CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

que se somete a criterio del mismo. Ello a su vez permite promover compor- CAP. I
tamientos ajustados a derecho por parte de los administrados, sin perjuicio de
CAP. II
la investigación que deberá realizar la entidad.
CAP. III

1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en la denuncia

CAP. IV
La presentación de una denuncia obliga a la entidad a practicar las diligencias
CAP. V
preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de
oficio la respectiva fiscalización1172, previsión que es enteramente CAP. VI
compatible con lo que hemos referido respecto a la inexistencia de
CAP. VII
discrecionalidad en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración.
En consecuencia, el rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado CAP. VIII

al denunciante, si el mismo estuviese individualizado, no obstante la imposi- CAP. IX

bilidad que existe de que el mismo pueda impugnar dicha decisión mediante
CAP. X
recursos administrativos o a través del proceso contencioso administrativo, dado
que no es considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar. Esta CAP. XI
posición, como lo hemos indicado, se encuentra en proceso de revisión por la
CAP. XII
doctrina, que considera la posibilidad de impugnación si es que el denunciante
posee interés específico en la sanción a imponerse. CAP. XIII

CAP. XIV
2. DERECHO DEL ADMINISTRADO A LA PETICIÓN ADMINISTRA-
TIVA CAP. XV

CAP. XVI
Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito
el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las CAP. XVII
entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2º inciso
20) de la Constitución Política del Estado1173. Dicho derecho fundamental im- CAP. XVIII

plica la facultad de formular peticiones ante la autoridad competente, la misma CAP. XIX
que está obligada a dar una respuesta en el plazo legal. Esta obligación se
CAP. XX
mantiene no obstante la existencia de mecanismos paliativos como el silencio
administrativo o la queja. De hecho, la generación del silencio administrativo CAP. XXI
no sustituye la obligación de la administración de resolver. Inclusive, como ve-
CAP. XXII
remos más adelante, el incumplimiento de los plazos genera responsabilidad
administrativa. CAP. XXIII

El derecho de petición administrativa resulta ser el equivalente administrativo CAP. XXIV

del derecho de acción propio del ámbito jurisdiccional: es un derecho público
subjetivo que permite el acceso a la autoridad competente, así como la exci- CAP. XXV

tación de la actividad administrativa a través de una solicitud, sin perjuicio de CAP. XXVI
que esta última otorgue o deniegue lo pedido1174. En consecuencia, la facultad
CAP. XXVII
que venimos describiendo no depende de la existencia del derecho o interés
CAP. XXVIII

1172 Artículo 105º inciso 105.3 de la Ley N.º 27444.

CAP. XIX
1173 Artículo 106º inciso 106.1 de la Ley.
1174 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 287.

INSTITUTO PACÍFICO 441

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
sustantivo que podría sustentar la solicitud del administrado. Entonces, el de-
recho de petición operaría siempre en abstracto.
CAP. II
Por lo antes indicado, a diferencia de los procedimientos de oficio, los pro-
CAP. III cedimientos iniciados como resultado del empleo del derecho de petición no
CAP. IV
requieren la emisión de un acto de inicio por parte de la Administración, pues
la misma se encuentra obligada a iniciar el procedimiento una vez cumplidos
CAP. V
los requisitos establecidos legalmente.
CAP. VI Por otro lado, es preciso indicar que el derecho de petición se origina en los
CAP. VII
albores del constitucionalismo moderno, dada la obligación de la Administración
de sujetarse a la legalidad en tanto y en cuanto representante de los intereses
CAP. VIII
de la colectividad. Ello surge de la aparición del principio de legalidad como
CAP. IX componente del Estado de Derecho, de manera conjunta con el principio de
preferencia por los derechos fundamentales y el principio de separación de
CAP. X
poderes.
CAP. XI

CAP. XII
2.1. El derecho de petición en las normas
CAP. XIII
Asimismo, es preciso señalar que en el ámbito internacional el derecho de
petición se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales
CAP. XIV sobre derechos humanos, y en forma expresa en la Declaración Americana
CAP. XV de los Derechos y Deberes del Hombre1175; no obstante que el mismo no se
encuentra explícitamente referido en la Convención Americana de Derechos
CAP. XVI
Humanos; situación que a su vez no impide su protección por parte de las
CAP. XVII instancias internacionales.
Ahora bien, el derecho de petición no resulta ser ninguna novedad en nuestro
CAP. XVIII ordenamiento, pues se establece inclusive desde la Constitución de 1828,
definiéndose como el derecho de presentar peticiones al Congreso o al Poder
CAP. XIX
Ejecutivo, pero únicamente si se suscribían individualmente, limitación que fue
CAP. XX dejándose de lado conforme evolucionó el constitucionalismo peruano1176. El
antecedente más directo de lo señalado por la Carta de 1993 sobre el particular
CAP. XXI
es la prescripción contenida en el artículo 2º, inciso 18) de la Constitución de
CAP. XXII 1979, la misma que hacía expresa referencia al silencio administrativo negativo.
CAP. XXIII Finalmente, la jurisprudencia peruana ha señalado con claridad que el dere-
cho de petición es un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos
CAP. XXIV
relacionarse con los poderes públicos y, como tal, es instituto característico y
CAP. XXV esencial del Estado democrático de derecho. El Tribunal ha señalado que todo
cuerpo político que se precie de ser democrático, deberá establecer la posibi-
CAP. XXVI
lidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1175 Artículo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cual-
CAP. XIX
quiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular,
y el de obtener pronta resolución.
1176 Sobre el particular: lUna CervanteS, “El derecho de petición”, cit., p. 194.

442 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean CAP. I

estos particulares o colectivos en su relación con la Administración Pública1177.
CAP. II

2.2. Solicitudes que se pueden plantear ante la autoridad adminis- CAP. III

trativa CAP. IV
El derecho de petición administrativa, de acuerdo a la Ley, comprende funda-
CAP. V
mentalmente las facultades de presentar solicitudes en interés particular del
administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de CAP. VI

contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de

CAP. VII
formular consultas1178 y de presentar solicitudes de gracia1179, cada una de las
cuales es regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General. CAP. VIII

Este derecho implica además la obligación de las entidades públicas de dar al CAP. IX
interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal1180, sin perjuicio de
CAP. X
lo preceptuado en la Ley sobre el silencio administrativo, dado que este último
es una garantía a favor del administrado, mas no una prerrogativa de la Admi- CAP. XI
nistración que le permita eximirse del cumplimiento de sus obligaciones. Tanto
CAP. XII
es así, que el administrado puede optar por aplicar el silencio administrativo
que corresponda —sea negativo o positivo— o esperar el pronunciamiento CAP. XIII
expreso de la autoridad administrativa. El incumplimiento de la obligación de
CAP. XIV
resolver por parte de la Administración Pública, en consecuencia, devenga las
respectivas responsabilidades administrativas. CAP. XV

CAP. XVI
3. SOLICITUDES EN INTERÉS PARTICULAR DEL ADMINISTRADO
CAP. XVII
Mediante las solicitudes en interés particular, cualquier administrado con ca-
pacidad jurídica —es decir, capacidad de goce— tiene derecho a presentarse CAP. XVIII

personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para CAP. XIX

solicitar por escrito la satisfacción de su interés legítimo, obtener la declaración,
CAP. XX
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho,
ejercer una facultad o formular legítima oposición1181. CAP. XXI

Esta facultad es el componente primigenio —contenido esencial o núcleo pé- CAP. XXII
treo como lo señala la teoría constitucional moderna— del derecho de petición
administrativa, pues implica la búsqueda de la satisfacción de intereses o CAP. XXIII

nece- sidades específicas en términos particulares por parte de los CAP. XXIV
administrados. Es a lo que el Tribunal Constitucional denomina petición
subjetiva1182, orientándola fundamentalmente a la satisfacción de un derecho. CAP. XXV

CAP. XXVI
1177 STC N.º 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002.
1178 rodríGUez rodríGUez, Derecho administrativo, cit., p. 235. CAP. XXVII
1179 Artículo 106º, inciso 106.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1180 Artículo 106º, inciso 106.3 de la Ley N.º 27444.
1181 Artículo 107º de la Ley.
CAP. XIX
1182 El Tribunal señala que es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o co-
lectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo;

INSTITUTO PACÍFICO 443

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
Además, es necesario señalar que la concepción de administrado resulta ser
muy amplia, incluyendo a todos aquellos que gocen de capacidad jurídica,
CAP. II individual o colectivamente, incluso personas jurídicas o incapaces, quienes
CAP. III actúan a través de sus representantes legales. A su vez, y como bien se sabe,
la concepción de capacidad jurídica es también sumamente amplia en el ámbito
CAP. IV
del derecho administrativo.
CAP. V
Asimismo, y en determinadas circunstancias, una entidad administrativa podría
CAP. VI actuar como administrado, gozando de las prerrogativas que ello implicaría, de
acuerdo a la Ley. Ello implica que dicha entidad actúe despojada de las potesta-
CAP. VII
des propias de su calidad de organismo administrativo. Ello es muy común en el
CAP. VIII contexto de procedimiento trilaterales como los que se tramitan ante el Tribunal
CAP. IX
Fiscal (en materia tributaria) o ante el Tribunal de Contrataciones del Estado.

4. SOLICITUDES EN INTERÉS GENERAL DE LA COLECTIVIDAD

CAP. X

CAP. XI
Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir
CAP. XII actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso
CAP. XIII
de la sociedad1183. Se entiende por interés difuso aquellos intereses que no
pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino más bien a
CAP. XIV un grupo indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que
CAP. XV
no son susceptibles de apropiación exclusiva1184. Como resultado, en determi-
nados supuestos un particular o grupo de ellos puede considerarse legitimado
CAP. XVI
para ejercer la tutela de dichos intereses1185 . A ello el Tribunal ha denominado
CAP. XVII petición cívica, señalando que se encuentra referida a la representación de un
grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual
tiene por objeto la protección y promoción del bien común y el interés público1186.
CAP. XVIII
Esta facultad se justifica en el hecho de que cada miembro de la colectividad es
CAP. XIX
responsable del buen funcionamiento de la misma, pero además en el hecho
CAP. XX de que dicho miembro está facultado para ejercer control sobre la Administra-
ción, a fin de que esta actúe debidamente. A la vez, dichos intereses difusos
CAP. XXI
por su naturaleza no resultan ser susceptibles de imputarse a un conjunto de
CAP. XXII personas determinado, razón por la cual requieren ser representados por un
CAP. XXIII
administrado o conjunto de administrados determinados.

CAP. XXIV

CAP. XXV es decir, conlleva a la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o
abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un
CAP. XXVI determinado tipo de prestación o comportamiento.
1183 Artículo 108º inciso 108.1 de la Ley.
CAP. XXVII 1184 matheUS lóPez, Carlos Alberto, “Introducción propedéutica a la tutela procesal del medio
ambiente en el Perú”, en Derecho-PUCP, N.º 56, Pontificia Universidad Católica del Perú,
CAP. XXVIII
Lima, 2003, p. 552.
CAP. XIX
1185 maSUCCi, “Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en
Italia”, cit., p. 321.
1186 STC N.º 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002, ya citada.

444 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

4.1. Contenido de las solicitudes en interés general de la colectivi- CAP. I

dad1187 CAP. II

De conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo general esta facul-

CAP. III
tad comprende además la posibilidad de comunicar y obtener respuesta sobre
la existencia de problemas, trabas u obstáculos normativos o provenientes de CAP. IV

prácticas administrativas; que afecten el acceso de los administrados a las

CAP. V
entidades, así como la relación con administrados o el cumplimiento de los
principios procedimentales establecidos por la Ley. La facultad se CAP. VI

configura en este caso como un elemento de participación y de colaboración

CAP. VII
de los ad- ministrados con la entidad administrativa.
CAP. VIII
Asimismo, la facultad de presentar solicitudes en interés general de la colec-
tividad incluye el poder de presentar alguna sugerencia o iniciativa dirigida a CAP. IX
mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento o cualquier otra
CAP. X
medida que suponga un mejor nivel de satisfacción de la sociedad respecto
a los servicios públicos. La Ley, sin embargo, no define que debemos enten- CAP. XI
der por servicios públicos, máxime si gran parte de los mismos hoy en día
CAP. XII
son prestados por particulares y no por el Estado. Si queremos aventurar un
concepto, podemos decir que un servicio público es la prestación obligatoria, CAP. XIII
individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades
CAP. XIV
primordiales de la comunidad.
CAP. XV

5. CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA CAP. XVI

La contradicción en el ámbito administrativo tiene por finalidad discutir en la CAP. XVII

misma sede la pertinencia de un acto determinado, a fin de generar su impugna-
CAP. XVIII
ción. En este orden de ideas, la Ley N.º 27444 señala que frente a un acto que
supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo CAP. XIX
del administrado, procede la contradicción del mismo, en la vía administrativa,
CAP. XX
y en la forma prevista en la Ley, para que sea revocado, modificado, anulado
o sean suspendidos sus efectos1188. CAP. XXI

La contradicción administrativa se ejerce fundamentalmente a través de los CAP. XXII

recursos administrativos que regula la ley de procedimiento administrativo
general1189. Sin embargo, es posible ejercerla también a través de solicitudes CAP. XXIII

que generen procedimientos administrativos separados y autónomos, como CAP. XXIV

por ejemplo a través del pedido para que la autoridad administrativa haga uso
CAP. XXV
de su facultad de nulidad de oficio o de revocación; con la atingencia que la
administración posee la prerrogativa de iniciar el procedimiento o no. CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1187 Artículo 108º inciso 108.2 de la Ley N.º 27444.
1188 Artículo 109º inciso 109.1 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1189 Sobre el particular: GUzmán naPUrí, Christian, “Los recursos administrativos”, en Nor-
mas Legales, N.º 326, Trujillo, 2003.

INSTITUTO PACÍFICO 445

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
Por otro lado, para cierto sector de la doctrina la facultad de contradecir actos
administrativos es un componente del derecho al debido proceso1190, más que
CAP. II un elemento constitutivo del derecho de petición, el cual se considera aplicable
CAP. III más bien a las solicitudes que inician el procedimiento1191. Sin embargo, para
que nos encontremos frente a una verdadera garantía a favor del administrado,
CAP. IV
dicha contradicción no puede ser un requisito previo para el ejercicio de la fa-
CAP. V cultad del administrado de iniciar un proceso contencioso administrativo contra
la resolución que se impugna, como veremos más adelante. Asimismo, esta
CAP. VI
última facultad no es parte del derecho de petición, sino más bien del derecho
CAP. VII de acción o de tutela jurisdiccional efectiva, puesto que es aplicable al Poder
CAP. VIII
Judicial y no a la Administración Pública.

CAP. IX
5.1. Garantías de la contradicción administrativa
CAP. X
Una garantía a favor del administrado en este rubro que debemos tomar en
CAP. XI cuenta es el hecho de que la recepción o atención de una contradicción no puede
ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo1192. Sin embargo,
CAP. XII
en principio la presentación de una contradicción no interrumpe la ejecución
CAP. XIII del acto, salvo supuestos claramente establecidos por la ley o decisión expresa
de la autoridad respectiva —como veremos más adelante cuando tratemos el
CAP. XIV
procedimiento administrativo trilateral—, y ello en aplicación del principio de
CAP. XV ejecutoriedad del acto administrativo.
CAP. XVI
5.1.1. El pago de tasas
CAP. XVII
El pago de tasas en los procedimientos administrativos es un asunto que ge-
nera gran discusión. Se sabe, en primer lugar, que solo procede establecer
CAP. XVIII
derechos en los procedimientos administrativos cuando la tramitación implique
CAP. XIX para la entidad la prestación de un servicio específico e individualizable a favor
del administrado, y en función del costo derivado de las actividades dirigidas
CAP. XX
a analizar lo solicitado, salvo en los casos que existan tributos —impuestos,
CAP. XXI contribuciones— destinados a financiar directamente las actividades de la
entidad; siempre que dichos derechos se encuentren señalados en el Texto
CAP. XXII
Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad. Dicho costo
CAP. XXIII

CAP. XXIV

CAP. XXV 1190 CanoSa, Armando, Los recursos administrativos, Abaco, Buenos Aires, 1996, p. 66; eS-
PinoSa Saldaña B., Eloy, Eloy, “Recursos administrativos: algunas consideraciones bási-
CAP. XXVI cas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N.º 27444”, en AA.VV.,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA,
CAP. XXVII Lima, 2003, p. 434. A favor de la posición contraria: González Pérez, Manual de proce-
dimiento administrativo, cit., p. 287. Este último autor señala que son manifestaciones del
CAP. XXVIII
derecho de petición el excitar la actividad administrativa, sea para solicitar una declaración
en primera instancia o para impugnar un acto previamente dictado.
CAP. XIX
1191 STC N.º 3741-2004-AA/TC, de fecha 14 de noviembre de 2005, fundamento 31.-2.
1192 Artículo 109º inciso 109.3 de la Ley N.º 27444.

446 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada CAP. I

a cada procedimiento1193.
CAP. II
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha señalado como prece-
dente que todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento CAP. III

administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto CAP. IV

de la propia administración pública —situación común en la Administración
Pública moderna—, es contrario a los derechos constitucionales al debido pro- CAP. V

ceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas CAP. VI
que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de
CAP. VII
la citada sentencia1194.
CAP. VIII
5.2. Interés del administrado para que proceda la facultad de con-
tradicción CAP. IX

CAP. X
Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser
legítimo, personal, actual y probado1195. El interés legítimo implica que el mismo CAP. XI
se encuentre amparado por la ley. El interés personal se encuentra referido a
CAP. XII
que el hecho reclamado se encuentre relacionado con el sujeto que reclama.
Asimismo, el interés actual es aquel que se da en el momento presente, lo cual CAP. XIII
elimina la posibilidad de intereses expectaticios. Finalmente, queda claro que el
CAP. XIV
recurrente debe probar la existencia del interés respecto del cual se reclama.
CAP. XV
La Ley señala que el interés del administrado, a fin de que pueda hacer uso de
la facultad de contradicción, puede ser material o moral. Se habla de interés CAP. XVI
material cuando se basa en bienes valuables pecuniariamente. El interés moral
CAP. XVII
se restringe más bien a aquellos derechos que no son valuables en términos
patrimoniales, en especial los referidos a la esfera personal del administrado. CAP. XVIII

CAP. XIX
6. FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACIÓN
CAP. XX
La Ley del Procedimiento Administrativo General señala que el derecho de
petición administrativa incluye también la facultad de solicitar la información que CAP. XXI

obra en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución CAP. XXII
y la Ley1196. De hecho, el Tribunal denomina a ello petición informativa, señalando
que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida CAP. XXIII

en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. CAP. XXIV

Sin embargo, aquí nos encontramos en realidad ante un derecho constitucional

CAP. XXV
distinto, que es el derecho de acceso a la información pública, cuyo ámbito
también es diferente. En tal sentido, el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución CAP. XXVI

señala que toda persona puede solicitar sin expresión de causa la información CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1193 Artículo 44º, numeral 44.1 de la Ley N.º 27444.
1194 STC N.º 3741-2004-AA/TC, antes citada, fundamento 50.-B.
CAP. XIX
1195 Artículo 109º inciso 109.2 de la Ley N.º 27444.
1196 Artículo 110º de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 447

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
que requiera y recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal1197. La
importancia de este derecho fundamental excede el ámbito administrativo, en
CAP. II tanto existe un proceso constitucional, denominado hábeas data, el mismo
CAP. III que se encuentra destinado a proteger dicho derecho a través del uso de los
órganos jurisdiccionales, e inclusive, del Tribunal Constitucional.
CAP. IV
A fin de cumplir con dicho derecho de acceso a la información, las entidades
CAP. V
deben, en primer término, establecer mecanismos de atención a los pedidos
CAP. VI sobre información específica. Ello se hace efectivo a través de la asignación
de dicha competencia a un órgano o funcionario específico, elección que en
CAP. VII
general recae en la llamada Secretaría General, como órgano de apoyo encar-
CAP. VIII gado de la asesoría y asistencia a la Alta Dirección de la entidad. Asimismo,
las entidades deben prever el suministro de oficio a los interesados, incluso vía
CAP. IX
telefónica, de la información general sobre los temas de interés recurrente para
CAP. X la ciudadanía. Esto último resulta ser una novedad en el ordenamiento jurídico
CAP. XI
peruano, y se hace efectivo a través incluso de mecanismos informáticos, como
el correo electrónico o el uso de la página web institucional, mediante el empleo
CAP. XII
del llamado portal de transparencia.
CAP. XIII

6.1. Finalidad del acceso a la información

CAP. XIV
En términos de participación ciudadana, la facultad de obtener información
CAP. XV
respecto del Estado se configura como un mecanismo de control y fiscalización
CAP. XVI de los particulares respecto del Estado y la Administración Pública en particular
CAP. XVII
a fin de verificar el respeto de los valores constitucionales referidos a los dere-
chos fundamentales y el principio de legalidad1198. La obligación de otorgar la
información pertinente por parte del Estado obliga a este a ser eficiente en su
CAP. XVIII
manejo de los servicios y bienes a su cargo.
CAP. XIX En primer término, la existencia de información adecuada a la cual puede
CAP. XX
acceder el particular reduce los costos en que el mismo debe incurrir para
realizar los diversos procedimientos administrativos existentes. El acceso a la
CAP. XXI información forma parte del cúmulo de formalidades costosas que se imputan
CAP. XXII al administrado y que buscan ser eliminadas mediante los procesos de simplifi-

CAP. XXIII 1197 Constitución de 1993:

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:
CAP. XXIV
(...)
CAP. XXV 5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan
CAP. XXVI las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se ex-
cluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva
CAP. XXVII tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una co-
misión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso
CAP. XXVIII
investigado.
CAP. XIX
(...)”.
1198 maSUCCi , “Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en
Italia”, cit., p. 311.

448 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

cación y racionalización administrativas a los cuales hemos aludido de manera CAP. I

reiterada en trabajos anteriores1199.
CAP. II
En segundo lugar, y en el ámbito subjetivo del derecho fundamental en cuestión,
es preciso indicar que la falta de acceso adecuado a la información genérica CAP. III

de la entidad puede colocar al administrado en abierta indefensión respecto CAP. IV

a la administración, dado que este no podría conocer el funcionamiento de
la entidad de manera directa1200. Como si ello fuera poco, dicha indefensión CAP. V

podría generarse también respecto de otros administrados, en particular en el CAP. VI

contexto de procedimientos trilaterales o ante denuncias de parte. A ello de-
CAP. VII
bemos agregar el hecho de que el derecho de acceso a la información pública
es también un derecho relacional, puesto que permite el ejercicio de otros CAP. VIII
derechos fundamentales, como las libertades informativas, o como ya se ha
dicho, el debido proceso1201. CAP. IX

Ahora bien, estas normas tienen por finalidad asegurar la transparencia del CAP. X

funcionamiento de la Administración Pública, de lo que ha dado a llamar derecho CAP. XI

a la transparencia en otras latitudes1202. Y es que detrás de la concepción de
transparencia existen preocupaciones diversas, como una mejor garantía de CAP. XII

las libertades públicas, en especial las relativas a la defensa del particular1203; CAP. XIII
la mejora de las relaciones entre administración y administrados1204; el refuerzo
del control de la administración por parte de los particulares y el Poder Judicial, CAP. XIV

entre otras. CAP. XV

Conforme a las normas de control, la transparencia implica que es el deber de

CAP. XVI
los funcionarios y servidores públicos permitir que sus actos de gestión puedan
ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a CAP. XVII

la ciudadanía en general, a fin de que estos puedan conocer y evaluar cómo

CAP. XVIII
se desarrolla la gestión con relación a los objetivos y metas institucionales y
cómo se invierten los recursos públicos1205. CAP. XIX

Finalmente, hoy en día, y la luz de la doctrina administrativa moderna, el con- CAP. XX

cepto de secreto administrativo está más bien siendo severamente discutido,
CAP. XXI
cuando no concebido como un impedimento para el ejercicio de determinados
CAP. XXII

1199 Sobre el particular: GUzmán naPUrí, Christian, “Los administrados y sus derechos en el
procedimiento”, en Revista Jurídica del Perú, N.º 57, Trujillo, 2004, p. 128. CAP. XXIII

1200 morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 185.
CAP. XXIV
1201 abad YUPanqUi , Samuel B., “El derecho de acceso a la información pública”, en AA.VV.,
La Constitución comentada, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, T. 1, p. 83. CAP. XXV
1202 JeGoUzo, “El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a
los documentos administrativos”, cit., pp. 11 y ss. Para el caso portugués: CUeto Pérez, CAP. XXVI
“Los derechos de los ciudadanos en el Código de Procedimiento Administrativo portu-
gués”, cit., p. 362. CAP. XXVII

1203 morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 173.
CAP. XXVIII
1204 JeGoUzo, “El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a
los documentos administrativos”, cit., p. 12.
CAP. XIX
1205 Novena disposición final de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Con-
traloría General de la República.

INSTITUTO PACÍFICO 449

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
derechos fundamentales de los administrados. Ello implica, además, que no
exista entidad alguna que pueda eximirse de la obligación antes indicada1206.
CAP. II

CAP. III 6.2. Limitaciones

CAP. IV Están exceptuadas del precepto constitucional que venimos refiriendo las
informaciones que afecten la intimidad personal —que configura también un
CAP. V
derecho constitucional— y las que se excluyan por ley o por razones de segu-
CAP. VI ridad nacional. De hecho, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
establece claramente la existencia de tres supuestos que limitan el derecho al
CAP. VII
acceso a la información: la información secreta, la información confidencial y
CAP. VIII la información reservada. La información secreta es aquella que se sustenta
CAP. IX
en razones de seguridad nacional, que además tenga como base
fundamental garantizar la seguridad de las personas y cuya revelación
CAP. X originaría riesgo para la integridad territorial y/o subsistencia del sistema
CAP. XI democrático; así como respecto a las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, en función de las situaciones expresamente contempladas
CAP. XII
en la Ley1207.
CAP. XIII
Por otro lado, la información considerada como reservada se dirige a razones
CAP. XIV de seguridad nacional en el ámbito del orden interno cuya revelación originaría
un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia del sistema democrático;
CAP. XV
o toda aquella cuya revelación originaría un riesgo a la seguridad e integridad
CAP. XVI territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito externo, al curso de las
CAP. XVII

1206 Existen sentencias interesantes emitidas por el Tribunal Constitucional en esta materia.
Una de ellas, de fecha 13 de diciembre de 2000, emitida en el expediente N.º 0950-2000-
CAP. XVIII
HD, señala lo siguiente:
CAP. XIX “(...)
5. De conformidad con el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución, toda persona tiene
CAP. XX derecho „A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedi-
CAP. XXI do.‟ La Constitución Política del Estado ha consagrado en estos términos el derecho
fundamental de acceso a la información, cuyo contenido esencial reside en el recono-
CAP. XXII cimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir información de cualquier
entidad pública, lo cual incluye lógicamente también a las Fuerzas Armadas, no exis-
CAP. XXIII
tiendo, en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personería jurídica de derecho
CAP. XXIV
público que resulte excluida de la obligación de proveer la información solicitada. Pero
es además otra característica del derecho en cuestión la ausencia de expresión de
CAP. XXV causa o justificación de la razón por la que se solicita la información, este carácter
descarta la necesidad de justificar la petición en la pretensión de ejercer otro derecho
CAP. XXVI constitucional (v.gr. la libertad científica o la libertad de información) o en la existencia
de un interés en la información solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa
CAP. XXVII naturaleza es simplemente inconstitucional; por ello no resulta aceptable el alegato de
la emplazada en el sentido de la ausencia de interés de la demandante para recibir la
CAP. XXVIII
información solicitada.
CAP. XIX
(...)”.
1207 Artículo 15º del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM.

450 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema democrático en CAP. I

el ámbito de las relaciones internacionales del Estado1208.
CAP. II
Finalmente, la información considerada como confidencial incluye un conjun-
to de limitaciones más o menos heterogéneas, que se refieren a la toma de CAP. III

decisión del Estado, o en particular, de la Administración Pública; la intimidad CAP. IV

personal o familiar, que incluye la referencia a la salud personal; así como el
secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil1209. CAP. V

Es evidente que el listado de los supuestos que conforman la citada información CAP. VI
es taxativo y debe ser interpretado restrictivamente1210. Se presume entonces
CAP. VII
que la información que no está incluida en ninguno de dichos listados es infor-
mación pública y el administrado posee irrestricto derecho de acceso a la misma. CAP. VIII
Como resultado, la negativa injustificada del funcionario público a cumplir con
CAP. IX
la obligación de proporcionar dicha información genera las responsabilidades
establecidas por la Ley. CAP. X

CAP. XI
7. FACULTAD DE FORMULAR CONSULTAS
CAP. XII
De acuerdo con la norma materia de comentario, el derecho de petición incluye
también la facultad de formular consultas por escrito a las autoridades adminis- CAP. XIII

trativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que

CAP. XIV
comprende su accionar, particularmente aquella que es emitida por la propia
entidad1211. El Tribunal Constitucional ha señalado que la petición consultiva es CAP. XV

aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento oficial

CAP. XVI
en relación con una materia administrativa concreta, puntual y específica1212.
CAP. XVII
Es necesario precisar que cada entidad deberá atribuir a una o más de sus
unidades la competencia para absolver las consultas sobre la base de los pre- CAP. XVIII
cedentes de interpretación seguidos en ella, situación en la cual la consulta es
CAP. XIX
resuelta por un órgano de apoyo. Ello afecta a los órganos de dirección cuando
la entidad posee atribuciones consultivas y las citadas consultas constituyen CAP. XX

fuente de derecho, con lo cual la consulta es absuelta por órganos de línea1213.

CAP. XXI

1208 Artículo 16º del Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM. CAP. XXII
1209 Artículo 17º del Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM.
1210 Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM: CAP. XXIII

Artículo 18.- Regulación de las excepciones

CAP. XXIV
Los casos establecidos en los artículos 15, 16 y 17 son los únicos en los que se puede
limitar el derecho al acceso a la información pública, por lo que deben ser interpretados de CAP. XXV
manera restrictiva por tratarse de una limitación a un derecho fundamental. No se puede
establecer por una norma de menor jerarquía ninguna excepción a la presente Ley. CAP. XXVI
(...)
1211 Artículo 111º de la Ley N.º 27444. CAP. XXVII

1212 STC N.º 1042-2002-AA/TC, fundamento 2.2.1.

CAP. XXVIII
1213 Al interior de una entidad se denominan órganos de apoyo a los que prestan servicios al
interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea. Se denominan CAP. XIX
órganos de línea a aquellos que ejecutan las tareas propias de los organismos, según las
competencias de cada uno.

INSTITUTO PACÍFICO 451

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
La Ley de Procedimiento Administrativo General diferencia claramente esta
facultad de la prerrogativa de solicitar información a las entidades, dado que
CAP. II la naturaleza de ambas es por completo distinta. La solicitud de información
CAP. III implica consideraciones fácticas y puede considerarse incluso un mecanismo
de control de la Administración por parte del administrado, a lo que debe agre-
CAP. IV
garse su naturaleza de derecho fundamental. En cambio, la consulta permite
CAP. V al administrado conocer el funcionamiento de la entidad y la interpretación de
la normatividad aplicable. La consulta es entonces un mecanismo didáctico,
CAP. VI
más que un mecanismo de control.
CAP. VII

CAP. VIII
7.1. Los pronunciamientos vinculantes
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresa-
CAP. IX
mente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administra-
CAP. X tivas que apliquen en su labor, debidamente difundidas1214 constituyen fuente
de derecho, absolución que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
CAP. XI
En estos casos dichas absoluciones generan efectos jurídicos, puesto que
CAP. XII deben aplicarse indubitablemente en la interpretación que realice la entidad a
la cual se absuelve la consulta1215, en especial al resolver los procedimientos
CAP. XIII
administrativos que le competen.
CAP. XIV
Estos pronunciamientos vinculantes son especialmente comunes en el derecho
CAP. XV comparado, donde se hace evidente la existencia de la denominada adminis-
tración consultiva. En el caso español es de especial importancia el Consejo de
CAP. XVI
Estado, configurado como el más importante órgano consultivo del gobierno1216,
CAP. XVII sin perjuicio de la existencia de consejos sectoriales. En el Perú dicha compe-
tencia consultiva es desempeñada por diversos organismos técnicos, como el
CAP. XVIII
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, la Superintendencia
de Bienes Nacionales, la Contraloría General de la República o la Dirección
CAP. XIX de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia1217.
CAP. XX

8. PETICIONES DE GRACIA
CAP. XXI

Las peticiones de gracia no se apoyan en otro título que el nudo derecho de

CAP. XXII
petición, por lo cual no resulta exigible el pronunciamiento expreso de la auto-
CAP. XXIII ridad administrativa1218. En consecuencia, por la facultad de formular peticiones
de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la
CAP. XXIV
emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o la
CAP. XXV prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que
permita exigirlo como una petición en interés particular1219.
CAP. XXVI

CAP. XXVII 1214 Artículo V, inciso 2.9 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.
1215 morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 58.
CAP. XXVIII
1216 morell oCaña, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 375.
1217 morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 58.
CAP. XIX
1218 morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 71.
1219 Artículo 112º de la Ley N.º 27444.

452 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

El Tribunal Constitucional ha señalado que la llamada petición gracial se en- CAP. I

cuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia
CAP. II
de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo. Dicho
ente señala que esta modalidad de ejercicio del derecho de petición es stricto CAP. III
sensu la que originó el establecimiento del mismo, dado que la petición no se
CAP. IV
sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza
o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. CAP. V

Las peticiones graciables se enfocan entonces en solicitudes respecto de las CAP. VI

cuales la Administración no está obligada a pronunciarse positivamente aun
CAP. VII
cuando el administrado cumpla con determinados requerimientos, puesto que
se encuentran sujeta a la discrecionalidad de la misma. Ejemplos de ello son CAP. VIII
los pedidos de pensiones de gracia, de formulación de políticas, de emisión de
CAP. IX
determinados instrumentos legales de naturaleza normativa o de realización de
determinadas acciones por parte de la Administración respecto de prestaciones CAP. X
a favor del administrado1220.
CAP. XI

8.1. Regulación de la petición graciable CAP. XII

Frente a esta petición, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable CAP. XIII
de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestación efectiva de
CAP. XIV
lo pedido, salvo disposición expresa de la ley que prevea una decisión formal
para su aceptación. En principio, la petición graciable no requiere la emisión CAP. XV
de acto administrativo expreso, encontrándonos ante un supuesto de acto
administrativo tácito —acto administrativo que se da por emitido aun cuando CAP. XVI

no lo haya sido de manera expresa—, puesto que el procedimiento concluye CAP. XVII
con la prestación efectiva de lo solicitado1221.
CAP. XVIII
Se señala asimismo que no procede establecer cobros por derecho de trami-
tación para procedimientos en los que se ejerce el derecho de petición gracia- CAP. XIX

ble1222 dada la particular naturaleza de dichos procedimientos. En consecuencia, CAP. XX

establecida la naturaleza graciable de lo solicitado, la autoridad administrativa
CAP. XXI
no puede establecer tasa alguna.
La Ley señala además que se encuentran sometidos a silencio administrativo CAP. XXII

positivo todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio CAP. XXIII
negativo taxativo contemplado en la Ley, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica. Los proce- CAP. XXIV

dimientos de petición graciable, en consecuencia, se encuentran sometidos a CAP. XXV

silencio administrativo negativo.
CAP. XXVI
Finalmente, se señala que este derecho se agota con su ejercicio en la vía ad-
ministrativa, lo cual implicaría la imposibilidad de impugnar la resolución emitida CAP. XXVII

CAP. XXVIII

1220 morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 71.

CAP. XIX
1221 Artículo 186º inciso 186.1 de la Ley.
1222 Artículo 44º inciso 44.3 de la Ley.

INSTITUTO PACÍFICO 453

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
por la Administración vía el proceso contencioso administrativo. Ello opera sin
perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitución, si es
CAP. II
que el administrado considera vulnerado su derecho.
CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. VIII

CAP. IX

CAP. X

CAP. XI

CAP. XII

CAP. XIII

CAP. XIV

CAP. XV

CAP. XVI

CAP. XVII

CAP. XVIII

CAP. XIX

CAP. XX

CAP. XXI

CAP. XXII

CAP. XXIII

CAP. XXIV

CAP. XXV

CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX

454 capítulo xviii: FoRMaS DE iNiciaciÓN DEl pRocEDiMiENto aDMiNiStRativo