S4 LO T7 - Los Recursos Administrativos

CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Capítulo XXVii CAP. I
CAP. II
CAP. III
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. El denominado derecho de contradicción
administrativa. 1.1.1. ¿Verdadera garantía para el administrado? 1.1.2. El CAP. X
problema del cobro de las tasas en los recursos administrativos. 1.1.3. Las
garantías otorgadas para la procedencia de recursos administrativos. 1.1.4. CAP. XI
¿Es entonces una garantía para la Administración? 1.1.5. Mayores y mejores
excepciones al agotamiento de la vía administrativa. 1.2. Los actos adminis-
CAP. XII
trativos impugnables. 1.3. Supuestos en los que no cabe impugnación alguna
contra los actos administrativos. 1.3.1. Actos heterocompositivos. 2. Los recur-
CAP. XIII
sos administrativos. 2.1. Términos aplicables a los recursos administrativos.
2.2. Requisitos del recurso administrativo. 2.3. El Recurso de reconsideración.
CAP. XIV
2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideración. 2.4. El recurso jerárquico o
de apelación. 2.4.1. Las relaciones de jerarquía. 2.4.2. El caso particular de
la resolución de controversias en los procesos de selección. 2.5. Recurso de CAP. XV
revisión. 2.5.1. Los recursos de revisión regulados por leyes especiales. 3. Los
efectos del recurso administrativo. 3.1. La suspensión de los efectos del acto CAP. XVI
impugnado. 3.2. Efectos directos de la resolución que resuelve el recurso. 3.3.
Existencia de nulidad del acto impugnado. 3.4. Los actos que agotan la vía CAP. XVII
administrativa. 3.5. Las resoluciones inimpugnables. 3.5.1. El caso particular del
Jurado Nacional de Elecciones. 3.5.2. Materia electoral y materia administrativa. CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
1. GENERALIDADES CAP. XXI
El recurso administrativo es un acto del particular en el cual se formula un pe- CAP. XXII
dido de modificación o sustitución de un acto administrativo a la entidad que
lo emitió. Los recursos administrativos son, en consecuencia, mecanismos de CAP. XXIII
revisión de actos administrativos a pedido de parte. En tal sentido, los recursos CAP. XXIV
configuran propiamente un procedimiento administrativo denominado proce-
dimiento recursal, destinado a reformar un acto administrativo, generando la CAP. XXV
nueva revisión del mismo por parte de la propia Administración Pública. Ello CAP. XXVI
implica la principal diferencia existente entre los recursos administrativos y el
proceso contencioso administrativo, que es más bien un proceso judicial, y que CAP. XXVII
no configura propiamente un recurso1605. CAP. XXVIII
CAP. XIX
1605 Morell Ocaña, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 421.
INSTITUTO PACÍFICO 605

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
Según lo señalado por algún sector de la doctrina extranjera y gran parte de
la legislación comparada, los recursos administrativos procederían contra dis-
CAP. II posiciones o resoluciones administrativas con carácter general. Sin embargo,
CAP. III
dada la especial definición que existe en nuestra legislación sobre el acto ad-
ministrativo, en el sistema peruano no es posible establecer dicha afirmación.
CAP. IV
CAP. V 1.1. El denominado derecho de contradicción administrativa

CAP. VI
Los recursos administrativos se basan en el derecho de contradicción admi-
nistrativa, para algunos un componente del derecho de petición, para otros
CAP. VII
un componente del derecho al debido proceso en sede administrativa. Y es
CAP. VIII que, conforme a lo señalado en el artículo 108º de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, frente a un acto administrativo que se supone viola,
CAP. IX
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en
CAP. X la vía administrativa mediante los recursos administrativos que regula la Ley1606.
CAP. XI
Para la doctrina administrativa tradicional, la posibilidad de la interposición de
recursos administrativos es una garantía que se proporciona a los administrados
CAP. XII a fin de cautelar adecuadamente su derecho de petición administrativa. Ellos
CAP. XIII
operan ante la denegatoria de lo pedido por parte de la Administración o frente
al hecho de que la autoridad administrativa haya resuelto de manera distinta
CAP. XIV
a lo solicitado por el particular.
CAP. XV Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que la instancia plural, tan necesaria
CAP. XVI
en el ámbito judicial, no resulta ser en realidad una garantía a nivel del proce-
dimiento administrativo, máxime si existen autoridades administrativas que no
CAP. XVII se encuentran sometidas a relaciones de jerarquía, sino tan solo a relaciones
CAP. XVIII
de tutela o de simple colaboración o coordinación. La pluralidad de instancias
no se considera, ni debe considerarse, propiamente como una garantía del
CAP. XIX debido proceso en sede administrativa1607. De hecho, y como veremos a conti-
CAP. XX
nuación, debemos incluso discutir si el procedimiento recursal cumple con las
prescripciones propias del debido procedimiento administrativo.
CAP. XXI
CAP. XXII
1.1.1. ¿Verdadera garantía para el administrado?
CAP. XXIII En primer lugar, la posibilidad de emplear los recursos administrativos es una
garantía de alcance limitado. Ello ocurre en particular porque los recursos se
CAP. XXIV
interponen ante la propia administración y son resueltas por la misma, razón
CAP. XXV por la cual el ente administrativo se convierte a la vez en juez y parte1608. Si bien
es cierto existen mecanismos técnicos que pretenden asegurar una decisión
CAP. XXVI
imparcial de la Administración dicha decisión no resulta estar debidamente
CAP. XXVII garantizada, puesto que quienes resuelven se encuentran sometidos, en la
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1606 Artículo 206º inciso 206.1 de la Ley N.º 27444.
1607 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 444.
1608 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 511.
606 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

mayoría de los casos, a jerarquía funcional1609. Esto genera que en la mayoría CAP. I
de los casos el recurso administrativo no resulte efectivamente una institución
protectora de los derechos de los administrados y que los recursos no se re- CAP. II
suelvan a su favor, aun cuando dichos administrados tengan la razón. CAP. III
En los casos en los cuales los recursos son resueltos por entes distintos a CAP. IV
la entidad que emitió el acto impugnado —como en el caso de los tribunales
administrativos— la situación no es muy distinta. Los tribunales administrati- CAP. V
vos tienden a resolver de manera similar al de la autoridad cuya decisión se CAP. VI

discute. A ello debemos sumar el hecho de que la autoridad administrativa,,
en principio, se encuentra impedida de ejercer control difuso toda vez que la CAP. VII
facultad de inaplicar normas con rango de ley —cuando estas se oponen a la CAP. VIII
Constitución— corresponde únicamente a los jueces; no obstante los cues-
tionables pronunciamientos del Tribunal Constitucional a los que haremos CAP. IX
referencia más adelante. CAP. X
Por otro lado, la obligación de agotar la vía administrativa, cuando esta se CAP. XI
encuentra regulada, resulta ser una carga para el administrado, más que un
privilegio en su favor, máxime si se establece como un requisito para acceder al CAP. XII
contencioso administrativo1610. Lejos de ser un derecho potestativo, la facultad CAP. XIII

de contradicción debe ejecutarse obligatoriamente, ello a diferencia de otras
legislaciones1611, en las cuales el particular puede optar por ejercer la facultad CAP. XIV
de contradicción administrativa o no, que resulta ser la posición de gran parte CAP. XV
de la doctrina administrativa moderna. La necesidad de interponer un recurso
administrativo supone para el particular, en la práctica, una demora en la posi- CAP. XVI
bilidad de acceder al proceso contencioso administrativa1612, máxime si, como CAP. XVII
lo hemos señalado, en la mayoría de los casos los recursos no resuelven de
manera definitiva la pretensión del particular. CAP. XVIII
Y es que existe en la concepción administrativa moderna la necesidad de CAP. XIX
resolver la mayor cantidad de conflictos posibles en el ámbito administrativo, CAP. XX

a fin de que llegue al Poder Judicial la menor cantidad posible de ellos. En el
fondo, la tradición europeo continental del derecho administrativo no confía de CAP. XXI
manera plausible en las facultades contraloras del Poder Judicial, por lo cual CAP. XXII
proscriben incluso las atribuciones de control de constitucionalidad normativa
—en especial el control difuso— propias de los sistemas latinoamericanos, CAP. XXIII
inspirados en el modelo norteamericano. CAP. XXIV
La desconfianza a la que nos venimos refiriendo explica también la prolife-

CAP. XXV
ración de órganos y organismos administrativos que desempeñan funciones
CAP. XXVI
1609 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 601. CAP. XXVII
1610 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 512.

CAP. XXVIII
1611 Ejemplos interesantes los podemos encontrar en el derecho administrativo francés o ita-
liano, bastante más avanzados que el español —muy influido aun por principios monárqui- CAP. XIX
cos— o los esquemas latinoamericanos.
1612 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 601.

CAP. I
de heterocomposición, que explicita la llamada actividad cuasijurisdiccional
de la Administración Pública, la misma que gozaría de facultades incluso de
CAP. II aplicar control difuso, como resultado de una muy discutible sentencia del
CAP. III
Tribunal Constitucional. Acerca de dicha actividad tendremos oportunidad de
tratar con detalle más adelante cuando hagamos referencia al procedimiento
CAP. IV
administrativo trilateral.
CAP. V
1.1.2. El problema del cobro de las tasas en los recursos administrativos
CAP. VI
La Administración Pública puede establecer derechos de tramitación en los
CAP. VII
procedimientos administrativos, cuando su tramitación implique para la entidad
CAP. VIII la prestación de un servicio específico e individualizable a favor del adminis-
trado o en función del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar
CAP. IX
lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar
CAP. X directamente las actividades de la entidad. Ello incluiría, en principio, el cobro
de la respectiva tasa por la tramitación de recursos administrativos.
CAP. XI
Es evidente sin embargo que es necesario establecer ciertas condiciones
CAP. XII
para que proceda el cobro de derechos de tramitación por parte de la entidad,
CAP. XIII considerando que, en principio, los costos de funcionamiento de la Adminis-
tración Pública deben ser cubiertos por el sistema impositivo1613, a fin de evitar
CAP. XIV
comportamientos arbitrarios de la misma.
CAP. XV En primer término, que la entidad esté facultada para exigirlo, facultad que debe
CAP. XVI
estar expresamente señalada en una norma con rango de ley. Si es que dicha
facultad no se encuentra debidamente determinada, debe entenderse que la
CAP. XVII entidad financia la tramitación de los procedimientos a través de la asignación
CAP. XVIII
presupuestaria respectiva. Existían algunas normas con rango de ley que au-
torizan el cobro de derechos por la presentación de recursos1614, pero ello no
CAP. XIX
ocurría en todos los casos.
CAP. XX Asimismo, que el derecho a cobrar se encuentre consignado en el Texto Único
CAP. XXI
de Procedimientos Administrativos vigente. Si es que el TUPA de la entidad no
señala monto de los derechos, deberá entenderse que el servicio es gratuito,
CAP. XXII puesto que la entidad no tendría mecanismo alguno para hacer efectivo el cobro
CAP. XXIII
en cuestión. En general, los TUPA de las diversas entidades públicas consignan
la existencia de derechos para la interposición de recursos administrativos.
CAP. XXIV
Finalmente, la norma señala que el monto del derecho de tramitación se debe
CAP. XXV determinar en función del costo del mismo, es decir, en función al importe que
CAP. XXVI
su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su
tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que
CAP. XXVII
1613 Artículo 44º, numeral 44.2 de la Ley N.º 27444.

CAP. XXVIII
1614 Casos de autorización expresa en este sentido se encuentran en el artículo 54º del De-
CAP. XIX
creto Supremo N.º 083-2004.PCM, Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, actualmente derogado; así como en los artículos 378º, 379º y
380º de la Ley Orgánica de Elecciones.

expida la entidad. En este caso, se entiende que la Administración incurre en CAP. I

un gasto adicional al resolver un recurso administrativo, razón por la cual decide
establecer el monto en cuestión. CAP. II
Ahora bien, y como lo hemos señalado en el capítulo XVI del presente traba- CAP. III
jo, el Tribunal Constitucional ha señalado como precedente que todo cobro CAP. IV
que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como
condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia adminis- CAP. V
tración pública —situación común en la Administración Pública moderna—, es CAP. VI

contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de
acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son CAP. VII
nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la citada sentencia1615. CAP. VIII

Ello significa en buena cuenta que, no obstante la Administración cuente con
todos lo previsto en la norma legal, no resulta procedente el cobro de derecho CAP. IX
alguno para la tramitación de un recurso. CAP. X
El Tribunal justifica este precedente en varios elementos concurrentes. En primer CAP. XI

lugar, el Tribunal ha considerado que el sometimiento de la actuación adminis-
trativa a reglas previamente establecidas no puede significar restricciones a las CAP. XII
posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para CAP. XIII
que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica1616, en aplicación
directa del derecho al debido proceso en sede administrativa. Ello tiene una CAP. XIV
especial importancia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, CAP. XV

puesto que en este caso, como señala el Tribunal, el derecho de defensa se
estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser CAP. XVI
afectados con el ejercicio de las potestades sancionadoras de la administración. CAP. XVII
En segundo lugar, el Tribunal señala que el establecimiento del pago de un CAP. XVIII
derecho para impugnar una decisión de la administración es atentatorio del
principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del CAP. XIX
poder público y, además, desde una perspectiva más general, estimula com- CAP. XX
portamientos contrarios al espíritu que debe inspirar una práctica administrativa
democrática1617; puesto que limita la posibilidad de realizar actos de control CAP. XXI
respecto de la Administración por parte de los particulares. CAP. XXII
Asimismo, el Tribunal ha señalado que el establecimiento de un pago para dar

CAP. XXIII
por agotada la vía administrativa se convierte, en la práctica, en un obstáculo
contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condiciona- CAP. XXIV
mientos a la tutela judicial1618. Aquí el Tribunal Constitucional no ha aprovechado

CAP. XXV
la oportunidad para pronunciarse respecto de la validez jurídica de la obliga-
toriedad del agotamiento de la vía administrativa, tratando incorrectamente a CAP. XXVI
dicha vía como una garantía y no como una limitación precisamente al derecho CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1615 STC N.º 3741-2004-AA/TC, antes citada, fundamento 50.-B.
1616 Fundamento N.º 21.
CAP. XIX

CAP. I
a la jurisdicción, que es la consideración empleada actualmente por la doctrina
como lo hemos referido ampliamente líneas arriba.
CAP. II
CAP. III
1.1.3. Las garantías otorgadas para la procedencia de recursos administra-
tivos
CAP. IV
Finalmente, el precedente que hemos estado describiendo debería ser aplicable
CAP. V
también a la obligación, consignada en algunas normas legales, de otorgar una
CAP. VI garantía patrimonial como un requisito para la procedencia de los recursos
administrativos. El caso más interesante de lo que venimos señalando es el
CAP. VII
de la garantía por interposición del recurso de apelación ante el Tribunal de
CAP. VIII Contrataciones del Estado, que equivale a una suma que no podrá exceder al
0.25% del valor referencial del proceso de selección materia de impugnación,
CAP. IX
garantía que es evidentemente ejecutada en el supuesto en que el recurso sea
CAP. X rechazado por el Tribunal1619. Debería entenderse entonces que dicha disposi-
ción ha sido dejada sin efecto por el Tribunal Constitucional.
CAP. XI
CAP. XII 1.1.4. ¿Es entonces una garantía para la Administración?

CAP. XIII La existencia del procedimiento recursal se justifica adicionalmente en la ne-
cesidad de la Administración de establecer la legalidad de sus propios actos,
CAP. XIV
una posibilidad de control interno1620, que opera antes que dichos actos lleguen
CAP. XV al Poder Judicial. Permite, en tal sentido, uniformizar las decisiones que toma
CAP. XVI
la Administración, en especial ante la existencia de precedentes vinculantes.
En tal sentido, los recursos administrativos operan como un mecanismo de
CAP. XVII replanteamiento adicional al de la revisión de oficio de oficio y se configuran
CAP. XVIII
como una especie de privilegio relacionado directamente con la autotutela
administrativa1621. Ello implica además que la autoridad que conoce del recur-
CAP. XIX so posee plena competencia sobre el tema recurrido, con la única limitación
CAP. XX
derivada del principio de congruencia y la prohibición de la reformatio in peius.
Además, y como lo hemos señalado en los párrafos precedentes, los recursos
CAP. XXI
administrativos se configuran, en nuestra legislación, más como una garantía a
CAP. XXII favor de la Administración que como una facultad a favor del administrado1622,
CAP. XXIII
puesto que le permite efectuar una revisión de sus propios actos. Como re-
sultado, el recurso administrativo es, para el administrado, una carga para el
CAP. XXIV acceso a la revisión jurisdiccional1623.
CAP. XXV
CAP. XXVI 1619 Artículo 54º del Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, antes citado.
1620 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 601.
CAP. XXVII 1621 De Asís Roig, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y alzada”, en Do-
cumentación Administrativa, N.º 254-255, Ministerio para la Administraciones Públicas/
CAP. XXVIII
Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1999, p. 267.
CAP. XIX
1622 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p.
444.
1623 De Asís Roig, “Los recursos administrativos de reposición y alzada”, cit., pp. 270-271.

Sin embargo, señala la doctrina, aun en estos supuestos la operatividad de CAP. I

los recursos administrativos resulta ser muy limitada, puesto que los órganos
que resuelven los medios impugnatorios no gozan de verdadera independen- CAP. II
cia funcional, lo que genera, como hemos indicado anteriormente, que en la CAP. III
mayoría de los casos las resoluciones se confirmen, aun cuando vulneren el
CAP. IV
interés público; sin contar la gran cantidad de recursos administrativos que no
se resuelven en el plazo previsto y respecto de los cuales es necesario aplicar CAP. V
el silencio administrativo, positivo o negativo dependiendo del caso.
CAP. VI
1.1.5. Mayores y mejores excepciones al agotamiento de la vía administra- CAP. VII

tiva
CAP. VIII
No obstante todo lo antes señalado, pretender que la vía administrativa sea

CAP. IX
por completo facultativa en el Perú es en verdad utópico. La vía administrativa
obligatoria tiene sentido en supuestos en los cuales la Administración Pública CAP. X
posee mayores elementos de juicios que el Poder Judicial para resolver deter-
CAP. XI
minadas controversias. Caso contrario la carga procesal resultaría inmanejable,
no solo para el Poder Judicial sino también para el Ministerio Público. CAP. XII
En consecuencia, es necesario evaluar el rol de los tribunales administrativos CAP. XIII

en la resolución de controversias, no solo entre la Administración Pública y los
CAP. XIV
administrados (como el caso del Tribunal Fiscal o del Tribunal de Contratacio-
nes) sino también entre administrados entre sí, como ocurre con el Tribunal de CAP. XV
Indecopi e incluso con los tribunales de los organismos reguladores. Ello, para
CAP. XVI
determinar si es que los mismos efectivamente permiten resolver los conflictos
de manera definitiva o si más bien incrementan los mismos. CAP. XVII
Pero, por otro lado, es necesario establecer mayores excepciones al agotamien- CAP. XVIII
to de la vía administrativa que las consignadas en el Texto Único Ordenado
de la Ley N.º 27584, de manera similar a las excepciones consignadas en el CAP. XIX
Código Procesal Constitucional. El hecho de que el proceso de amparo admita CAP. XX

dichas excepciones le otorga ventajas que el proceso contencioso administra-
CAP. XXI
tivo no tiene, lo cual es de especial importancia para efectos del principio de
residualidad o subsidiaridad de los procesos constitucionales al cual nos hemos CAP. XXII
referido anteriormente.
CAP. XXIII
El Código Procesal Constitucional, en su artículo 46º, establece un conjunto
de excepciones al agotamiento de la vía previa. En primer lugar, que una re- CAP. XXIV
solución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes de CAP. XXV
vencerse el plazo para que quede consentida. En estos casos se cumpliría
con la aplicación del principio de ejecutoriedad del acto administrativo, con lo CAP. XXVI
cual la ejecución del acto administrativo no se interrumpe con la presentación CAP. XXVII
del recurso ni con la demanda contencioso administrativa1624, con lo cual esta
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1624 Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584:
Artículo 25.- Efecto de la Admisión de la demanda

CAP. I
causal no sería pertinente. Sin embargo, como bien hemos señalado antes, el
procedimiento de ejecución coactiva se suspende con los recursos pertinentes
CAP. II o con la demanda contencioso administrativa por mandato de la norma sobre
CAP. III
la materia, con lo cual el principio de ejecutoriedad del acto administrativo en
la actualidad se encuentra muy discutido1625.
CAP. IV
Asimismo, el Código Procesal Constitucional establece como excepción al
CAP. V agotamiento de la vía previa el que la agresión pudiera convertirse en irre-
CAP. VI
parable; la misma que es enteramente pertinente en el proceso contencioso
administrativo dada la subsidiaridad del proceso de amparo. Si el particular
CAP. VII tuviese que esperar el agotamiento de la vía su interés podría verse seriamente
CAP. VIII
perjudicado. La norma que regula el proceso contencioso administrativo no se
pronuncia sobre ello, lo cual es evidentemente una omisión. Si bien en materia
CAP. IX pensionaria se ha incorporado una tímida constatación de esta causal, ello no
CAP. X
resulta ser suficiente, puestos que existen otras situaciones en las cuales la
tramitación del procedimiento en todas sus instancias podría generar un grave
CAP. XI
daño a los intereses del administrado.
CAP. XII Además, el Código establece que constituye una excepción al agotamiento de
CAP. XIII
la vía previa que la misma no se encuentre regulada. En este caso, es evidente
que dicha vía no existe, siendo de aplicación el principio de favorecimiento del
CAP. XIV proceso, consignado en el artículo 2º de la Ley, por el cual el Juez no podrá
CAP. XV
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de
precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía
CAP. XVI previa, configurándose como un verdadero in dubio pro actione. Similar situación
CAP. XVII
se presenta si la vía previa ha sido iniciada innecesariamente por el afectado,
hecho que no debería perjudicar su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
CAP. XVIII
Finalmente, el Código Procesal Constitucional establece como excepción al
CAP. XIX agotamiento de la vía administrativa que no se resuelva la misma en los plazos
CAP. XX
fijados para su resolución, Aquí nos encontramos ante supuestos en los cuales
resulta de aplicación el silencio administrativo —sea positivo o negativo—, pu-
CAP. XXI diendo el administrado incluso presentar la demanda contencioso administrativa
CAP. XXII
por omisión, dada la inactividad formal de la Administración.
CAP. XXIII 1.2. Los actos administrativos impugnables

CAP. XXIV En nuestra legislación solamente son impugnables en sede administrativa los
CAP. XXV
actos definitivos que ponen fin a la instancia, así como los actos de trámite
que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o que produz-
CAP. XXVI can indefensión al administrado1626. En primer lugar, la norma circunscribe la
CAP. XXVII
La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo,

CAP. XXVIII
salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.
CAP. XIX
1625 Guevara Cotrina, “El reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al
procedimiento de ejecución coactiva”, cit., p. 150.

posibilidad de impugnación a los actos resolutivos, que son en buena cuenta CAP. I
los establecidos en el artículo 186º de la Ley.
CAP. II
En segundo lugar, se establece la posibilidad de impugnar las resoluciones que
impidan la continuación del proceso, para evitar la inexistencia del acto admi- CAP. III
nistrativo por detención del procedimiento. En tercer lugar, la norma explicita CAP. IV
indefensión sin determinar la existencia de otros perjuicios al administrado, como
CAP. V
ocurre en otras legislaciones. De hecho, la indicación de ambos supuestos no
resulta de manera alguna redundante, sino más bien necesaria para corregir CAP. VI
la situación generada por un acto de trámite que haría ineficaz la resolución CAP. VII
final en el proceso1627.
CAP. VIII
Las limitaciones derivadas de previsión legal antes señalada tienen por finalidad
la de evitar la congestión generada por el exceso de recursos administrativos CAP. IX
interpuestos contra aquellos actos que no generan efecto alguno respecto CAP. X
al administrado. Asimismo, corresponde al administrado determinar cuándo
los actos de trámite impedirían continuar el procedimiento —que implica una CAP. XI
determinación objetiva— o producirían indefensión, definición que resulta ser CAP. XII
más bien subjetiva. Sin embargo, finalmente corresponderá la autoridad admi-
CAP. XIII
nistrativa hacer la calificación pertinente.
CAP. XIV
Ahora bien, la contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse
por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al proce- CAP. XV
dimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso,

CAP. XVI
se interponga contra el acto definitivo, a menos, claro, que se considere que
generan indefensión. CAP. XVII
CAP. XVIII
1.3. Supuestos en los que no cabe impugnación alguna contra los
actos administrativos CAP. XIX
No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores CAP. XX
que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos CAP. XXI
por no haber sido recurridos en tiempo y forma1628. Ello dado que dichos actos
son, en realidad, idénticos a otros anteriores que no fueron recurridos dentro CAP. XXII
del plazo señalado para ello. CAP. XXIII
Ahora bien, la identidad de actos a la que venimos refiriéndonos requiere ade- CAP. XXIV
más que exista igualdad procesal entre los actos iniciales y los posteriores, es
CAP. XXV
decir, que el procedimiento administrativo que les dio lugar sea el mismo. Ello
evidentemente evitaría que no pueda impugnarse actos similares, pero cuyo CAP. XXVI
supuesto de hecho es distinto.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1627 De Asís Roig, “Los recursos administrativos de reposición y alzada”, cit., pp. 289-290.

CAP. I
1.3.1. Actos heterocompositivos
CAP. II Finalmente, no resultan impugnables en sede administrativa los actos que

resuelven procedimientos en los cuales la Administración Pública compone un
CAP. III
conflicto de intereses, puesto que dichos actos agotan la vía administrativa.
CAP. IV En consecuencia, contra ellos cabe solo la impugnación en la vía judicial, a
través del uso del proceso contencioso administrativo. Esta consideración es
CAP. V
enteramente lógica, puesto que la resolución de conflictos es una actividad cua-
CAP. VI sijurisdiccional de la Administración y como tal requiere un elemento de mayor
imparcialidad que respecto al procedimiento administrativo típicamente bilateral.
CAP. VII
CAP. VIII
2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
CAP. IX En aparente numerus clausus, la Ley señala que existen tres recursos admi-
CAP. X
nistrativos1629:
a) Recurso de reconsideración
CAP. XI
b) Recurso de apelación
CAP. XII
c) Recurso de revisión
CAP. XIII
Es necesario señalar a este nivel, que el antes denominado recurso de queja
CAP. XIV no resulta ser un recurso administrativo —contrariamente a lo señalado por
algún sector de la doctrina comparada1630—, sino más bien un mecanismo de
CAP. XV
corrección (un remedio procesal) de deficiencias funcionales en el procedimien-
CAP. XVI to. Asimismo, el pedido de nulidad —basado en las causales de invalidez del
acto administrativo— es más bien un argumento de defensa propio del ejercicio
CAP. XVII
de la facultad de contradicción del administrado y no un recurso administrativo
CAP. XVIII en sí mismo1631.
CAP. XIX La consulta, por otro lado, institución que se da en circunstancias excepcio-
nales, resulta ser más bien un mecanismo de control activado por la propia
CAP. XX
autoridad que emitió el acto por mandato de la Ley. Un ejemplo de consulta
CAP. XXI se da cuando, durante la tramitación de un procedimiento administrativo, la
autoridad adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional
CAP. XXII
una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones
CAP. XXIII de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronuncia-
miento administrativo. La resolución inhibitoria que se genere en este caso es
CAP. XXIV
elevada al superior jerárquico, si lo hay, aun cuando no medie apelación1632.
CAP. XXV
Finalmente —y contrariamente a lo que señala parte de la doctrina adminis-
CAP. XXVI trativa comparada— el proceso contencioso administrativo tampoco es un
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1630 Dromi, Derecho administrativo, cit., p. 937.
CAP. XIX
446.
1632 Artículo 64º de la Ley N.º 27444.

recurso administrativo, dado que más bien es un proceso judicial y se ventila CAP. I
directamente ante el Órgano Jurisdiccional, no obstante su naturaleza eminen-
temente impugnatoria. CAP. II
Leyes especiales, sin embargo, pueden incrementar o reducir la lista cerrada de CAP. III
recursos a la que estamos haciendo referencia. Por ejemplo, la Ley de Contra- CAP. IV
taciones del Estado refiere la posibilidad de utilización únicamente del recurso
de apelación, sin considerar la existencia de forma alguna de reconsideración CAP. V
o revisión. Como veremos más adelante, esto ha sufrido una importante evo- CAP. VI
lución, que ha llevado a la desaparición del recurso de revisión en el contexto
del proceso de contratación administrativa y a una discutible regulación del CAP. VII
recurso de apelación. CAP. VIII
Asimismo, existen normas como el Código Tributario que hacen referencia más CAP. IX
bien a recursos administrativos adicionales. De hecho, la reclamación tributaria
es en realidad un recurso administrativo, puesto que es empleada como un CAP. X
mecanismo para impugnar una decisión de la administración tributaria, como CAP. XI

por ejemplo la Resolución de Determinación, la Orden de Pago y la Resolución
de Multa. Es necesario señalar, sin embargo, que la antes señalada lista de CAP. XII
recursos administrativos no puede ser ampliada por vía reglamentaria. CAP. XIII
2.1. Términos aplicables a los recursos administrativos CAP. XIV
El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días peren- CAP. XV
torios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días, salvo disposición CAP. XVI
distinta de la ley1633. Ahora bien, transcurrido el plazo sin que la Administración
se pronuncie, el administrado podrá dar por aprobado el recurso, al amparo del CAP. XVII
silencio administrativo positivo, únicamente si es que en la instancia anterior CAP. XVIII

recurrió al silencio administrativo negativo. Caso contrario, podrá tener por
denegado lo pedido1634. CAP. XIX
Asimismo, una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administra- CAP. XX
tivos el particular perderá el derecho a articularlos, quedando firme el acto1635. CAP. XXI
Ello impide que él pueda iniciar incluso el proceso contencioso administrativo
contra la resolución que ha quedado firme, caso contrario sería posible violar CAP. XXII
fácilmente el concepto de vía administrativa obligatoria que existe en la regu- CAP. XXIII
lación de nuestro proceso contencioso administrativo.
CAP. XXIV
2.2. Requisitos del recurso administrativo CAP. XXV
El escrito del recurso deberá señalar el acto del que se recurre y cumplirá los CAP. XXVI
demás requisitos previstos en el artículo 113º de la Ley, aplicable a todo es-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
crito que se presente ante las autoridades administrativas. Adicionalmente, el
recurso debe ser autorizado por letrado1636.
CAP. II
Gran parte de la doctrina entiende que para poder ejercitar recursos válida-
CAP. III mente se requiere adicionalmente la indicación expresa de cuál es la resolu-
ción que se impugna y los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la
CAP. IV
contradicción del acto. Respecto a lo primero, es preciso indicar que a través
CAP. V del empleo del principio de informalismo debería ser posible subsanar dicha
CAP. VI
deficiencia, pues sería relativamente sencillo determinar cuál es la resolución
que se pretende impugnar. En cuanto a lo segundo, sin embargo, encontramos
CAP. VII difícil la tramitación de un recurso que carezca de fundamentos que sustenten
CAP. VIII
la impugnación del acto en cuestión.
Asimismo, los recursos administrativos se ejercitarán por una sola vez en
CAP. IX
cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente1637. Ello pretende
CAP. X evitar que los procedimientos administrativos se prolonguen indebidamente o
se conviertan en mecanismos complejos, de mínima utilidad para la entidad y
CAP. XI
para el administrado.
CAP. XII
Finalmente, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
CAP. XIII obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero
carácter1638. Ello es resultado directo de la aplicación de principios como el de
CAP. XIV
impulso de oficio o de informalismo, a favor de los intereses del administrado.
CAP. XV
CAP. XVI
2.3. El Recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración —también conocido como recurso de reposición
CAP. XVII
por algunos sectores de la doctrina comparada— se interpondrá ante el mismo
CAP. XVIII órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá
sustentarse en nueva prueba1639. La norma legal derogada prescribía que debía
CAP. XIX
adjuntarse nueva prueba instrumental, siendo la actual prevención más amplia
CAP. XX en este sentido y evidentemente más garantista. Con la emisión de la Ley N.º
CAP. XXI
27444 es posible ofrecer pruebas diferentes a las meramente instrumentales,
como una nueva pericia, la declaración de testigos o una inspección a realizarse
CAP. XXII por la autoridad administrativa.
CAP. XXIII Ahora bien, en los casos de actos administrativos emitidos por órganos que
constituyen única instancia es obvio que no se requiere ofrecer nueva prueba,
CAP. XXIV
dado que resultaría imposible intentar el recurso de apelación en dicho caso y
CAP. XXV se afectaría de manera directa el derecho del recurrente así como la finalidad
del procedimiento recursal.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Es preciso indicar que el recurso de reconsideración es opcional y el hecho de CAP. I

que el mismo no se interponga no impide el ejercicio posterior del recurso de
apelación, si este procede. Ello, aunado al hecho de que el recurso de recon- CAP. II
sideración es resuelto por la misma autoridad que emitió la resolución que se CAP. III
impugna, nos lleva a dudar que el recurso de reconsideración sea realmente
CAP. IV
un recurso administrativo configurado como medio impugnatorio. Por ello la
doctrina lo denomina también recurso impropio. CAP. V
2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideración CAP. VI
CAP. VII
El recurso de reconsideración tiene por finalidad controlar las decisiones de la
Administración en términos de verdad material y ante la posibilidad de la gene- CAP. VIII
ración de nuevos hechos. La Administración, en consecuencia, debe resolver
CAP. IX
analizando nuevos elementos de juicio. Por ello es la misma autoridad que
emitió el acto la que conoce el recurso de reconsideración y la presentación CAP. X
del mismo requiere nueva prueba.

CAP. XI
A este nivel la Ley presume —erróneamente— que si la autoridad toma con-
ciencia de su error, procederá a corregir su resolución, evitando el control del CAP. XII
superior1640. El recurso de reconsideración, sin embargo, resulta ser en la prác- CAP. XIII
tica una garantía solo aparente, puesto que es poco probable que la autoridad
CAP. XIV
administrativa enmiende su error de manera directa, aun ante la existencia de
nueva prueba, dado su comportamiento como juez y parte. De hecho, la expe- CAP. XV
riencia peruana y comparada demuestra que son muy pocos los casos en los
CAP. XVI
cuales el recurso de reconsideración se resuelve a favor del administrado, aun
cuando este posea un derecho susceptible de ser tutelado. Como resultado, CAP. XVII
su operatividad como mecanismo de control administrativo o como garantía a
CAP. XVIII
favor del administrado es meramente virtual.
Es por todo lo anteriormente señalado que el recurso que venimos describiendo CAP. XIX
—si se le puede considerar tal— es opcional. Sin embargo, es el único en el cual CAP. XX
puede presentarse nueva prueba —que implica nueva discusión de hechos—,
situación que generaría indefensión y abona a la consideración existente en CAP. XXI
la doctrina moderna (que compartimos ampliamente) de que los recursos ad- CAP. XXII
ministrativos son en realidad garantías limitadas a favor de los administrados.
CAP. XXIII
Sin embargo, y como lo hemos señalado al tratar respecto al abandono en el
capítulo respectivo, el recurso de reconsideración tiene sentido en el supuesto CAP. XXIV
en el cual efectivamente al administrado le haga falta un requisito para obtener CAP. XXV
el resultado requerido del procedimiento administrativo, dado que la ausencia
del mismo ha generado que la solicitud haya sido declarada infundada. Pero, CAP. XXVI
para ello, es preciso eliminar el abandono como medio de terminación del CAP. XXVII
procedimiento administrativo.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
455.

CAP. I 2.4. El recurso jerárquico o de apelación

CAP. II
El recurso de apelación —típico recurso jerárquico o de alzada— se interpondrá,
en primer lugar cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación
CAP. III de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho,
CAP. IV
razón por la cual no admite la presentación de nueva prueba. Asimismo, debe
dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que la
CAP. V
misma eleve lo actuado al superior jerárquico, si es que este existe1641.
CAP. VI Lo antes indicado implica, en primer lugar, que el recurso de apelación es el
CAP. VII
medio impugnativo por excelencia, considerado como un recurso ordinario por
la doctrina comparada. En primer lugar, porque es resuelto por la instancia
CAP. VIII superior a la de la autoridad que emitió la resolución impugnada, respecto de
CAP. IX
la cual podría realizarse un control de legalidad más eficiente que en relación
con el recurso de reconsideración.
CAP. X
Asimismo, el recurso de apelación resulta indispensable para el agotamiento
CAP. XI de la vía administrativa, si es que no existen las circunstancias habilitantes del
CAP. XII
recurso de revisión, que veremos más adelante y ante la existencia de rela-
ciones de jerarquía. Finalmente, el recurso de apelación no requiere ni admite
CAP. XIII la presentación de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideración.
CAP. XIV Asimismo, la autoridad que emitió la resolución impugnada no realiza un análisis
de la procedencia o admisibilidad del recurso, puesto que lo eleva de inmediato
CAP. XV
al superior jerárquico. Es este último el que analiza la procedencia o admisibi-
CAP. XVI lidad del recurso, pudiendo rechazarlo si encuentra vicios en tal sentido, pero
ello ocurre una vez concluido el procedimiento recursal propiamente dicho. La
CAP. XVII
norma, en consecuencia, no autoriza al funcionario que emitió el acto impugnado
CAP. XVIII a calificar la admisibilidad o procedencia de la apelación presentada.
CAP. XIX
2.4.1. Las relaciones de jerarquía
CAP. XX
Por otro lado, el recurso de apelación requiere la existencia de relaciones de
CAP. XXI jerarquía expresa entre el órgano que emite la resolución impugnada y el que
CAP. XXII
resolverá el recurso, no bastando la relación de tutela sectorial que se da, por
ejemplo, entre un ministerio y un organismo público descentralizado o las de
CAP. XXIII coordinación existentes entre instituciones públicas entre sí. Sin embargo, no
CAP. XXIV
siempre resulta tan sencillo determinar la existencia de relación jerárquica,
en especial en administraciones públicas tan complejas como la nuestra. Ello
CAP. XXV
depende en gran medida de las normas que regulan cada organismo estatal
CAP. XXVI en particular.
CAP. XXVII
En consecuencia, no cabe recurso de apelación alguno cuando no existe su-
perior jerárquico del órgano que emitió la resolución a impugnarse. Ahora bien,
CAP. XXVIII en el caso de los Gobiernos Locales se daba una situación curiosa derivada de
CAP. XIX

la existencia de municipalidades provinciales y distritales, entre las que existe CAP. I

más bien una relación de coordinación, y en algunos casos, de tutela. En temas
tributarios las municipalidades provinciales eran competentes para conocer el CAP. II
recurso jerárquico contra las resoluciones emitidas por las municipalidades dis- CAP. III
tritales, pudiendo aquellas a su vez ser impugnadas ante el Tribunal Fiscal, de
CAP. IV
conformidad con el artículo 96º de la derogada Ley Orgánica de Municipalidades.
Sin embargo, la actual Ley Orgánica de Municipalidades, recientemente emi- CAP. V
tida, no establece disposición alguna respecto a dicha relación jerárquica en CAP. VI

materia tributaria, puesto que los tributos municipales se regulan a través de la
Ley respectiva y el Código Tributario. Debe entenderse, en consecuencia, tal CAP. VII
como lo ha señalado correctamente el Tribunal Fiscal, que dicha previsión ya no CAP. VIII
existe y que las apelaciones en materia tributaria respecto de municipalidades
distritales deben tramitarse ante el Tribunal Fiscal1642. CAP. IX
CAP. X
2.4.2. El caso particular de la resolución de controversias en los procesos de
selección CAP. XI
CAP. XII
Otro ejemplo interesante es de la resolución de controversias en el contexto
del proceso de contratación administrativa, fundamentalmente en la segunda CAP. XIII
etapa del mismo, que es la que corresponde al Proceso de Selección. En este
CAP. XIV
caso se ha dado una evolución que se inició con la existencia de dos recursos,
de apelación y revisión, aplicables a todos los supuestos, en donde el recurso CAP. XV
de apelación era resuelto por el titular de la entidad y el de revisión por el Tri-
CAP. XVI
bunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Seguidamente, el recurso
de revisión fue limitado a un conjunto de supuestos específicos, existiendo CAP. XVII
situaciones en las cuales el recurso de apelación agotaba la vía administrativa.

CAP. XVIII
Posteriormente sin embargo el recurso de revisión fue eliminado, generándose
un recurso de apelación muy particular, que no era resuelto por el titular de la CAP. XIX
entidad, sino por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en CAP. XX

todos los casos1643, agotándose la vía administrativa. Diseño que también tenía
CAP. XXI
sus problemas, puesto que el mismo generaba una gran carga en el Tribunal.
Posteriormente, esta evolución nos llevó a un diseño mixto, en el cual el grueso CAP. XXII
de las controversias en procesos de selección son resueltas por el titular de la CAP. XXIII
entidad, mientras que una cantidad mucho menor, por razón de la cuantía, son
resueltos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, que es su denominación CAP. XXIV
actual1644. Dicho diseño había sido muy discutido, puesto que no brinda una CAP. XXV
real imparcialidad al momento de resolver la controversia, dado que el titular
de la entidad está interesado en el resultado del procedimiento. CAP. XXVI
CAP. XXVII
1642 Sobre el particular: Guzmán Napurí, Christian, “Los recursos administrativos”, en Nor-
CAP. XXVIII
mas Legales, N.º 326, Trujillo, 2003, p. 71.
1643 Artículo 54º del Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley N.º CAP. XIX
26850, actualmente derogado.
1644 Artículo 53º del Decreto Legislativo N.º 1017.

CAP. I
Finalmente, la reforma al Decreto Legislativo N.º 1017, efectuada a través de
la Ley N.º 29873, modificó esta regulación, estableciendo que el recurso de
CAP. II apelación es conocido y resuelto por el Tribunal de Contrataciones del Esta-
CAP. III
do, cuando se trate de procesos de selección de adjudicación directa pública,
licitaciones públicas y concursos públicos, incluidos los procesos de menor
CAP. IV
cuantía cuando deriven de procesos declarados desiertos. En los procesos de
CAP. V menor cuantía y en las adjudicaciones directas selectivas, corresponde dicha
competencia al Titular de la Entidad. Si bien esta regulación es más apropia-
CAP. VI
da, sigue asignando competencia sobre determinados procesos de selección
CAP. VII al titular de la entidad, lo cual afecta la imparcialidad de la toma de decisión,
perjudicando no solo al administrado, sino también al interés general.
CAP. VIII
CAP. IX 2.5. Recurso de revisión

CAP. X En nuestra legislación se establece que, excepcionalmente, hay lugar a recurso
de revisión, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos ins-
CAP. XI
tancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia
CAP. XII nacional, debiendo dirigirse el recurso ante la misma autoridad que expidió el
acto que se impugna para que la misma eleve lo actuado al superior jerárqui-
CAP. XIII
co1645. El recurso de revisión configura, en consecuencia, una tercera instancia
CAP. XIV administrativa que se configura ante situaciones de descentralización sectorial.
CAP. XV El recurso de revisión es también un recurso administrativo propio, en primer
término, porque es resuelto por la instancia superior a la de la autoridad que
CAP. XVI
emitió la resolución impugnada. Asimismo, dicho recurso resulta indispensable
CAP. XVII para el agotamiento de la vía administrativa, a diferencia de la norma de pro-
cedimiento administrativo derogada —el Decreto Supremo N.º 02-94/JUS—,
CAP. XVIII
que no señalaba expresamente que el recurso de revisión fuera de carácter
CAP. XIX obligatorio. Finalmente, el recurso de revisión tampoco requiere ni admite la
presentación de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideración.
CAP. XX
Ejemplo de supuestos habilitantes para la interposición de recursos de revi-
CAP. XXI
sión los encontramos en el caso de autoridades administrativas zonales, de
CAP. XXII competencia regional o local, sometidas a su vez al control de una entidad
sectorial de alcance nacional. Es necesario precisar que la normativa derogada
CAP. XXIII
no señalaba expresamente que la tercera instancia debiera tener competencia
CAP. XXIV nacional, lo cual generaba erróneas interpretaciones que permitían por ejemplo
la existencia de recursos de revisión contra resoluciones municipales emitidas
CAP. XXV
por municipalidades distritales.
CAP. XXVI Finalmente, resulta evidente que, como resultado del proceso de descentraliza-
CAP. XXVII
ción, los procedimientos concluyen ante la autoridad regional, desapareciendo
gradualmente los supuestos de aplicación de este recurso.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

2.5.1. Los recursos de revisión regulados por leyes especiales CAP. I
No obstante lo antes indicado, en la legislación existe un conjunto de recursos CAP. II

denominados de revisión los cuales no guardan correspondencia con el recurso
CAP. III
de revisión regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo General, puesto
que los mismos no requieren que la autoridad cuya decisión se impugna carezca CAP. IV
de competencia nacional1646. El caso de algunos tribunales administrativos sirve

CAP. V
como ejemplo de esta situación.
Un primer ejemplo de ello era lo dispuesto en el texto original del artículo 54º CAP. VI
del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del CAP. VII
Estado, actualmente derogado, el cual establecía que lo resuelto en el recurso
CAP. VIII
de apelación en el caso de controversias suscitadas durante el proceso de
selección puede ser materia de recurso de revisión presentado ante el Tribu- CAP. IX
nal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en los casos de Licitaciones
CAP. X
Públicas y Concursos Públicos, haya o no resolución expresa; y en los casos
de adjudicaciones directas y de menor cuantía, únicamente cuando se genere CAP. XI
denegatoria ficta. Hoy en día sin embargo solo existe el recurso de apelación,
CAP. XII
el mismo que es resuelto por el titular de la entidad o por el Tribunal de Con-
trataciones, como ya lo hemos señalado. CAP. XIII
Un segundo ejemplo de lo que venimos comentando es el contenido en el CAP. XIV

artículo 36º de la Ley de Partidos Políticos, el mismo que establece que las
resoluciones de sanción contra los partidos políticos en caso de infracciones a CAP. XV
la Ley que hayan sido aplicadas por el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos CAP. XVI
Electorales pueden ser impugnadas ante el Jurado Nacional de Elecciones,
CAP. XVII
en el plazo de cinco días hábiles desde el día siguiente de su notificación. En
este caso es evidente que nos encontramos ante un recurso de revisión y no CAP. XVIII
ante un recurso de apelación, puesto que no existe relación jerárquica entre
CAP. XIX
la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones. La norma señala finalmente que
contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso CAP. XX
alguno, con lo cual debe entenderse por agotada la vía administrativa para la
CAP. XXI
eventual interposición de la demanda contencioso administrativa.
Otro ejemplo más se encuentra consagrado en el Texto Único Ordenado de CAP. XXII
la Ley General de Minería, en el cual se establece la existencia del recurso de CAP. XXIII
revisión, el cual es resuelto en última instancia por el Consejo de Minería1647,
CAP. XXIV
1646 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. CAP. XXV
461-462.
1647 Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería: CAP. XXVI
Artículo 95º.- El Consejo de Minería se compone de cinco vocales, quienes ejercerán
el cargo por el plazo de cinco años, y durante el cual serán inamovibles, siempre que no CAP. XXVII
incurran en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad, casos en los cuales el

CAP. XXVIII
Ministro de Energía y Minas formulará la correspondiente resolución suprema de subroga-
ción, que será expedida con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
CAP. XIX
Tres de los miembros del consejo serán abogados y dos ingenieros de minas o geólogos,
colegiados.

CAP. I
conforme lo dispuesto por el artículo 94º del citado instrumento legal. A su
vez, el artículo 154º de la referida norma establece que contra los autos —que
CAP. II resuelven cuestiones de procedimiento y que no ponen fin a la instancia— pro-
CAP. III
cede recurso de apelación y/o revisión, según el caso, los que se tramitarán
en un cuaderno aparte. Asimismo, contra las resoluciones jefaturales procede
CAP. IV
recurso de apelación, siendo que contra las resoluciones directorales podrá
CAP. V interponerse el recurso de revisión que venimos describiendo. Evidentemente,
lo resuelto por el Consejo de Minería agota la vía administrativa.
CAP. VI
CAP. VII 3. LOS EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

CAP. VIII Los recursos administrativos generan efectos jurídicos directos en el procedi-
CAP. IX
miento, y en especial, respecto al acto impugnado. El efecto esperable por parte
del administrado es la revisión del acto a fin de que la administración acceda
CAP. X a lo solicitado por él. Además, los recursos pueden generar la suspensión de
CAP. XI
los efectos del acto impugnado, y en especial, pueden acarrear el agotamiento
de la vía administrativa.
CAP. XII
CAP. XIII
3.1. La suspensión de los efectos del acto impugnado1648
CAP. XIV
La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal
establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Ello
CAP. XV es coherente con lo dispuesto por la propia Ley en materia de ejecutoriedad
CAP. XVI
del acto administrativo, en consecuencia, las decisiones de la Administración
se ejecutan, en principio, no obstante que el administrado se oponga a ellas.
CAP. XVII
Ahora bien, un ejemplo de norma que establezca lo contrario, como una
CAP. XVIII excepción al principio de ejecutoriedad lo podemos encontrar en la Ley de
CAP. XIX
Contrataciones del Estado, en la cual se establece que la interposición de un
recurso de apelación en contra del otorgamiento de una buena pro, por ejem-
CAP. XX plo, suspende el proceso de contratación. La razón estriba en el propio interés
CAP. XXI
general, puesto que podría celebrarse un contrato administrativo basado en un
acto administrativo inválido, el mismo que también sería nulo.
CAP. XXII
Un ejemplo adicional a las excepciones del principio de ejecutoriedad en el
CAP. XXIII ámbito de recursos administrativos lo encontramos en la propia Ley, en cuanto
a la impugnación de la resolución gravosa respecto del administrado durante la
CAP. XXIV
tramitación de un procedimiento administrativo sancionador. Cuando la resolu-
CAP. XXV ción se impugna, sus efectos se suspenden hasta que la misma quede firme.
CAP. XXVI Por otro lado, la autoridad a quien competa resolver el recurso podrá suspender
de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra
CAP. XXVII
alguna de las siguientes circunstancias:
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Excepcionalmente podrá nombrarse vocales suplentes.

a) Que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o CAP. I

difícil reparación. Esta verificación corresponde a la Administración,
con lo cual la facultad de suspensión sigue teniendo un carácter CAP. II
eminentemente discrecional, no obstante que la alegación de los CAP. III

posibles perjuicios y la prueba de los mismos corresponden a quien
CAP. IV
solicita el recurso1649.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad CAP. V
trascendente, que haga suponer que el resultado va a ser la decla- CAP. VI

ración de nulidad del acto. Este precepto también resulta común en
el derecho comparado, en especial el español. CAP. VII
La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente CAP. VIII
razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la sus-

CAP. IX
pensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto
recurrido. Asimismo, al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medi- CAP. X
das que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o los
CAP. XI
derechos de terceros y la eficacia de la resolución impugnada.
CAP. XII
Finalmente, la suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso admi-
nistrativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que CAP. XIII
la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las
CAP. XIV
condiciones bajo las cuales se decidió la misma. Es necesario señalar que en
el proceso contencioso administrativo resultan especialmente procedentes CAP. XV
las medidas cautelares innovativas y de no innovar, las mismas que pueden
CAP. XVI
implicar la suspensión del acto administrativo respecto del cual se inició dicho
proceso judicial. CAP. XVII
CAP. XVIII
3.2. Efectos directos de la resolución que resuelve el recurso
CAP. XIX
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las preten-
siones formuladas en el mismo, o declarará la inadmisión del citado recurso, CAP. XX
si es que incumple requisitos formales1650. En consecuencia, no existe ningún

CAP. XXI
pronunciamiento previo por parte del órgano administrativo que resuelve el
recurso respecto de su procedencia o admisión. La autoridad define incluso la CAP. XXII
validez de forma del recurso al momento de resolverlo.

CAP. XXIII
Es evidente, además, que la resolución que resuelve un recurso deberá ser
CAP. XXIV
congruente con lo expresado en el mismo. En consecuencia, y dada la natu-
raleza bilateral del recurso administrativo, la resolución no deberá empeorar CAP. XXV
la situación del administrado en relación con la resolución impugnada, lo cual
CAP. XXVI
impide que se haga efectiva la llamada reformatio in peius, garantía de especial
importancia a favor del administrado. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1649 Sobre el particular: De La Serna Bilbao, “Las medidas cautelares”, cit., p. 190.
1650 Artículo 217º, inciso 217.1. de la Ley N.º 27444.

CAP. I 3.3. Existencia de nulidad del acto impugnado

CAP. II
Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la
propia declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contar-
CAP. III se con los elementos suficientes para ello. Ahora bien, la constatación de la
CAP. IV
nulidad, por su origen objetivo, no requiere que la misma haya sido invocada
por el administrado al momento de impugnar la resolución.
CAP. V
Cuando a la autoridad no le sea posible pronunciarse sobre el fondo del asun-
CAP. VI to, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio
CAP. VII
se produjo, a fin que el mismo se corrija1651. Es necesario señalar que ello no
obsta para que la nueva resolución que se emita pueda ser pasible de nueva
CAP. VIII impugnación administrativa.
CAP. IX
3.4. Los actos que agotan la vía administrativa
CAP. X
Desde el punto de vista formal, el agotamiento de la vía administrativa implica
CAP. XI la posibilidad de recurrir al Poder Judicial a través de proceso contencioso
CAP. XII
administrativo. Desde el punto de vista material, asimismo, impide que la con-
troversia vuelva a discutirse en sede administrativa por acción del administrado.
CAP. XIII
Ahora bien, la doctrina siempre ha considerado indispensable señalar aquellos
CAP. XIV actos que agotan la vía administrativa, a fin de la Administración y los admi-
CAP. XV
nistrados puedan tener claro cuando la discusión concluyó en la entidad y se
puede recurrir al Poder Judicial, dada la naturaleza de carga de la vía admi-
CAP. XVI nistrativa previa. En consecuencia, los actos que agotan la vía administrativa
CAP. XVII
serían los siguientes1652:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante
CAP. XVIII
una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía adminis-
CAP. XIX trativa —cuando este no exista o la vía no se encuentre regulada—
o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que
CAP. XX
el interesado opte por interponer recurso de reconsideración —el
CAP. XXI mismo que es opcional—, en cuyo caso la resolución que se expida
o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso
CAP. XXII
impugnativo agota la vía administrativa. Ello implica que el plazo
CAP. XXIII para impugnar la resolución en cuestión comienza a correr desde la
emisión de la resolución que resuelve la reconsideración. Incluso, ese
CAP. XXIV
plazo no corre mientras no exista emisión expresa de la resolución
CAP. XXV respectiva.
CAP. XXVI b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de
la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que
CAP. XXVII
se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordi-
CAP. XXVIII nación jerárquica. Esto implica que el recurso de apelación agota la
CAP. XIX
1651 Artículo 217º, inciso 217.2. de la Ley N.º 27444.

vía administrativa, a menos que la autoridad que resuelve el mismo CAP. I

no sea de competencia nacional y exista el supuesto habilitante para
la interposición de un recurso de revisión. CAP. II
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la CAP. III
interposición de un recurso de revisión, únicamente cuando este proce- CAP. IV

de, es decir en los casos a que se refiere el artículo 210º de la Ley. En
estos casos es el recurso de revisión el que agota la vía administrativa. CAP. V
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos adminis- CAP. VI
trativos, en los casos a que se refieren los artículos 202º y 203º de la
CAP. VII
Ley, los mismos que definen la nulidad de oficio y la revocación de
actos administrativos. Dicha previsión pretende facilitar el ejercicio CAP. VIII
de la impugnación judicial al administrado en el caso de que se den
CAP. IX
supuestos de nulidad de oficio o de revocación, los cuales se gene-
ran en circunstancias especiales y pueden resultar inmediatamente CAP. X
vulneratorias de los intereses del particular.
CAP. XI
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administra-
tivos regidos por leyes especiales, como por ejemplo los emitidos CAP. XII
por el Tribunal Fiscal o el Tribunal de Defensa de la Competencia del CAP. XIII

Indecopi. Tales organismos u órganos no poseen superior jerárquico
alguno, por lo cual sus resoluciones agotan la vía administrativa de CAP. XIV
inmediato. Asimismo, no cabe la interposición de recurso de recon- CAP. XV

sideración contra sus resoluciones.
CAP. XVI
Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, los actos administrativos que
agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial me- CAP. XVII
diante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el artículo 148º de la CAP. XVIII

Constitución Política del Estado. Asimismo, una vez agotada la vía administrativa
puede iniciarse los procesos de garantía a que haya lugar, en los supuestos en CAP. XIX
los que se haya afectado derechos fundamentales de los administrados. CAP. XX
3.5. Las resoluciones inimpugnables CAP. XXI
La Constitución, en su artículo 142º-, reconoce dos tipos de resoluciones CAP. XXII
expedidas por entidades públicas y que no admiten impugnación judicial: las CAP. XXIII
emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en cuanto a la evaluación
y ratificación de magistrados, y las emitidas en materia electoral por el Jurado CAP. XXIV
Nacional de Elecciones. CAP. XXV
En este último caso, sin embargo, es justo señalar que este último organismo
CAP. XXVI
cuando resuelve en materia electoral en realidad está impartiendo justicia
electoral1653, razón por la cual sus decisiones serían, en este contexto, deci- CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1653 Constitución de 1993:

CAP. XIX
Artículo 178º.- Compete al Jurado Nacional de Elecciones:
(...)

CAP. I
siones jurisdiccionales y no administrativas. Ello, sin perjuicio de determinadas
circunstancias en las cuales dicho organismos se pronuncia emitiendo deci-
CAP. II siones administrativas, las mismas que son susceptibles de ser impugnadas a
CAP. III
través del proceso contencioso administrativo, como podrían ser por ejemplo
las declaraciones de vacancia de las autoridades municipales y regionales.
CAP. IV
Sin embargo, y en el caso particular de las resoluciones del primero de los
CAP. V organismos nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas
CAP. VI
oportunidades que el citado ente puede revisar las resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectación a derechos
CAP. VII fundamentales de la persona, no obstante que en recientes sentencias se ha
CAP. VIII
pronunciado declarando infundadas las demandas de amparo en cuestión1654.
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha considerado que la limita-
CAP. IX
ción contenida en el artículo 142º de la Constitución no puede entenderse como
CAP. X exención de inmunidad frente al ejercicio de una competencia ejercida de modo
inconstitucional, pues ello supondría tanto como que se proclamase que en el
CAP. XI
Estado Constitucional de Derecho, la Constitución Suprema puede ser rebasada o
CAP. XII afectada y que contra ello no exista control jurídico alguno que pueda intentarse. El
CAP. XIII
Tribunal ha señalado que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento
jurídico-estatal y, como tal, la validez de todos los actos y normas expedidos por
CAP. XIV los poderes públicos depende de su conformidad con ella.
CAP. XV
3.5.1. El caso particular del Jurado Nacional de Elecciones
CAP. XVI
Finalmente, y al amparo de similares consideraciones, el Tribunal Constitucio-
CAP. XVII nal ha considerado también la posibilidad de revisar decisiones emitidas por
CAP. XVIII
4. Administrar justicia en materia electoral.

CAP. XIX
(...).
CAP. XX 1654 En la sentencia emitida en el expediente 2209-2002-AA, de fecha 12 de mayo de 2003, el
Tribunal Constitucional resolvió, entre otras cuestiones, lo siguiente:
CAP. XXI “(...)
6. Por ello, el Tribunal Constitucional no puede aceptar, como una derivación del artículo
CAP. XXII
142º de la Constitución, la falaz idea de que este órgano constitucional no pueda ser
objeto de control jurisdiccional, pues ello supondría tener que considerarlo como un
CAP. XXIII
ente autárquico y carente de control jurídico en el ejercicio de sus atribuciones.
CAP. XXIV Como este Tribunal ha recordado (Exp. N.º 014-2002-AI/TC) ‘(...) Los poderes consti-
tuidos (...) —el Consejo Nacional de la Magistratura lo es— deben su origen, su fun-
CAP. XXV damento y el ejercicio de sus competencias (...) a la Constitución’ (Fund. Jur. 61). De
manera que ni se encuentra desvinculado de la Constitución ni, por ese hecho, carente
CAP. XXVI de adecuados y eficaces mecanismos de control jurídico sobre la forma como ejerce
sus atribuciones constitucionales. Y es que si el Consejo Nacional de la Magistratura
CAP. XXVII es un órgano constitucional más del Estado y, en esa condición, se trata de un poder
constituido dotado de competencias —como la de la ratificación de los jueces y miem-
CAP. XXVIII
bros del Ministerio Público— que deben ejercerse dentro del marco de la Constitución
CAP. XIX
y su Ley Orgánica, entonces, no es admisible que se pueda postular que su ejercicio
antijurídico no pueda ser objeto de control jurisdiccional.
(...)”.

el Jurado Nacional de Elecciones inclusive cuando el mismo se pronuncia en CAP. I

materia electoral, no obstante que, como lo hemos señalado, nos encontramos
ante el ejercicio de atribuciones jurisdiccionales por ser un organismo encargado CAP. II
de impartir justicia electoral. CAP. III
El Tribunal Constitucional ha señalado —como ocurriera respecto de las

1655
CAP. IV
resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el Exp.
N.º 2409-2002-AA/TC, materia de análisis líneas arriba— que no cabe invocar CAP. V
la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, CAP. VI

arguyendo que la Constitución confiere una suerte de protección especial a
determinadas resoluciones emitidas por parte de determinados organismos CAP. VII
electorales. CAP. VIII
El Tribunal señala entonces que, aun cuando de los artículos 142º y 181º de la CAP. IX
Constitución1656, se desprende que en materia electoral no cabe revisión judicial
de las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal CAP. X
organismo representa la última instancia en tal asunto, dicho criterio solo puede CAP. XI
considerarse como válido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas
de manera compatible con el cuadro de valores materiales reconocido por la CAP. XII
misma Constitución. CAP. XIII
Vale decir, la posición del Tribunal —que nosotros compartimos— se basa en

CAP. XIV
el hecho de que si la función electoral del Jurado Nacional de Elecciones se
ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos CAP. XV
fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordena-

CAP. XVI
miento constitucional, lo cual ha ocurrido varias veces, no solo resulta legítimo
sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando este CAP. XVII
resulta viable en mecanismos como el proceso de amparo. CAP. XVIII
3.5.2. Materia electoral y materia administrativa CAP. XIX
Las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral son de- CAP. XX
cisiones jurisdiccionales, no administrativas, razón por la cual no cabe contra las CAP. XXI
mismas el proceso contencioso administrativo, pero si el proceso de amparo1657,
CAP. XXII
CAP. XXIII
1655 Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Genaro Espino Espino contra la resolu-
ción de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 247, su fecha 16 de CAP. XXIV
junio de 2003, que declara improcedente la acción de amparo de autos. Expediente N.º
2366-2003-AA/TC, STC de fecha 6 de abril de 2004. CAP. XXV
1656 Constitución de 1993:
Artículo 181º.- El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio CAP. XXVI
de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En ma-
terias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones CAP. XXVII
son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede
CAP. XXVIII
recurso alguno.
1657 Sobre el particular: Salcedo Cuadros, Carlo Magno, “¿Qué es materia electoral? A CAP. XIX
propósito del control jurisdiccional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones”,
en Actualidad Jurídica, N.º 143, Lima, 2005, pp. 146 y ss.

CAP. I
por las mismas razones por las que cabe dicho proceso constitucional contra
resoluciones emanadas de un proceso judicial que no es regular, en aplicación
CAP. II a contrario del artículo 200º de la Constitución, como ya se ha señalado.
CAP. III Ello, sin perjuicio de determinadas circunstancias en las cuales dicho organismo
se pronuncia emitiendo decisiones administrativas, las mismas que son sus-
CAP. IV
ceptibles de ser impugnadas a través del proceso contencioso administrativo,
CAP. V como podrían ser por ejemplo las declaraciones de vacancia de las autoridades
CAP. VI
municipales y regionales o la revisión de las sanciones aplicadas a los partidos
políticos por parte de la ONPE1658. Si bien en este último caso se señala que
CAP. VII contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no cabe recurso alguno,
CAP. VIII
debe entenderse que ese recurso es administrativo, no jurisdiccional.
Es por ello que se considera que el Jurado Nacional de Elecciones constituye
CAP. IX
lo que se denomina un tribunal mixto, es decir, un organismo que se comporta
CAP. X como tribunal jurisdiccional o como tribunal administrativo dependiendo de la
materia que se encuentre resolviendo. El problema estriba precisamente en el
CAP. XI
hecho que no existe norma alguna en el ordenamiento jurídico peruano que de-
CAP. XII fina con suficiente claridad que debe considerarse materia electoral para definir
CAP. XIII
la competencia del Jurado Nacional de Elecciones en cada caso. Sin embargo,
se considera como materia electoral aquello que ocurra en el contexto de un
CAP. XIV proceso electoral, con la definición del mismo que se encuentra contenida en
CAP. XV
la Ley Orgánica de Elecciones.
Ya el Tribunal Constitucional, en el célebre caso Castillo Chirinos1659, se ha pro-
CAP. XVI
nunciado respecto de la facultad del citado organismo de revisar las decisiones
CAP. XVII del Jurado Nacional de Elecciones, sin pronunciarse respecto de la naturaleza
administrativa o jurisdiccional de antes citado pronunciamiento. El Tribunal ha
CAP. XVIII
desperdiciado acá una muy buena oportunidad para aclarar cuando nos en-
CAP. XIX contramos ante materia electoral y cuando no en el contexto de la actuación
CAP. XX
del Jurado Nacional de Elecciones.
Finalmente, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el artículo único
CAP. XXI
de la Ley N.º 28642, modificatoria del artículo 5º, numeral 8), de la Ley N.º
CAP. XXII 28237, Código Procesal Constitucional, el cual se deja sin efecto, por impedir
el ejercicio y la defensa de los derechos fundamentales en el ámbito del Jura-
CAP. XXIII
do Nacional de Elecciones y vulnerar el artículo 200.2º de la Constitución1660.
CAP. XXIV Dicha norma establecía que era improcedente el proceso de amparo contra
las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias electorales,
CAP. XXV
de referéndum o de otro tipo de consultas populares, bajo responsabilidad. Sin
CAP. XXVI embargo, en esta sentencia el Tribunal tampoco efectuó una clara distinción
CAP. XXVII
entre lo que debíamos considerar materia electoral.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1658 Artículo 36º, párrafo final, de la Ley de Partidos Políticos.
1659 STC. N.º 2730-2006-PA/TC, de fecha 21 de julio de 2006.
1660 STC. N.º 00007-2007-PI/TC, de fecha 19 de junio de 2007.

S4 LO T7 - Los Recursos Administrativos

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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Capítulo XXVii CAP. I

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CAP. IV

1. GENERALIDADES CAP. XXI

no configura propiamente un recurso1605. CAP. XXVIII

1605 Morell Ocaña, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 421.

INSTITUTO PACÍFICO 605

CAP. V 1.1. El denominado derecho de contradicción administrativa

606 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

vos tienden a resolver de manera similar al de la autoridad cuya decisión se CAP. VI

referencia más adelante. CAP. X

contencioso administrativo1610. Lejos de ser un derecho potestativo, la facultad CAP. XIII

Y es que existe en la concepción administrativa moderna la necesidad de CAP. XIX

resolver la mayor cantidad de conflictos posibles en el ámbito administrativo, CAP. XX

inspirados en el modelo norteamericano. CAP. XXIV

La desconfianza a la que nos venimos refiriendo explica también la prolife-

1610 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 512.

INSTITUTO PACÍFICO 607

1613 Artículo 44º, numeral 44.2 de la Ley N.º 27444.

608 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

expida la entidad. En este caso, se entiende que la Administración incurre en CAP. I

tración pública —situación común en la Administración Pública moderna—, es CAP. VI

nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la citada sentencia1615. CAP. VIII

alguno para la tramitación de un recurso. CAP. X

El Tribunal justifica este precedente en varios elementos concurrentes. En primer CAP. XI

especial importancia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, CAP. XV

afectados con el ejercicio de las potestades sancionadoras de la administración. CAP. XVII

respecto de la Administración por parte de los particulares. CAP. XXII

Asimismo, el Tribunal ha señalado que el establecimiento de un pago para dar

mientos a la tutela judicial1618. Aquí el Tribunal Constitucional no ha aprovechado

INSTITUTO PACÍFICO 609

CAP. XII 1.1.4. ¿Es entonces una garantía para la Administración?

610 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Sin embargo, señala la doctrina, aun en estos supuestos la operatividad de CAP. I

1.1.5. Mayores y mejores excepciones al agotamiento de la vía administra- CAP. VII

No obstante todo lo antes señalado, pretender que la vía administrativa sea

En consecuencia, es necesario evaluar el rol de los tribunales administrativos CAP. XIII

Código Procesal Constitucional. El hecho de que el proceso de amparo admita CAP. XX

INSTITUTO PACÍFICO 611

CAP. XXIII 1.2. Los actos administrativos impugnables

La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo,

612 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

dimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso,

No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores CAP. XX

del plazo señalado para ello. CAP. XXIII

INSTITUTO PACÍFICO 613

CAP. II Finalmente, no resultan impugnables en sede administrativa los actos que

1629 Artículo 207º inciso 207.1 de la Ley N.º 27444.

614 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

recurso de apelación. CAP. VIII

mecanismo para impugnar una decisión de la administración tributaria, como CAP. XI

2.1. Términos aplicables a los recursos administrativos CAP. XIV

silencio administrativo positivo, únicamente si es que en la instancia anterior CAP. XVIII

2.2. Requisitos del recurso administrativo CAP. XXV

1633 Artículo 207º inciso 207.2 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 615

616 capítulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Es preciso indicar que el recurso de reconsideración es opcional y el hecho de CAP. I

2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideración CAP. VI

del mismo requiere nueva prueba.

INSTITUTO PACÍFICO 617

CAP. I 2.4. El recurso jerárquico o de apelación

1641 Artículo 209º de la Ley N.º 27444.