análisis de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva y su incidencia
en el embarazo adolescente en Ecuador para el período 2011-2018

Autora: Erika Vanessa Gallo Viracucha

Tutora: Katiuska King Mantilla

ABSTRACT

Teen pregnancy represents a serious social problem in Ecuador because of its

physiological implications for the mother, repercussions in its family and society. The

objective of this research is to carry out an analysis of the sexual and reproductive public

health policies that have been implemented in Ecuador in the period 2011-2018, from a

qualitative, quantitative and content analysis of the discourse to determine the incidence

of the public policies in reducing adolescent pregnancy in the country. For the

development of this research, the main concepts of public policy analysis are considered

to better understand this problem as well as its possible solutions.

KEYWORDS: PUBLIC POLICIES, ADOLESCENT PREGNANCY, PUBLIC

PROBLEM, ENIPLA, PLAN FAMILIA, PIPEA.

xiv
 INTRODUCCIÓN

En 2017 Ecuador era el tercer país de la región que tenía la tasa más alta de
embarazos adolescentes, con 111 embarazos por cada mil adolescentes entre 15 y 19 años,
según las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y
citadas por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). El embarazo
adolescente por lo tanto constituye un problema público por las implicaciones físicas y
sociales que genera en la madre y su entorno familiar.

En un artículo titulado Las crudas cifras del costo del embarazo adolescente en
Ecuador se detallan los costos médicos de atención de la madre adolescente y los costos
sociales en deserción escolar que en 2017 fueron 6487 casos y 81 casos de mortalidad
materna (Plan V, 2017).

Las políticas públicas de salud sexual y reproductiva en Ecuador se basan en

prevenir y disminuir las cifras del embarazo adolescente. Los enfoques de las políticas
públicas han ido desde la prevención con la entrega de métodos anticonceptivos, hasta
incluir la abstinencia impartida por los padres como herramienta educación sexual de los
adolescentes.

En el periodo 2011-2018 se han implementado tres políticas públicas de salud

sexual y reproductiva. En 2011 se presentó la Estrategia Intersectorial de Prevención del
Embarazo Adolescente y Planificación Familiar (ENIPLA). En 2015 se lanzó a nivel
nacional el Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia (Plan Familia) que se impulsó
mediante el decreto 491 por Rafael Correa.

Finalmente, la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y

Adolescentes 2018-2025 (PIPEA) que fue presentada a nivel nacional en 2018, sin
embargo, fue dispuesta para su elaboración en el decreto 4 firmado por Lenin Moreno el
24 de mayo de 2017 en su primer día de gobierno, en el cual se dispuso la supresión del
Plan Familia y la elaboración de una nueva política para la prevención del embarazo
adolescente.

1
 Para identificar el aporte de la presente tesis se realizó un estado del arte de lo
estudiado a la fecha en cuanto a las políticas públicas de salud sexual y reproductiva en
Ecuador. Se encontró que las investigaciones se basan en el plan ENIPLA y el Plan
Familia.

La autora Ana Cordero realiza una investigación crítica de las políticas públicas
titulada: “Análisis crítico de la política pública sobre Derechos Sexuales y Reproductivos
durante la Revolución Ciudadana” en la cual se realiza una comparación de las políticas
públicas mediante un análisis cualitativo-descriptivo de los fenómenos, contexto, sucesos
relevantes, con el fin de analizar la realidad (Cordero, 2017). Se basa en los enfoques del
feminismo y de los derechos humanos y analiza el paso del ENIPLA al Plan Familia y el
tema de aborto señalado en el COIP, tomando en cuenta los discursos de los diferentes
sectores de la sociedad respecto a temas como educación sexual y el pronunciamiento de
los sectores conservadores respecto al aborto. Cordero determina que las políticas
públicas se establecen desde la biopolítica de “dominación patriarcal desde la disciplina
del cuerpo, que permite que los discursos conservadores religiosos sobre sexualidad se
reproduzcan en la población” (Cordero, 2017, p. 144) en la cual Rafael Correa que es el
depositario del poder domina a las instituciones que formulan las políticas con su
discurso. El Plan Familia fue una política conservadora que no incluyó a los derechos
sexuales y reproductivos (Cordero, 2017).

El plan ENIPLA y el Plan Familia fueron estudiados por Ligia Yumi en su

investigación titulada “Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos y Plan Nacional De
Fortalecimiento De La Familia Ecuador: Análisis discursivo de los enlaces ciudadanos,
discusiones y declaraciones suscitadas por varios actores en el gobierno de Rafael Correa,
período 2011-2016, sobre la instauración de la política pública Plan Familia frente a la
Estrategia Nacional Intersectorial De Planificación Familiar y Prevención de Embarazo
Adolescente. (ENIPLA)” en la cual mediante un análisis cualitativo a través del análisis
crítico del discurso se examinan los enlaces ciudadanos 209, 413 y 417. La autora
concluye que en la transición de la política pública de ENIPLA al Plan Familia, Rafael
Correa cambia su discurso pues en el enlace 209 en la presentación del plan ENIPLA se
declara católico practicante y su discurso se basa en su religión, sin embargo en el enlace
413 en la presentación del Plan Familia su discurso es más técnico, basándose en
estadísticas y mencionando que la política se estable en relación a las necesidades de la

2
población. Su discurso se fortalece en la figura de un padre autoritario el cual aplica sus
decisiones a la población basado en sus criterios personales (Yumi, 2018).

También, existe una investigación sobre la influencia del plan ENIPLA en las
mallas curriculares de los establecimientos educativos. Stephanie Robles (2014) en su
investigación titulada “Impacto y funcionalidad de la política pública de salud sexual y
reproductiva en relación a los embarazos en adolescentes, caso distrito la Joya de los
Sachas-Orellana 2011-2013” realiza un análisis de la funcionalidad de la política pública
de la ENIPLA. Para ello realizó un análisis cualitativo y cuantitativo basado en una
investigación de campo y documental que se enfoca en observar la línea de acción de la
política pública en relación a los derechos sexuales y reproductivos, con énfasis en la
educación sexual e información y distribución de métodos anticonceptivos entre los
adolescentes de la población. La autora determinó dos problemas con la política pública,
primero que esta se basó en la prevención del primer embarazo mas no de los embarazos
subsecuentes en adolescentes y en segundo lugar, que la distribución gratuita de los
métodos anticonceptivos no había disminuido los índices pues los adolescentes no
acudían a recibir los métodos anticonceptivos, debido a temas culturales en la provincia,
por lo tanto, el Estado no había logrado cumplir sus objetivos de disminución de embarazo
adolescente (Robles, 2014).

Una de las líneas de acción de la ENIPLA era la capacitación a los docentes en

educación sexual basada en los derechos sexuales y reproductivos. Las autoras Johanna
Merchán, María Navas y Julia Valdez en su investigación titulada “Derechos sexuales y
reproductivos en el currículum del bachillerato unificado de la Unidad Educativa Juan
Bautista Vásquez de la ciudad de Azogues 2012-2013” realizan una investigación de
campo con un análisis cualitativo y cuantitativo. Se analizan a 500 estudiantes de la
mencionada Unidad Educativa Juan Bautista Vásquez, a través de la malla curricular de
estudio. Se determina que un 63% de población analizada no tiene conocimientos sobre
derechos sexuales y reproductivos y que en realidad, los docentes no tienen conocimiento
sobre el tema, por lo tanto no se cumple la línea de acción planteada por la ENIPLA en
el plantel educativo investigado (Merchán et al., 2013).

Como se deduce de lo anterior, las investigaciones realizadas sobre políticas

públicas de salud sexual y reproductiva se basan en una comparación de la ENIPLA y el
Plan Familia, las cuales efectúan un análisis crítico de las políticas como de los discursos
mencionados en relación a estas. Otras investigaciones analizan la enseñanza del enfoque
3
de derechos sexuales y reproductivos en la población adolescente de acuerdo a lo
establecido en la política ENIPLA.

En consecuencia la presente investigación aborda aspectos que no se han

investigado con anterioridad. En primer lugar, realiza una comparación de las tres
políticas públicas correspondientes al periodo 2011-2018 que son: en 2011 la Estrategia
Intersectorial de Prevención del Embarazo Adolescente y Planificación Familiar
(ENIPLA), en 2015 el Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia (Plan Familia) y
por último, en 2018 la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y
Adolescentes (PIPEA). En segundo lugar, se abordan las políticas públicas desde el
neoinstitucionalismo para determinar las diferencias en la elaboración de las políticas
públicas y la influencia del discurso político en las mismas. Y por último, se realiza un
análisis de la evolución de los índices del embarazo adolescente en Ecuador para
determinar la incidencia de las políticas públicas en la misma, tomando en cuenta políticas
exitosas de otros países y contrastándolas con la realidad de Ecuador.

Al tener en cuenta los puntos antes mencionados la presente investigación tiene

como objetivo general establecer la incidencia de las políticas públicas de salud sexual y
reproductiva en la evolución del embarazo adolescente en el periodo 2007-2018. Los
objetivos específicos son: 1) Identificar el discurso político de la presidencia en la
elaboración de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva en el periodo 2011-
2018; 2) Caracterizar las políticas públicas de salud sexual y reproductiva en la evolución
del embarazo adolescente en el periodo 2011-2018 y su implementación; y 3) Analizar la
evolución del embarazo adolescente en el periodo 2011-2018 y comparar los índices de
embarazo adolescente y las políticas públicas de salud sexual y reproductiva con otros
países de Latinoamérica.

Todo esto con el fin de responder a la pregunta de investigación ¿Existe alguna

incidencia de las políticas de salud sexual y reproductiva en la evolución del embarazo
adolescente en el periodo 2007-2018?

La metodología que se va a emplear se basa en un enfoque mixto desde la

perspectiva de Roberto Hernández Sampieri (2006) en su texto “Metodología de la
investigación”, en el cual se combina el enfoque cualitativo y cuantitativo en la
investigación. El enfoque cualitativo que se pretende utilizar hace referencia a los estudios
de las políticas públicas desde el neoinstitucionalismo con lo cual se abordan conceptos
tales como problema social, problema público, actores e hipótesis causal, desde el
4
enfoque de políticas públicas de Subirats, Knoepfel, Larrue & Varone (2008) en el texto
“Análisis y gestión de políticas públicas”. En este enfoque también se emplea el análisis
de contenido. Para ello se utiliza la metodología propuesta por Mayring (2000) en su
artículo “Qualitative Content Analysis”, en la cual se definió los conceptos de derechos
sexuales y reproductivos, planificación familiar, sexualidad, Iglesia, familia, abstinencia,
edad y poder. Los conceptos definidos fueron contrastados con los discursos emitidos en
los enlaces ciudadanos 209, 413 del periodo presidencial de Rafael Correa y los discursos
del lanzamiento de la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y
Adolescentes en el gobierno de Lenin Moreno.

Finalmente, el enfoque cuantitativo se basa en el análisis de las estadísticas vitales

en cuanto a nacimientos por año del INEC, tomando las cifras desde el 2011 hasta el año
2018. También se utilizan los Censos Nacionales de Población y Vivienda de los años
2001 y 2008 levantados por el INEC.

5
 1. MARCO TEÓRICO

1.1 Perspectivas teóricas del análisis de las políticas públicas

La ciencia política responde a diversos enfoques, tanto económicos, sociológicos

e incluso tiene influencia del derecho en las etapas iniciales de su formación. Los diversos
campos de estudio que acogieron a esta disciplina y en un primer momento, se basaron en
el estudio de las instituciones desde una perspectiva formal legal y la justificación para
analizar al gobierno y el comportamiento de los actores en la arena de acción que es “el
espacio social donde los individuos interactúan, intercambian bienes y servicios,
resuelven problemas, se denominan unos a otros, sienten culpa o luchan, entre muchas
otras cosas” (Ostrom en Eslava, 2010, p. 108).

Luis Aguilar (2007) destaca la importancia del olvidado estudio de las políticas
públicas en su libro El estudio de las políticas públicas, en el cual rescata la importancia
del análisis de las políticas públicas desde autores como Lasswell o Dror. Este busca
abarcar diferentes perspectivas desde las que se pueden abordar las políticas públicas, ya
sea positivista, conductista o desde el enfoque de eficiencia. Para Roth en la compilación
del análisis de las políticas públicas se destaca el enfoque secuencial, tradicional,
integracionista e interpretativista.

Las diferentes perspectivas que un autor tome de las políticas públicas en realidad,
sirven como un tamiz desde el cual se organiza la información, conceptos, datos y
argumentos para el desarrollo de la investigación (Roth, 2010). Existen diferentes
perspectivas teóricas que influyen en el análisis de la ciencia política y en la política
pública como tal, por lo tanto, a continuación se presentan tres enfoques desde los cuales
se aborda el estudio de las políticas públicas.

1.1.1 Políticas públicas y el public choice:

Uno de los precursores del estudio de las políticas públicas es Harold Laswell que
buscaba entender las decisiones que tomaba un gobierno, es decir, se centró en el proceso
de la política pública en la política. Lasswell mencionaba que:

6
 Esta orientación tiene una doble dimensión: por una parte se interesa en el
proceso de la política y por la otra en las necesidades de inteligencia de
este proceso. La tarea de la primera busca desarrollar la ciencia de la
formación y la ejecución de las políticas […] la tarea de la segunda busca
mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación
disponible a los hacedores de las políticas. (Lasswell, 2007, p. 80)
Para Lasswell era esencial estudiar la elección del ser humano en el ámbito del
proceso político, siendo necesario un espacio académico que se centre en este, el public
choice a pesar de nacer de la economía explica el proceso de toma de decisiones que se
da en un gobierno (Aguilar, 2007a).

Lasswell se centró en el “conocimiento del proceso de la política y el

conocimiento en el proceso de la política” (Laswell en Aguilar, 2007a, p. 51) que en el
primer caso, busca explicar cómo el gobierno toma sus decisiones en relación a lo que es
y no es un problema público, problemas que “surgen de la adaptación del hombre a la
sociedad” (Lasswell, 2007, p. 102). El segundo se refiere a la toma de las mejores
decisiones para resolver el problema público en base a datos y conocimiento. Para
(Aguilar, 2007a) el conocimiento del proceso y el conocimiento en el proceso son
interdependientes y complementarios.

La economía ha jugado un rol importante en la toma de decisiones de los

individuos y su relación con la ciencia política ha sido a través de la teoría de la elección
pública o public choice. Para varios autores esta sigue una lógica de la economía y como
esta influye en la toma de decisiones, para académicos como Bour el public choice se
define como:

[Una teoría que] trata de ligar la economía con la política a través del
Estado, entendido como la suma de voluntades individuales, para saber
cuáles son los factores que determinan las políticas que elige el Estado de
entre las diferentes opciones que se le presentan. Comprende dos ramas:
a) La Elección Pública Positiva, que estudia las decisiones colectivas o
públicas de los agentes políticos, y b) La Economía Política
Constitucional, que pretende desarrollar un marco institucional que
aminore el poder político frente a la sociedad civil. (Bour, 2010, p. 1)
Buchanan (1984) habla de la unión de la economía con el análisis de las decisiones
políticas la cual toma relevancia en la década de los sesenta. El public choice se define
como una nueva concepción que se “encuentra a medio camino entre la economía y la
ciencia política, que ha cambiado el pensamiento de muchas personas” (Buchanan, 1984,
p. 11), en la cual la economía atraviesa las decisiones de los individuos y de las
instituciones.
7
 La relación de la economía y la política se da a partir del comportamiento de los
actores y el rol que tienen en el proceso de decisiones Buchanan & Tollison mencionan
que:

La teoría de la elección pública [como la teoría económica] intenta

relacionar el comportamiento de los actores individuales en el sector
gubernamental, es decir, el comportamiento de las personas en sus diversas
capacidades como votantes, como candidatos para el cargo, como
representantes electos, como líderes o miembros de partidos políticos,
como burócratas […] La teoría de la elección pública intenta ofrecer una
comprensión, una explicación, de las complejas interacciones
institucionales que ocurren dentro del sector político. (Buchanan, 1984, p.
13)
El public choice se basa en el individualismo, en el caso de la política los
burócratas y políticos buscan maximizar su beneficio personal, poniendo en segundo
lugar el beneficio del colectivo o suprimiendo el mismo. Bour ratifica esto al mencionar
que el public choice “estudia las elecciones fuera del mercado, es decir, las elecciones
como un proceso social que involucra a los individuos independientemente de su voluntad
para tomar decisiones colectivas y públicas” (Bour, 2010, p. 1). En el Estado según esta
teoría, los burócratas siempre se van a guiar en términos de sus propios intereses, la
elección racional también aplica a quienes eligen y son los elegidos, es decir, quienes
ostentan cargos públicos.

Un componente esencial de la elección pública es la elección racional, que se basa

en la toma de decisiones desde la racionalidad, tratando de maximizar el beneficio
individual. Gustavo Barros en su texto define a la racionalidad como “un criterio utilizado
en la decisión que se basa teóricamente en la presunción de que los agentes son
intencionalmente racionales […] Simon define la racionalidad como una relación de
conformidad (eficacia) entre fines prestablecidos y los medios para alcanzarlos” (Barros,
2010, p. 457), por lo tanto la racionalidad está presente en cualquier elección, sin
embargo, difiere en la idea de utilidad y beneficio que se pueden obtener.

Simon habla de la racionalidad limitada para explicar la actuación de los agentes

en el proceso de elección racional. La racionalidad limitada se opone a la racionalidad
global, la cual se fundamenta en la idea de análisis de todas las posibles opciones y
valoración de las consecuencias de cada una de estas, proceso que se realiza en cualquier
circunstancia, no solo económica o política (Barros, 2010).

8
 Autores como Rodolfo Vergara (1997) mencionan que el aporte realizado por
Simon sirve para el estudio de las organizaciones en términos de elección, pues destaca
la importancia de satisfacción de las necesidades que busca cada individuo. Vergara
afirma lo siguiente: “Este modelo se basa en la idea de que los tomadores de decisiones
no tratan de optimizar los recursos organizacionales al tomar una decisión, sino de
encontrar un curso de acción que les proporcione resultados aceptables” (Vergara, 1997,
p. 12), con las preferencias que el agente tiene marcadas y busca satisfacer de manera
inmediata, al momento de encontrar una opción adecuada se detiene la búsqueda y se la
elije.

Para este concepto otros autores como Kenneth Shepsle hablan de la acción
racional como la acción en la cual “las personas que actúan de acuerdo con sus
preferencias lo hacen por interés propio [en el cual] [e]l mundo de las preferencias y las
prioridades es un mundo ‘interno’ al individuo” (Shepsle, 2016, pp. 41-42), esta
individualidad no expresa que todos vean por sí mismos, sino por el contrario, satisface
las necesidades de cada individuo que abarcan sus intereses.

La racionalidad limitada explica un componente central del public choice, la teoría

de juegos, en la cual se realiza una elección en términos de eficiencia para un individuo.
Chwaszcza destaca la idea de que la teoría de juegos tiene dos fines “(I) explicar el
comportamiento de los individuos en situaciones sociales por sus motivos y razones; (II)
como modelo abstracto para el análisis de la estructura social, dentro del paradigma del
individualismo metodológico (MI)” (Chwaszcza, 2013, p. 139). Esta teoría se
posicionaría como una explicación de las relaciones que se dan entre los individuos en el
momento de elección, que los motiva o no a tomar una decisión.

Autores como Bonome plantean la estrecha relación que existe entre la racionalidad
limitada y la teoría de juegos, en este caso se plantea que las relaciones sociales están
atravesadas por diferentes obstáculos (valores, intereses, contexto, etc.) que interfieren en
las decisiones. Bonome señala el vínculo de la teoría de juegos y la racionalidad limitada
de esta forma:

a) los agentes que toman decisiones se enfrentan a la necesidad de alcanzar

diferentes objetivos que, en ocasiones, pueden estar en competencia; b) en
lugar de asumir un conjunto de alternativas fijas entre las que elegir, la
racionalidad limitada establece un proceso de generación de alternativas
(se asume que, difícilmente, se podrán encontrar todas las alternativas
posibles); c) debido a la incertidumbre acerca de la evaluación de las
consecuencias presentes y futuras de las alternativas generadas, sólo se
9
 pueden aplicar soluciones aproximadas a los problemas; y, d) en vez de
incorporar la maximización de la función de utilidad, la racionalidad
limitada de Simon propone una estrategia de <<satisfacción>>. (Bonome,
2009, p. 147)
La teoría de juegos por su parte busca dar una explicación a la toma de decisiones
que se dan en colectivo, en este caso no se trata de un juego de suma cero, es decir que
uno gana y otro pierde. En el caso de decisiones cooperativas cada uno puede obtener
diferentes resultados si colaboran en equipo o buscan preferencias individuales.

El public choice se centra en las elecciones que realiza el individuo en términos

de intereses y eficiencia. En el caso de las políticas públicas se basa en la eficiencia de
las instituciones en la asignación de recursos para la solución de problemas mediante las
políticas públicas, por lo tanto “tiene una fuerte dimensión normativa: la mayor eficiencia
en las políticas públicas se obtiene si se <<guía>> o incentiva correctamente, a través de
instituciones adecuadas, los comportamientos racionales y egoístas de los actores
individuales y colectivos” ( Roth, 2008, p. 80).

1.1.2 Institucionalismo

El institucionalismo ve más allá del concepto de eficiencia que se da en el public

choice, en el cual el individuo vela por sus intereses y las instituciones formulan políticas
eficientes según su conveniencia.

El enfoque del institucionalismo plantea a las instituciones como el eje del

comportamiento de los actores, los cuales guían su toma de decisiones en función del
funcionamiento de tales instituciones. Al hablar de instituciones nos referimos a la
concepción que se usa en ciencia política, pues:

se usa la palabra <<institución>> libremente y con una precisión muy

limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como
un Parlamento, hasta entidades amorfas, como la clase social […] leyes y
los mercados [así también hace referencia a un] conjunto de normas,
reglamentaciones, supuestos; y sobre todo, rutinas. (Teubner 1986,
Robinson 1991 y March y Olsen 1984 en Peters, 2003, pp. 49-50)
Para autores como Rhodes (2015) estudiar “las instituciones políticas es esencial
para la identidad de la ciencia política”, señalando que era una teoría independiente de
otros campos, pues estaba ligada de manera “exclusiva” a la ciencia política.

Existen varias concepciones del institucionalismo, por ejemplo el

institucionalismo racional que se basa en los principios de la elección racional, es decir

10
la relación de los actores y las instituciones que son las que dan condiciones a las
relaciones de la sociedad.

Zurbriggen (2006) en su artículo El institucionalismo centrado en los actores: una

perspectiva analítica en el estudio de las políticas públicas afirma lo siguiente:

las instituciones son el contexto estratégico dentro del cual los actores
diseñan los mecanismos óptimos y los medios para lograr sus fines y, por
consiguiente, ellas condicionan el comportamiento de los distintos agentes
en sus relaciones, indicando qué conductas o situaciones son requeridas,
prohibidas o permitidas. (p. 69)
Las instituciones aparecen como una explicación de las relaciones entre los
individuos, mencionando incluso que “el pensamiento político tiene sus raíces en el
análisis y el diseño de las instituciones” (Peters, 2003, p. 16). Para otros autores el
institucionalismo tiene como fin la explicación de las relaciones de los actores en
cualquier ámbito, por ejemplo North (1995) menciona lo siguiente: “[l]as instituciones
son las reglas del juego de una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas
por el hombre que dan forma a la interacción humana […] estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea político, social o económico” (p. 13), en este caso el autor
analiza de manera específica la relación institución-economía, en cuanto a la evolución
de las instituciones y cómo afectan a las relaciones económicas.

En un enfoque político, autores como Roth mencionan que el institucionalismo se

refiere a “una <<arena de acción>> en la cual se interrelacionan <<actores>> individuales
y colectivos en una <<situación>> que corresponde al arreglo institucional específico
operante para las políticas públicas” (Roth, 2008, p. 81). Esta concepción está ligada a la
idea de elección racional y cómo se configuran las relaciones entre los individuos cuando
se toma una decisión en relación a las instituciones que conforman la arena de acción.

El método institucionalista es descriptivo-inductivo, formal-legal e histórico-

comparativo, el cual se “pronuncia sobre las causas y consecuencias de las instituciones
políticas y adopta los valores de la democracia liberal” (Rhodes, 2015, p. 57). Al definir
a una institución como las normas, valores y tradiciones que guían las relaciones
existentes en la sociedad, el enfoque formal-legal se convierte en un elemento decisorio
en las reglas que se imponen en las relaciones sociales, políticas o económicas,
refiriéndose a marcos legales como las Constituciones que afectan al actuar de los
individuos.

11
 Las instituciones aparecen “sobre el fundamento de elecciones individuales”
(North, 1995, p. 16) que se integran con los límites que imponen las instituciones y cómo
estas van a coexistir y dar forma a la convivencia. Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone
(2008) aseguran que: “[e]l paradigma institucionalista tradicionalista sostiene que las
reglas institucionales democráticas determinan las decisiones individuales y colectivas”
(p. 93) que siempre está ligado al enfoque formal-legal existente, reglas formales (leyes)
e informales. North se refiere a las reglas informales como los elementos culturales que
tiene cada individuo.

Los críticos del institucionalismo mencionan que el problema de este enfoque

radica en que existe poco estudio teórico, pues las explicaciones de las relaciones de la
sociedad se guían por lo formal, mientras que el método histórico basado en los hechos
y el análisis está centrado en el Estado pero no en las relaciones existentes en la sociedad
(Rhodes, 2015, p. 59).

El institucionalismo se centra en el actor y busca que “trascienda la distinción

tradicional entre agente y estructura” (Zurbriggen, 2006, p. 81), es decir, explora la
relación entre el actor y la institución, la cual define las relaciones entre los individuos.
Esta relación explica cómo se elaboran las políticas públicas, atravesadas por
componentes formales e informales que condicionan la construcción de la política
pública. Para Zurbriggen “[e]sta perspectiva permite desagregar el Estado, entrar en la
caja negra y comprender que las organizaciones están habitadas por individuos y que, en
la búsqueda de soluciones a los problemas colectivos, ellos están restringidos por marcos
institucionales” (Zurbriggen, 2006, p. 81).

El enfoque institucionalista explica que la elaboración de la política pública está

atravesada por las condiciones institucionales en las cuales los actores están inmersos y
por tanto los problemas públicos que se identifiquen dependerán de las prenociones de
los individuos involucrados en la inclusión de la agenda, elaboración de la política,
incluso en la definición de los afectados por el problema público.

1.1.3 Neoinstitucionalismo

La evolución de las instituciones llevó a un nuevo enfoque, el

neoinstitucionalismo que en su concepción política analiza la influencia que existe entre
los actores y las instituciones, no solo en niveles de análisis del Estado, pues también
explica las relaciones de decisión social existentes. Para autores como Eslava (2010) el

12
concepto de elección racional se integra en este enfoque pues hace referencia a la toma
de decisiones que satisfagan a los individuos.

En el Neoinstitucionalismo: las instituciones son marcos de referencia

culturales a partir de las cuales individuos y organizaciones construyen
preferencias e interpretan la realidad […] los individuos obedecen las
normas institucionales, entre otras razones, porque hacerlo es una
estrategia eficaz para reducir la incertidumbre y simplificar la toma de
decisiones. (Vergara, 1997, p. 34)
El neoinstitucionalismo aparece como una recopilación de varios enfoques, como
el histórico, el normativo, de elección racional, de valores compartidos, intercambio y
negociación, path dependence, el social, de interdependencia, empírico o ruta crítica
(Eslava, 2010, p. 103), por lo tanto no existe una definición exacta de
neoinstitucionalismo, pues esta depende de la perspectiva que se aborde.

A pesar del problema de dar una definición clara, destaca que:

el análisis neo institucionalista tiene en cuenta la influencia recíproca entre

actores e instituciones […] las instituciones se conciben por tanto, como
variable dependiente de fenómenos políticos, económicos y sociales, y
también como variable independiente que condiciona tales fenómenos.
(Eslava, 2010, pp. 98-100)
Para Jorge Cuervo las instituciones “son mecanismos de restricción de las
interacciones humanas [en el cual las políticas públicas son] resultado de complejas
interacciones estratégicas entre distintos actores” (Cuervo, 2010, p. 368), estas políticas
públicas se verán definidas en un proceso de interacción entre el actor y la institución,
mediada por las reglas institucionales.

Las instituciones y los actores por lo tanto, en esta perspectiva, tienen

reciprocidad, pues ella “postula que los actores y las instituciones se influyen
recíprocamente” (Subirats et al., 2008, p. 94) en la cual las reglas formales e informales
serán definidas por las perspectivas culturales existentes y como estas se “adecuan a los
valores y las expectativas [y] los posibles conflictos entre ellas y la influencia que ambas
puedan tener sobre la conducta política de los actores” (Subirats et al., 2008, pp. 95-96).

El neoinstitucionalismo es también señalado como una teoría integracionista pues

acoge a la elección racional y al conductismo, mencionando que “se centran en el papel
fundamental que juegan las instituciones (en una definición renovada), en la comprensión
y explicación de la acción pública y de los comportamientos humanos” (Roth, 2010, p.
33) y permite entender las relaciones existentes.

13
 Powel y Dimaggio (1999) destacan que esta nueva corriente acoge premisas de
varios enfoques y concuerdan que esta se fija en la relación institución y actores
afirmando lo siguiente:

El nuevo institucionalismo ha prestado más atención a los procesos de

legitimización y reproducción social. Hemos hecho hincapié en que los
ambientes organizacionales se componen de elementos culturales, esto es,
de creencias que se dan por hecho y reglas ampliamente promulgadas que
sirven como patrones para organizar […] Se han destacado las limitaciones
impuestas por las instituciones y se ha subrayado la ubicuidad de las reglas
que guían la conducta. (pp. 67-68)
Al analizar el enfoque económico del neoinstitucionalismo se puede mencionar
que las instituciones “proporcionan una estructura a la interacción humana […] junto con
las limitaciones ordinarias de la teoría económica, determinan las oportunidades que hay
en la sociedad” (North, 1995, pp. 15-18), mediando en este caso las interacciones
económicas y sociales de la población, sin olvidar que también van a proporcionar las
reglas del juego.

Se ha hecho énfasis en la orientación del análisis del nuevo institucionalismo, la

relación de las instituciones con los individuos y cómo afectan a las relaciones
económicas, sociales y políticas existentes en una sociedad las elecciones de actores o las
reglas de las instituciones. Sin embargo, muchos autores critican que no existe un
verdadero nuevo institucionalismo, Guy Peters por ejemplo, cuestiona la existencia de un
nuevo institucionalismo o el agrupamiento de varios tipos de institucionalismos bajo una
misma etiqueta, pues tienen “los mismos enfoques analíticos”. Si bien tienen las mismas
corrientes, políticas, históricas, conductuales, económicas, entre otras, el eje analítico se
centra en que “las instituciones crean grandes regularidades en el comportamiento
humano. En un nivel práctico, las instituciones poseen la capacidad de modelar la
conducta individual y de reducir (pero no eliminar) la incertidumbre que domina gran
parte de la vida social” (Peters, 2003, p. 207), argumento en el que concuerdan todos los
enfoques del nuevo institucionalismo, cambiando el grado de relación que existe entre las
instituciones y los individuos.

Torres concuerda con esta posición cuando dice que no existe un nuevo aporte en
el neoinstitucionalismo, pues este “siempre ha sido una colección de corrientes teóricas
disciplinares, ligadas tan sólo por su interés en lo institucional” (Torres, 2015, p. 118) y
cómo estas influyen en las relaciones sociales y la forma de interacción con la política. Si
bien esta nueva corriente acoge a varios enfoques y se guía por la idea común de
14
institución, su principal aporte es analizar el comportamiento institucional en relación a
las reglas del juego y cómo estas influyen, en el caso político, en los ámbitos
gubernamentales como la elaboración de políticas públicas.

El neoinstitucionalismo integra al actor y a las instituciones en una influencia

recíproca en la formulación de las políticas públicas. El nuevo institucionalismo “ofrece
insumos de vital importancia para el análisis de políticas públicas toda vez que reconoce
el poder explicativo de las instituciones en el juego de la decisión social” (Eslava, 2010,
p. 122), en el cual las instituciones dan reglas formales e informales con las cuales se
toman decisiones y se formulan políticas.

Los actores que intervienen en la formulación de las políticas públicas, como

burócratas, organizaciones sociales, individuos particulares o instituciones están en un
proceso de constante negociación política, pues en el nuevo institucionalismo no priman
los intereses individuales basados en la eficiencia como es el caso del public choice. Las
reglas del juego del neoinstitucionalismo, es decir las reglas institucionales como normas
sociales, normas contractuales voluntarias y estructuras sociales (Subirats et al., 2008)
son cuestionadas por los actores, por lo tanto, siempre existe un "conflicto de intereses
como determinante de las decisiones sociales, en donde la resolución del mismo puede
favorecer intereses privados en detrimento del interés común” (Eslava, 2010, p. 115) y
también se puede primar el interés colectivo, formulando políticas públicas de calidad
que favorezcan a la población.

El neoinstitucionalismo se usa para la presente investigación pues agrupa los

intereses de los actores y de las instituciones en la etapa de la formulación de las políticas
públicas las mismas que buscan resolver un problema social. A continuación se definen
las categorías a utilizar en relación al enfoque neoinstitucionalista.

1.2 La resolución de problemas y las políticas públicas

1.2.1 Problema social

El problema social puede ser visto como el primer paso de una política pública,
en esta etapa es cuando los actores privados se encuentran insatisfechos por uno o varios
problemas que los aquejan. Estos problemas se dan por las condiciones previas existentes
y la situación se agrava por la despreocupación de los gobernantes o la invisibilización
de los mismos. En este caso no son problemas que surgen en el momento, son problemas
sociales presentes en la sociedad durante largos períodos.
15
 El problema está ligado a cualquier inconveniente existente en la sociedad que
afecta a cierta parte de la población y que debe ser solucionado para un desarrollo pleno
de los habitantes. Para Subirats un problema social se define desde el “reconocimiento de
un problema, es decir, la existencia de una situación de insatisfacción social, cuya
solución requiere la acción del sector público” (Subirats et al., 2008, p. 38), como la
prostitución, trabajo infantil, desnutrición, etc.

Esta insatisfacción reconocida como un problema social depende según Subirats

de la “construcción social de los problemas [que a su vez es] una construcción colectiva
vinculada directamente con las percepciones, representaciones, intereses y valores de los
actores involucrados en dicha situación” (Subirats et al., 2008, p. 126) y la construcción
social del problema depende de dos factores, 1) el cual desde donde este se origina y 2)
los actores involucrados, ya sean los actores causales o actores beneficiarios (Subirats
et al., 2008).

Investigaciones de la CEPAL utilizan la definición de problema social vista desde

“una condición que afecta a un número significativamente considerable de personas, de
un modo considerado inconveniente y que según se cree debe corregirse mediante la
acción social colectiva” (Suárez, 1989, p. 1) aplicándola al estudio de políticas sociales.
Para autores como Corzo el “descontento ciudadano” es el que permite que el problema
sea visibilizado.

Un problema es considerado como social cuando afecta a una parte significativa

de la población y por lo tanto debe ser resuelto de inmediato. Muchos de estos problemas
son tomados en las agendas de campaña de individuos que postulan para cargos políticos,
pues son problemas que preocupan a la ciudadanía y que de cierta manera captan a una
parte importante de los votantes. Este interés en el problema social es definido como la
“etapa de gestación [en la cual] el gobierno detecta la existencia de una demanda social
que puede convertirse en un asunto de interés público” (Corzo, 2012, p. 89), cuando este
problema social es aceptado como público es cuando puede formar parte de una agenda
de gobierno y crearse políticas que mejoren tal situación.

1.2.2 Problema público

Como habíamos mencionado antes, existen varios problemas que afectan a la

sociedad y pueden ser considerados como problemas sociales, pero no son incluidos en
una agenda. La prostitución, por ejemplo, es un problema social sin embargo, no ha

16
pasado a formar parte de un problema público que lleve a la formulación de una política
pública o de una agenda política.

Un problema social se aborda como un problema público mediante tres

condiciones según Garraud, “(1) Una demanda que surge de grupos sociales
determinados, (2) el desarrollo de un debate público, (3) la existencia de un conflicto entre
los grupos sociales organizados y las autoridades políticas” (Garraud en Subirats et al.,
2008, p. 129). En el modelo de Garraud estas condiciones no son la única manera de
considerar a un problema social como público, otra alternativa es incluirlo en una agenda
de gobierno sin la existencia de un debate público, incluso un sector de la sociedad
afectado indirecta o directamente por el problema puede incorporarlo en una agenda, pues
es un proceso muy variable.

Subirats menciona que un problema puede ser considerado como público a través
de una reconstrucción social:

[El] paso de la existencia de un problema a su tratamiento político deriva

de una (re)<<construcción social>> del problema en cuestión, lo que se
conecta con su mayor o menor incorporación a los media (a través del
conocimiento científico, de la difusión de informaciones, del lobbying, de
la visibilidad de los afectados, etc.). (Subirats et al., 2008, p. 44)
Un problema es público cuando “una situación se juzga políticamente como
problemática y es objeto de un debate político” (Subirats et al., 2008, p. 131). Por lo
general, este problema afecta a un gran sector social de manera directa o indirecta pues
“produce una insatisfacción en la ciudadanía y requiere de una solución pública, es decir,
de una solución por parte del gobierno” (Anderson en Corzo, 2012, p. 128).

1.2.3 Definición de política pública

Una política pública se formula para solucionar un problema que es reconocido

como público, por lo tanto “emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra
una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de escenarios”
(Scartascini et al., 2011, p. 2). Las políticas públicas se formulan a través de un proceso
dirigido por el gobierno y sus diferentes instituciones como Ministerio de Salud,
Educación, Economía, Turismo etc., para actuar frente a un problema público. Mauricio
Merino coincide con esta concepción y define a la política pública como “una
intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o
económica que ha sido reconocida como problema público” (Merino, 2013, p.17), en la

17
cual intervienen varios actores, tanto privados como públicos, expertos, autoridades y la
sociedad civil.

Una política puede ser elaborada por un actor público o privado con el fin de dar
una solución a un problema que aqueja a un sector de la sociedad y cambiar con ello el
statu quo, esta política pública es llevada a cabo por el gobierno y sus instituciones. Desde
el enfoque del neoinstitucionalismo Subirats plantea que una política pública es:

una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,

tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos
recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado
de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos
sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver
(grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos
negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales). (Subirats et al.,
2008, p. 36)
Una definición más concreta, pero que se guía en la misma línea de Subirats es la
de Corzo que muestra a las políticas públicas como:

acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de

decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de
factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos,
en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y
soluciones. (Corzo, 2012, p. 86)
Las políticas públicas también “incorporan la opinión, la participación, la
corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y
contribuyentes” (Aguilar, 2007a, p. 36). Siendo un proceso en el cual intervienen varios
actores con el fin de dar solución a un problema y movilizando varios recursos por un
solo fin, la resolución del problema público.

Las políticas públicas no son homogéneas en todos los gobiernos, pues “aun con
un gobierno pequeño los problemas públicos siguen siendo grandes” (Aguilar, 2007a, p.
22) y existen diferentes contextos a los que deben responder dependiendo las realidades
sociales, políticas y económicas del país. Por lo cual “[l]as políticas y sus resultados
difieren entre los sistemas democráticos y en los autoritarios” (Lindblom, 1991, p. 15).
En este caso un régimen autoritario no se guiará en favor de las libertades ciudadanas o
derechos convencionales, mientras que en un régimen democrático sí se da y se definen
prioridades para llegar a diferentes objetivos (Lindblom, 1991).

18
 Las políticas dependen de un estudio previo antes de ser incorporadas en la agenda
política, teniendo en cuenta que el incorporar opiniones de diversos actores o colectivos
puede resultar engañoso pues es posible que responda a intereses que no necesariamente
subsanen el problema público (Aguilar, 2007a).

1.3 Conceptos básicos para el análisis de las políticas públicas

1.3.1 Ciclo de las políticas públicas

Cuando se habla del ciclo de políticas públicas nos referimos al proceso que se da
desde la identificación del problema social hasta la fase de evaluación de la política
pública, no se trata de un proceso estricto a seguirse, pues “debe verse como un marco de
referencia y no como un esquema rígido” (Subirats et al., 2008, p. 42). El ciclo se refiere
a una guía a la cual se puede recurrir de manera general para entender como una política
se desarrolla y que no se limita a la identificación del problema y la formulación de la
política, antes de esto se dan pasos intermedios y posteriores que resultan importantes. En
este caso se formuló un modelo guía de los pasos de una política pública que van a ser
explicados a continuación:

Diagrama 1: Ciclo de las políticas públicas

1. Diagnóstico
6. del problema:
Evaluación Identificacion
del problema
de los social y paso
resultados al problema
público

5. 2. Inclusión
Implementación
de la política en la agenda
pública política

4. 3.
Formulación Determinación
de la política de las
pública soluciones

Elaboración: Autora en base a los libros del “Análisis y Gestión de las políticas públicas”
de Subirats y “Diseño de las políticas públicas” de Corzo.

19
 1.- Diagnóstico del problema: como se mencionó antes, el problema social nace
de la insatisfacción de un sector de la sociedad, “surge un problema cuando se constata la
diferencia entre la situación actual y lo que sería la situación deseable” (Subirats et al.,
2008, p. 44). Cuando se analiza el grado de importancia que este tiene, a cuanta población
afecta, los actores causales que están involucrados, las causas y las consecuencias de
dicho problema.

Una de las formas en las que un problema se visibiliza es a través de “las luchas
que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura de un problema que
sea la más ventajosa posible para sus intereses” (Roth, 2002, p. 58) y este es tomado como
un problema público por parte de los especialistas si es considerado como un problema
serio y de atención inmediata.

2.- Inclusión en la agenda política: se debe aclarar que la agenda política hace
referencia al conjunto de temas que adopta un gobierno o un partido, que se encuentran
en continuo debate y surgen de la preocupación de varios sectores de la sociedad. Un
problema social entra en la agenda política, al ser considerado de atención prioritaria y se
espera que con el debate se cambie el statu quo existente, pasando a ser un problema
público.

Esta fase “corresponde a que se tome en cuenta, por parte de los actores decisivos
del sistema político administrativo, ese problema de entre las múltiples demandas
provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos” (Subirats
et al., 2008, p. 44) en la cual diferentes grupos se apropian del tema siendo tratado desde
sus respectivos intereses e ideologías.

Para Roth la inclusión de un problema en la agenda a más de corresponder a

diferentes intereses está en constante cambio, por lo tanto no es estable. En relación a esto
afirma que:

[L]os actores tienen a su disposición varias estrategias en función de sus

invenciones, posibilidades, posiciones y recursos; por lo tanto una agenda
nunca es fija, puede estar sujeta a cambios de manera inesperada a raíz de
algún evento o situación nueva. (Roth, 2002, p. 61)
La subsistencia del interés en un problema se mantiene por la participación de los
ciudadanos en el debate y el impulso del tema a tratarse. Este tiene más fuerza cuando los
ciudadanos se organizan en colectivos y pueden movilizar recursos. Para autores como
Subirats la inclusión en la agenda actúa como un “filtro” de los problemas pues es aquí

20
en donde unos temas adquieren más relevancia que otros, para otros autores este sería el
paso inicial o de “gestación” como menciona Corzo.

En esta etapa la determinación de responsables o la “historia causal” es donde

tienen mayor relevancia, pues cuando se determinan responsables o la causa, se indaga la
verdadera importancia del problema y su gravedad histórica, pues muchos problemas han
sido arrastrados por años y han empeorado.

3.- Determinación de soluciones: una vez que el problema ya es incluido en la

agenda, este es analizado por los especialistas los cuales fijan los objetivos a cumplirse,
también se determinan los recursos y los programas. Lo que se busca es llegar a
determinados objetivos por medios claramente definidos (Majone, 2007) con el fin de
cambiar una conducta de la población.

Esta fase de articulación de posibles soluciones se lleva a cabo con la búsqueda

de “alternativas existentes para disminuir la tensión entre el ser (la situación presente) y
el debe ser (la situación deseada) la más apropiada o factible” (Roth, 2002, p. 76) en el
cual el alcance de los objetivos debe responder al “por qué y al cómo” ( Roth, 2002).

Por ejemplo, para cambiar el statu quo se puede recurrir a diferentes vías como
persuadir a la población con información sobre los riesgos del consumo de tabaco con el
fin de cambiar cierta conducta. Otros medios pueden ser incentivos “de carácter negativo
(impuestos) o positivo (degradación fiscal, subvención)” (Subirats et al., 2008, p. 156), o
mediante la prohibición o regulación.

4. Formulación de la política pública: es la fase en la cual los especialistas

determinan cuál es la mejor vía para generar un cambio en la población, en la cual las
diferentes instituciones participan para poder resolver el problema.

Se considera como la fase de trabajo teórico, pues se elige qué perspectiva y

valores va a tener la política, este es un “riguroso ejercicio lógico, científico y técnico,
[sin el cual] las decisiones de gobierno podrían caer en peores equivocaciones,
dispendios, imprevisiones, que por la magnitud de su impacto acarrearían males y
sufrimientos sociales” (Aguilar, 2007b, p. 21), la política pública que se elabora se guía
con el fin de obtener mayores beneficios.

Las políticas públicas son elaboradas mediante diferentes mecanismos y

Lindblom afirma que:

21
 [L]as políticas se elaboran a través de los distintos mecanismos por los que
la gente ejerce control, influencia o poder sobre otros. Un gobernante
decreta una política a seguir. O el legislativo aprueba una política concreta.
O los ciudadanos votan autorizando al ganador en las elecciones a ejercer
la autoridad del presidente. O dos adversarios políticos se enfrentan el uno
contra el otro de múltiples maneras, desde la eliminación política hasta la
contratación del personal del contrario. (Lindblom, 1991, p. 39)
5.- Implementación de la política pública: en esta fase se lleva a cabo la política
pública, implementado las acciones que se plantearon con el fin de lograr los objetivos
para la solución de problemas. Para Subirats esta fase implica una “adaptación del
programa de la política a las situaciones concretas a las que deberá enfrentarse
(producción de output)” (Subirats et al., 2008, p. 44). Aquí varias de las instituciones que
intervinieron para la formulación emprenden los programas correspondientes en base a la
perspectiva que se definió.

La fase de implementación de la política pública es definida como la “acción

encargada de ejecutar la política pública decidida, es el momento en el que lo decidido se
aplica en la realidad, en el ámbito público con todas sus ventajas y desventajas” (Corzo,
2012, p. 91). Esta es una de las fases principales del ciclo de las políticas públicas, pues
no solo se refiere a la ejecución de la política en un nivel administrativo, al contrario esta
“etapa es fundamental porque es ahí que la política, hasta este entonces casi
exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en
realidad <<palpable>>” (Lindblom, 1991, p. 39)

6.- Evaluación de los resultados: la fase de evaluación no puede darse de manera

inmediata, el tiempo de evaluación se dará luego de un lapso de tiempo posterior a su
implementación. La evaluación “pretende determinar los resultados y los efectos de dicha
política en términos de cambios de conducta de grupo-objetivos y en términos del grado
de resolución de problemas” (Subirats et al., 2008, p. 44), que corresponde a la fase final
del ciclo de las políticas públicas.

Para Corzo esta fase corresponde a la “evaluación del impacto, es decir, valorar
los efectos para determinar cómo ha cambiado una determinada situación una vez que ha
culminado la acción del gobierno” (Corzo, 2012, p. 92). Esta fase también constituye un
proceso de rendición de cuentas a los ciudadanos pues se determinan los beneficios
obtenidos y el costo de la aplicación de la política pública, también se definen los
resultados y efectos reales obtenidos.

22
 Un elemento a considerar es que la evaluación la realizan los especialistas para
determinar el impacto que esta ha tenido y que en ese mismo proceso se determina si esta
ha sido eficiente o no, desde la perspectiva de su cumplimiento de objetivos, logros
alcanzados y cifras que caracterizan al problema.

A pesar de que hablamos de la última fase del ciclo de las políticas públicas para
Corzo la evaluación se la puede “llevar a cabo durante el diseño, la implementación y en
su maduración” (Corzo, 2012, p. 92) a las que denomina ex-ante (diseño), concomitante
(implementación) y ex-post (maduración o implementación) que aumentarían la eficacia
en la aplicación de las políticas públicas (Corzo, 2012).

1.3.2 Actores

Los actores son definidos como “todo individuo, persona jurídica o grupo social
[…] a quienes concierne un problema colectivo específico” (Subirats et al., 2008, p. 50)
inclusive “puede ser una función, un grupo, un comité, un equipo burocrático, una
coalición o, incluso un Estado” (Forester, 2007, p. 375) y que intervienen de manera
directa o indirecta en las diferentes fases del ciclo de las políticas públicas al encontrarse
afectados por el problema social.

Existen diferentes concepciones y autores a través de los cuales se pueden definir

a los actores, en esta investigación se utiliza la perspectiva neoinstitucionalista en la cual
el rol de los actores es un punto clave, pues intervienen en la fase de definición de
responsabilidades y a lo largo del ciclo de las políticas públicas. Si bien se menciona que
las instituciones son el eje central en la formulación de políticas públicas, la interacción
de los actores contribuye en todo el proceso y ayuda a que la formulación de las mismas
se realice en base a las necesidades de la sociedad.

En perspectivas como la de Lasswell la participación de los actores se limita al

momento de producción o formulación de las políticas públicas pues “el Estado reacciona
a las demandas sociales, pero bajo cierta lógica lineal, dejando de lado los complejos
procesos de interacción entre los distintos actores” (Cuervo, 2010, p. 366). Así se reduce
a los “inputs” sin tomar en cuenta la movilización de la sociedad a pesar de que se habla
de la existencia de la racionalidad colectiva, en el cual las preferencias individuales se
dejan de lado por un consenso general para una formulación de políticas públicas que
responda a las necesidades de la sociedad de forma efectiva (Cuervo, 2010).

23
 Algo esencial del proceso de formulación de las políticas públicas es que permite
la intervención de los actores, del tipo que sea (indirecto-directo) en este proceso y
fomenta la participación en la vida política y una interacción entre la sociedad y el Estado
o gobierno y sociedad, esto en especial por la interacción en el proceso de decisión de las
políticas públicas.

La clasificación de los actores se da a partir de la concepción de Subirats et al

(2008), quién menciona un triángulo de actores que intervienen en la política pública, “las
autoridades político-administrativas (actores públicos), los grupos-objetivo y los
beneficiarios finales (actores privados) (Subirats et al., 2008, p. 63). En relación a esta
definición se analizarán dos grupos, los actores privados y los actores públicos.

Los actores privados “participan también en la constitución y estructuración del

espacio de una política pública, sin que ello implique control gubernamental directo sobre
su proceder” (Subirats et al., 2008, p. 61). Los ciudadanos son el eje principal de las
políticas desde la fase de reconocimiento de un problema social como una insatisfacción
de un sector de la sociedad, hasta su reconocimiento como público.

Estos se dividen en grupos objetivos, que están constituidos por “personas (físicas
o jurídicas) y organizaciones que agrupan a tales personas, cuya conducta se considera
políticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la política
pública intenta resolver” (Subirats et al., 2008, p. 61) grupo en el cual se interviene de
manera directa para cambiar el statu quo y beneficiarios finales que “comprenden las
personas (físicas o jurídicas) y las organizaciones o entidades que agrupen, a quienes el
problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos” (Subirats et al.,
2008, p. 62). En estos dos subgrupos se concentra la implementación de la política
pública, pues están los afectados de manera directa, se pueden recoger las experiencias y
opiniones de los individuos acerca del problema lo que facilita la elaboración de las
políticas públicas acorde a las necesidades del grupo objetivo y grupo beneficiario.

Para Corzo en el análisis de un problema público para ser incluido en la agenda

política, es necesario identificar a los afectados del problema ya sea de forma indirecta o
directa, los cuales permiten que la “sociedad se sienta incluida en la solución de los
problemas públicos” (Corzo, 2012, p. 133).

Los actores públicos se definen desde el sistema político-administrativo es decir,

“el conjunto de instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno) administrativas y

24
judiciales en un país” (Easton en Subirats et al., 2008, p.59) que poseen autoridad. Las
instituciones forman parte de los actores y se los define así por su rol en el proceso de las
políticas públicas como un ente regulador por la existencia de normas constitucionales y
jurídicas que dotan a las políticas públicas de un marco referencial para su elaboración.

Los especialistas son otro grupo de actores, definidos como los analistas que
dominan el tema y realizan investigaciones previas. Los especialistas pueden ser
académicos que “tienen el conocimiento sobre los datos duros del problema, así como la
teoría relacionada con el mismo” (Corzo, 2012, p. 151) o funcionarios públicos que “ha[n]
estado involucrado[s] durante cinco años o más en la implementación de soluciones a un
problema público” (Corzo, 2012, p. 153) y aportan sus conocimientos en el proceso de la
elaboración de la política pública o reformulación de la misma.

Lindblom denomina a este grupo de actores como la elite de las políticas públicas
que son los decisores de las políticas por “su control sobre la elaboración de las políticas,
estos constituyen una elite compuesta por jefes del ejecutivo, miembros del Gabinete,
miembros del parlamento, miembros de la administración […] altos niveles de la
judicatura y, en algunos sistemas, altos cargos militares” (Lindblom, 1991, p. 58) . Tanto
analistas como funcionarios juegan un rol importante pues tienen el control sobre la
elaboración, tienen funciones en la investigación del problema, análisis de presupuesto,
análisis de costo-beneficio, análisis de afectados, entre otros (Corzo, 2012; Meltsner,
2007).

1.3.3 Hipótesis Causal

La hipótesis causal “aporta una respuesta política a la cuestión de saber quién o

qué es <<culpable>> u << objetivamente responsables>> (es decir, dejando al margen
posibles <<culpabilidades>> subjetivas) del problema colectivo a resolver” (Subirats
et al., 2008, p. 64) definiendo a la vez a los grupos beneficiarios de las políticas públicas
y el grupo-objetivo que es el responsable del problema. El “definir un problema significa
identificar tanto a los grupos que padecen sus efectos negativos, como el origen de los
mismos” (Subirats et al., 2008, p. 136), con la definición de los responsables se puede
crear una política que pueda ser eficiente e influya en los sectores sociales pertinentes.

La identificación de la hipótesis causal es necesaria para elaborar una política

pública eficiente pues al definir responsabilidades se plantean “soluciones […] enfocadas

25
en atacar la causa del problema” (Corzo, 2012, p. 146), centrándose especialmente en
quienes van a ser beneficiarios de la política pública para el diseño de la misma .

Al determinar las responsabilidades se afianzan los intereses de las diferentes

partes, es así cómo intervienen los valores, imágenes y símbolos de cada actor. Para
Bardach es necesario “contar la historia”, quienes son los responsables, por qué, qué otros
actores están inmersos en la historia, es decir la “comprensión de las relaciones de causa-
efecto” (Bardach, 2013, p. 50), tomando en consideración que cada individuo cuenta tal
historia basado en sus propias vivencias.

A pesar de las diferentes concepciones acerca de la definición de las

responsabilidades de los actores y las causas, la esencia es la misma, busca una relación
causa-efecto con la cual se determinen responsabilidades y afectados para poder definir
una política adecuada.

1.3.4 Hipótesis de intervención

La hipótesis de intervención hace referencia a la búsqueda de las posibles

soluciones, es decir “trata de establecer cómo podría resolverse o atenuarse el problema
colectivo a través de una política pública determinada” (Subirats et al., 2008, p. 65). Se
define cual será la forma en la cual va a actuar el Estado sobre el grupo objetivo.

La intervención es definida desde “lo que se puede hacer y de lo que se debe

hacer” (May, 2007, p. 246) pues en realidad el contexto que existe en el país definirá lo
que se puede hacer, marcando las reglas. Peter May propone “localizar y conceptualizar
desde el principio los factores que pueden ser manipulados y modificados en el ataque a
uno o más aspectos del problema” (May, 2007, p. 247), analizando las vías por las cuales
se puede intervenir en el grupo-objetivo.

Existen cuatro vías por las cuales se puede influir en el grupo objetivo, “1) la vía
reguladora: prohibiciones, obligaciones, el control sobre permisos o autorizaciones,
sanciones, entre otros. 2) La vía incentivadora: se refiere a transferencias financieras
mediante impuestos, subvenciones, desgravación fiscal etc. 3) La vía persuasiva: difusión
de información para informar o cambiar la percepción de los individuos. 4) Provisión
directa de bienes y servicios, con la que se cambia de manera directa la conducta de los
individuos que pertenecen al grupo-objetivo, por ejemplo al dotar de escuelas, hospitales,
albergues etc.” (Subirats et al., 2008, pp. 155-156).

26
 2. PRESIDENCIALISMO, CONCENTRACIÓN DE PODER Y PESO DEL

PENSAMIENTO PERSONAL

Rafael Correa inició su primera presidencia en enero del 2007 después de ganar
las elecciones generales del 26 de noviembre del 2006. En primera vuelta obtuvo el
22,84% del total de votos válidos y en la segunda vuelta el 56,67%, ganando las
elecciones presidenciales y aumentando la cantidad de votantes en segunda vuelta. El
legislativo se conformó por 100 diputados de los cuales 28 eran del Partido Innovador
Institucional de Acción Nacional (PRIAN), 24 del Partido Sociedad Patriótica (PSP), 13
del Partido Social Cristiano (PSC), 11 del Partido Izquierda Democrática (ID), que
conformaban la mayoría del Congreso Nacional del Ecuador. La oposición a Rafael
Correa conformaba la mayoría en el legislativo, sin embargo esto no impidió el llamado
a una asamblea constituyente mediante una consulta popular para su convocatoria en el
2007 y luego la elección de asambleístas constituyentes.
Las elecciones para asambleístas constituyentes fueron una plataforma en la cual
se visibilizó el apoyo a Rafael Correa y su movimiento Alianza País. De los 130
asambleístas electos 79 pertenecían a este partido según datos del CNE. La mayoría que
se conformó en la Asamblea dio paso a una nueva Constitución en 2008 ratificada
nuevamente en las urnas y la reelección de Rafael Correa en 2009 en elecciones generales.
En 2009 Rafael Correa ganó la presidencia de Ecuador en la primera vuelta electoral con
un porcentaje de 51,99% de votos y con ello inició su segundo mandato. El legislativo
por su parte se conformó por 59 asambleístas del movimiento Alianza País de un total de
124 asambleístas que debían ser electos para conformar la Asamblea Nacional del
Ecuador, antes llamado Congreso Nacional del Ecuador. El movimiento Alianza País
obtuvo la mayoría en la Asamblea Nacional del Ecuador, mientras que otras fuerzas
políticas fueron el Partido Sociedad Patriótica (PSP) 21 de enero que obtuvo 19
asambleístas y el Partido Social Cristiano (PSC) 11 asambleístas. En 2013 Rafael Correa
se presenta a las elecciones generales y gana con un porcentaje de 57,17% de votos en
primera vuelta, este sería su tercer y último gobierno. El legislativo por su parte se
conforma con 100 asambleístas de Alianza País de un total de 137 asambleístas posibles,
por lo cual obtuvo una amplia mayoría en la Asamblea Nacional. El movimiento Creando
Oportunidades (CREO) con 10 asambleístas sería quien le sigue a Alianza País, sin
embargo, este valor no permitía una fuerte oposición.

27
 En 2017 se dan nuevas elecciones generales, en las cuales Lenin Moreno era el
candidato por Alianza País y su campaña se dio con el apoyo de Rafael Correa. El 19 de
febrero se realizan las elecciones sin embargo, tuvo lugar una segunda vuelta electoral, la
cual se realiza el 2 de abril y da como ganador a Lenin Moreno con un 51,15% de votos.
El legislativo se conformó con 137 asambleístas, de los cuales 74 asambleístas eran del
movimiento Alianza País al cual pertenece el presidente electo, 34 de la Alianza por el
Cambio, Creo, Suma y 15 asambleístas del Partido Social Cristiano que conformarían los
partidos con mayor votación dentro de la Asamblea. Se eligieron cinco parlamentarios
andinos, 3 pertenecían a Alianza País, 1 a Alianza por el cambio Creo-Suma y 1 del
Partido Social Cristiano.
A partir de los escándalos de corrupción por el caso Odebrecht en Ecuador, que
era la constructora “más grandes de Latinoamérica, la cual se vio involucrada en una red
de sobornos, pagando aproximadamente USD 788 millones para la obtención de contratos
en doce países” (Guzmán, 2018, p. 4) la Asamblea se recompone con los roces entre el
ex presidente Rafael Correa y Lenin Moreno.
La recomposición de las fuerzas en la Asamblea se da cuando “Alianza País ya no
es lo que era: dividida entre la cansina retórica correísta y la realidad creada por
Odebrecht; entre la lealtad a Correa y la necesidad de cobijarse bajo Moreno, el
movimiento que obedecía en forma vertical a Rafael Correa luce fracturado, bajo presión
y sin iniciativa política” (J. Hernández, 2017), para Hernández la fractura se debe a tres
indicadores, el correísmo a la deriva a raíz de los escándalos de corrupción en los que
asambleístas no sabían en qué bando estar, si de Rafael Correa, el líder del movimiento o
Lenin Moreno quien comenzó a denunciar la corrupción. Un pronunciamiento que parece
epitafio, pues desde la condena a los implicados como Carlos Polit, se pretendía hacer
público y llamar a juicio por el caso Odebrecht, sin embargo, algunos asambleístas de
Alianza País se opusieron. Hernández mencionaba que para vicepresidente ya sonaban
nombres, pues Jorge Glas recibió aparentes sobornos a nombre de su tío.
La fuerza del legislativo se concentra en 40 asambleístas del movimiento Alianza
País, Patria altiva y Soberana cercanos a Moreno, 29 asambleístas de Fuerza Compromiso
Social (Movimiento Revolución Ciudadana) cercanos a Correa, 20 asambleístas del
movimiento CREO y 16 asambleístas del Partido Social Cristiano.

28
 Tabla 1: Porcentaje de composición del ejecutivo y legislativo en las elecciones en
el periodo 2006-2017

Ejecutivo Legislativo (conformación de

(porcentaje de asambleístas partido oficialista)
votos)
Elecciones 1era vuelta -
generales 22.84% Rafael
Correa
2006
2da vuelta
56.67% Rafael
Correa
Elecciones de - 79 de 130 son asambleístas
asambleístas Alianza País
(61% del total de asambleístas)
constituyentes
2007
Elecciones 51.99% Rafael 59 de 124 asambleístas Alianza
generales 2009 Correa País
(48% del total de asambleístas)
Elecciones 57.17% Rafael 100 de 137 asambleístas Alianza
generales 2013 Correa País
(73 % del total de asambleístas)
Elecciones 1era vuelta 2017 2018
generales 2017 39.36% Lenin 74 de 137 40 de 137
Moreno asambleístas asambleístas
2da vuelta Alianza País Alianza País
51.15% Lenin
Moreno
Fuente: Consejo Nacional Electoral
Elaboración: Propia

En resumen en sus tres gobiernos, Rafael Correa fue ganando cada vez más
aceptación, en su segundo y tercer periodo logró llegar a la presidencia en una sola vuelta
electoral con porcentajes en escaños legislativos crecientes. En el caso del legislativo a
pesar de que en su primer gobierno el Movimiento Alianza País no conformó una fuerza
mayoritaria en el Congreso, esto se revirtió en las elecciones de asambleístas
constituyentes en 2007 y marcó el inicio de una fuerza política en el legislativo que se
consolidó en 2013 cuando gozó de una amplia mayoría con 100 asambleístas lo cual
representó el 73% del legislativo.
En 2017 con las nuevas elecciones generales gana Lenin Moreno, el candidato del
partido oficialista. En la composición de la asamblea aún se mantenía la fuerza política

29
de Alianza País con 74 asambleístas de 134, es decir más del 50% de la Asamblea apoyaba
al presidente. Sin embargo, en 2018 a partir de las disputas internas en el partido por el
conflicto con el expresidente Rafael Correa y los escándalos de corrupción Alianza País
se fragmenta y aparece el movimiento Revolución Ciudadana. En 2018 la fuerza del
legislativo sigue concentrada en apoyo al presidente Lenin Moreno con 40 asambleístas
de 137 en conjunto con varias alianzas.

El presidencialismo
Juan Linz (1997) menciona que con el presidencialismo es riesgoso que exista una
política democrática. El presidencialismo tiene dos características principales:

Tanto el presidente, que controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo o

por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese único fin, como el
legislativo elegido (de una o dos cámaras) tiene legitimidad democrática.
Es un sistema de <<legitimidad democrática dual>>.
Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un periodo fijo, el
cargo del presidente es independiente del legislativo y la duración del
legislativo es independiente del presidente. Esto lleva a lo que vamos a
caracterizar como la <<rigidez del sistema presidencial>>. (Linz, 1997, p.
32)
En Ecuador el ejecutivo y el legislativo son elegidos mediante voto popular, por
un periodo de 4 años, en el caso del legislativo las elecciones se dan entre varios partidos
y lo terminan conformando varios movimientos o partidos que recibieron más votos en
plancha o individuales, es decir a cada figura política. Las elecciones se las realizaban
bajo el método D’Hont a partir de la reforma de ley de elecciones en 2006. Cuando Rafael
Correa llega al poder y llama a una asamblea constituyente se aplica el método Hare y
desde el 2009 a partir de la Constitución de 2008 la elección de los asambleístas se la
realiza mediante el método D’Hont en el caso de asambleístas provinciales (116 de 137)
y del exterior (6 de 137) y mediante el método Webster para los asambleístas nacionales
(15 de 137).
En el caso del método D’Hont este favorece a las mayorías es decir los partidos
que tengan más votos y es a quienes se les asigna curules, sea en plancha o por dignidad,
se favorece a las fuerzas políticas más votadas “se aplica a la asignación de escaños a los
partidos dentro de cada provincia, con la restricción de que se excluyen aquellos partidos
que no obtengan un mínimo del 3 % en cada distrito electoral” (González-Torre &
Herránz, 2007, p. 23). El método de Webster “se puede considerar como la antítesis del
de d’Hondt ya que tiende a favorecer a los partidos pequeños” (González-Torre &
Herránz, 2007, p. 26) al tomar en cuenta a los candidatos más votados en series impares.
30
 Otra característica del presidencialismo como Linz menciona, es que identifica y
responsabiliza a un actor por sus acciones, en este caso al darse el voto a una sola persona
en el ejecutivo, sus acciones tienen un responsable visible. Es decir, se conoce al líder
elegido por el pueblo y por lo tanto, las crisis o malas decisiones que afecten al pueblo
son endosadas al presidente electo.
En los sistemas presidencialistas existen dos alternativas en el caso de la elección
y reelección del ejecutivo. La no reelección en el presidencialismo se basa en que el
presidente no busque una reelección, permitiendo una continuidad y que otro asuma
responsabilidades. Las vías para evitar un continuismo se dan mediante “el mandato de
duración limitada y fija; la no reelección inmediata del Presidente, el que actualmente
sólo opera en algunos presidencialismos latinoamericanos, y la acusación constitucional”
(Nogueira, 2017, p. 22).
En el caso de la reelección en el presidencialismo se refiere a una reelección
consecutiva, “el presidente puede presentarse continuamente a la reelección pero por un
número limitado de períodos […] puede ser por uno o más períodos pero en todo caso
existe un límite temporal al ejercicio del poder” (Penfold et al., 2014, p. 541).
En el caso de Ecuador, la reelección inmediata se realizó a través del
procedimiento establecido en la Constitución del 2008, la que permitió que el presidente
Rafael Correa fuera reelecto en 2013. Con esto se cumplieron tres periodos presidenciales
pues la reelección se tomó en cuenta desde la vigencia de la nueva Constitución.
2.1 Concentración de poder
Los gobiernos no tienen una forma perfecta de presidencialismo, populismo,
autoritarismo etc., por lo general son una mezcla entre varias tipologías y determinadas
características. En el gobierno de Rafael Correa existió una concentración de poder por
la “ausencia de un equilibrio de poderes o de rendición de cuentas horizontales” (Polga-
Hecimovich, 2013, p. 153) y un escaso pluralismo, en el cual las instituciones son
controladas por el ejecutivo en su totalidad.
Rafael Correa aumenta su apoyo progresivamente hasta 2013, momento en el cual
el legislativo goza de amplia mayoría con 100 asambleístas de Alianza País, lo cual le
permite mayor aceptación de proyectos y aprobación de leyes acorde a su lineamiento
cada vez más personal. Para Polga-Hecimovich la democracia delegativa en la cual el
líder electo gobierna según sus intereses o lo que considere apropiado, describe el
gobierno de Rafael Correa en el cual se da un “debilitamiento de las instituciones
democráticas en el país, los desafíos directos a la libertad de prensa y a las voces de la

31
oposición, y la falta de independencia de la Asamblea Nacional y los otros órganos del
Estado” (Polga-Hecimovich, 2013, p. 153) son características determinantes de su
gobierno, en el cual el Ejecutivo mantiene un rol preponderante en el Estado y sus
funciones.
La figura de Rafael Correa iba creciendo rápidamente, pues si bien en un inicio
no existió tanto apoyo a su presidencia este se va mostrando como un líder cada vez más
fuerte, con su carácter frontal con la prensa y la oposición a su gobierno, a la par también
aumenta la concentración de poder siendo algo progresivo, por ejemplo “denunció a
periodistas y medios de comunicación, bajo la Ley Orgánica de medios que avala el
derecho a la réplica de cualquier tipo de información. Esto desencadenó denuncias a
periodistas y medios de comunicación” (Hamburger, 2019, p. 16). La Ley Orgánica de
Comunicación se utilizó como censura de medios y actores pues sancionaba a las injurias
y malas interpretaciones de opiniones o información según el art. 10 de dicha Ley. Así
también se interpusieron demandas por injurias a Fernando Villavicencio y Cléver
Jiménez al declarar que Rafael Correa era un criminal de lesa humanidad por su actuación
en el 30-S (Constante, 2015).
Con la elección de Lenin Moreno y la recomposición de las fuerzas políticas que
se da en su gobierno se puede hablar también de un presidencialismo. Este fue electo por
un periodo de 4 años con voto popular, su gabinete fue definido por el presidente
cumpliendo dos de las condiciones de un presidencialismo según los criterios de Sartori,
que son: “a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votación
del Parlamento o Congreso durante su periodo preestablecido, y c) encabeza o dirige de
alguna forma el gobierno que designa” (Sartori, 2003, p. 98).
La elección de un presidente permite que se conozca la figura que representa al
pueblo, por lo tanto se le asigna las responsabilidades de la trayectoria de su gobierno, sin
embargo, la figura de Lenin Moreno en este caso es débil. A la par, su gobierno ha tomado
un nuevo rumbo con el carácter conciliador y abierto al diálogo y cuando el mismo
Presidente era candidato presidencial mencionó lo siguiente “Coincidamos en los grandes
objetivos nacionales, que tengan buena fe, que con sinceridad, con una tregua sana nos
pongamos a conversar” (Tonato, 2016) .
El llamado al diálogo “devino en negociación por parte de los grupos de presión,
para sacar provecho para sus intereses muy particulares” (King & Samaniego, 2019, p.
32), por lo tanto, se diero concesiones a grandes empresas, sectores financieros y
determinados grupos sociales, incluyendo la aplicación de las llamadas políticas de

32
austeridad que afectan al pueblo de manera directa y que provocaron las movilizaciones
de Octubre de 2019. La representación de su figura política no ha sido tan fuerte como la
del expresidente Rafael Correa quién como se mencionó era conocido por su carácter
frontal en sus declaraciones y que se afianzaba en los enlaces ciudadanos lo que mantenía
una presencia fuerte como presidente.
La concentración de poder en el gobierno de Lenin Moreno no ha sido tan
significativa, si bien en un inicio el partido oficialista tenía mayoría en el legislativo con
la fragmentación de Alianza País en 2018, perdió fuerza. Sin embargo, a partir de alianzas
con nuevos partidos y las cámaras empresariales, este construye una base en su gobierno.
El presidente tiene incidencia en ciertas instituciones del Estado, los medios de
comunicación, la represión y la censura de la oposición. Su gobierno se basa en limitar a
la oposición por ejemplo en las movilizaciones de octubre cuando los indígenas se
trasladaban a Quito “el gobierno hizo todo para evitar su arribo […] e intervino ciertas
comunidades. Allí empezaron a contarse heridos y muertos. A medida que las protestas
recrudecían, el Estado redoblaba la represión” (Ramírez, 2019) a estas se sumaron
mujeres, estudiantes obreros, se realizó un cacerolazo en el cual varios ciudadanos
resultaron heridos, se inició una persecución en contra de asambleístas correístas, se
intentó cerrar medios como radio Pichincha Universal mediante una suspensión de
actividades impuesta por ARCOTEL (El Comercio, 2020).

2.2 Del Plan de Gobierno a decisiones basadas en creencias personales

El gobierno de Rafael Correa se caracterizó por un presidencialismo que se vio
afianzado en su último período gobierno. A lo largo de su mandato presidencial se dio
una concentración de poderes que se manifestó en el control de las instituciones y su
criterio prevalecía en aspectos como salud, economía, educación, justicia, entre otras. Es
así que el pensamiento personal de Rafael Correa se interpuso en las políticas de salud
sexual y reproductiva que se presentaron en el periodo 2011-2017, desde una visión de
salud pública en el plan ENIPLA a un personal en el plan Familia tal como lo analiza
Yumi (2018). Antes de mencionar como su pensamiento se refleja en la presentación de
las políticas en los enlaces ciudadanos que protagonizaba es necesario definir en qué se
basaba su gobierno sobre todo al inicio del período.
El gobierno de la Revolución Ciudadana de Rafael Correa estableció 5 ejes en el
plan de gobierno inicial: “1)Revolución constitucional y democrática, 2) Revolución
ética: combate frontal a la corrupción, 3) Revolución económica y productiva, 4)

33
Revolución educativa y de la salud, y 5) Revolución por la dignidad, la soberanía y la
integración latinoamericana” (Alianza País, 2006, p. 19).
A pesar de que nunca se definió que es la revolución ciudadana en varias
intervenciones el presidente se refirió a esta. En el enlace 517 mencionó que “el
pensamiento de la Revolución Ciudadana se nutre de la doctrina social de la Iglesia”
(Correa, 2017) con lo cual hace referencia a la llamada teología de la liberación, que es
una propuesta cristiana que se basa en la justicia y la igualdad (Presidencia de la
República del Ecuador, 2017). Otro de los ejes importantes es que al basarse en la justicia
social, la revolución ciudadana se basa en un cambio de las relaciones de poder y se
relaciona con el eje de la revolución económica.
En un discurso pronunciado en la universidad de Oxford, Rafael Correa señaló
que el socialismo del siglo XXI está basado en la doctrina social de la iglesia y en la
teología de la liberación, mencionó que se considera un cristiano de izquierda y por lo
tanto, en su mandato su actuar está dirigido por sus raíces cristianas (El Universo, 2009).
Pese a que existe poca información al respecto se considera que la revolución ciudadana
serviría para implementar el socialismo del siglo XXI en el país.
La presentación de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva se las
realizó en los enlaces ciudadanos que se efectuaban los sábados en cadena nacional. El
plan ENIPLA fue mencionado en el enlace 209 del 19 de febrero del 2011 acompañado
del ministro de salud David Chiriboga. Al asumir el nuevo reto, el presidente declara la
importancia del control de natalidad, mencionando a la vez que a pesar de la posible
crítica de los sectores más conservadores de la sociedad, esta sería la mejor fórmula para
la disminución de embarazos en adolescentes.
En 2014 Mónica Hernández se convirtió en asesora del presidente, la cual el 28
de octubre del 2014, envió una carta al Ministerio de Salud Pública. En la misma
expresaba su desacuerdo con los cuadernos metodológicos del plan ENIPLA, aduciendo
que los mismos no tienen relación con la política propuesta por el presidente.
Mónica Hernández destacaba lo siguiente con relación a las herramientas del plan
ENIPLA:
En los diferentes cuadernos hay un cruce amplio de mensajes propios de
la Ideología de Género, corriente del pensamiento del Feminismo Radical,
no científica, sino ideológica. Además de estos temas ideológicos no
consentidos, se da información sesgada o incompleta sobre métodos
anticonceptivos, sobre las ETS; planteamientos frontales o sutiles sobre la
terminación de un embarazo; así mismo, la mención a la responsabilidad
de la familia para apoyar a sus hijas e hijos en lo que busca la ENIPLA es

34
 escasa por no decir nula; se deja abierto o se menciona frontalmente que
la homosexualidad es algo natural –aunque defiendo tajantemente que
NADIE en el país, es decir tampoco una persona de la diversidad GLBTI
puede ser discriminada-. (M. Hernández, 2014)
Este será un antecedente que posteriormente cobrará relevancia cuando el Plan de
Fortalecimiento de la Familia entró en vigor el 28 de febrero del 2015. En el enlace
ciudadano 413 se anuncia el nuevo plan para disminuir el embarazo adolescente,
denominado Plan Familia que llega a sustituir a la ENIPLA mediante el decreto ejecutivo
491 en el cual se nombra directora del plan a Mónica Hernández y la rectoría del plan
pasa a la Presidencia de la República.
Dos años después, en 2017 Lenin Moreno deroga el Plan Familia mediante decreto
ejecutivo 4 el mismo día de su posesión presidencial, posteriormente en julio de 2018 es
lanzada la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y Adolescentes
(PIPEA) en Guayaquil en conjunto con la Ministra de Salud, Verónica Espinosa, la
ministra de Inclusión Económica y Social Berenice Cordero, la ministra de Justicia
Rosana Alvarado y la delegada del ministerio de Educación María Fernanda Porras.
Los principales ministerios que son ejecutores de la política pública se juntaron
para el lanzamiento de esta nueva política que apuntaba a la disminución del embarazo
adolescente, sin embargo, esta investigación no ha encontrado ningún pronunciamiento
del presidente Lenin Moreno en relación con esta política.
2.3 Análisis de contenido definición de las categorías para el análisis de los discursos
respecto al embarazo adolescente y su influencia en las políticas públicas de salud
sexual y reproductiva
En este acápite siguiendo la metodología de Mayring se realiza un análisis de
contenido de los discursos formulados en los anuncios de las políticas públicas de salud
sexual y reproductiva.
El análisis de contenido se centra en la revisión del contenido que tenga una fuente
de comunicación, puede ser un discurso, entrevistas, documentos, audios entre otros, con
el fin de analizar el material a partir de categorías que se relacionan con la pregunta de
investigación con el fin de determinar el contenido y realizar un análisis formal del mismo
(Mayring, 2000).
La pregunta de la presente investigación es la siguiente: ¿Existe alguna incidencia
de las políticas de salud sexual y reproductiva en la evolución del embarazo adolescente
en el período 2011-2018? Por lo tanto se realiza un análisis de los discursos detrás de las

35
políticas públicas y cómo los mismos reflejan el contenido e influyen en los documentos
de la política pública.
Las categorías que se usaron en el análisis de contenido son: derechos sexuales y
reproductivos, planificación familiar, sexualidad, Iglesia, familia, abstinencia, edad y
poder. Los cuales han sido previamente identificados como los ejes principales de los
discursos de los diferentes actores que han intervenido en la presentación de las políticas
públicas de salud sexual y reproductiva en el periodo 2011-2018.
Siguiendo el análisis de contenido de Marying, a continuación se realiza una
definición de las categorías antes mencionadas y posteriormente se procede con la
identificación de las mismas en las políticas públicas de Salud Sexual y Reproductiva con
relación a la reducción del embarazo adolescente en el periodo 2011-2017.
2.3.1 Derechos Sexuales y Reproductivos
Los derechos sexuales y reproductivos se toman como una subcategoría de poder
pues en el análisis que se realiza estos fueron usados para legitimar las políticas de salud
sexual y reproductiva.
El reconocimiento de los Derechos Sexuales y Reproductivos se da en base a las
innumerables conferencias internacionales. La conferencia del Cairo en 1994 marca un
hito en el reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos, los mismos incluyen
“ciertos derechos humanos que ya están reconocidos en las leyes nacionales, en los
documentos internacionales sobre derechos humanos y en otros documentos pertinentes
de las Naciones Unidas aprobados por consenso” (Fondo de Población de las Naciones
Unidas, 2014, p. 66).
Los derechos sexuales y reproductivos son el derecho a la vida y supervivencia,
derecho a la libertad y seguridad de la persona, derecho a recibir e impartir información,
derecho a decidir el número, tiempo y espaciamiento de los hijos, derecho al matrimonio
voluntario y establecer una familia, derecho al más elevado estándar de salud alcanzable,
derecho a los beneficios del progreso científico y el derecho a la no discriminación y la
igualdad en la educación y el empleo (Vázquez & Caba, 2009, pp. 47-47).
2.3.2 Planificación familiar
Según la Organización Mundial de la Salud, la planificación familiar se refiere a
la toma de decisiones con relación a la reproducción lo que “permite a las personas tener
el número de hijos que desean y determinar el intervalo entre embarazos. Se logra
mediante la aplicación de métodos anticonceptivos y el tratamiento de la esterilidad”
(OMS, 2020b), que haciendo énfasis en el enfoque de los derechos sexuales y

36
reproductivos, las decisiones sobre la reproducción no deben ser fuente de
discriminación.
2.3.3 Sexualidad
La sexualidad se define como:

Una construcción histórica, cultural y social, y se transforma de acuerdo

con las relaciones sociales. Sin embargo, en muchas sociedades sufren
censura y limitaciones en sus posibilidades de vivencia plena por causa de
la construcción de mitos, tabúes, preconceptos, interdicciones y relaciones
de poder. (Brêtas et al., 2018, p. 3)
La sexualidad hace referencia a las diferentes prácticas de los individuos en las
que se involucra el placer, sentimientos, sensaciones, gustos, etc.; la cual debe ser ejercida
en total libertad y para un ejercicio pleno debe garantizarse los servicios de salud.
Foucault habla de la sexualidad al mencionar al sexo, dice así que:

no hay que imaginar una instancia autónoma del sexo que produjese
secundariamente los múltiples efectos de la sexualidad a lo largo del
contacto con el poder. El sexo, por el contrario, es el elemento más
especulativo, más ideal y también más interior de un dispositivo de
sexualidad que el poder organiza en su apoderamiento de los cuerpos, su
maternidad, sus fuerzas, sus energías, sus sensaciones y sus placeres.
(Foucault, 2002, p. 188)
2.3.4 Iglesia
La Iglesia es definida según Durkheim como: “Una sociedad cuyos miembros
están unidos porque se representan de la misma manera el mundo sagrado y sus relaciones
con el mundo profano, y porque traducen esta representación común con prácticas
idénticas” (Durkheim, 1968, p. 46,47), en este caso la Iglesia se funda con el fin de
profesar la fe católica y alrededor de la misma, las personas afines a esta se unen para
profesar la llamada “palabra de Dios”.
2.3.5 Familia
Familia se ha incluido en la categoría Iglesia pues en el caso de los discursos de
los presidentes y por la naturaleza religiosa del país la concepción de familia que prima
es la de la fe católica.
La familia se define como el conjunto de personas que tienen algún grado de
relación de consanguineidad o relación subjetiva, por lo tanto “la familia es un conjunto
de individuos emparentados ligados entre sí ya sea por la alianza, el matrimonio, sea por
la filiación, más excepcionalmente por la adopción (parentesco) y que viven bajo un
mismo techo (cohabitación)” (Bourdieu, 1999, p. 126).

37
 En Ecuador la Constitución reconoce a la familia en el artículo 67 mencionando
lo siguiente:
Se reconoce la familia en sus diversos tipos. El Estado la protegerá como
núcleo fundamental de la sociedad y garantizará condiciones que
favorezcan integralmente la consecución de sus fines. Estas se constituirán
por vínculos jurídicos o de hecho y se basarán en la igualdad de derechos
y oportunidades de sus integrantes. El matrimonio es la unión entre hombre
y mujer, se fundará en el libre consentimiento de las personas contrayentes
y en la igualdad de sus derechos, obligaciones y capacidad legal (Asamblea
Constituyente, 2008, p. 50, 51).
Hasta hace poco se reconocía como familia a las parejas que estén en unión libre
mientras sean de diferente sexo, es decir que se considera como familia a las parejas
conformadas por un hombre y mujer las cuales gozaran de derechos y tendrán
obligaciones.
Se mencionan lo siguiente en el artículo 68:
La unión estable y monogámica entre dos personas libres de vínculo
matrimonial que formen un hogar de hecho, por el lapso y bajo las
condiciones y circunstancias que señale la ley, generará los mismos
derechos y obligaciones que tienen las familias constituidas mediante
matrimonio. La adopción corresponderá sólo a parejas de distinto sexo.
(Asamblea Constituyente, 2008, p. 51).
2.3.6 Abstinencia
La abstinencia al igual que familia es definida en términos de la Iglesia católica,
pues el postergar las relaciones sexuales se basa en la idea de abstinencia hasta el
matrimonio, algo propio del catolicismo, es decir conservar la virginidad hasta el
matrimonio.
Al hablar de abstinencia se hace referencia a la idea de privación, contención,
represión de instintos, gustos o placeres que tenga el individuo, impedirse de acciones,
intervenciones, tomar cosas. La privación puede ser de cualquier carácter, es decir pueden
ser pensamientos u acciones (Schkolnik, 1999, pp. 1-7). La abstinencia sexual por lo
tanto, hace referencia a la privación de mantener relaciones sexuales, “es el único tipo de
anticoncepción que siempre impide el embarazo. Practicar la abstinencia sexual asegura
que una chica no se quede embarazada porque no existe ninguna posibilidad de que el
esperma fecunde un óvulo” (Hirsch, 2019). Este es un método anticonceptivo efectivo
para el control de la natalidad y la prevención de ITS (Infecciones de Transmisión Sexual)
y ETS (Enfermedades de Transmisión Sexual), pero de difícil práctica.
2.3.8 Edad
Las políticas de salud sexual y reproductiva estaban enfocadas en la disminución
de los índices de embarazo adolescente en Ecuador. Es así que la Organización Mundial
38
de la Salud define como adolescentes al periodo de edad comprendido “después de la
niñez y antes de la edad adulta, entre los 10 y los 19 años” (OMS, 2020b).
2.3.9 Poder
La categoría poder es aplicada desde la concepción de Foucault, en la cual hace
referencia a la relación entre la autoridad y la obediencia que se da entre los individuos
con la existencia de relaciones de fuerza. No hablamos de un poder que se da solo en el
campo de instituciones, más bien de las relaciones que se dan en la sociedad, en este caso
hacemos énfasis en la relación del soberano con el pueblo y como este tiene poder sobre
los mismos, hablando del poder como algo que se ejerce, el cual en última instancia se
refleja en las instituciones, formulación de leyes, decretos o políticas.
Foucault menciona del poder lo siguiente:

por poder hay que comprender, primero: la multiplicidad de las relaciones

de fuerza inmanentes y propias del dominio en que se ejercen, y que son
constitutivas de su organización; el juego que por medio de luchas y
enfrentamientos incesantes las transforma, las refuerza, las invierte; los
apoyos que dichas relaciones de fuerza encuentran las unas en las otras, de
modo que formen cadenas o sistemas, o, al contrario, los corrimientos, las
contradicciones que aíslan a unas de otras; las estrategias, por último, que
las tornan efectivas, y cuyo dibujo general o cristalización institucional
toma forma en los aparatos estatales, en la formulación de la ley, en las
hegemonías sociales. (Foucault, 2002, p. 112,113)
2.4 Aplicación de las categorías en los discursos de presentación de las políticas de
salud sexual y reproductiva

2.4.1 Estrategia Intersectorial de Prevención del Embarazo Adolescente y

Planificación Familiar

Al mencionar el poder en el discurso de presentación de las políticas públicas, este

también se refleja en la ENIPLA. En el enlace 209 de 9 de febrero de 2011 realizado en
Zumbahua, cantón Pujilí, en la provincia de Cotopaxi, Rafael Correa anunció la
aplicación de la política a nivel nacional.
La ENIPLA se presentó como una política para la disminución del embarazo
adolescente, la entrega de anticonceptivos era un eje fundamental de la política, la cual
serviría para el control de la natalidad.

Tenemos que hablar de estas cosas, de los métodos naturales, de los

métodos artificiales, no de los métodos abortivos, tú sabes que yo soy
católico practicante y eso un católico lo tiene que rechazar, pero en el siglo
21 no podemos oponernos a los métodos artificiales de control de la

39
 natalidad, por ejemplo preservativos, vasectomías, ligaduras, etc. (Correa,
2011).
Se mencionó que el acceso a los métodos anticonceptivos de planificación familiar
ayudaría a toda la población en general, sin importar el estrato económico, género o
religión. En el 2011, se hablaba de un acceso universal a los métodos anticonceptivos
pues los sectores más pobres que según el mismo presidente eran quienes tenían más
hijos.
La entrega de métodos anticonceptivos se basó en las creencias de Rafael Correa,
quien se autodenominó como católico y como ya se mencionó la revolución ciudadana
fue definida por él como basada en la teología de la liberación. De hecho, el lugar en el
cual se transmitió el enlace fue el mismo en el cual Rafael Correa realizó voluntariado
con los padres salesianos. En este enlace ciudadano lo acompañó el Padre José Manangón
a quién se dirigió al momento de mencionar la ejecución del plan ENIPLA con el cual se
disminuirían los embarazos en adolescentes.

La Iglesia tiene que enfrentar estas cosas sino estamos perjudicando

precisamente a quienes queremos ayudar, me refiero a la planificación
familiar, compañeros. […] Asumo el riesgo de enfrentarme a ciertos
sectores, a las críticas, cuestionamientos de la Iglesia católica pero el
gobierno nacional, el gobierno de la Revolución Ciudadana, un gobierno
inspirado en gran parte en la doctrina social de la Iglesia, en lo personal
inspirado en la Teología de la Liberación, en parte también en la doctrina
moral de la iglesia, estamos dispuestos a asumir el desafío e ir a una
agresiva campaña de planificación familiar (Correa, 2011).
En este enlace el presidente mencionó que él es católico y a pesar de sus creencias
esta agresiva política disminuiría los índices de embarazos. La política pública por lo
tanto no refleja las creencias del mandatario y se toma a la planificación familiar como la
base para la disminución de los embarazos en adolescentes. Su discurso se basa en la
promoción de métodos anticonceptivos y de su apego a la religión católica, pues a pesar
de la promoción de esta nueva política menciona la importancia del catolicismo en su
gobierno.
Rafael Correa aludió a la descomposición de la familia como la causa del
embarazo adolescente, resultado del contexto social en el que se vive, producto de la
migración o las largas jornadas trabajadas por los padres que hacen que no vigilen a sus
hijos.

En el siglo 21 nuestros adolescentes tienen más información, hay menos

tabúes, tienen más acceso a métodos anticonceptivos, pero por la
desestructuración familiar son los causantes, los padres salen a trabajar [y]
40
 la migración (…) los adolescentes no tienen alternativas para sus tiempos
libres [y] la tendencia del embarazo en los adolescentes es creciente
(Correa, 2011).
Rafael Correa señaló que el crecimiento de los embarazos adolescentes se debe a
la usencia de actividades en los tiempos libres sumado a la descomposición familiar,
siendo uno de los ejes que se retoma con la elaboración del Plan Familia. Sin embargo en
el ENIPLA se aborda el acceso a información y métodos anticonceptivos, por lo tanto su
discurso no se refleja en este plan.
Cuando Rafael Correa interviene en 2011 en la presentación de la ENIPLA se
refiere al problema de los embarazos adolescentes de 10 a 19 años, definición de
adolescencia que va acorde a la edad que hace referencia la OMS.

Ya no podemos aceptar que nuestras mujeres adolescentes se nos

embaracen a los 10, 14 años. Una de cada cinco mujeres adolescentes
estuvo embarazada o es madre y uno de cada cinco partos corresponde a
adolescentes menores de 12 años, de cada cinco niños que atendemos
partos uno es de una mujer adolescente, no podemos permitir esto (Correa,
2011).
Se habló de que una de cada cinco mujeres adolescentes estuvo embarazada y esta
población debía ser atendida para prevenir los embarazos adolescentes en el país, motivo
por el cual se lanza esta política enfocada en el acceso a métodos anticonceptivos e
información.
Incluso unos meses después, se produjo una reunión en la que se analizaba el manejo de
la emergencia de salud que se dio al mismo tiempo en el cual el legislativo debatía la Ley
de Educación.

Estaba reunido con Salud para tratar el tema del avance de la emergencia
de salud y coordinación con Solca y un tema muy importante [es la]
planificación familiar, pero al mismo tiempo se estaba discutiendo la Ley
de Educación. Tenía una oreja en la reunión y la otra oreja en cómo iba la
discusión sobre la Ley de Educación para que no nos salga ningún parto
de los montes. A última hora vienen novelerías bien intencionadas pero
que no tienen la visión integral que sí la tiene el Ejecutivo (Correa, 2011).
Como se mencionó antes, en estas declaraciones se puede observar cómo Rafael
Correa hacía un seguimiento de la labor del legislativo e indicó que la visión del ejecutivo
era la correcta, demostrando el peso de su visión en la formulación de políticas, en este
caso para tratar la emergencia de salud o los temas de educación los cuales debían seguir
sus lineamientos.
Con la ENIPLA, el objetivo principal era disminuir el embarazo adolescente con
el acceso a métodos anticonceptivos artificiales y a información. A pesar de que Rafael
41
Correa se declaró como un católico practicante este afirmó que no se puede ocultar la
realidad de lo que sucede con los adolescentes, por lo tanto, el aplicar una política tan
agresiva resultaba necesaria para disminuir el embarazo adolescente.
2.4.2 Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia
En el lanzamiento del Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia, Rafael
Correa cambió los ejes de la política centrándola en la familia y la afectividad sexual.
Rafael Correa se refirió a que con el Plan Familia los adolescentes tenían todas las
posibilidades de métodos anticonceptivos para tener libertad y responsabilidad en su
sexualidad, menciona que “los jóvenes deben tomar sus decisiones en forma libre pero
informada. Por el contrario antes no se les estaba dando todas las opciones, es decir se les
estaba coartando la libertad, antes no se les estaba dando toda la información” (Correa,
2015). En términos de derechos sexuales y reproductivos se recibía información sobre los
métodos anticonceptivos existentes lo cual ayuda a que los jóvenes tomen una decisión
de acuerdo a sus necesidades, sin embargo, cuando se consideraba que la familia era quién
debía impartir esta información en realidad se limitaba el alcance de entrega de la
información.
Para Rafael Correa el problema era el enfoque que se le daba a la sexualidad en la
ENIPLA por lo cual aludía que se anteponía el hedonismo al momento de dar información
a los adolescentes:

No hay libertad sin responsabilidad, yo me acuerdo cuando me recibieron

unos jóvenes en la península, soy libre disfruto del sexo sin restricciones.
Con ese criterio mi perro Segismundo también es libre porque también
disfruta de su sexualidad sin restricción. Que mensaje dios mío, un exceso
como este, un exceso gravísimo. […] A un genio se le ocurrió el lema, usa
condón disfruta un montón, eso le estaban diciendo a los jóvenes, puro
hedonismo, puro placer. (Correa, 2015)
Cuestionó cómo se maneja el tema de la sexualidad pues según el presidente se
olvidaban de las responsabilidades que debían tener los adolescentes y que basarse
simplemente en el placer, pues menciona que la entrega de anticonceptivos causa
irresponsabilidad en los jóvenes y por lo tanto la política debe tener un enfoque en el que
los valores familiares sean la guía para los adolescentes. Para afianzar la idea de
responsabilidad se colocó la idea de la afectividad sexual. La directora del Plan Familia
hizo hincapié en la idea de la sexualidad afectiva.

Formar y motivar a nuestros jóvenes para que vivan una afectividad y

sexualidad como corresponde. Pero además este tema de afectividad y
sexualidad, señor Presidente, no es desde los 14 años tenemos que formar
42
 a nuestros niños desde que están en seno materno 2, 3, 4 años en temas de
afectividad y sexualidad (M. Hernández, 2015).
La afectividad sexual se implementaba para contrarrestar la prioridad del placer
en la sexualidad y en conjunto con una formación desde pequeños. Sin embargo, una de
las ideas principales de la sexualidad era el placer y la satisfacción del individuo pero se
pretendía limitarlas del concepto de sexualidad con la nueva política.
En el cambio al Plan Familia el discurso del presidente se fundamentó en la familia
e hizo énfasis en la concepción existente en ese momento en la Constitución en el artículo
67 para hacer referencia al rol central de la familia en la educación de los hijos siendo
esta el núcleo de la sociedad.
Rafael Correa mencionó que el eje del Plan Familia era devolver el rol de la
familia en la sociedad y en la educación de los adolescentes, mencionando lo siguiente:
“Esto lo vamos a resolver todos juntos fortaleciendo a la familia, esa es la nueva estrategia
que tenemos. En todos esos planes del ENIPLA no se hablaba de familia, no se hablada
de padres” (Correa, 2015).
En este enlace también habló la directora del plan familia apoyando la idea de
fortalecimiento de la familia, Mónica Hernández dijo lo siguiente:

Vamos a darle fuerza a la familia para que los adolescentes los jóvenes, las
niñas los niños puedan unir fuerzas con su familia. Lo que buscamos con
nuestra misión con nuestra visión es brindar educación y asesoría en
afectividad y sexualidad, pero tomando muy en cuenta a la familia (Mónica
Hernández, 2015).
La familia en el discurso de Rafael Correa se asemejó mucho a la concepción de
la Iglesia católica mencionada en el acápite 2.3.5, en el que padre y madre deben educar
a sus hijos. De igual forma cuando Mónica Hernández se refirió a la familia, se puede
indicar que lo que se buscaba era la recuperación de la familia como el centro de la
sociedad como se señala en el artículo 67 de la Constitución.
El concepto de abstinencia fue propuesto en el Plan Familia y abordado como un
método natural de anticoncepción. Rafael Correa resaltó la importancia de la inclusión de
este método en la nueva política para fomentar la responsabilidad de los adolescentes.

Se habla de abstinencia, postergar las relaciones sexuales, antes no se

hablaba de eso. Goza lo que quieras pero eso sí, ten preservativos y
cualquier problema ve al centro de salud, ahora se lo pone como una
opción, no como la única opción. Una opción abstinencia, retraso del inicio
de la vida sexual, ya empezó la campaña de desinformación en las redes,
que estamos proponiendo eso como exclusiva vía en función de creencia
religiosa y no, es una vía y los jóvenes deben tomar sus decisiones en
43
 forma libre pero informada. Por el contrario antes no se les estaba dando
todas las opciones, es decir se les estaba coartando la libertad, antes no se
les estaba dando toda la información (Correa, 2015).
Por lo tanto en el discurso del presidente se hizo énfasis en la abstinencia como
un método anticonceptivo a pesar de la negativa que se esperaba por señalar que la
abstinencia era un método fomentado por la Iglesia católica. Posteriormente Rafael
Correa mencionó el problema del ENIPLA, en el cual el centro de salud no consideraba
a la familia y los adolescentes no necesitaban de la autorización de los padres para acceder
al servicio. Por lo cual mencionó que si bien aún iban a tener acceso a los servicios de
salud, esto deberá ser consultado en familia. Se esperaba que se enseñe sobre métodos
anticonceptivos y abstinencia en los hogares. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que
la abstinencia posteriormente será señalada en la política pública en los términos de
afectividad sexual bajo la cual se debía educar a los adolescentes y padres.
En 2015 Rafael Correa presentó el problema de los embarazos adolescentes pero
mencionó que corresponden a los teenagers1. “La estadística nos decía que éramos uno
de los países con mayor nivel de embarazo adolescente, en inglés es el teenager, que va
hasta los 19 años, de los 12 la edad de la pubertad hasta los 19 años” (Correa, 2015).
El presidente afirmó que el nuevo enfoque del Plan Familia ayudaría a la
disminución de los embarazos adolescentes a pesar de que sus detractores mencionaban
que tenía un enfoque católico, afirmó lo siguiente:

Incluso me pasaron un proyecto del Código de Salud en que básicamente

se decía que los chicos no tenían que hablar con los padres para ir al centro
de salud. Ah no, es que sí tienen que hablar con los padres, sí, un menor
de edad tiene que hablar con los padres, tiene que pedir permiso a los
padres y pedir tal cosa en el centro de salud no va a ir al centro de salud.
Pero el remedio era peor que la enfermedad. Romper ese vínculo con la
familia con los padres. Que nadie se engañe esto no lo vamos a resolver el
Estado, esto lo vamos a resolver todos juntos y básicamente a través de la
familia, fortaleciendo la familia. Entonces esta es la nueva estrategia que
tenemos compañeros, pero revisen todos esos planes del ENIPLA, no se
hablaba de familia, no se hablaba de padres, no se hablaba de
responsabilidad, se hablaba de placer y cualquier problema ve al centro de
salud y se resuelve. Ese era el mensaje, un mensaje terrible con el que no
estoy de acuerdo y no estaré de acuerdo, ustedes en 2017 podrán votar por

1
Al hablar de teenager se habla de la definición que da el diccionario de Oxford, la edad
que va desde los 13 años hasta los 19, tanto el término adolescencia como teenager se refieren a
lo mismo, sin embargo para términos más técnicos se usa la definición de la OMS (Fúndeu
BBVA, 2015).
44
 otra opción pero mientras yo sea Presidente ese no será el enfoque para
nuestros jóvenes y adolescentes. (Correa, 2015)
En este caso podemos mencionar que el implementar una política de salud sexual
y reproductiva mediante un decreto, Rafael Correa ejerció su poder mediante esta forma
de gobierno, según la concepción de Foucault. Esto a pesar de que ejercer poder mediante
decretos en los cuales se imponía su voluntad no era muy utilizada en sus gobiernos.
En el discurso se mencionó que mientras Rafael Correa sea presidente, una
política con otro enfoque que no fuera el de fortalecer a la familia no estaría vigente, lo
cual contradice la visión planteada en el año 2011, por lo tanto, el mandatario tenía la
autoridad para que todo lo aprobado siguiera una línea acorde a sus ideas y pensamientos.
Al mencionar que en 2017 se podría tomar otro rumbo, se refiere al hecho de que le
importaban poco las consecuencias de sus decisiones como la pérdida del poder de
gobierno que este tendría con la elección de un nuevo presidente y se observa claramente
la concentración de poder antes mencionada.
Aunque Rafael Correa se declaró católico practicante en el lanzamiento de la
ENIPLA en esta nueva política conocida como Plan Familia mencionó que sus intereses
no se mezclaban con la política a pesar de los cuestionamientos de que la misma se
centraba en la abstinencia y la afectividad sexual, enfocando en el fortalecer a la familia
y sus valores. Se criticó al enfoque que se dio a la sexualidad de los jóvenes, criticando
programas como “Habla serio, sexualidad sin misterios”.
2.4.3 Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y
Adolescentes
En la presentación de la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en
Niñas y Adolescentes (PIPEA) que se realizó en Julio de 2018 existieron diversos
interlocutores que se pronunciaron. La ministra de salud, Verónica Espinoza mencionó la
importancia del acceso a la información con el fin de reforzar los derechos sexuales y
reproductivos. Indicó lo siguiente: “Los objetivos de esta política son contribuir a que los
adolescentes accedan a información y educación sobre todo en relación a los derechos
sexuales y reproductivos” (Espinoza, 2018).
El gobernador del Guayas, Francisco Cevallos señaló que esta nueva política
contribuiría a la relación de los padres e hijos pues reforzaría la comunicación en la
familia, el mismo afirmó lo siguiente: “Estoy convencido que la relación entre padres e
hijos debe crear entornos de confianza donde nuestros hijos tengan la libertad de
preguntarnos sobre los cambios que experimentan sus cuerpos y denunciar cualquier

45
inicio o intención de abuso” (Cevallos, 2018). Al mencionar la comunicación entre padres
e hijos se refirió a la familia propuesta en el artículo 68, es decir padre, madre e hijos,
siendo esta importante para el desarrollo de la sexualidad en los adolescentes por la
comunicación entre padres y adolescentes.
Es importante precisar que cuando los diferentes actores hacen referencia a la
familia se menciona a la familia compuesta por un hombre, mujer e hijos, la que es similar
a la familia de la Iglesia católica, de José (padre), María (madre) y Jesús (hijo) la cual se
respalda en la Constitución, pues no se reconoce a las familias conformadas por
individuos del mismo sexo.
No se puede realizar un análisis de las categorías del discurso del Presidente
Moreno porque este no emitió ninguno discurso y no realizó comentarios referentes a la
nueva política. Algo que sí se debe destacar es que el mandatario ejerció su poder a través
la supresión del Plan Familia mediante el decreto 4 de su gobierno que disponía la
formulación de una nueva política pública, por las múltiples críticas que recibió ese Plan
que será luego analizado en el capítulo tres.

46
 3. LAS POLÍTICAS DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA EN

ECUADOR 2007 2018

En Ecuador desde el año 2007 hasta el 2018 se han aplicado tres políticas públicas
en materia de salud sexual y reproductiva que han tenido como fin reducir el embarazo
adolescente en el país. Dos de estas fueron, la Estrategia Intersectorial de Prevención del
Embarazo Adolescente y Planificación Familiar (ENIPLA) que se aplicó en el periodo
2007 – 2014 y el Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia (Plan Familia)
correspondiente al periodo 2014 – 2017 durante el mandato presidencial de Rafael Correa.
La tercera se refiere a la política intersectorial de prevención del embarazo adolescente
(PIPEA) aplicada desde el 2017 y planificada hasta el 2025 en la actual presidencia de
Lenin Moreno.

En este capítulo se analizará el problema social que se intenta corregir así como
la inclusión de este problema en las respectivas agendas públicas, a saber los planes de
desarrollo. Luego se realizará un análisis comparativo de las tres políticas antes
mencionadas en tres ámbitos: objetivos de cada una de las políticas, metas planteadas y
triángulo de actores procurando identificar, población beneficiaria, grupos objetivos,
hipótesis causal y autoridades político administrativas a cargo de la implementación de
las políticas.

El problema social se refiere al embarazo en adolescentes entre los 10 y 19 años de edad,

pues es “el periodo de crecimiento y desarrollo humano que se produce después de la
niñez y antes de la edad adulta” (OMS, 2019). Según el informe del Fondo de Población
de las Naciones Unidas (UNFPA) del 2018, Ecuador ocupa el primer lugar de embarazos
en adolescentes de América Latina y el Caribe con una tasa de 111 embarazos por cada
mil adolescentes entre 15 y 19 años. La preocupación por el alto índice del embarazo en
adolescentes ha hecho que este sea considerado como un problema público y por lo tanto,
se han realizado políticas enfocadas en la reducción de este, pues según el documento
oficial de la política intersectorial de prevención del embarazo adolescente del 2011, en
el país el grupo de mayor fecundidad es el de 15 a 19 años.

47
 Según la revista Redacción Médica varias de las adolescentes embarazadas dejan
sus estudios, provienen de hogares pobres, son víctimas de violencia y estas condiciones
conllevan a la reproducción del ciclo de la pobreza (Redacción Médica, 2018).

3.1 Inclusión en la agenda pública: evolución de la inclusión del problema público

en los planes de desarrollo
Un problema social, como se mencionó antes, es incluido en la agenda cuando
afecta a gran parte de la población y es debatido en un espacio “político-administrativo”
como mencionan Subirats y otros. En esencia “un problema se vuelve publico solo tras
su inclusión en la agenda política” (Subirats et al., 2008, p. 129) que en este caso son los
planes de desarrollo. Para ello se analizarán si los planes de desarrollo que se formularon
desde 2007 hasta el 2017 abordan el embarazo adolescente de adolescentes entre 10 y 19
años entre los objetivos planteados y en las políticas que se formulaban en los mismos.

3.1.1 Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2010

En 2007 con la elección de Rafael Correa se presentó el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2010, en el cual el problema público del embarazo adolescente se
pretendía solucionar garantizando el derecho a la salud sexual y reproductiva. En este
plan el Objetivo 3 decía “aumentar la esperanza y la calidad de vida de la población”
(SENPLADES, 2007), a pesar de no existir un tema central en relación al embarazo
adolescente en este objetivo, la política 3.8 hablaba de “garantizar los derechos, la salud
sexual y reproductiva; considerando a la población como el elemento central del
desarrollo sostenible y el recurso más valioso del nuevo país” (SENPLADES, 2007, p.
138).

En el plan de desarrollo no se mencionan metas de reducción de embarazos

adolescentes, acceso a métodos anticonceptivos, reducción de la muerte materna o
infecciones de transmisión sexual a pesar de realizar un análisis de estos temas en el
documento. En el caso de la política 3.8 se plantean estrategias como:

1. Fortalecimiento del Plan de Acción, Política de Salud y Derechos

Sexuales y Reproductivos […] 5. Información, educación y comunicación
a fin de evitar el embarazo no deseado y el aborto. 6. Institucionalización
en el nivel educativo formal y no formal de contenidos que aborden
directamente los derechos, la salud sexual y reproductiva; además, la

48
 protección y prevención de las mujeres, los jóvenes, las niñas y los niños
contra los abusos, incluido el abuso sexual. (SENPLADES, 2007, p. 139)2
La política pública planteaba enfocarse en los derechos sexuales y reproductivos
que promueven una salud sexual y una vida reproductiva responsable, en la cual se dé
acceso a métodos anticonceptivos con el fin de prevenir el embarazo y las infecciones de
transmisión sexual. Los derechos sexuales y reproductivos están sujetos a los derechos
humanos, relacionados con el derecho a la libertad y el acceso a la salud, por lo tanto,
Ecuador basaba sus políticas en los acuerdos de las conferencias del Cairo, Bejin y de la
conferencia de Ginebra en la que se planteó:

1. Mejorar las coberturas y calidad de la atención prenatal, parto, posparto,

perinatal y neonatal; 2. Ofrecer servicios de planificación familiar de alta
calidad, incluidos servicios de atención a personas con problemas de
infertilidad; 3. Eliminar los abortos peligrosos; 4. Combatir las infecciones
de transmisión sexual, en particular el VIH, las infecciones del aparato
reproductor, eliminar la violencia de género, el cáncer del cuello uterino y
otras afecciones ginecológicas; y 5. Promover la salud sexual. (CONASA,
2007, p. 26)
Estos puntos se abordan para disminuir la mortalidad materna y el embarazo en
adolescentes en 2007, relacionados por la edad de las madres. Este enfoque de políticas
basado en derechos se relaciona con “acciones positivas destinadas a superar situaciones
graves de exclusión y desigualdad estructural de vastos sectores de la población”
(Abramovich en Giménez & Valente, 2010, p. 61) con el acceso a los derechos, la
población mejora las condiciones de vida y en determinados casos pueden revertir
determinados fenómenos como el embarazo adolescente a través de la prevención y el
acceso a la salud.

3.1.2 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

En 2009 se da la reelección de Rafael Correa y con ello se plantea un nuevo plan
de desarrollo denominado “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013”. En este caso
el embarazo adolescente es abordado desde la política 3.4 que menciona lo siguiente:
“Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención prioritaria, con enfoque
de género, generacional, familiar, comunitario e intercultural” (SENPLADES, 2009, p.
204). Al mencionar grupos de atención prioritaria se hace referencia a los adolescentes,

2
La Política de Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos fue aplicada desde el 2007 como una
política que incluía temas como disminución de la muerte materna por embarazos adolescente, hasta 2011
cuando se aplica la Estrategia Nacional de Prevención del Embarazo Adolescente y Planificación Familiar.
La política estaba proyectada hasta el 2015. La misma no se analizará sin embargo es necesario nombrarla
pues es la política que estaba vigente en cuanto a derechos sexuales y reproductivos.
49
ya que según la Constitución en el artículo 35, este grupo que se compone por personas
adultas mayores, niñas, niños y adolescentes.

En el Plan Nacional para el Buen Vivir en el apartado l correspondiente a la

política 3.4, las acciones son “Impulsar acciones de prevención del embarazo
adolescente, e implementar estrategias de apoyo integral a madres y padres adolescentes,
así como a sus familias, garantizando el ejercicio pleno de sus derechos” (SENPLADES,
2009), una vez más se abarca el enfoque en derechos, en este caso el enfoque de derechos
sexuales y reproductivos se considera en el apartado f:

Promover los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres,

difundiendo el derecho a la salud, al disfrute de su sexualidad y
fortaleciendo el acceso a la información, orientación, servicios y métodos
de planificación familiar a la vez que se vele por la intimidad, la
confidencialidad, el respeto a los valores culturales y a las creencias
religiosas. (SENPLADES, 2009, p. 204)
Las acciones son planteadas en relación con la política 3.4 que aborda el tema de
salud física y mental. La meta con relación al embarazo adolescente es reducir un 25% el
índice del mismo hasta el 2013, fin del periodo presidencial. La política con relación a la
prevención del embarazo adolescente es incluida en el apartado de “mejorar la calidad de
vida de la población” y al plantear la reducción del índice del embarazo adolescente se
garantiza la salud de las mujeres adolescentes en términos de reducción de muerte
materna.

3.1.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017

Rafael Correa inicia su último periodo presidencial en 2013 y con ello se planteó
un plan de desarrollo para el período del mandato. Uno de los objetivos de su gobierno
fue mejorar la calidad de vida de la población y en la política 3.5 “Garantizar el acceso
efectivo a servicios integrales de salud sexual y reproductiva, como un componente del
derecho a la libertad sexual de las personas” (SENPLADES, 2013, p. 165) en este caso el
apartado busca: “Impulsar acciones de prevención del embarazo adolescente e
implementar estrategias de apoyo integral a madres y padres adolescentes, así como a sus
familias” (SENPLADES, 2013, p. 165). Esto se complementa con secciones que
garantizan el acceso a la salud, información en salud sexual y reproductiva y métodos
anticonceptivos.

Como se mencionó antes, la mortalidad materna está relacionada directamente con

el embarazo adolescente debido a la edad de las madres, por lo que en este plan de

50
desarrollo, la meta ya no es el embarazo adolescente sino la reducción de la muerte
materna en un 29%. Este plan se caracteriza por la separación entre lo económico de lo
social, en “lo social en el PNBV 2013-2017 tiene un nuevo orden de prioridades (que se
refleja en el presupuesto)” (King, 2014, p. 9), enfocándose en un cambio productivo a las
industrias pesadas, inversión en grandes obras orientado a un desarrollo más urbano.

En los tres periodos presidenciales de Rafael Correa y con ello en los tres planes
de desarrollo no se plantearon políticas específicas que aborden la prevención del
embarazo adolescente, sin embargo en el plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
una de las metas sí fue la reducción del embarazo adolescente. Mientras que el Plan 2013-
2017 se hizo referencia a otros problemas de salud derivados como la muerte materna.
Cada plan de desarrollo sirvió como una guía para abordar temas de salud que
posteriormente serían desarrollados en políticas específicas fuera de los planes de
desarrollo, como lo fueron el plan ENIIPLA y el Plan Familia.

3.1.4 Plan Nacional Toda una Vida 2017- 2021

En 2017 Lenin Moreno es electo como presidente y plantea un plan de gobierno
muy simplificado con relación a los planes anteriores que sigue líneas comunes en
términos de salud. La meta de este plan de gobierno es “Garantizar una vida digna con
iguales oportunidades para todas las personas” (SENPLADES, 2017, p. 53). En este plan
no se proponen políticas, sin embargo, sí se mencionan metas para la materia de análisis
de esta investigación como: “Disminuir del 76,5% al 63,5% la tasa específica de nacidos
vivos en mujeres adolescentes entre 15 a 19 años de edad a 2021” (SENPLADES, 2017,
p. 58).

Se debe precisar que el plan de desarrollo se ha formulado como una guía que
abarca los problemas que se pretenden solucionar y con ello, se definen las estrategias
para la solución de estos. Posteriormente se elaboran políticas específicas que están en
competencia de los Ministerios, como la política intersectorial de prevención del
embarazo adolescente presentada en el gobierno de Lenin Moreno.

Los cuatro planes que se han analizado no mencionan una política de prevención
del embarazo adolescente específica sin embargo, exponen el tema en cuanto a mejorar
la calidad de vida de la población como objetivo y con ello la reducción del embarazo
como meta, tal es el caso del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009- 2013 y el Plan
Nacional Toda una Vida. Tal como se ha expuesto el tema del embarazo adolescente está
incluido de forma diversa en la agenda a través de los planes de desarrollo tanto en el
51
gobierno de Rafael Correa como en el de Lenin Moreno, lo que indica que se lo considera
como un problema que debe ser resuelto a través de una política pública.

Los planes de desarrollo permiten la inclusión de problemas sociales y definen la

pauta para que se realicen políticas específicas, en este caso para la reducción del
embarazo adolescente las cuales se analizarán a continuación de manera detallada.

3.2 Análisis de las políticas públicas de salud sexual y reproductiva

3.2.1 ENIPLA
El Plan ENIPLA se diseñó en 2011 en el segundo periodo presidencial de Rafael
Correa, estuvo vigente tres años, hasta el 2014 cuando fue remplazado por el decreto
ejecutivo N° 491 de 3 de diciembre de 2014. Este plan reconocía el problema del
embarazo adolescente y planteó la importancia de promover los derechos sexuales y
reproductivos para prevenir el mismo pues mencionaba que “las inequidades económicas,
de género y sociales” (SENPLADES, 2011, p. 5) eran las que impedían que los
adolescentes gocen de estos derechos.

La educación sexual es uno de los principales elementos que esta estrategia

proponía para solucionar el problema pues se menciona que la reducción de la tasa de
embarazo en adolescentes se da mediante el acceso oportuno a la información y a métodos
anticonceptivos.

Incrementar el acceso permanente y efectivo de las ciudadanas y

ciudadanos del país a información, educación, consejería, inclusión,
protección y servicios de salud para la toma de decisiones libres y
responsables sobre sexualidad y reproducción, y el ejercicio pleno de sus
derechos sexuales y reproductivos, a través de sinergias sectoriales.
(SENPLADES, 2011, p. 38)
La educación sexual se basaba en un enfoque científico que fue impartido en los
centros educativos del país tanto por docentes como delegados del Ministerio de Salud.
El Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación, Ministerio de Inclusión
Económica y Social trabajaron en conjunto para la disminución del embarazo en
adolescentes que era el grupo objetivo de la política.

El plan ENIPLA fue el precursor de los derechos sexuales y reproductivos, como

menciona Cristina Vega:

Ecuador, la política pública en el ámbito de los derechos sexuales y

reproductivos y la prevención del embarazo adolescente encontró en los
últimos años un camino en Ecuador a través de la ENIPLA, que en sus

52
 siglas enuncia sus rasgos claves: es una estrategia nacional, es
intersectorial, busca que las personas planeen la reproducción y lo hace
desde una perspectiva que toma en cuenta las desigualdades de género y
las diversidades sexuales, todo ello dentro y fuera de la familia. (Vega,
2015)
Uno de los programas que se aplicó en las instituciones educativas, “Habla serio,
sexualidad sin misterios”, enfocada en recibir información, fue difundida mediante
propagandas televisivas apoyadas por cantantes y actores del país y llegó a varios
adolescentes. La ENIPLA tenía un gran reto, la disminución del índice del embarazo
adolescente que para 2010, un año previo a su implementación, era de los más altos de la
región. Según el informe de la CEPAL, Ecuador se situaba en tercer lugar en América
Latina y el Caribe en relación al embarazo adolescente con un 17,6 % de embarazos en
mujeres de 15 a 19 años en 2010 (La República, 2014), datos que serán analizados en el
capítulo 4 en relación al índice de embarazo adolescente.

3.2.2 Plan Familia

El 28 de febrero de 2015 en un enlace sabatino, Rafael Correa anunció el cambio
de política pública de salud sexual y reproductiva, el plan ENIPLA es sustituido por el
Plan Familia mediante decreto ejecutivo 491, la principal causa es la presencia del
hedonismo en la política pública y la necesidad de que la familia cumpla su rol en la
educación sexual de los y adolescentes.

El decreto 491 transfirió la rectoría del plan Familia a la presidencia y Mónica Hernández,
“antigua funcionaria bancaria” (Plan V, 2015) fue nombrada directora del programa,
quién indico que se debe “rescatar el rol de la familia como base de la sociedad. La familia
es la primera escuela para formar valores humanos […] Tenemos que formar a nuestros
niños desde que están en el seno materno y en temas de afectividad y sexualidad” (El
Comercio, 2015). El eje principal de esta nueva política sería la educación en la familia
fomentado los valores de la misma en términos de sexualidad.

En este plan se reconoce a la familia como el eje de la sociedad con un rol protagónico,
es así que esta al ser reconocida en el artículo 44 de la Constitución como la que
“promoverá de forma prioritaria el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes”
(Asamblea Constituyente, 2008, p. 34). En la misma línea el Plan Familia menciona que:

La familia tiene derecho a participar activamente como primer espacio

natural para el desarrollo integral de sus hijos e hijas y en particular de los
y las adolescentes; y por otro lado la familia es la institución básica sobre
la que se sostiene y construye las demás por lo que ésta debe ser la primera
53
 en precautelar que sus hijas e hijos vivan sus derechos en igualdad de
condiciones para lograr entre otros elementos esenciales, su desarrollo
integral para prevenir el embarazo adolescente y otras conductas que
ponen en riesgo su integridad. (Presidencia de la República del Ecuador,
2015, p. 10)
Según este plan, el inicio de una vida sexual precoz aumenta los embarazos en
adolescentes, por lo tanto el objetivo principal de esta política era “Prevenir el embarazo
adolescente, fortaleciendo el rol protagónico de la familia y empoderando a los y las
adolescentes de manera que puedan tomar decisiones libres, informadas y responsables”
(Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 33). El grupo objetivo eran los
adolescentes, por lo tanto se pretendía promover la afectividad sexual basada en una
educación sexual holística, que se implementó en los centros educativos del país que
incluía a los padres y madres de familia.

Se realizó una intervención multisectorial, es decir los ministerios de Educación,

Inclusión Económica y Social y Salud en conjunto con empresas públicas y privadas
serían los que impulsarían la implementación del plan familia. Aquí se incluye un actor
antes no considerado como son las empresas privadas para afianzar la intervención
multisectorial y ampliar el ámbito de intervención del Plan Familia, “Plan Familia
Ecuador realizará una intervención multisectorial con los Ministerios de Salud Pública,
Ministerio de Educación, Ministerio de Inclusión Económica y Social y empresas
públicas y privadas” (Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 45).

“Educando en familia” fue el programa aplicado a instituciones educativas con su lema

“la primera escuela es la familia” que pretendía disminuir los índices del embarazo
adolescente. A pesar de que el Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia buscaba
un nuevo enfoque para la disminución y prevención del embarazo adolescente no logró
un cambio en dos años de su aplicación ya que para el 2017 año en el cual el Ecuador
seguía siendo el tercer país en América Latina y el Caribe con los índices más altos en
embarazo en adolescentes con 15.386 embarazos según cifras del INEC (El Comercio,
2018).

3.2.3 PIPEA
Un nuevo gobierno se posesionó el 24 de mayo de 2017, Lenin Moreno en su
primer día de gobierno firmó sus primeros 10 decretos y entre ellos suprimió el Plan
Familia. En el 2018 se formuló la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en
niñas y adolescentes.

54
 En la nueva política pública de salud sexual y reproductiva se reconoce a los
adolescentes como el grupo objetivo al que debe dirigirse la política dados los altos
índices de embarazo adolescente y con ellos los índices de mortalidad materna por la edad
de la madre, que se da por la barrera en el acceso a la salud sexual y reproductiva de los
adolescentes por términos económicos, étnicos y políticos (SENPLADES, 2018). Las
instituciones que intervienen para la promoción de la política son el Ministerio de Salud
Pública, Ministerio de Inclusión Económica y Social, Ministerio de Educación y la
Secretaria Técnica Plan Toda una Vida. El objetivo principal planteado en la nueva
política era:

Contribuir a que las y los adolescentes accedan de manera universal a

información, educación, educación integral de la sexualidad y servicios de
salud sexual y salud reproductiva, para la toma de decisiones libres,
responsables y saludables sobre su sexualidad y reproducción, a través del
ejercicio pleno de los derechos sexuales y derechos reproductivos para una
vida libre de violencia.(SENPLADES, 2018, p. 26)
El Ministerio de Salud destacaba que esta política se basaba en un enfoque de
derechos sexuales y reproductivos, promoviendo que los adolescentes “desarrollaren su
pleno potencial, accedan de manera universal a servicios integrales y amigables de salud
que incluyan salud sexual y salud reproductiva, asesoría e información basada en
evidencia científica, así como a educación integral para la sexualidad y protección
especial” (Ministerio de Salud Pública, 2018). Se retomaron temas centrales como
educación sexual y acceso a la salud sexual y reproductiva que ya estaban planteados en
la estrategia ENIPLA con el fin de disminuir el embarazo adolescente y las muertes
maternas.

El Ministerio de Salud Pública del Ecuador considera al embarazo adolescente en

esta política como:

Un grave problema de desigualdad social, salud pública y de vulneración

de derechos humanos; especialmente el embarazo en niñas menores de 14
años está directamente vinculado con violencia sexual […] prevención del
embarazo en niñas y adolescentes, así como la asignación de recursos
económicos para salud, educación y protección en la niñez y adolescencia.
(2018)
Algo nuevo en esta política fue la intervención del Ministerio de Justicia, pues la
prevención del embarazo es considerado en niñas desde los 10 años, se asume que este es
producto de violencia sexual pues 8 de cada 10 embarazos en adolescentes menores de

55
14 años son productos de violaciones (Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2018)
y por ello interviene tal ministerio.

3.3 Otras políticas con relación a los derechos sexuales y reproductivos

3.3.1 Política de Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos 2007
Esta política fue elaborada por el Ministerio de Salud como ente rector entre otras
políticas del Estado a través del Ejecutivo que tienen como fin la intervención en un
problema que atañe a la sociedad.

Se aborda problemas de salud sexual y reproductiva, temas como infecciones de

transmisión sexual, embarazos no deseados y embarazos adolescentes. El acceso a
métodos anticonceptivos en los casos antes mencionados se vuelven una prioridad y con
ello también el acceso de los ciudadanos a la educación sexual. Unos de los problemas
principales que se plantean es la muerte materna, señalando que esta corresponde “desde
92 x 100 000 nacidos vivos para el período 1993-2000 a 74.3 x 100 000 nacidos vivos
para el año 2001” (CONASA, 2007, p. 13) que como señala el documento, la mayoría se
da en los servicios de salud, por lo tanto la prioridad es mejorar las condiciones de
atención.

La principal meta para el 2015 de esta política es: Mujeres y hombres

gozando de una vida sexual plena y sin riesgo con acceso efectivo a la
atención integral a la salud sexual y salud reproductiva basada en derechos,
igualdad, equidad, solidaridad y participación ciudadana para contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo. (CONASA, 2007, p.
14)
Esta política menciona la importancia de la disminución del embarazo adolescente
tanto por los altos índices de mortalidad materna, así como la salud de los neonatos. En
la reducción de la muerte materna como fundamento estratégico de la política se plantea
“Declarar a la reducción de la mortalidad materna, al aborto en condiciones de riesgo, al
embarazo en adolescentes, como problemas prioritarios de salud pública, responsabilidad
del Estado”(CONASA, 2007, p. 32). El eje fundamental es garantizar el acceso de los
derechos sexuales y reproductivos, sin importar el sexo, condición económica o ideología
con el fin de mejorar las condiciones de vida, en temas de salud, de la población.

3.3.2 Estrategia Nacional Intersectorial de Articulación para la Promoción

de los Derechos Sexuales y Reproductivos (ENIAP) 2014
La Estrategia Nacional Intersectorial de Articulación para la Promoción de los
Derechos Sexuales y Reproductivos es ejecutada por el Ministerio de Coordinación de

56
Desarrollo Social en co-ejecución con el Ministerio de Inclusión Económica y Social y el
Ministerio de Educación. Esta estrategia se articula con los objetivos 3 y 4 del Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y asegura continuar con el plan ENIPLA y con
sus programas afirmando lo siguiente:

Esta estrategia busca continuar con la Campaña Habla, sexualidad sin

misterios; que está posicionada; el Habla Serio es la segunda red social
estatal con mayor aceptación a nivel nacional, con 139.204 seguidores
(EZONE 2013). Por ello, para la ENIAP, es importante continuar con la
campaña para fortalecer el mensaje de proyecto de vida relacionado con la
vivencia de los derechos sexuales y reproductivos. (SENPLADES, 2014,
p. 7)
Se señala al embarazo no planificado, muerte materna y al embarazo adolescente
con los principales problemas en el país, en el caso del embarazo adolescente este ha
crecido un 78,1% desde 2002 hasta el 2010, tendencia que ha aumentado por el nivel
socioeconómico de la población, bajo nivel de educación, no acceso a métodos
anticonceptivos y poco conocimiento de educación sexual (SENPLADES, 2014).

Una manera de garantizar los derechos sexuales y reproductivos es el acceso a una

educación sexual integral con información científica y laica, por lo tanto, el acceso a la
educación y mayores niveles de escolaridad previenen los embarazos adolescentes,
violencia hacia la mujer, infecciones de transmisión sexual y un trabajo con el Ministerio
de Salud garantiza el acceso a métodos anticonceptivos. La meta de la política es “Al
2017, apoyar a la reducción de la razón de mortalidad materna en 29%” (SENPLADES,
2014, p. 30).

3.4 El triángulo de actores, la hipótesis causal e hipótesis de intervención en las

políticas públicas de salud sexual y reproductiva de Ecuador
3.4.1 Triángulo de actores
El triángulo de actores es utilizado por Joan Subirats y otros en su libro Análisis
y gestión de las políticas públicas (2008) para resumir las relaciones que se dan en el
proceso de definición de una política pública entre los diferentes actores y el problema
público. En esta representación geométrica se “trata de identificar los actores <<reales>>
a quienes el problema colectivo a resolver incumbe de manera directa e indirecta, así
como las hipótesis (frecuentemente implícitas) en las que se basa la acción pública”
(Subirats et al., 2008, p. 63). Está compuesto por las autoridades político administrativas,
que son los actores públicos y se definen por aquellos que están inmersos en los actos
administrativos.
57
 Se comprende por “instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno),
administrativas y judiciales de un país, que disponen de la capacidad, aparentemente
legitimada por el orden jurídico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a través de
decisiones dotadas de autoridad” (Easton en Subirats et al., 2008, p. 59), es decir
instituciones del orden público que son ejecutoras de las políticas públicas.

Los grupos objetivos y los beneficiaros finales abarcan a los actores privados que
conforman el triángulo de actores de una política pública.

Los grupos objetivo son definidos como personas físicas o jurídicas y

organizaciones que son consideradas como los causantes de forma directa o indirecta del
problema público. La política pública busca resolver el problema que causa el grupo
objetivo y con ello, realiza diferentes intervenciones para modificar la conducta del
mismo.

Los beneficiarios finales están compuestos por personas físicas o jurídicas a las
cuales el problema afecta directamente, son más numerosos que el grupo objetivo, sufren
las consecuencias negativas y son los que pueden beneficiarse de las intervenciones que
realice la política con el fin de cambiar la conducta del grupo objetivo (Subirats et al.,
2008).

Al analizar las políticas públicas impulsadas en el periodo 2011 - 2018 el triángulo

de base se conformaba por diferentes actores. En el plan ENIPLA 2011 los actores
públicos, es decir las autoridades político administrativas estaban liderados por la entidad
ejecutora, es decir el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social y se trabaja en conjunto
para la implementación de la política con el Ministerio de Salud, Ministerio de Educación
y el Ministerio de Inclusión Económica y Social como se menciona en el documento antes
citado.

En cuanto a los grupos objetivos, el plan ENIPLA identificó como causante del
problema a los adolescentes. Estos últimos eran considerados entre los 10 y 19 años y
representaban el 30% de la población (SENPLADES, 2011). Mientras que los
beneficiarios finales eran los adolescentes y toda la población ecuatoriana incluida
aquella que se encontraba en edad fértil, constituida por hombres y mujeres.

En el Plan Familia las autoridades político administrativas se concentraron aún

más en el ejecutivo, pues la entidad ejecutora es la Presidencia de la República del
Ecuador a cargo de una persona que como se mencionó tenía experiencia en banca y no
58
en temas de salud pública. Se proponía trabajar en conjunto con el Ministerio de
Educación, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Inclusión Económica y Social.
Cabe recordar que los ministerios son las instituciones gubernamentales públicas que
ejecutan la política pública.

Los grupos objetivos eran los “niños/as (5 – 11 años), adolescentes (12 – 17 años),
jóvenes (18 – 22 años), y familias en general en las que se comprenden niños menores de
4 años, población joven no comprendida en el sistema educativo y adultos mayores”
(Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 30). En el documento se los define
como la “población demandante” y no se menciona a los adolescentes como su principal
grupo objetivo, pues se refiere a las familias como los objetivos principales de la política
pública.

Los beneficiarios finales son las familias, adolescentes en general y los

adolescentes que ya son padres, pues la política pública fomenta el fortalecimiento de la
familia y su importancia en la formación de sus hijos. Por lo tanto, las herramientas que
se ofrecen en esta política son brindar educación a los padres para tener una mejor
comunicación con sus hijos, todo con el fin de fortalecer los valores y las
responsabilidades de la familia (Presidencia de la República del Ecuador, 2015).

En la PIPEA del 2018 el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el

Ministerio de Inclusión Económica y Social y la Secretaría Técnica Plan Toda Una Vida
son los ejecutores directos de la política tal como se menciona en el documento. En este
caso existe la intervención de otras instituciones como el Ministerio de Justica, pues existe
un 40% de denuncias de niñas menores de 14 años que son víctimas de violencia sexual.
Muchas de las víctimas quedan embarazadas por violaciones que en su mayoría se dan en
el mismo núcleo familiar (SENPLADES, 2018).

En la implementación de la política se incluía la participación de organizaciones

de la sociedad civil, academia, federaciones científicas, Organismos de Cooperación
Internacional: UNFPA, OPS, UNICEF, entre otros.

En esta política los grupos objetivo se referían a las niñas y adolescentes menores
de 14 años y adolescentes de 15 a 19 años, siendo también los beneficiarios finales de la
política.

59
 Tabla 2: Tabla de comparación de los componentes del triángulo de actores por
cada Plan (ENIPLA. Plan Familia, PIPEA)

ENIPLA PIPEA
Plan Familia

Autoridades  Ministerio Coordinador  Presidencia de la  Ministerio de

político de desarrollo (ejecutor) República del Salud
administrativa  Ministerio de Salud Ecuador  Ministerio de
 Ministerio de (ejecutor) Educación
Educación  Ministerio de  Ministerio de
 Ministerio de Inclusión Educación Inclusión
Económica y Social  Ministerio de Económica y
Salud Pública Social
 Ministerio de  Secretaría
Inclusión Técnica Plan
Económica y Toda Una Vida
Social
Grupo Adolescentes entre los 10 Niños/as (5-11 Adolescentes
objetivo y 19 años años), adolescentes menores de 14 años
(12-17 años), y adolescentes de
jóvenes (18-29 15 a 19 años
años) y familias en
general en las que
se comprenden
niños menores de 4
años
Beneficiarios La población ecuatoriana Familias Adolescentes
finales en edad fértil y los menores de 14 años
adolescentes y adolescentes de
15 a 19 años
Fuente: Estrategia Intersectorial de Prevención del Embarazo Adolescente y Planificación Familiar 2011,
Plan de Fortalecimiento de la Familia 2015 y la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en
Niñas y Adolescentes 2018
Elaboración: Propia

Cada política antes mencionada se planteaba trabajar en conjunto con varios

ministerios, en el caso de las autoridades político administrativas, el plan ENIPLA tenía
como entidad líder al Ministerio Coordinador de Desarrollo Social el cual trabajaba en
conjunto con otros ministerios. El Plan Familia era la única política en la cual la
Presidencia era la ejecutora de la política para trabajar en conjunto con otros ministerios
60
en su implementación, en este caso la Presidencia también fue quién formuló la política
pública.

En el caso de la PIPEA, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el

Ministerio de Inclusión Económica y Social y la Secretaria Técnica Toda un Vida se
consideran como ejecutoras en conjunto, ningún ministerio es considerado de manera
individual como ejecutor principal. Las tres son consideradas como políticas
intersectoriales pues a pesar de que el plan ENIPLA y el plan Familia nombran a una sola
institución como ejecutora estas trabajaban en conjunto con otras instituciones. La PIPEA
menciona tanto a ministerios como otras instituciones en la implementación, Policía
Nacional, Ministerio de Justicia, organizaciones sociales, federaciones científicas, entre
otros.

Los grupos objetivos se centran en las tres políticas en los adolescentes por los
altos números en el embarazo adolescente. Los grupos beneficiarios son tanto
adolescentes como la población en edad fértil (ENIPLA) y las familias que se menciona
en el documento del Plan Familia. En el caso de la PIPEA se toma en cuenta de forma
específica a niñas menores de 14 años que son madres producto de violencia sexual y que
antes no estaban consideradas.

3.4.2 Hipótesis causal

La hipótesis causal complementa la comprensión de la formulación de la política
pública al identificar el problema y el o los causantes directos para después determinar
los beneficiarios finales de la política. El realizar un análisis causal y determinar una
hipótesis determina un paso importante pues se puede atacar la causa del problema y con
ello, se pueden proporcionar soluciones eficientes.

Cuando se identifican las causas se logra determinar responsabilidades y por ende,

identificar los grupos objetivos. Y a su vez, cuando se define el problema se buscan las
causas del mismo, los actores involucrados y a quienes afecta, realizando un análisis de
todos sus componentes con el fin de que las autoridades político-administrativas
conozcan todos los factores que inciden en el problema, el cambio social esperado que se
generaría al realizar una intervención y con ello, procurar caminos adecuados para
modificar la realidad.

Autores como Corzo (2012) definen la hipótesis causal desde el “1) Análisis de
afectados, 2) Análisis de opinión de expertos académicos y expertos servidores públicos

61
3) Análisis económico para identificar las causas de un problema público” (p. 148), que
en conjunto ayudan al diseño de una política que afronte al problema y genere un cambio
en los grupos objetivos.

En la política denominada ENIPLA el diagnóstico del problema tal como señala

el documento se centraba en tres problemas del país: la situación de la fecundidad en el
país, la fecundidad en adolescentes, la muerte materna y el aborto. En el caso de la
fecundidad del país se señala que las mujeres que tienen más niveles de educación tienen
menos hijos, es decir, cuando “aumentan los niveles de escolaridad de las mujeres,
disminuye la probabilidad de tener una descendencia mayor al promedio nacional”
(SENPLADES, 2011, p. 11). Las mujeres que usan o han usado anticonceptivos “tienen
0.56 veces menos probabilidad de tener 2 o 3 hijos, y 0.65 menos probabilidad de tener 4
o más hijos” (SENPLADES, 2011, p. 11).

La fecundidad en adolescentes aumentó progresivamente según la ENIPLA, para

el 2011, año en el cual se publicó, Ecuador ocupaba el segundo lugar en la tasa de
fecundidad adolescente, según un análisis de los periodos 1995-2000, 2000-2005, 2005-
2010. En el caso de muertes maternas se determinó que el país estaba en quinto lugar
respecto a América Latina y el Caribe en 2008, las causas eran acceso a la planificación
familiar, posibilidad de tomar decisiones libres e informadas sobre los derechos sexuales
y reproductivos y la utilización de métodos anticonceptivos. Mientras que en el caso de
fecundidad en los adolescentes y muertes maternas se hace énfasis a los adolescentes
como el grupo objetivo, uno de los principales problemas era el poco conocimiento de
educación sexual y acceso a métodos anticonceptivos (SENPLADES, 2011).

En el Plan Familia el problema central es la fragilidad familiar respecto a la

vivencia de la afectividad y sexualidad. La hipótesis causal es la transformación de las
estructuras familiares por los divorcios, crecimiento de familias monoparentales, falta de
un programa de educación y sexualidad que abarque los problemas de los adolescentes,
poco sentido de pertenencia familiar, fenómenos sociales y culturales que se presentan en
ciertos sectores y fenómenos de ideologías biologistas o sexualizantes y no se habla del
embarazo adolescente como un problema.

A pesar de realizar un análisis en cuanto a cifras de los problemas que se dan entre
los adolescentes el principal es el embarazo, alguna de las causas que se señalan en el
documento son la carencia de un programa de educación de la afectividad y la sexualidad
con enfoque en la familia, acceso limitado a información completa, científica y veraz,
62
falta de conciliación familia-trabajo, factores culturales, violencia de género e ideas
reduccionistas en la visión de la sexualidad (Presidencia de la República del Ecuador,
2015).

En la PIPEA la hipótesis causal se formula desde el embarazo en adolescentes, las

muertes maternas, el aborto, el VIH/SIDA, las barreras en el uso de servicios de salud
sexual y salud reproductiva, en el acceso a la información, el embarazo en menores de 14
años por violencia sexual y problemas pertenecientes al análisis de situación de niñas y
adolescentes.

El embarazo adolescente se produce por limitadas habilidades y competencias

para la toma de decisiones informadas sobre sexualidad integral y el limitado acceso a
servicios de salud sexual y reproductiva, a lo que se añade la violencia de género,
especialmente la violencia sexual.

En el plan ENIPLA se realiza un diagnóstico del problema en general que aborda

fecundidad de la población, fecundidad en adolescentes, embarazo adolescente, muertes
maternas y aborto, en este caso se analiza a toda la población de mujeres de 12 hasta 49
años, pues si bien se centra en las adolescentes también existe una preocupación por la
planificación familiar de la población.

Todas las políticas toman al embarazo adolescente como el problema público con
mayor relevancia y en ello se basa el análisis de las estrategias, muchas apuntan al tipo
de educación sexual que se proporciona a los adolescentes que son el grupo objetivo,
salvo en el Plan Familia y se identifica como causa general el acceso a información sobre
la sexualidad. Cada política plantea diferentes causas que incrementan los embarazos
adolescentes y se busca atacar a las mismas para reducir los índices.

3.4.3 Hipótesis de intervención

Como se analizó en el apartado anterior la hipótesis causal depende de los actores

involucrados ya sean actores causales o actores beneficiarios del problema público, en
base a quienes son los afectados por el problema y beneficiarios de la política pública, se
realiza la hipótesis de intervención. Esta como se mencionó en el marco teórico (sección
1.3.4) “define la modalidad de intervención estatal que influenciarán las decisiones y
acciones de los grupos-objetivo designados, de manera que vayan siendo compatibles con
los objetivos políticamente planteados” (Subirats et al., 2008, p. 66).

63
 Existen diferentes maneras en las cuales el Estado interviene en el grupo objetivo
modificando la conducta de los grupos objetivo.

En el caso del plan ENIPLA, las políticas que se aplicaron se basaron en el hecho
de que los embarazos se producen por problemas de información y acceso a métodos de
la planificación familiar métodos, por tanto la estrategia disponía que estos estén
disponibles en los subcentros de salud del país. Mientras que para atender el primer
problema se impulsó el acceso a información mediante campañas como “Habla serio,
sexualidad sin misterios”, con el fin de influir en el grupo objetivo que eran adolescentes
y la población en edad fértil. Otras de lasas acciones planteadas a realizarse fueron:
“implementar línea 1800, implementación portal web de información y consejería […]
personal capacitado, material y herramientas para impartir educación sexual integral […]
espacios de atención diferenciada para adolescentes en salud sexual y reproductiva”
(SENPLADES, 2011, pp. 25-27).

Para el Plan Familia dado que los problemas provenían de la vivencia de la

afectividad y la sexualidad se enfocó en el fortalecimiento de la familia mediante la vía
persuasiva a través de la cual se buscaba tenía beneficiar a niños, adolescentes. Se dieron
charlas a los padres y se plantearon guías en las cuales se fortalecían los valores familiares
con el fin de fortalecer “el rol protagónico de la familia y [empoderar) a los y las
adolescentes de manera que puedan tomar decisiones libres, informadas y responsables”
(Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 33), se planteó la “formación a
formadores de las instituciones públicas y privadas, capacitación a funcionarios y familia,
apoyo a las instituciones públicas y privadas con intervenciones en la comunidad”
(Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 51). Mientras que para los problemas
estructurales como la conciliación familia-trabajo no se plantearon intervenciones y
menos aún para familias monoparentales.

El PIPEA por su parte como se centra en adolescentes de los 14 a 19 años, la

hipótesis de intervención se basa en la vía persuasiva promocionando “políticas de
educación integral para sexualidad basada en derechos y estándares internacionales […]
implementación de marcos legales y políticas de prevención de embarazo y protección a
niñas, niños y adolescentes” (SENPLADES, 2018, p. 24) así como reguladora en la
sanción penal en casos de embarazos a menores de edad producto de la violencia sexual.

Al tener identificadas distintas causas y grupos objetivos en cada política pública,

existen diferentes hipótesis de intervención. Como se observó el Plan Familia tenía como
64
fin el fortalecimiento de los valores familiares para la prevención del embarazo
adolescente y no se abordaba a los adolescentes como un actor causal en el problema de
los embarazos adolescentes. Tanto en el plan ENIPLA como en el PIPEA, el acceso a
información y a la salud como vías de intervención benefician a los adolescentes de
manera directa.

65
 4. EVOLUCIÓN DEL EMBARAZO ADOLESCENTE EN AMÉRICA

LATINA Y ECUADOR

El embarazo en mujeres adolescentes de 10 a 19 años ocurre en una etapa

fisiológica sobre todo en los primeros años, también es considerada una etapa de cambios
culturales y sociales, por lo que su existencia implica problemas de salud y sociales. En
esta etapa, las complicaciones médicas relacionadas con la mortalidad materna son más
altas por complicaciones durante el embarazo y el parto. El embarazo adolescente es una
de las causas de reproducción del círculo de la pobreza y de enfermedad como señala la
Organización Mundial de la Salud (OMS, 2020a).

El embarazo en la adolescencia se asocia a mayores riesgos médicos (anemia en

el embarazo, desnutrición, parto prematuro, bajo peso al nacer, mayor muerte peri natal,
etc.), problemas psicológicos en la madre (depresión post-parto, baja autoestima, quiebre
del proyecto de vida) y una serie de desventajas sociales (bajos logros educacionales,
deserción escolar, desempleo, mayor frecuencia de maltrato y abandono infantil, entre
otros) (Quesada et al., 2010, p. 4).

La OMS en conjunto con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)

en 2011 publicó directrices que los países deben seguir para ayudar a la reducción del
embarazo adolescente. Entre ellos están:

reducir el número de matrimonios antes de los 18 años;

fomentar la comprensión y el apoyo a fin de reducir el número de
embarazos antes de los 20 años;
 aumentar el uso de anticonceptivos por parte de las adolescentes a fin
de evitar el riesgo de embarazo involuntario;
 reducir las relaciones sexuales forzadas entre las adolescentes;
 reducir los abortos peligrosos entre las adolescentes;
 incrementar el uso de servicios especializados de atención prenatal,
en el parto y posnatal por parte de las adolescentes. (OMS, 2020)
En el mundo “unos 16 millones de muchachas de 15 a 19 años y aproximadamente
1 millón de niñas menores de 15 años dan a luz cada año, la mayoría en países de ingresos
bajos y medianos” (OMS, 2020a). Otro de los problemas es el acceso a educación sexual
o a canales de información, la cual debe ser “veraz y científica sobre su sexualidad, y
acceso a servicios de educación y salud acordes con sus necesidades y expectativas, en

66
los cuales se garanticen y respeten sus derechos sexuales y reproductivos” (Williamson,
2013, pp. 3-4) para que los adolescentes puedan decidir sobre su sexualidad.

A continuación, se mencionarán cinco cifras de embarazos que se dan en países

de América Latina, considerando como sujeto de estudio a las adolescentes de 15 a 19
años por cada mil mujeres. Se han seleccionado cuatro países al azar y Ecuador que es el
caso analizado en la investigación. El análisis se basa en el informe del UNFPA de 2018
titulado: “El poder de decidir. Los derechos reproductivos y la transición demográfica”.
El periodo analizado corresponde al año 2006 hasta el año 2017

Tabla 3: Tasa de fecundidad adolescente por cada mil de 15 a 19 años 2006-2017

Tasa de fecundidad adolescente por cada mil

15 a 19 años
Periodo 2006-2017
Estados
Ecuador Perú Chile Canadá
Unidos
111 65 41 20 11
Fuente: Informe del UNFPA 2018
Elaboración: Propia

En Ecuador por cada mil adolescentes 111 han estado embarazadas en el periodo
2006 al 2017, siendo el tercer país con más embarazos en la región de América Latina
según dicho informe. Perú es otro de los países con altos índices de embarazos
adolescentes, país en el cual 65 de cada mil adolescentes han estado embarazadas en el
periodo 2006 al 2017, sin embargo observamos que Perú tiene una diferencia de 45
embarazos con respecto a Ecuador.

Chile es considerado el país que menos embarazos adolescentes tiene en la región,

pues por cada mil adolescentes tan solo 41 quedan embarazadas según estadísticas del
UNFPA3. Sin embargo, a nivel de todo el continente americano Estados Unidos y Canadá
son dos casos importantes a mencionar en cuanto a las bajas cifras del embarazo
adolescente. Estados Unidos por ejemplo tiene uno de los menores índices de embarazos
adolescentes. En dicho país por cada mil adolescentes tan solo 20 estuvieron embarazadas
en el periodo 2006 al 2017. A pesar de ser uno de los países de América con un índice de
embarazo bajo, este es alto en relación con los países desarrollados, sin embargo, es

3
No existen fuentes en línea que corroboren dicha información, pues carecen de estadísticas
vitales. Para la presente investigación se revisó las estadísticas vitales de dicho país, sin embargo solo se
encontró información correspondiente del año 2015 disponible en la página del Instituto Nacional de
Estadísticas de Chile.
67
considerado en esta investigación como un caso exitoso en el sentido que tiene menores
cifras de embarazo adolescente.

El caso de Canadá es particular pues en este país, por cada mil adolescentes 11
están embarazadas, país que tiene el índice más bajo del continente. Muchos de estos
casos son relevantes por las políticas aplicadas en la prevención del embarazo adolescente
o de educación sexual. Los países que registran los índices más bajos a nivel mundial,
según el informe del UNFPA son China con 3 embarazadas por cada mil, Corea con 1
embarazada por cada mil y Países Bajos con 3 embarazadas por cada mil adolescentes,
Singapur con el mismo índice de embarazo adolescente y Japón con 4 por cada mil
adolescentes embarazadas.

Cabe indicar que no existe una fórmula para la disminución del embarazo
adolescente, existen varias experiencias y en Estados Unidos “se han presentado varias
explicaciones, incluido un aumento en la popularidad de la abstinencia (un aumento en la
proporción de adolescentes que eligen no tener relaciones sexuales), así como un aumento
en el uso de anticonceptivos entre los adolescentes sexualmente activos” (Card, 1999) sin
embargo, el momento en cual se empezaron a hacer populares fue a partir de la crisis del
Sida en el país.

El número de adolescentes contagiados por dicha enfermedad aumentaba debido

al mal o escaso uso de métodos anticonceptivos por lo cual varias campañas de
concientización fueron aplicadas. Una de ellas fue el Programa de Educación en
Responsabilidad Personal en el cual se fomentaba el uso de anticonceptivos y de la
abstinencia con un programa de apoyo a las madres adolescentes como se indica en la
página de Family &Youth, Services Bureau. Sin embargo, esto se analizará a continuación
con algunas lecciones aprendidas en la disminución del embarazo adolescente que serán
utilizadas para comparar con el caso ecuatoriano.

4.1 El embarazo adolescente en Ecuador

En Ecuador las cifras del embarazo adolescente son altas, así lo mencionaba el
titular de El Comercio, “Ecuador, tercer país en la región con la tasa más alta de
embarazos entre 10 y 19 años” reportaje realizado en 2018, sin embargo, antes de realizar
un análisis de las cifras actuales es necesario realizar una revisión la evolución anual de
las cifras de años pasados.

68
 Tabla 4: Tasa de fecundidad adolescente de 12 a 19 años en Ecuador en el 2010
Número de mujeres por edad a la que tuvo su primer hijo o hija
Edad 12 13 14 15 16 17 18 19
700 1,879 6,833 23,284 39,466 56,970 76,632 67,554
Total 273,318
Fuente: INEC, Censo de población y vivienda 2010
Elaboración: Propia

Los Censos de Población y Vivienda que se realizan en Ecuador muestran datos

poblacionales del país. En el caso de las mujeres se tienen resultados generales de la edad
en la que una mujer tuvo a su primer hijo.

La pregunta: ¿A qué edad tuvo su primer hijo o hija? indica el número de

embarazos adolescentes que se ha dado en la población de mujeres ecuatorianas. Las
respuestas abarcan la edad desde los 12 años hasta los 51 años de edad. Esta pregunta fue
incorporada a partir del Censo realizado en 2010.

Gráfico 1: Distribución de la edad a la que tuvieron su primer hijo, adolescentes

desde los 12 a 19 años en 2010
0,68% 2,50%
0,25%

12
8,51%
24,71% 13
14
14,43%
15

28,03% 20,84% 16
17
18
19

Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda 2010

Elaboración: Propia

En Ecuador, 700 adolescentes de 12 años tuvieron a su primer hijo, la cual es la

cifra más baja dentro de la escala de respuestas4 proporcionadas por el Censo, este
porcentaje equivale al 0,25% del total de madres adolescentes. Entre las cifras más bajas

4
En el Censo 2010 no se toma en cuenta a las mujeres de 10 y 11 años con el cual se trabaja el
concepto de adolescente.
69
de adolescentes que tuvieron a su primer hijo está la edad de 13 años a la cual corresponde
el 0,68% de los embarazos.

Los grupos de edad que tienen mayor índice de embarazo adolescente con relación
a la pregunta: ¿A qué edad tuvo su primer hijo o hija?, lo conforma el grupo de 14 a 19
años de edad. A las adolescentes de 18 años les corresponden 76.632 partos, es decir el
28,03% del total de la población de las mujeres adolescentes, la edad más alta en la cual
las mujeres censadas han tenido a su primer hijo o hija. A la par en las cifras más altas
están las mujeres de 19 años de edad con un 67.554, es decir el 24,71% del total de
mujeres que han tenido a su primer hijo o hija en la adolescencia. La edad más frecuente
hasta el año 2010 fueron los 18 años.

Con otra información de Estadísticas Vitales, entre el 2001 y 2010 se puede

observar la evolución de los nacidos vivos de adolescentes entre 10 y 19 años en Ecuador.

Gráfico 2: Total de nacidos vivos de adolescentes de 10 a 19 años en 2001 y 2010

300000
250000 278170 292375
200000
150000
100000 49041 61405

50000
0
NACIDOS VIVOS EN 2001 NACIDOS VIVOS EN 2010

Total de nacidos vivos de adolescentes

Total de nacidos vivos de la población

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 2001 y 2010, MSP

Elaboración: Propia

Al tomar en cuenta la variable de nacidos vivos del 2001 y 2010 respectivamente

observamos un incremento en el embarazo adolescente de mujeres entre 10 a 19 años, en
12.364 nacidos vivos, en nueve años, creciendo un 3% de año a año.

Tabla 5: Hijos nacidos vivos de madres adolescentes en 2001 y 2010

Hijos nacidos vivos de madres adolescentes
Años 2001 2010 Incremento Incremento
Edades en valor en %
absoluto
10 0 0
11 0 7
12 27 59 7
70
 13 150 375 32
14 817 1,682 225 119%
15 2,742 4,743 865 150%
16 6,174 8,944 2,001 106%
17 9,788 13,032 2,770 73%
18 13,733 15,548 3,244 45%
19 15,610 17,015 1,815 33%
Total de nacidos vivos de adolescentes 49,041 61,405 1,405 25%
Total de nacidos vivos de la población 278,170 29,375 12,364 5%
Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 2001 y 2010, MSP
Elaboración: Propia

Algo particular que sucede con el crecimiento del embarazo adolescente en 2010
es que existen nuevas edades a las cuales son madres de un niño en dicho año. Por
ejemplo, 7 nacidos vivos fueron de producto de un embarazo de una madre adolescente
de 11 años. Tanto en el 2001 como en el 2010 la edad representativa es 19 años con
información de Estadísticas Vitales.

Gráfico 3: Evolución del embarazo en adolescentes de 10 a 19 años entre el periodo

2011 y 2018

66.000 22,00

64.000 21,50

21,00
62.000
20,50
60.000
Nacidos vivos

20,00
58.000
19,50
56.000
19,00
54.000
18,50

52.000 18,00

50.000 17,50
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
de 10 a 19 años 62.502 63.499 55.721 56.128 60.185 55.361 57.013 56.029
porcentaje 20,76 21,36 20,07 20,16 21,24 20,35 19,57 19,11

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 2011 y 2018, MSP

Elaboración: Propia
Nota: en el eje de la derecha se grafican los porcentajes del total

En un análisis de las cifras de nacidos vivos correspondientes a los embarazos

adolescentes podemos mencionar que en 2018 existían 56.029 hijos de madres

71
adolescentes en el país. Si esta cifra la comparamos con el año 2011, en el cual la ENIPLA
entra en vigor podemos destacar que: existieron 62.502 hijos de madres de adolescentes,
por lo cual mencionamos un descenso de las cifras en un 1,61 en puntos porcentuales
entre el 2011 y el 2018.

Si desagregamos esta información podemos señalar que el año con el mayor

número embarazos adolescentes se da en el 2012 con 63.499 nacidos vivos de madres
adolescentes de 10 a 19 años. Mientras que en 2013 se reduce significativamente el
número de embarazos en adolescentes, con 55.721 nacidos vivos y existe una diferencia
de 7.778 nacidos vivos entre los dos años más representativos.

Gráfico 4: Evolución del embarazo de adolescentes entre los 10 a 15 años y los 16 a

19 años entre el periodo 2011-2018

60.000 20
18
50.000
16
14
40.000
Nacidos vivos

12
30.000 10
8
20.000
6
4
10.000
2
0 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
de 10 a 15 años 6.961 7.424 6.232 6.483 7.651 6.811 6.921 6.529
de 16 a 19 años 55.541 56.075 49.489 49.645 52.534 48.550 50.092 49.500
porcentaje 2,31 2,49 2,24 2,32 2,7 2,5 2,37 2,22
porcentaje 18,44 18,86 17,82 17,82 18,54 17,84 17,19 16,88

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 2011 y 2018, MSP

Elaboración: Propia

Como en la gráfica anterior los años en los cuales el embarazo adolescente tuvo
altos índices de relevancia fue en el 2012, en el 2013 ocurre una disminución de dicho
índice lo cual se refleja en el índice de embarazo adolescente de 16 a 19 años. En el 2012
el embarazo adolescente entre 16 a 19 años es el grupo de edad más representativo del
análisis y se constituye por un 18,86%, mientras que en 2013 baja a un 17,82%,

El embarazo en madres adolescentes 10 a 15 años se diferencia del rango de edad

de 16 a 19 años pues existe una constante en los embarazos adolescentes de 10 a 15 años
que se mantiene entre el 2,2% y el 2,7%. Al revisar esta información con más detalle
72
encontramos que el año relevante en esta edad es 2015 en el cual el número de los nacidos
vivos producto de embarazos adolescentes fueron de 7.651 y el 2013 un numero de 6.232
nacidos vivos. Por lo tanto el año con menor número de nacimiento fue el 2013.

Gráfico 5: Hijos Nacidos de Madres adolescentes de 10 a 19 años y otras madres

según los Censos 2001 y 2010

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

-
2001 2010

Adolescentes de 10 a 19 años Resto de la población

Fuente: INEC, Censo de Población y vivienda 2001 y 2010

Elaboración: Propia

El gráfico nos muestra un descenso considerable en el número de nacidos vivos

de madres mayores de 19 años, existe una diferencia de 2’226.982 nacimientos en el lapso
de 10 años. Mientras que en el caso de los nacidos vivos de madres adolescentes existe
una disminución constante, la diferencia entre el año 2001 y el año 2010 es de 85.923
nacimientos.

Gráfico 6: Tasas de fecundidad de la ENDEMAIN de los 15 a 49 años, desde 1989

hasta 2012

73
 Fuente: ENDEMAIN 2004, CEPAR / ENSANUT-ECU-2012, MSP/INEC
Elaborado por: Freire WB. et al.

La evolución de la tasa global de fecundidad (TGF) en las adolescentes tiende a

aumentar en el periodo 2007-2012 en comparación a otros años. La tasa de 100 a 150
hijos de adolescentes entre 15 a 19 años crece. Mientras en 2013 los nacidos vivos
disminuyen, desde 2014 continúan en aumento, es decir a pesar de que la tasa de
fecundidad hasta 2012 muestre un incremento del embarazo adolescente a partir de 2013
a 2018 esta tasa disminuye notoriamente a pesar de que aun existan cifras altas. Se debe
indicar que estas cifras provienen de censos y registros administrativos y por tanto, omiten
cifras de abortos clandestinos.

4.2 Análisis de la reducción del embarazo adolescente: estudios de éxito y una

mirada al caso de ecuatoriano
En Estados Unidos las cifras del embarazo adolescente disminuyeron de manera
considerable a raíz de la crisis del Sida entre los adolescentes del país. Siendo uno de los
casos más mencionados en artículos por su nivel de éxito en cuanto a reducción del
embarazo adolescente.

Josefina Card en su artículo Teen Pregnancy Prevention: Do Any Programs

Work?, menciona que el caso de Estados Unidos es particular pues al ser uno de los países
con mayor índice de embarazo adolescentes, en cuanto a países desarrollados, ha logrado
la reducción de cifras de manera particular. Como ya se mencionó la crisis de VIH/SIDA
impulsó el uso del preservativo en el país debido a que no usar protección en las relaciones
sexuales entre jóvenes llevó a tal crisis.

Las razones de reducción del embarazo adolescente son el “aumento en la

popularidad de la abstinencia (un aumento en la proporción de adolescentes que eligen
no tener relaciones sexuales), así como un aumento en el uso de anticonceptivos entre los
adolescentes sexualmente activos” (Card, 1999, p. 259). Sin embargo, antes se habían
intentado programas específicos para abordar el problema del embarazo adolescente
como abstinencia con el lema “Solo diga no”, educación sexual, provisión de
anticonceptivos, enfoques de desarrollo juvenil y algunos que se mezclaban entre los
indicados.

La serie de intentos por disminuir el embarazo adolescente logró depurar las

alternativas logrando tener en ellas las que mejor funcionen para solucionar el problema.
Lo paradójico que es que la solución a los embarazos en adolescentes llegó como

74
resultado a otro problema, la crisis del Sida. Se debe destacar la participación de la
comunidad, colegios y Estado en la preocupación por el embarazo adolescente y como la
articulación de varios sectores logra que los programas que se han aplicado se depuren y
se clasifique lo que funciona y lo que no, a pesar de las diferencias en preferencias entre
sectores heterogéneos de la sociedad.

Para la autora una mezcla entre programas sería lo ideal para la disminución del
embarazo adolescente:

(a) La abstinencia es el comportamiento estándar de oro para adolescentes en la

escuela intermedia y secundaria porque, entre otras razones, es la única forma de
estar 100% segura de que no quedarás embarazada o hacer que ocurra un
embarazo. (b) Sin embargo, si elige tener relaciones sexuales cuando todavía es
una adolescente soltera, debe usar anticonceptivos y protegerse de una infección
de transmisión sexual cada vez que tenga relaciones sexuales, incluida la primera
vez. (Card, 1999, p. 280)
El acceso a métodos anticonceptivos se ha considerado como la mejor alternativa
en cuanto a la prevención de embarazos. En el caso de los embarazos adolescentes las
políticas públicas de salud sexual y reproductiva en Ecuador se supone que aseguraron el
acceso a estos en el caso de los adolescentes en la ENIPLA y la PIPEA. El caso del Plan
Familia es particular pues se basó en el fortalecimiento de la afectividad sexual y no se
mencionó los métodos anticonceptivos en dicha política.

Es importante señalar la diferencia entre la entrega de condones sin asesoramiento

y con asesoramiento obligatorio pues esto marca distintos comportamientos en la vida
sexual de los adolescentes. Estados Unidos en 1990 enfrentó la crisis de VIH y una de las
soluciones fue proporcionar condones a los adolescentes, lo que aumentó el índice de
embarazo adolescente cuando no había asesoramiento obligatorio (Buckles &
Hungerman, 2016).

Mientras que la entrega de condones con asesoramiento consistía en informar que

la “abstinencia es el método más seguro de protección contra las ITS; también recibían
instrucciones sobre los métodos adecuados de almacenamiento y uso de condones. La
asesoría también enfatizó la efectividad de los condones para prevenir las ITS” (Buckles
& Hungerman, 2016, p. 4), lo que permitía que los adolescentes reciban la información
necesaria en términos de salud, pues si bien la distribución de condones tenía como fin
disminuir el VIH/SIDA de forma indirecta se suponía una disminución en el embarazo
adolescente.

75
 Los autores finalmente concluyen que “el aumento en la fertilidad de los
adolescentes es impulsado por condados donde se proporcionan condones sin
asesoramiento obligatorio y que la respuesta de fertilidades es significativamente
diferente en estos condados en comparación con los condados que requieren
asesoramiento” (Buckles & Hungerman, 2016, p. 20). Por lo tanto, no solo se trata del
acceso al adquirir un preservativo, sino de informar a la población sobre su importancia
para prevenir el contagio de ITS y ETS así como de un embarazo.

En Ecuador debido al crecimiento alarmarte de casos de VIH/SIDA en 2008 en

Manabí se planteaba implementar una “campaña para implementar dispensadores de
preservativos en universidades, colegios, centros de tolerancia y discotecas en toda la
provincia” (El Diario, 2008).

Mientras que en 2013 por el crecimiento del embarazo adolescente se colocó

dispensadores de preservativos en colegios, en el caso de Riobamba por ejemplo, se han
aplicado “programas como <<Uso adecuado del preservativo>> y <<El amor seguro>>
se han socializado en los colegios de la provincia de Chimborazo. Incluso se colocaron
dispensadores de preservativos para buscar la reducción de embarazos, pero los resultados
aún no son los deseados” (El Telégrafo, 2013).

A pesar de los intentos para disminuir los casos de SIDA en 2008 con la
implementación de dispensadores de preservativos no se logró reducir las cifras del
embarazo adolescente como ocurrió en Estados Unidos cuando había asesoramiento. En
Ecuador el acceso a información tampoco ha logrado una reducción significativa del
embarazo adolescente la cual se mantiene alta, pues si bien en 2013 los índices
disminuyeron estos no dejan de ser altos y vuelven a subir con lo cual se puede destacar
que no se consigue que los resultados se mantengan estables.

Una vez analizados los estudios sobre el embarazo adolescente en Estados Unidos
es necesario comparar con el caso ecuatoriano. En el país en términos de políticas públicas
de salud sexual y reproductiva se han implementado diferentes programas de acción para
la disminución del embarazo adolescente.

El uso de métodos anticonceptivos con información es necesario por el tema de

prevención de embarazos adolescentes y de ETS. El determinar la relevancia de usar un
método anticonceptivo que se adapte a las necesidades del individuo y para ello, es
necesario que se informe de la importancia de su uso en Ecuador.

76
 En las fases de formulación de la política pública se realiza un modelo causal y un
modelo de intervención. Como se analizó en el capítulo anterior con el modelo causal se
buscan determinar responsabilidades y con ello, se permite plantear la solución de un
problema, en el cual se proponen diferentes alternativas y se determinan los medios para
las mismas. Mientras que en la fase de implementación está la puesta en marcha de los
programas que se plantearon en la política pública aplicando las diferentes soluciones al
problema (Subirats et al., 2008).

4.2.1 Plan ENIPLA

En 2011 el plan ENIPLA tiene como objetivo específico lo siguiente:
“Implementados mecanismos de participación social para adolescentes, jóvenes, hombres
y mujeres como estrategia empoderadora para el ejercicio de los derechos sexuales y
reproductivos, especialmente a la anticoncepción” (SENPLADES, 2011, p. 38). Se
pretendía empoderar a los jóvenes para que decidan sobre su vida sexual de manera libre
e informada con el fin de disminuir las cifras de adolescentes embarazadas con el acceso
a información.

Las acciones a realizarse eran el “implementar línea 1800, implementación portal

web de información y consejería […] personal capacitado, material y herramientas para
impartir educación sexual integral […] espacios de atención diferenciada para
adolescentes en salud sexual y reproductiva” (SENPLADES, 2011, pp. 25-27), en
referencia al acceso a información a salud sexual y reproductiva.

El acceso a métodos anticonceptivos iba de la mano de canales de información

como la campaña “Habla serio, sexualidad sin misterios”, programa implementado en
base a la ENIPLA con la cual los adolescentes recibían información sobre métodos
anticonceptivos, en términos de educación sexual con un enfoque científico sin ideologías
que influyan en la entrega de información. Dicho programa se relacionaba con las
acciones a realizarse según el documento de la política pública.

La implementación de la línea 1800 Habla Serio o 1800 445566 permitía contar

con una “línea especializada que brinda información gratuita sobre atención, asesoría y
derivación a servicios para la ciudadanía en temas relacionados con sexualidad, salud
sexual, salud reproductiva, prevención y atención de la violencia basada en el género”
(Ministerio de Salud Pública, 2020a). En cuanto a la página web que se pretendía crear
podemos mencionar que finalmente el medio de comunicación utilizado fue la página
Habla Serio, sexualidad sin misterios de Facebook.
77
 En el plan ENIPLA se reconoció la importancia del acceso a métodos
anticonceptivos para la prevención del embarazo adolescente no solo en la política
pública también en los discursos del entonces presidente, Rafael Correa. Sin embargo
debemos recordar que el mismo se declara un católico practicante y con ello, se niega
cualquier método abortivo, mencionando la importancia de los métodos artificiales para
el control de la natalidad y el oponerse por sus creencias lo que influyó también en la
limitación del desarrollo de la política pública.

Rafael Correa mencionó que la ENIPLA era una política con una campaña
agresiva, razón por la cual varios sectores conservadores la cuestionarían. Sin embargo,
no vemos temas realmente cuestionables, sino necesarios, como la responsabilidad de los
hombres en temas de anticoncepción con lo que no solo se previenen embarazos
adolescentes, también ITS y ETS. La línea de acción relevante en la ENIPLA era la de
“Promover un proceso de transformación de patrones socio - culturales frente a la
sexualidad y reproducción con énfasis en planificación familiar” (Ministerio de Salud
Pública, 2020b) permitiendo a los adolescentes acceder a información sobre salud sexual
y reproductiva sin tabús, lo que se logró con las campañas de educación sexual.

La política se aplicó en el periodo 2011 al 2015 y fue reemplazada por incitar al

hedonismo según Rafael Correa. La misma no fue totalmente radical pues no se incluía
temas como el aborto o los embarazos productos de violación.

4.2.2 Plan Familia

En 2015 el Plan Familia reconoce como problema central la fragilidad familiar
respecto a las vivencias de la afectividad y sexualidad, que tiene como efecto el embarazo
adolescente, por lo tanto, su objetivo general fue: “Prevenir el embarazo adolescente,
fortaleciendo el rol protagónico de la familia y empoderando a los y las adolescentes de
manera que puedan tomar decisiones libres, informadas y responsables” (Presidencia de
la República del Ecuador, 2015, p. 33).

Las acciones a realizarse eran el programa de reposicionamiento de la familia en

la cual se planteaban diversos talleres y se mencionaban que aún se está elaborando la
campaña que acompañaría la política. Posteriormente se difundió el programa Educando
en Familia, el cual fue dirigido por el Ministerio de Educación y estaba compuesto por
diversos módulos: “educación de Valores, educación Sexual y Afectividad, prevención
del Uso y Consumo de Drogas, prevención del Acoso Escolar, apoyo Rendimiento

78
Académico, prevención de la Violencia Sexual, comunicación en Familia, organización
y Autoridad en el Hogar” (Ministerio de Educación, 2020).

Diagrama 2: Despliegue del programa del Plan Familia

Fuente: Plan de Fortalecimiento de la Familia, 2015

Elaborado por: Presidencia de la República del Ecuador

Cuando la política del Plan Nacional de Fortalecimiento de la familia es lanzada

en el enlace ciudadano 413, la misma hace énfasis en la afectividad sexual y la
información de todos los métodos anticonceptivos existentes, como métodos artificiales
de concepción y la abstinencia.

Sin embargo, en el documento oficial del Plan Familia no se menciona nada sobre
entrega de métodos anticonceptivos con relación a dicho plan, por el contrario se
menciona que es un error ideologizar la sexualidad.

Refiriendo que la sexualidad basada en ideología hace: énfasis en difundir

el hedonismo a través del <<sexo seguro>>, proclamando un aparente
respeto por el otro, promocionando el uso indiscriminado de
anticonceptivos y preservativos a cualquier edad - incluidos niños y niñas
- sin tomar en cuenta las consecuencias psico-afectivas, biológicas y
sociales. (Presidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 16)
Se hace referencia al uso indiscriminado de anticonceptivos en el plan ENIPLA.
Al enfocarse en señalar los errores del plan pasado se plantea una estrategia basada en la
afectividad sexual con la cual se pretende solucionar el problema principal que es la

79
“Fragilidad Familiar respecto a la vivencia de la afectividad y sexualidad” (Presidencia
de la República del Ecuador, 2015, p. 13). Aunque se mencionaba que el nuevo plan
recogía todos los aciertos del ENIPLA manteniendo el alcance multisectorial en realidad
el Plan Familia olvida el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en términos
de planificación familiar tanto de hombres y de mujeres, el cual abarca la responsabilidad
de uso se métodos anticonceptivos.

A pesar de que en este plan Rafael Correa ya no menciona sus creencias religiosas
al momento de lanzar la política a nivel nacional, se puede observar términos como
biologista, ideologista, genitalidad que restan la importancia a la educación sexual sin
tabús en la cual se fundamentaba el ENIPLA. Esta política tuvo una duración de dos años
desde el 2015 al 2017, pues fue derogada y no se lograron los objetivos planteados en el
documento oficial de mantener en un 19% el embarazo adolescente.

4.2.3 PIPEA
En 2018 la Política Intersectorial de Prevención del embarazo en niñas y
adolescentes afirma que “es indispensable que el Estado garantice información
actualizada, científica y veraz sobre educación integral de la sexualidad, así como acceso
a métodos anticonceptivos modernos, que incluya métodos de larga duración y
anticoncepción oral de emergencia” (SENPLADES, 2018, p. 14) que permite la
prevención del embarazo y de las ITS y ETS.

En relación con el acceso de información y de métodos anticonceptivos en los

objetivos se menciona el acceso a información y educación integral de la sexualidad
mencionando lo siguiente:

Contribuir a que las y los adolescentes accedan de manera universal a

información, educación, educación integral de la sexualidad y servicios de
salud sexual y salud reproductiva, para la toma de decisiones libres,
responsables y saludables sobre su sexualidad y reproducción, a través del
ejercicio pleno de los derechos sexuales y derechos reproductivos para una
vida libre de violencia. (SENPLADES, 2018, p. 26).
Las acciones se definen en esta política mediante lineamientos estratégicos, pues
no se indica si existe algún programa con el cual se pretenda abordar el problema del
embarazo adolescente. Los lineamientos son:

Fortalecer la actuación sectorial y la coordinación intersectorial para

abordar la prevención del embarazo en niñas y adolescentes de acuerdo al
marco institucional:

80
 1.1 Garantizar la implementación de la educación integral para la
sexualidad basada en derechos y estándares internacionales dentro de la
escuela y otros entornos cotidianos.
1.2 Garantizar el acceso de los y las adolescentes a atención efectiva e
integral en salud sexual y salud reproductiva, asegurando asesoría y acceso
a métodos eficaces de anticoncepción incluidos los de larga duración y
reversibles de intervalo y post evento obstétricos.(Presidencia de la
República del Ecuador, 2015, pp. 26-27).
Esta nueva política fue lanzada a nivel nacional en conjunto con varios
ministerios, como Ministerio de Salud, Ministerio de Educación y Ministerio de Inclusión
Económica y Social. Al contrario del Plan Familia la elaboración del documento oficial
se gestó en conjunto con el Ministerio de Salud, Ministerio de Educación y el Ministerio
de Inclusión Económica y Social, Ministerio de Justicia y UNFPA, y no se centra la
elaboración en la presidencia.
Se reconoce el derecho de los adolescentes de decidir de manera libre e informada
sobre su sexualidad, el tener o no tener hijos, con quien, ser protegidos del abuso y
violencia sexual, tener acceso a métodos anticonceptivos y al anticonceptivo oral de
emergencia. Se hace mención a los métodos de larga duración como los que funcionan
para la prevención de embarazos adolescentes y se promueve los métodos de barrera para
prevenir ITS y ETS. Se toma en cuenta a la edad de 10 a 14 años como un grupo de
atención prioritaria pues los embarazos son frecuentemente producto de violencia sexual.
Se respeta las diferentes concepciones acerca de la sexualidad y la capacidad de
decidir sobre la misma. La Misión Mujer por otra parte se enfoca en la “Prevención y
respuesta integral de la Violencia Basada en Género” (SENPLADES, 2018, p. 20).
En esta política aún se conserva a la familia como el núcleo de educación pues
una de sus líneas de acción es “Desarrollar habilidades de los núcleos familiares para
fortalecer los entornos familiares seguros, libre de violencia para el desarrollo de una
sexualidad integral, la prevención del embarazo en niñas y adolescentes y prevención de
violencia” (SENPLADES, 2018, p. 27). Si bien el enfoque se basa en la prevención de
violencia aún se menciona a la familia en el desarrollo de la sexualidad y aunque no se
señale su rol como en el Plan Familia los actores que participaron en el lanzamiento de la
política a nivel nacional sí señalan la importancia de la familia para la educación sexual
de los adolescentes.
El documento oficial aborda temas específicos de problemas de la población de
adolescentes y las posibles soluciones, pero su sustentación en datos se basa en años
pasados como la tasa de fecundidad que llega hasta el 2012 y no ha sido actualizada y la
81
tasa de nacimientos que llega hasta el 2016 siendo los únicos datos en los cuales se
sustenta la política pública.

82
 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las políticas de salud sexual y reproductiva aplicadas en el periodo 2011 al 2018
fueron la Estrategia Intersectorial de Prevención del Embarazo Adolescente y
Planificación Familiar (ENIPLA) que se aplicaron en el periodo 2007 – 2014, el Plan
Nacional de Fortalecimiento de la Familia (Plan Familia) correspondiente al periodo 2014
– 2017 y la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y Adolescentes
(PIPEA) 2018 – 2025. Las tres abordan diferentes ejes para la prevención del embarazo
adolescente con enfoques distintos de derechos sexuales y reproductivos de acuerdo a
convenios suscritos por el Ecuador.

Políticas como la ENIPLA y la PIPEA se basan en la planificación familiar, en la

entrega de métodos anticonceptivos de larga duración y métodos anticonceptivos de
barrera. Sin embargo, la entrega de cualquier método anticonceptivo que los adolescentes
necesiten no garantiza su correcto uso y almacenamiento, como se observó en el estudio
del capítulo 3 es necesario entregar el método anticonceptivo con un correcto
asesoramiento. Por ejemplo la ENIPLA logró que los adolescentes sepan de métodos
anticonceptivos mediante la campaña “Habla serio, sexualidad sin misterios” en la cual
acudían a colegios y entregaban condones gratuitos con una charla previa de su correcto
uso y cómo almacenarlo.

Las políticas públicas analizadas que se basan en el enfoque de derechos sexuales

y reproductivos son el ENIPLA y la PIPEA sin embargo, los derechos sexuales no están
garantizados en la Constitución del 2008, otro problema es que no existe una definición
clara sobre lo que significan los derechos sexuales. En las declaraciones multilaterales se
habla sobre derechos sexuales sin embargo, es necesario que el concepto de los derechos
sexuales y reproductivos se definan ya que los mismos son abordados en los documentos
de políticas públicas de salud sexual y reproductiva de Ecuador. En el documento oficial
del Plan Familia no se mencionan los derechos sexuales y reproductivos y sus
fundamentos principales son los artículos que hacen referencia a la familia que se
establecen en la Constitución del 2008. Su fundamento es una sexualidad enfocada en la
familia como eje de la sociedad y la sexualidad y afectividad como uno mismo.

83
 Los índices de embarazo adolescente no descendieron de manera significativa con
ninguna de las políticas que se planteó en el periodo 2011-2018, los nacidos vivos en
madres adolescentes se mantuvieron en torno al 20%, a excepción de los años 2017 con
un 19,57% y en el 2018 con un 19,11% respecto al total de nacidos vivos de la población.
Sin embargo el descenso se debe a la disminución en cifras generales de embarazos en la
población que desciende desde el año 2013.

Las edades en las que se concentran los embarazos adolescentes son entre los 16
a 19 años de edad, no obstante se debe destacar que los embarazos correspondientes a la
edad de 10 a 15 años han aumentado progresivamente desde el 2011, siendo el 2015 en
el que se registró el mayor número de nacidos vivos de madres adolescentes de 10 a 15
años, con 7,651 nacimientos.

Las políticas públicas no han tenido éxito en resolver el problema público del
embarazo adolescente debido a dos razones principales: a) los cambios repentinos en las
política, que no han permitido que se generen los efectos esperados de reducción del
embarazo adolescente, pues es necesario un periodo mínimo de tiempo para obtener
resultados y b) la mención a la familia en estos continuos cambios de enfoque de las
políticas, no han modificado el rol de la familia en la educación sexual de los adolescentes
ya que pese a su mención, no hay acciones concretas para mejorar la comunicación
familiar en temas sexuales y este continua siendo un tema tabú que se habla poco al
interior de las familias. Los programas de acción difieren de manera considerable, pues
si bien en el ENIPLA se mantenía un enfoque de acceso a la planificación familiar, a la
información y métodos anticonceptivos con un enfoque científico, en el caso del Plan
Familia el problema se centra en la descomposición de la familia y por lo tanto, se busca
fortalecer la familia y se la incluye en la educación sexual de los jóvenes en términos de
afectividad sexual con una recuperación de los valores familiares. Mientras que la Política
Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y Adolescentes se centra en la entrega
de métodos anticonceptivos, toma en cuenta a la familia como el garante en el desarrollo
de la sexualidad en niños niñas y adolescentes.

Las políticas analizadas se enfocan en proyectos para la reducción del embarazo

adolescente desde diferentes ejes, sin embargo no se toman en cuenta temas como Sida,
ITS, ETS y el aborto, no se crean proyectos afines a los temas a pesar de señalarlos como
un problema que se centran en la población de adolescentes. Las principales líneas de
acción para la prevención del embarazo adolescente se centran en la entrega de métodos
84
anticonceptivos de larga duración y de barrera, los cuales han sido exitosos en países
como Estados Unidos para la prevención del embarazo adolescente y de ITS y ETS.

En el caso del plan ENIPLA el principal eje era de brindar información y métodos
anticonceptivos beneficiando a la población en edad fértil. Se brindaron para esto
diferentes canales de comunicación que permitían el fácil acceso a información sobre
métodos anticonceptivos a los adolescentes que se basaban en el acceso a servicios de
planificación familiar lo cual permite a los jóvenes y a la población en general el decidir
cuándo y con quién tener hijos. Sin embargo el principal problema de esta política se
centró en que a pesar de que era considerada una política progresista, el rol de la familia
aún estaba existente en términos de educación sexual, que se caracteriza por la
comunicación entre pares en la cual los programas de educación sexual inciden en los
espacios familiares o núcleos familiares. A pesar de que la política pública se basa en el
acceso a información basado en salud sexual y reproductiva la influencia de la concepción
del entonces presidente Rafael Correa aún estaba presente y no se trataron temas como el
aborto, al ser un tema que no se discutía por ser un católico practicante.

El Plan Familia por su parte aborda la hipótesis causal del problema del embarazo
adolescente desde la descomposición familiar, por ello las familias se las considera como
grupo objetivo. El fortalecimiento de la familia y la educación sexual basada en la
afectividad sexual son los principales mecanismos de prevención del embarazo
adolescente. Este plan no se basa en los derechos sexuales y reproductivos y a diferencia
del ENIPLA no se brinda información científica en temas de educación sexual, en el caso
del Plan Familia la educación sexual se basa en afectividad y sexualidad, mencionando
que es algo indivisible del ser humano siendo un enfoque basado en biología,
antropología, neurofisiología, psicología, sociología etc.

El Plan Familia se contradice al mencionar que tiene un enfoque científico y sin

embargo apela a recuperar los valores basados en la familia y el rol protagónico de la
misma. Sin embargo, la familia es esencial en la protección de derechos y la misma es
reconocida desde su rol tradicional en el artículo 67 de la Constitución, en el cual una
familia es conformada por una mujer y un hombre. Rafael Correa en el lanzamiento
nacional de la política en 2015 menciona que aunque se critique que esta tiene la
influencia de la religión católica por la abstinencia como método de prevención del
embarazo se afirma que este es solo uno de los tantos métodos que se ofrecen según el
documento de la política. Sin embargo nunca se habla de métodos anticonceptivos
85
artificiales de prevención del embarazo adolescente como sí se hizo en la presentación de
la ENIPLA, y la influencia católica tradicional se refleja en el rol de la familia en la
educación sexual. El cambio de política al plan familia no solo corresponde a la influencia
ideología de Rafael Correa en su gobierno, también corresponde al crecimiento de la
concentración del poder que se dio desde su primer gobierno en 2006 hasta el 2017 que
abarco a todas las funciones del Estado y minimizo a la oposición mediante reformas
legales como la ley de comunicación.

La PIPEA se basa en un documento que aborda el tema del embarazo adolescente

causado por diferentes determinantes sociales, como falta de acceso a información,
condiciones económicas, demográficas, violencia sexual (en el grupo de edad de 10 a 15
años) entre otras causas. Se plantea como una necesidad la planificación familiar y el
acceso a métodos anticonceptivos de barrera para la prevención de ITS y ETS, los
métodos anticonceptivos de larga duración prevendrían el embarazo adolescente y los
abortos clandestinos productos del mismo. A la par tiene un enfoque intergeneracional
que hace referencia al respeto de las creencias y como estas influyen en la concepción de
sexualidad creando un diálogo entre las diferentes concepciones.

Si bien uno de los problemas que existe en esta política es la prevalencia de la

familia en la educación sexual de los adolescentes, una ventaja es la de asignar
responsabilidad a la misma para la prevención de la violencia dentro del núcleo familiar.
La familia y su entorno son una causa del embarazo adolescente y por tanto, deben ser
también, materia de prevención a través de la comunicación y otros mecanismos.

A pesar de que la tercera política aborda temas específicos en cuanto al embarazo

adolescente, el documento de política es menos detallado que los anteriores y la
información estadística que se recabó para la elaboración de la misma es limitada con la
tasa de fecundidad hasta el año 2012 y la tasa de nacimientos de las adolescentes desde
los 10 a los 19 años hasta el 2016 cuando el documento fue publicado en 2018, tampoco
se realizan más análisis de índices del embarazo adolescente.

86

Anexo 1: Tabla de resumen de documentos oficiales sobre las políticas públicas de salud sexual y reproductiva ENIPLA, Plan
Familia, PIPEA, Estrategia Nacional Intersectorial de Articulación para la Promoción de los Derechos Sexuales y Reproductivos y
el resumen de la Estrategia Nacional Intersectorial de Planificación Familiar
Estrategia Intersectorial de
Prevención del Embarazo
Adolescente y Planificación
Familiar (ENIPLA)
Plan Nacional de Fortalecimiento
de la Familia (FAMILIA)
Política Intersectorial de
Prevención del Embarazo en
Niñas y Adolescentes
Ecuador (PIPEA) 2018 - 2025
6. ANEXOS
Fecha Institución responsable
Diciembre 2011 Entidad ejecutora:
 Ministerio Coordinador de
Desarrollo social
Ministerios que intervienen en la
aplicación de la política pública:
 Ministerio de Salud Pública
 Ministerio de Educación
 Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
Julio 2015 Entidad ejecutora:
 Presidencia de la República del
Ecuador.
Ministerios que intervienen en la
aplicación de la política pública:
 Ministerio de Salud Pública
 Ministerio de Educación
 Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
Junio 2018  Ministerio de Salud Pública
 Ministerio de Educación
 Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
 Ministerio de Justicia
87
¿Qué contiene?
 Datos generales del proyecto
 Diagnóstico del problema
 Objetivos del proyecto
 Viabilidad y plan de sostenibilidad
 Estrategia de ejecución
 Estrategia de seguimiento y
evaluación
 Datos generales del proyecto
 Diagnóstico del problema
 Articulación con la planificación
 Matriz de marco lógico
 Análisis integral
 Financiamiento y presupuestos
 Estrategia de ejecución
 Estrategia de seguimiento y
evaluación
 Introducción
 Antecedentes
 Justificación
 Marco legal y marco pragmático
 Análisis de la situación de niñas y
adolescentes en Ecuador

Otros documentos encontrados
Estrategia Nacional Intersectorial Octubre 2014
de Articulación para la Promoción
de los Derechos Sexuales y
Reproductivos
Resumen de la Estrategia
Nacional Intersectorial de
Planificación Familiar
Entidad ejecutora:
 Ministerio de Coordinación de
Desarrollo Social
Coejecución:
 Ministerio de Educación
 Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
Entidad operativa:
 Subsecretaria de Gestión de
Políticas y Seguimiento a la
Gestión Social
Ministerio de Salud Pública
88
 Determinantes sociales vinculadas
al embarazo en adolescentes
 Marco conceptual y enfoques
 Actores y competencias Modelo de
gestión de la Política Intersectorial
de Prevención del Embarazo en
Niñas y Adolescentes 2018-2025
 Bibliografía
 Datos generales del proyecto
 Diagnóstico del problema
 Articulación del proyecto
 Matriz de marco lógico
 Análisis integral
 Financiamiento y presupuestos
 Estrategia de ejecución
 Estrategia de seguimiento y
evaluación
 ¿Qué es el ENIPLA?
 ¿Qué enfoque tiene el ENIPLA?
 ¿Por qué es necesaria una
Estrategia Nacional de
Planificación familiar?
 Tasa global de fecundidad
 Brechas de fecundidad entre
mujeres de distintos grupos
sociales
 Embarazo en adolescentes
 ¿Cuáles son los objetivos y las
líneas de acción de la ENIPLA?
  ¿En qué beneficia a la ciudadanía
una Estrategia de Planificación
Familiar?

89
 Anexo 2: Tabla de resumen de artículos referentes al concepto de salud sexual y reproductiva y adolescentes en la constitución
2008
SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA
Constitución 2008 Art. 32.- La salud es un derecho que garantiza el
Estado, cuya realización se vincula al ejercicio
de otros derechos, entre ellos el derecho al agua,
la alimentación, la educación, la cultura física, el
trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos
y otros que sustentan el buen vivir.
El Estado garantizará este derecho mediante
políticas económicas, sociales, culturales,
educativas y ambientales; y el acceso
permanente, oportuno y sin exclusión a
programas, acciones y servicios de promoción
y atención integral de salud, salud sexual y
salud reproductiva. La prestación de los
servicios de salud se regirá por los principios
de equidad, universalidad, solidaridad,
interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia,
precaución y bioética, con enfoque de género
y generacional.
90
ADOLESCENTES
Art. 35.- Las personas adultas mayores, niñas, niños y
adolescentes, mujeres embarazadas, personas con discapacidad,
personas privadas de libertad y quienes adolezcan de enfermedades
catastróficas o de alta complejidad, recibirán atención prioritaria y
especializada en los ámbitos público y privado. La misma atención
prioritaria recibirán las personas en situación de riesgo, las
víctimas de violencia doméstica y sexual, maltrato infantil,
desastres naturales o antropogénicos. El Estado prestará especial
protección a las personas en condición de doble vulnerabilidad.
Art. 44.- El Estado, la sociedad y la familia promoverán de forma
prioritaria el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes,
y asegurarán el ejercicio pleno de sus derechos; se atenderá al
principio de su interés superior y sus derechos prevalecerán sobre
los de las demás personas.
Las niñas, niños y adolescentes tendrán derecho a su desarrollo
integral, entendido como proceso de crecimiento, maduración y
despliegue de su intelecto y de sus capacidades, potencialidades y
aspiraciones, en un entorno familiar, escolar, social y comunitario
de afectividad y seguridad.
Este entorno permitirá la satisfacción de sus necesidades
sociales,
afectivo-emocionales y culturales, con el apoyo de políticas
intersectoriales nacionales y locales.
Art. 45.- Las niñas, niños y adolescentes gozarán de los derechos
comunes del ser humano, además de los específicos de su edad.
El Estado reconocerá y garantizará la vida, incluido el cuidado y
protección desde la concepción.
 BIBLIOGRAFÍA

Aguilar, L. (2007a). Estudio introductorio. En El estudio de las Políticas Públicas

(Tercera edición, Vol. 1, pp. 15-74). Miguel Ángel Porrúa.

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