EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

Por: Christian Guzmán Napurí

1. GENERALIDADES
El procedimiento administrativo trilateral —que en la doctrina y la jurispruden-
cia admite términos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso— es
el procedimiento administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa,
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración,
destinado a resolver los conflictos entre los mismos.
El procedimiento trilateral es empleado especialmente, para resolver las
controversias que tienen relación con las entidades descritas en el inciso 8)
del artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo
General (en adelante, la Ley), es decir, aquellas personas jurídicas bajo el ré-
gimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa,
en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado1661. En tal sentido,
es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de las partes

CAP. XIX

1661 Artículo 219º, inciso 219.1 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 629

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas
que las de un administrado.
CAP. II
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV de
CAP. III la Ley y en lo demás por lo previsto en dicha norma en cuanto al procedimiento
administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administra-
CAP. IV
tivos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley tiene únicamente carácter
CAP. V supletorio y regula aquello que la norma especial no refiera expresamente1662.
CAP. VI Ahora bien, debe quedar claro que el elemento diferencial entre la función
jurisdiccional y la actividad cuasijurisdiccional de la Administración estriba en
CAP. VII
la inexistencia de la cosa juzgada en el ámbito administrativo. Y es que, en
CAP. VIII principio toda resolución administrativa es susceptible de ser impugnada a
través de proceso contencioso administrativo, aun incluyendo las excepciones
CAP. IX
señaladas por la Constitución en su artículo 142º como lo hemos referido en
CAP. X el capítulo precedente. Con ello queremos dejar claro, en consonancia con la
norma constitucional, que la existencia de procedimientos trilaterales no implica
CAP. XI
la asignación de facultades jurisdiccionales a favor de la Administración Pública;
CAP. XII caso contrario se estaría vulnerando los principios de unidad y exclusividad de
la función jurisdiccional.
CAP. XIII
En el mismo orden de ideas, no debemos confundir actividad cuasijurisdic-
cional de la administración con actividad arbitral1663. De hecho, a la actividad
CAP. XIV

CAP. XV cuasijurisdiccional implica la inexistencia de jurisdicción y por ende la calidad

de cosa decidida de la resolución que se emita y no de cosa juzgada. Como
CAP. XVI
resultado, el Poder Judicial, está siempre en capacidad de conocer de los
CAP. XVII hechos materia de controversia, salvo que se haya generado una transacción
o conciliación. La actividad arbitral es jurisdicción —con las discusiones que
CAP. XVIII
dicha afirmación genera— y lo que se resuelva en mérito a dicha actividad
CAP. XIX constituye, en principio, cosa juzgada, requiriéndose de la actuación judicial
únicamente para su ejecución forzosa.
CAP. XX

CAP. XXI 1.1. Los procedimientos concurrenciales

CAP. XXII A diferencia del procedimiento administrativo trilateral, el procedimiento concu-
rrencial implica más bien la existencia de intereses distintos por parte de varios
CAP. XXIII
administrados, que se dan de manera paralela y cuya naturaleza no permite
CAP. XXIV su tutela simultánea. Sin embargo, no existe una controversia o conflicto entre
CAP. XXV
dichos administrados, no siendo la Administración Pública un componedor del
conflicto. En consecuencia, no existe desempeño de actividad cuasijurisdiccio-
CAP. XXVI nal. Sin embargo, la existencia de un recurso administrativo contra la decisión
CAP. XXVII
1662 Artículo 220º de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1663 Sobre el particular: MARTÍN TIRADO, Richard, “El procedimiento administrativo trilateral y
CAP. XIX su aplicación en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”, en AA.VV., Co-
mentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA, Lima,
2003, pp. 489 y ss.

630 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

de la Administración podría transformar el procedimiento concurrencial en un CAP. I

procedimiento administrativo trilateral.
CAP. II
Un ejemplo muy común de procedimiento administrativo concurrencial es el de
los procesos de selección en el ámbito de la contratación administrativa. Los CAP. III

procesos de selección —sean licitación pública, concurso público, adjudica- CAP. IV

ción directa o adjudicación de menor cuantía— tienen por finalidad determinar
aquella persona natural o jurídica que resulte más idónea para proveer a la CAP. V

entidad en cuestión de los bienes y servicios que la misma necesita, a través CAP. VI
de la participación en el proceso de un conjunto de postores. Los procesos de
selección, en tanto procedimientos administrativos, se inician con la convoca- CAP. VII

toria y culminan con la suscripción del contrato respectivo o perfeccionamiento CAP. VIII
de este —como resultado del otorgamiento de la buena pro a favor del postor
elegido— o cuando se cancela el proceso o cuando se deja sin efecto el referido CAP. IX

otorgamiento de la Buena Pro. CAP. X

1.2. Funciones del procedimiento trilateral CAP. XI

El procedimiento trilateral es lo más cercano que existe en el ámbito administra- CAP. XII

tivo a la función típicamente jurisdiccional. De hecho, el procedimiento trilateral CAP. XIII

tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del Poder Judicial
de resolver conflictos, lo que la teoría general del proceso denomina hetero- CAP. XIV

composición. La actividad administrativa sirve de filtro para que, en la medida CAP. XV

de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que no puede resolverse de
manera definitiva en el ámbito administrativo. De hecho, en algunos secto-res CAP. XVI

resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos CAP. XVII

administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo
tribunal administrativo1664. CAP. XVIII

Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasijurisdiccional de la CAP. XIX

administración pública se pretende crear una instancia especializada en la CAP. XX

resolución de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios técnicos. Es
decir, la actividad cuasijurisdiccional es realizada por entes, en general CAP. XXI

colegiados, cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia a CAP. XXII

resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las
diversas instancias del Poder Judicial. CAP. XXIII

Sin embargo, esta constatación queda desvirtuada por el hecho de que la con- CAP. XXIV

troversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocidas por el Poder CAP. XXV
Judicial. Tal situación permite a ciertos juristas a proponer que los tribunales
administrativos entren a formar parte del Poder Judicial, como órganos jurisdic- CAP. XXVI

cionales especializados, lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX
1664 Sobre el particular: GUZMÁN NAPURI, Christian, “El procedimiento administrativo trilateral”,
en Actualidad Jurídica, T. 150, Lima, 2006, p. 176.

INSTITUTO PACÍFICO 631

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva.
CAP. II
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos tri-
CAP. III laterales implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder
Judicial como ente de resolución de conflictos. Esta falta de confianza es más
CAP. IV
bien propia de la tradición europeo continental del derecho administrativo, muy
CAP. V influida por la necesidad de asignar facultades a la Administración Pública como
CAP. VI
rezago de principios monárquicos que aún subsisten. La tradición anglosajona,
en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder Judicial frente
CAP. VII a la Administración Pública. El concepto de tribunal administrativo proviene más
CAP. VIII
bien de dicha tradición europeo continental.
Esta consideración invade todo el derecho público, lo cual se muestra, por ejem-
CAP. IX
plo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la facultad
CAP. X de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto con la
Constitución, así como en la generalización de la autotutela y la ejecutoriedad
CAP. XI
en el derecho administrativo europeo. Esto no ocurre en el ámbito nacional, en
CAP. XII el cual incluso se permite que la Administración Pública pueda aplicar control
difuso ante la presencia de una norma que vulnere la Constitución.
CAP. XIII

CAP. XIV 1.3. Principios que rigen el procedimiento trilateral

CAP. XV El procedimiento trilateral se caracteriza por mostrar cierta atenuación o me-
CAP. XVI
diatización de importantes principios del procedimiento administrativo general,
situación derivada de la naturaleza del mismo, en gran medida intermedia entre
CAP. XVII el procedimiento administrativo clásico o bilateral y el proceso judicial. En primer
CAP. XVIII
lugar, notamos una mayor rigidez y formalidad a nivel del procedimiento trilateral
que el que encontramos en el procedimiento administrativo general, mientras
CAP. XIX que el procedimiento administrativo bilateral es eminentemente informal. Ello,
CAP. XX
dada la aplicación de plazos y momentos específicos para determinadas ac-
tuaciones.
CAP. XXI
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, observamos una impor-
CAP. XXII tante atenuación del principio de unidad de vista ya antes descrito, existiendo
CAP. XXIII
cierta aplicación del principio de preclusión, propio más bien de proceso judicial.
Ello se nota en la existencia de etapas definidas, en el marco de la presentación
CAP. XXIV de la reclamación y su contestación, y la existencia de la declaración de rebel-
CAP. XXV
día, no obstante que en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar
la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir,
CAP. XXVI si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación fuera del
CAP. XXVII
vencimiento del plazo1665, sin señalar que valor en la toma de decisión se le
otorga a dicha contestación.
CAP. XXVIII

CAP. XIX

1665 Artículo 223º, inciso 223.3 de la Ley N.º 27444.

632 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Por otro lado, observamos una importante atenuación del principio de verdad CAP. I
material, y en consecuencia, el de oficialidad de la prueba, puesto que la Admi-
nistración se conforma, en principio, con las pruebas aportadas por las partes, CAP. II

las mismas que poseen la obligación de probar los hechos que alegan1666. Sin CAP. III
embargo, como ya lo hemos señalado, la asignación de la carga de la prueba
pasa por determinar quien se encuentra en mejor capacidad para probar algo, CAP. IV

con lo cual la carga de la prueba no necesariamente corresponde a quien CAP. V

afirma un hecho.
CAP. VI
Finalmente, existe una importante atenuación a los principios de no resolutio y
no reformatio in peius, señalados en capítulos anteriores del presente trabajo, CAP. VII

puesto que es posible que en una instancia superior, e incluso en la misma CAP. VIII
instancia, la situación del reclamante pueda empeorar en relación con la que
lo afectaba en la primera instancia administrativa. Ello se debe a la existencia CAP. IX

de una controversia entre las partes, la cual genera la necesidad de establecer CAP. X
beneficios para uno, que se convierten en perjuicios o gravámenes para el otro.
Los principios antes señalados son aplicables a procedimientos administrativos CAP. XI

bilaterales, en los cuales se reconoce el mayor poder de la Administración CAP. XII

Pública frente al administrado.
CAP. XIII
Por otro lado, es preciso indicar que en el procedimiento trilateral la imparcia-
lidad y neutralidad de la Administración debe acentuarse notablemente, dada CAP. XIV

la existencia de un conflicto de intereses entre varios administrados1667. La CAP. XV

autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la tensión entre la
obligación de la entidad de tutelar el interés público y la necesidad de resolver CAP. XVI

la controversia. De hecho, la resolución del conflicto de intereses que se pre- CAP. XVII
senta a la autoridad administrativa entraña un componente de interés general
que resulta ineludible. CAP. XVIII

CAP. XIX
1.4. El problema del control difuso en sede administrativa
CAP. XX
La Constitución como norma jurídica goza de la llamada supremacía, puesto
que aquella es la norma más importante de las existentes al interior del Estado, CAP. XXI

principio que permite que la Constitución sea la norma matriz del ordenamien- CAP. XXII
to jurídico nacional. Este principio proviene de distintos orígenes. En primer
lugar, debemos considerar la tradición constitucional norteamericana, a partir CAP. XXIII

del célebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determinó no solo que la CAP. XXIV
Constitución era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la
norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba CAP. XXV

CAP. XXVI
1666 La Ley señala en el inciso 1.11 del artículo IV del Título Preliminar que, en el caso de pro-
cedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos CAP. XXVII
los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin
que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin em- CAP. XXVIII

bargo, se señala que la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad CAP. XIX
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés general.
1667 GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 467.

INSTITUTO PACÍFICO 633

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
en desacuerdo con la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa
no se encontraba señalada en la constitución de los Estados Unidos. Dicha
CAP. II facultad se denominó judicial review, conforma lo que se conoce como control
CAP. III
difuso de constitucionalidad1668 y apareció como un contrapeso al poder que
poseería el Congreso en mérito al principio de legalidad y el sometimiento al
CAP. IV mismo por parte del Estado en su Conjunto.
CAP. V En el caso europeo la evolución fue diferente, puesto que se determinó la
CAP. VI
existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las
leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una
CAP. VII norma de rango legal1669. La aparición de dicho mecanismo se dio con la Cons-
CAP. VIII
titución austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propagó a la mayor
parte de Europa —conocida es la labor de dichos entes en el caso español
CAP. IX y alemán— y de ahí a Latinoamérica. El citado ente, que sería denominado
CAP. X
en general Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en
cuestión, con evidentes efectos erga omnes, a través del uso del denominado
CAP. XI control concentrado de constitucionalidad.
CAP. XII En el caso peruano es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de
control de constitucionalidad, por cual se considera que en Perú funciona un
CAP. XIII
sistema dual, que es realidad poco común en el derecho constitucional compa-
CAP. XIV rado. El control difuso se encuentra consagrado por el artículo 138º de la norma
CAP. XV
constitucional1670, mientras que el control concentrado se encuentra regulado
en los artículos 200º y 202º del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal
CAP. XVI Constitucional puede también hacer uso del control difuso cuando resuelve en
CAP. XVII
última instancia procesos constitucionales.
La polémica se inicia cuando empezamos a discutir si esta facultad puede ser
CAP. XVIII
otorgada a la Administración Pública en aplicación precisamente del principio
CAP. XIX de supremacía de la Constitución. De hecho, interesante doctrina extranjera y
nacional defiende la posibilidad incluso de inaplicación por parte de la Admi-
CAP. XX
nistración de normas con rango de ley que puedan ser inconstitucionales1671.
CAP. XXI

CAP. XXII 1668 GARCÍA DE ENTERRÍA, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55.
CAP. XXIII 1669 PARADA VÁSQUEZ, Derecho administrativo, cit., [2002], p. 46.
1670 Constitución de 1993:
CAP. XXIV
Artículo 138º. La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Po-
CAP. XXV der Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
CAP. XXVI legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior.
CAP. XXVII 1671 Sobre el particular: DOMÉNECH PASCUAL, Gabriel, “La inaplicación administrativa de
reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales”, en Revista de Administración Pública, N.º
CAP. XXVIII
155, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001; D EL POZO GOICOCHEA, Claudia
CAP. XIX Rosanna, Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra, Lima, 2005;
BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo, “Control difuso y administración: ¿es viable que la
administración ejerza el control difuso de la constitucionalidad normativa?”, en Revista

634 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

1.5. El precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias CAP. I

En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha señalado que todo tribunal CAP. II
u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de
preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la CAP. III

vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad CAP. IV
con los artículos 38.º, 51.º y 138.º de la Constitución. Para ello, el Tribunal se-
ñala que se deben observar los siguientes presupuestos: en primer lugar, que CAP. V

dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia CAP. VI

planteada dentro de un proceso administrativo; así como que la ley cuestionada
no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución1672, lo CAP. VII

cual es un requisito de todo mecanismo de control de constitucionalidad. CAP. VIII

La extrema amplitud de este precedente —en el cual podía incluirse a consejos

CAP. IX
directivos de entidades públicas, comités especiales encargados de tramitar el
proceso de contratación pública o los consejos consultivos—, obligó al Tribunal CAP. X
a emitir una aclaración, en la cual precisa que los tribunales administrativos
u órganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son CAP. XI

aquellos tribunales u órganos colegiados administrativos que imparten “justicia CAP. XII
administrativa” con carácter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan
por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados1673. CAP. XIII

El precedente antes señalado resulta ser en extremo discutible, aun después CAP. XIV

de la aclaración efectuada. En primer lugar, porque no se comprende clara- CAP. XV

mente cuál es su alcance. Lo que ocurre es que el Tribunal señala dos posible
aplicaciones de dicho control difuso: A pedido de parte y de oficio. El primero, CAP. XVI

como indica el Tribunal, faculta a los órganos antes referidos para evaluar la CAP. XVII
procedencia de la solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se
trate de otorgar mayor protección constitucional a los derechos fundamentales CAP. XVIII

de los administrados1674.
CAP. XIX
Estos parámetros resultan ser tan subjetivos que podrían permitir una decisión
arbitraria en cualquiera de dichos órganos definidos por el Tribunal. Asimismo, CAP. XX

el concepto de “justicia administrativa” es incorrecto, puesto que nos llevaría CAP. XXI
a confundir la actividad de heterocomposición de la Administración —vale decir,
los procedimientos administrativos trilaterales— con la jurisdicción, lo cual CAP. XXII

evidentemente vulnera el principio de unidad y exclusividad de la función CAP. XXIII

jurisdiccional, el mismo que se encuentra consignado constitucionalmente1675.
CAP. XXIV

CAP. XXV
Jurídica del Perú, N.º 41, Trujillo, 2002; BULLARD GONZÁLEZ, Alfredo, “Kelsen de cabeza:
verdades y falacias sobre el control difuso de las normas por las autoridades administrati- CAP. XXVI
vas”, en Thémis, N.º 51, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2005.
1672 STC N.º 3741-2004-AA/TC, fundamento 50.-A. CAP. XXVII
1673 Aclaración de la STC N.º 3741-2004-AA/TC, fundamento 4.
1674 Se señala incluso que, en aquellos casos en los que se advierta que dichas solicitudes CAP. XXVIII

responden a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegítimos, pueden establecerse e CAP. XIX

imponerse las sanciones que correspondan de acuerdo a ley.
1675 Constitución de 1993:

INSTITUTO PACÍFICO 635

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
El Tribunal Constitucional señala además que el control difuso procede de oficio
de manera excepcional cuando se trate de la aplicación de una disposición
CAP. II que vaya en contra de la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal
CAP. III
Constitucional, de conformidad con el último párrafo del artículo VI del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional; o cuando la aplicación de una
CAP. IV disposición contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional
CAP. V
establecido de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Pro-
cesal Constitucional1676. En estos casos nos encontramos propiamente ante
CAP. VI
la aplicación de los conceptos de interpretación vinculante y de precedente
CAP. VII vinculante señalados en el Código Procesal Constitucional y no ante el empleo
de control difuso por parte de la Administración Pública.
CAP. VIII

CAP. IX 1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional

CAP. X Los fundamentos que el Tribunal hacen referencia, en primer término, a que
una interpretación positivista y formal del artículo 138º de la Constitución no
CAP. XI
solo supondría el desconocimiento de determinados principios de interpreta-
CAP. XII ción constitucional, como los de unidad de la Constitución y de concordancia
práctica; sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles en
CAP. XIII
la validez y vigencia de la propia Constitución. El Tribunal señala que, una
CAP. XIV interpretación en ese sentido del artículo 138.º de la Constitución supondría
que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constitución solo tiene
CAP. XV
eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedi-
CAP. XVI mientos de naturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en
una norma legal.
CAP. XVII
Lo que el Tribunal no ha tenido en cuenta es que el principio de libertad ne-
CAP. XVIII
gativa es aplicable únicamente a los particulares, nunca al Estado. Ello ocurre
CAP. XIX precisamente como una garantía ante comportamientos arbitrarios de la Ad-
ministración Pública, puesto que la misma solo debe hacer lo que la Constitu-
CAP. XX
ción y la Ley le han autorizado a realizar expresamente. Tanto es así que en
CAP. XXI varios países europeos el control difuso por parte de la judicatura ordinaria se
encuentra proscrito. De hecho, si es que un juez en un proceso determinado
CAP. XXII

CAP. XXIII Artículo 139º. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

1. La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.
CAP. XXIV No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de
la militar y la arbitral.
CAP. XXV
No hay proceso judicial por comisión o delegación.
CAP. XXVI (...)
1676 Código Procesal Constitucional:
CAP. XXVII Artículo VII.- Precedente
Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
CAP. XXVIII
constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el ex-
CAP. XIX
tremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose
del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la
sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.

636 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

se encuentra con una norma que él considera inconstitucional debe dirigirse al CAP. I
Tribunal Constitucional a través de un mecanismo llamado en general cuestión
de constitucionalidad1677. CAP. II

Pero además el Tribunal Constitucional también refiere a los derechos funda- CAP. III

mentales como sustento para justificar esta atribución. En este orden de ideas, CAP. IV
el Tribunal ha señalado que el derecho y el deber de los tribunales administra-
tivos y órganos colegiados de preferir la Constitución a la ley, forma parte del CAP. V

contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado CAP. VI

al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos,
puesto que el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo CAP. VII

que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden CAP. VIII
provenir, tanto del propio Estado como de los propios particulares.
CAP. IX
Lo señalado por el Tribunal es muy discutible, no solamente porque el empleo
del control difuso por parte de la Administración Pública en realidad viola la CAP. X

Constitución, lo cual a su vez vulnera el derecho al debido proceso; sino además CAP. XI
porque los Tribunales Administrativos no necesariamente resuelven conflictos
que enfrentan a la Administración Pública con los particulares, sino también a CAP. XII

aquellos que enfrentan a dichos particulares entre sí. Ello significa en buena CAP. XIII
cuenta que la inaplicación de una norma legal a un caso concreto basada en la
protección del derecho fundamental de una de las partes puede estar violando CAP. XIV

el de otra de las partes, máxime si dicha inaplicación es indebida. CAP. XV

Ejemplos de ello podemos encontrar en muchos procedimientos administrativos

CAP. XVI
trilaterales, desde aquellos que se tramitan ante las comisiones de Indecopi
hasta los que se tramitan ante el Tribunal Registral. A ello debemos agregar CAP. XVII

el hecho de que la inaplicación de la norma en un tribunal determinado no

CAP. XVIII
necesariamente genera precedente ni asegura que dicha inaplicación ocurra
en procedimientos que se efectúan ante otros tribunales, en especial ante la CAP. XIX

existencia de normas legales que son comunes a todo el ordenamiento admi- CAP. XX
nistrativo. Ello se agrava por el hecho de que esta facultad se restringe a los
tribunales al interior del Poder Ejecutivo, sin tomar en cuenta que hay tribunales CAP. XXI

administrativos fuera de este. CAP. XXII

La protección de los derechos fundamentales es una necesidad ineludible,

CAP. XXIII
sobre todo si la misma se encuentra en manos de la Administración Pública. A
fin de asegurar dicha, sin afectar el principio de legalidad, que es también una CAP. XXIV

garantía del debido proceso, debería optarse por una concepción intermedia,
CAP. XXV
que impida comportamientos arbitrarios de la Administración Pública y a la vez
permita resolver esta aparente paradoja en el que nos ha sumido el citado CAP. XXVI

CAP. XXVII
1677 Constitución Española:
Artículo 163.- Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con CAP. XXVIII

rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la CAP. XIX
Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la
forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.

INSTITUTO PACÍFICO 637

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
principio de legalidad, que se nos muestra contrario al principio de jerarquía
normativa.
CAP. II
Esta concepción no puede ser otra que autorizar a los Tribunales Administrativos
CAP. III a consultar al Tribunal Constitucional respecto a la validez de una norma con
rango de Ley en caso dichos organismos encuentren que la misma vulnera de
CAP. IV
manera clara la Constitución, a manera de la cuestión de constitucionalidad
CAP. V europea. Las ventajas que generan esta figura son evidentes. Por un lado,
CAP. VI
permiten tutelar adecuadamente los derechos de los ciudadanos al consultar
toda inaplicación que la Administración quiera efectuar; pero, por otro lado,
CAP. VII dicho mecanismo permitiría la generalización del precedente.
CAP. VIII
1.5.2. Los parámetros de una sentencia más reciente
CAP. IX
Mediante una sentencia posterior1678, el Tribunal Constitucional ha establecido
CAP. X parámetros para que esta facultad se ejerza, los cuales prácticamente son re-
CAP. XI
petición de los que ya hemos descrito1679, desperdiciándose la oportunidad de
establecerse mayores requisitos para el ejercicio de una facultad tan relevante.
CAP. XII La primera, que se lleve a cabo por tribunales de carácter nacional adscritos
CAP. XIII
al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaración de derechos fun-
damentales de los administrados.
CAP. XIV
Asimismo, se establece que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada
CAP. XV de conformidad con la Constitución; que dicho examen de constitucionalidad
CAP. XVI
sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso
administrativo (sic), siendo obvio que el Tribunal se refiere a un procedimiento
CAP. XVII administrativo; y que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a
CAP. XVIII
pedido de parte; en este supuesto, los tribunales administrativos u órganos
colegiados antes aludidos están facultados para evaluar la procedencia de la
CAP. XIX solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar
CAP. XX
mayor protección constitucional a los derechos fundamentales de los admi-
nistrados.
CAP. XXI
Sin embargo, en esta sentencia resulta de interés el voto singular emitido por
CAP. XXII el magistrado Vergara Gotelli, el mismo que establece que en el caso de los
CAP. XXIII
tribunales administrativos estos carecen de un procedimiento de control que
si poseen los jueces, que es la consulta al superior jerárquico, siendo que, en
CAP. XXIV efecto, ello le otorgaría una facultad a dichos organismos incluso más intensa
CAP. XXV
que la que goza la judicatura; no bastando para ello el control jurisdiccional
posterior a través del proceso contencioso administrativo1680. Este voto singular
CAP. XXVI nos otorga mayores argumentos para sustentar la impertinencia de otorgar
CAP. XXVII
1678 STC emitida en el Exp. N.º 00014-2009-PI/TC, que hemos comentado en parte anterior-
CAP. XXVIII
mente cuando hemos hablado de las atribuciones de la Comisión de Eliminación de Barre-
CAP. XIX
ras Burocráticas de Indecopi.
1679 Fundamento N.º 25.
1680 Fundamento N.º 13.

638 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

esa facultad a los tribunales administrativos, siendo necesario, insistimos, CAP. I

generar un mecanismo a través del cual participe el Tribunal Constitucional en
la determinación de la constitucionalidad de la norma a ser empleada por la CAP. II

Administración Pública. CAP. III

1.6. Inaplicación de reglamentos CAP. IV

Finalmente, se discute en la doctrina si es posible que el funcionario adminis- CAP. V

trativo inaplique una norma reglamentaria cuando la misma viola lo establecido en CAP. VI
la Ley o la Constitución, al amparo del principio de legalidad y en mérito a la
jerarquía de fuentes consagrada en el artículo 51º de la norma fundamental.A CAP. VII

ello hay que agregar el hecho de que el reglamento necesariamente debe CAP. VIII
encontrarse de conformidad con la norma legal a la que se refiere.
CAP. IX
Sin embargo, la posibilidad de inaplicación de reglamentos por parte del fun-
cionario administrativo podría estar seriamente limitada por el hecho de que el CAP. X

funcionario público se obliga también al cumplimiento de los reglamentos, aun CAP. XI

si los mismos son emitidos por el órgano que el mismo dirige. Aquí debemos
tener en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, de CAP. XII

particular importancia dentro de la Administración Pública. CAP. XIII

CAP. XIV
2. LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL CAP. XV

La tramitación de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas reglas CAP. XVI

que pretenden asegurar la resolución justa de la controversia generada, así CAP. XVII
como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad administrativa que
corresponda. Ello implica, en primer término, el respeto irrestricto de principios CAP. XVIII

propios del debido proceso, con ciertos elementos propios más bien del proceso CAP. XIX
judicial. Asimismo, la tramitación del procedimiento trilateral debe permitir la
participación activa de la autoridad administrativa como un tercero imparcial CAP. XX

encargado de la realización de la función de heterocomposición, que es en este CAP. XXI

caso la administración pública. Finalmente, la Administración debe favorecer
la solución concertada del conflicto, a través de la respectiva conciliación, me- CAP. XXII

canismo que como veremos más adelante pone fin a la controversia y es más CAP. XXIII
deseable que la propia resolución a ser emitida por la autoridad administrativa.
CAP. XXIV

2.1. Iniciación del procedimiento trilateral CAP. XXV

El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación, CAP. XXVI

o de oficio1681. La reclamación es el escrito a través del cual el interesado activa
el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con otros mecanismos de- CAP. XXVII

nominados de la misma manera, como la reclamación tributaria. Ahora bien, es CAP. XXVIII
posible la iniciación de procedimientos trilaterales, cuando quien lo inicia es la
CAP. XIX

1681 Artículo 221º, inciso 221.1 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 639

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
propia administración. Sin embargo, resultan ser muy raros los procedimientos
trilaterales iniciados de oficio. Hay procedimientos, como los seguidos ante la
CAP. II Comisión de Libre Competencia de Indecopi en aplicación de Decreto Legis-
CAP. III
lativo N.º 1034, Ley de Represión de conductas anticompetitivas, que si bien
pueden iniciarse a pedido de parte, también pueden iniciarse de oficio. En el
CAP. IV primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral, en el segundo
CAP. V
caso, sin embargo, la naturaleza del procedimiento es bilateral.

CAP. VI
Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados será
CAP. VII designado como reclamado1682. Los términos pueden ser considerados aná-
CAP. VIII
logos a los de demandante y demandado propios del proceso judicial común.
Es necesario señalar que en el ámbito de los procedimientos seguidos ante el
CAP. IX Indecopi se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad
CAP. X
dichos procedimientos, en su mayoría, son de naturaleza trilateral y no san-
cionadora, como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la Comisión
CAP. XI de Protección al Consumidor.
CAP. XII A este nivel hay que diferenciar dos supuestos distintos de iniciación del pro-
cedimiento trilateral a instancia de parte. En primer lugar, el supuesto en el
CAP. XIII
cual la reclamación se presenta directamente ante el organismo encargado de
CAP. XIV resolver el procedimiento, el mismo que puede admitir una segunda instancia,
CAP. XV
que resuelve en definitiva la controversia. Sin embargo, existe otro supuesto,
en el cual la Administración resuelve la controversia como instancia superior
CAP. XVI respecto a lo resuelto por una de las partes. Esto último ocurre por ejemplo en
CAP. XVII
el ámbito de los organismos reguladores de servicios públicos o en materia de
contratación estatal1683, en donde el procedimiento que se tramita en la instancia
CAP. XVIII previa es de naturaleza bilateral concurrencial.
CAP. XIX
2.1.1. Requisitos de la reclamación
CAP. XX
La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
CAP. XXI artículo 113º de la Ley —que señala los requisitos que debe contener todo
CAP. XXII escrito administrativo—, así como el nombre y la dirección de cada reclamado,
los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción
CAP. XXIII
afirmativa1684. Es necesario señalar que la generación de sanciones en un
CAP. XXIV procedimiento trilateral no se opone a su naturaleza, toda vez que pueden ser
resultado de la resolución del conflicto de intereses. A su vez, la acción afirmativa
CAP. XXV
implica que el resultado del procedimiento sea la corrección de la situación de
CAP. XXVI hecho generada, de tal manera que la misma vuelva a ser la existente antes
del supuesto perjuicio generado por el reclamado.
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1682 Artículo 219º, inciso 219.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1683 MORÓN URBINA, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 493.
1684 Artículo 222º, inciso 222.1 de la Ley N.º 27444.

640 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

La norma señala que reclamación deberá ofrecer las pruebas que el reclamante CAP. I
considere apropiadas para sustentar su pretensión, y acompañará como ane-
xos las pruebas que tenga en su poder1685. Esta precisión, copia al carbón de CAP. II

la consignada en el ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad asegurar la CAP. III
celeridad del procedimiento. Sin embargo, ello no implica que el reclamanteno
pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente, en el transcurso del CAP. IV

procedimiento. CAP. V

Finalmente, la autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admi- CAP. VI

tirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o los fundamentos
de derecho respectivos. El principio de informalismo, en consecuencia, se en- CAP. VII

cuentra presente también en el procedimiento trilateral, puesto que se prefiere CAP. VIII
el pedido de aclaración al rechazo de la reclamación1686.
CAP. IX

2.1.2. Traslado de la reclamación CAP. X

Una vez admitida a trámite, la reclamación se pondrá en conocimiento del re- CAP. XI
clamado a fin de que este presente su descargo o contestación, en uso de su
derecho de defensa1687. No cabe en consecuencia, en un procedimiento trilateral, CAP. XII

que la autoridad administrativa pueda resolver sin poner en conocimiento del CAP. XIII
reclamado lo expresado por el reclamante, por más evidente que pueda ser la
pertinencia de su pretensión. Ello es resultado de la aplicación de los conceptos CAP. XIV

de debido proceso, en especial del contradictorio por el cual las partes actúan CAP. XV
en igualdad de condiciones en el procedimiento1688, siendo la Administración
únicamente el tercero imparcial que debe resolver la controversia. CAP. XVI

CAP. XVII
2.1.3. Contestación de la reclamación
CAP. XVIII
El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los
CAP. XIX
quince (15) días posteriores a la notificación de esta; vencido este plazo, la
Administración declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera presen- CAP. XX

tado. Sin embargo, en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar

CAP. XXI
la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir,
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del CAP. XXII

vencimiento del plazo1689, lo cual resulta ser muy discutible, puesto que la nor-
CAP. XXIII
ma no explica cuál es el efecto de la contestación presentada fuera de plazo.
CAP. XXIV

1685 Artículo 222º, inciso 222.2 de la Ley N.º 27444.

CAP. XXV
1686 Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión
y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e CAP. XXVI
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsa-
nados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros CAP. XXVII
o el interés público.
1687 Artículo 221º, inciso 221.3 de la Ley N.º 27444. CAP. XXVIII

1688 MARTÍN TIRADO, “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la nueva Ley CAP. XIX
del Procedimiento Administrativo General”, cit., pp. 487-488.
1689 Artículo 223º, inciso 223.3 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 641

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
La contestación también deberá contener los requisitos de los escritos, pre-
vistos en el artículo 113º de la presente Ley, así como la absolución de todos
CAP. II los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica además que
CAP. III
las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan
sido específicamente negadas en la contestación, se tendrán por aceptadas
CAP. IV o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir que la decla-
CAP. V
ración de rebeldía genera presunción de verdad respecto a lo señalado en la
reclamación, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil1690; razón por
CAP. VI la cual no entendemos la previsión señala en el párrafo precedente en cuanto
CAP. VII
a la posibilidad de que la autoridad administrativa acepte la contestación a la
reclamación aun fuera de plazo.
CAP. VIII
Las cuestiones —que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
CAP. IX admisibilidad o procedencia de la reclamación, la contestación o las pruebas
aportadas— se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la
CAP. X réplica y son resueltas con la resolución final1691, previsión que entendemos tiene
CAP. XI
por finalidad evitar que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas.
Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica
CAP. XII
alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia
CAP. XIII del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y
respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y
CAP. XIV
contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos admi-
CAP. XV nistrativos de trámite1692.
CAP. XVI
2.1.4. Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones
CAP. XVII
Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente límite al contradictorio,
CAP. XVIII la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán conside-
CAP. XIX
rados como materia controvertida1693. Esta previsión tiene por finalidad evitar
CAP. XX una cadena de réplicas y dúplicas que podría prologarse ad infinitud, no obs-
tante que podría considerarse una norma que genera un mayor formalismo del
CAP. XXI
procedimiento administrativo trilateral1694.
CAP. XXII
2.2. Actuación probatoria en los procedimientos trilaterales
CAP. XXIII
En los procedimientos trilaterales se da una actuación probatoria intensa, en
CAP. XXIV tanto existe pruebas aportadas por el reclamante, el reclamado, e incluso, la
CAP. XXV
propia administración. Ello implica la completa aplicación de principios como
los de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.
CAP. XXVI

CAP. XXVII 1690 Artículo 223º, inciso 223.1 de la Ley N.º 27444.
1691 Artículo 223º, inciso 223.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1692 Artículo 223º, inciso 223.4 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1693 Artículo 224º de la Ley N.º 27444.
1694 MARTÍN TIRADO, “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General”, cit., p. 493.

642 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Es evidente, por otro lado, que resultan aplicables al procedimiento trilateral las CAP. I
normas que regulan la actuación de pruebas en el procedimiento administrativo
general establecidas en los artículos 162º a 180º de la Ley, en tanto normas CAP. II

del procedimiento general. CAP. III

Finalmente, dada la especial naturaleza contradictoria del procedimiento trilateral, CAP. IV

la administración no puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas
por cualquiera de las partes, salvo la existencia de acuerdo unánime de estas1695. CAP. V

CAP. VI

3. MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA- CAP. VII

TIVO TRILATERAL
CAP. VIII
En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte —
en especial, del reclamante—, podrán dictarse medidas cautelares conforme a CAP. IX

las normas pertinentes de la Ley (artículo 146º de la misma)1696. En este caso, CAP. X
las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el interés del reclamante,
evitando la generación de un perjuicio o que el que ya se ha producido se CAP. XI

agrave. Asimismo, las medidas cautelares permiten asegurar el resultado de CAP. XII
la resolución final que se emita.
CAP. XIII
Sin embargo, la ley no señala si el pedido de medida cautelar debe ser no-
tificado a la parte afectada por la misma. Entendemos que hacerlo afectaría CAP. XIV

el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares, por el cual

CAP. XV
la medida cautelar se decide y ejecuta sin que dicha decisión sea puesta en
conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecución. CAP. XVI

Ahora bien, si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por la CAP. XVII
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa
CAP. XVIII
previstas por la propia Ley1697. Es evidente entonces que el acto administrativo
que ordena la medida cautelar goza de ejecutoriedad. CAP. XIX

3.1. Impugnación de la resolución que decide una medida cautelar

CAP. XX

CAP. XXI
Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la CAP. XXII

notificación de la resolución que dicta la medida. La ley señala que la apelación

CAP. XXIII
deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día, contado
desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un CAP. XXIV

plazo de cinco (5) días1698.

CAP. XXV
Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación del
acto administrativo en cuestión no suspende la ejecución de la medida CAP. XXVI

CAP. XXVII

1695 Artículo 225º de la Ley N.º 27444. CAP. XXVIII

1696 Artículo 226º, inciso 226.1 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1697 Artículo 226º, inciso 226.2 de la Ley N.º 27444.
1698 Artículo 226º, inciso 226.3 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 643

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
cautelar, que como lo hemos señalado es ejecutoria. La medida cautelar se
ejecuta —en tanto acto administrativo— aun en contra de la voluntad del ad-
CAP. II ministrado afectado.
CAP. III Ahora bien, la norma no señala que ocurre si es que no existe superior jerár-
quico del funcionario que ha decidido la medida cautelar en el procedimiento
CAP. IV
administrativo trilateral. En este caso debe entenderse que cabe el recurso de
CAP. V reconsideración, a fin de no afectar el derecho del reclamado en el procedimiento.
CAP. VI
4. RECURSOS QUE PUEDE INTERPONERSE EN LOS PROCEDIMIEN-
TOS TRILATERALES
CAP. VII

CAP. VIII
Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral, expedida por
CAP. IX una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, solo procede la
interposición del recurso de apelación1699, de existir superior jerárquico. No cabe
CAP. X
la interposición de recurso de reconsideración, ni mucho menos de revisión.
CAP. XI Únicamente cuando no existe superior jerárquico, cabe plantear recurso de
reconsideración. Una vez resuelto el recurso, se tendrá por agotada la vía ad-
CAP. XII
ministrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el derecho de recurrir al
CAP. XIII Poder Judicial, a través de proceso contencioso administrativo, en el cual debe
participar también aquella parte que fuera favorecida por la resolución impugnada.
CAP. XIV

CAP. XV 4.1. Tramitación del recurso administrativo

CAP. XVI La apelación de una resolución emitida en un procedimiento trilateral deberá
ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los
CAP. XVII
quince (15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respec-
CAP. XVIII tivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días
contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo1700. Algunos ven
CAP. XIX
en esta previsión la existencia de una facultad a favor del órgano que emite la
CAP. XX resolución a fin de que pueda evaluar la admisión o procedencia del recurso
presentado, facultad que no existe en los casos de tramitación de recursos
CAP. XXI
administrativos en procedimientos que no son trilaterales.
CAP. XXII
Seguidamente y dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el
CAP. XXIII superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá el plazo
de quince (15) días para la absolución de la apelación1701. El contradictorio, pro-
CAP. XXIV
pio del procedimiento trilateral, continúa entonces en el ámbito de la apelación.
CAP. XXV
Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el pá-
CAP. XXVI rrafo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y
hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de
CAP. XXVII
diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la
CAP. XXVIII

1699 Artículo 227º, inciso 227.1 de la Ley N.º 27444.

CAP. XIX
1700 Artículo 227º, inciso 227.2 de la Ley N.º 27444.
1701 Artículo 227º, inciso 227.3 de la Ley N.º 27444.

644 CAPÍTULO XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

apelación a quien la interponga1702. Dicha vista de la causa, por su naturaleza, CAP. I

autoriza la presentación de informes orales por las partes, tal como ocurre en
los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales. CAP. II

Finalmente, la norma señala que la administración deberá emitir resolución CAP. III

dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia CAP. IV
señalada en el párrafo precedente1703. Transcurridos los cuales, resulta apli-
cable el silencio administrativo negativo, conforme lo dispuesto por el artículo CAP. V

34º de la Ley. CAP. VI

5. CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO

CAP. VII

TRILATERAL CAP. VIII

Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administración debe fa- CAP. IX

vorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia existente1704. Ello a CAP. X

fin de evitar la continuación del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial
mediante la solución de la controversia en sede administrativa, dado que la CAP. XI
conciliación tiene los efectos de la cosa juzgada.
CAP. XII
Lo que ocurre es que la resolución emitida en un procedimiento administrativo
trilateral, como toda resolución administrativa, es susceptible de ser impugnada CAP. XIII

judicialmente. En consecuencia, el citado acto administrativo no necesariamente CAP. XIV

pone fin a la controversia. Los mecanismos alternativos de solución de con-
flictos, en cambio, proporcionan una solución definitiva al conflicto existente. CAP. XV

Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno —en especial en CAP. XVI

el derecho europeo y en el contexto de procedimientos en materia económica—
está favoreciendo la terminación concertada de procedimientos administrativos, CAP. XVII

a fin de evitar que la controversia continúe incluso en el ámbito jurisdiccional, CAP. XVIII
dada la naturaleza definitiva de la conciliación1705, lo cual permite reducir cos-
tos administrativos y costos de transacción, favoreciendo los intereses de los CAP. XIX
administrados y el funcionamiento del mercado.
CAP. XX
Estos mecanismos de terminación concertada son muy comunes por ejemplo
en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores que super- CAP. XXI

visan a entidades privadas prestadoras de servicios públicos, a través de sus CAP. XXII
tribunales de resolución de controversias1706. Estas facultades son consistentes
con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos CAP. XXIII

que se generen entre las partes en el ámbito de la prestación del servicio1707.

CAP. XXIV

CAP. XXV
1702 Artículo 227º, inciso 227.4 de la Ley N.º 27444.
1703 Artículo 227º, inciso 227.5 de la Ley N.º 27444. CAP. XXVI
1704 Artículo 221º, inciso 221.2 de la Ley N.º 27444.
1705 GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 350. CAP. XXVII
1706 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, “Los organismos reguladores de los servicios públicos en el
Perú”, en Derecho administrativo, Asociación Peruana de Derecho Administrativo / Jurista CAP. XXVIII

Editores, Lima, 2004, p. 442. CAP. XIX

1707 MORÓN URBINA, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 502.

INSTITUTO PACÍFICO 645

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita,
y antes de que se notifique la resolución final, la autoridad
CAP. II podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los
CAP. III
administrados que importen una transacción ex-trajudicial o
conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen
CAP. IV jurídico específico que en cada caso prevea la disposición
CAP. V
que lo regule1708.

CAP. VI
Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo
—tal como lo hemos señalado cuando nos hemos referido a la
CAP. VII terminación del procedimien-to— e incluso dejar sin efecto las
CAP. VIII
resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El
acuerdo podrá ser recogido en una resolución administrativa,
CAP. IX para darle ejecutividad al mismo. Habría que preguntarse, sin
CAP. X
embargo, si esteacuerdo gozaría de ejecutoriedad, lo cual en
realidad depende de la norma que regule el respectivo
CAP. XI acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la regulación es la que
CAP. XII
corresponde a la conciliación extrajudicial, siendo necesaria
la ejecución judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa
CAP. XIII juzgada.
CAP. XIV
5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen
CAP. XV
transacciones oconciliaciones
CAP. XVI
La norma señala que los instrumentos que contengan
CAP. XVII transacciones o concilia- ciones extrajudiciales deberán
constar por escrito y establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes que intervienen y el plazo de
CAP. XVIII

CAP. XIX vigencia1709.Esta previsión tiene por lógico objeto asegurar la

pertinencia del acuerdo y suvalidez, de gran importancia para
CAP. XX
una eventual ejecución judicial en caso de que alguna de las
CAP. XXI partes se niegue al cumplimiento del acuerdo y teniendo en
cuenta que el mismo genera el mismo efecto de la cosa
CAP. XXII
juzgada, concluyendocon la controversia.
CAP. XXIII

CAP. XXIV
5.2. Continuación del procedimiento de oficio
Sin embargo, al aprobar los acuerdos que ponen fin a las
CAP. XXV
controversias mate- ria del procedimiento trilateral, la
CAP. XXVI
INSTITUTO PACÍFICO autoridad podrá continuar el procedimiento de oficio si 645 del
CAP. XXVII
análisis de los hechos considera que podría estarse
afectando intereses de terceros —dado que ellos no han
participado del acuerdo— o la acción suscitada por la iniciación
del procedimiento extrañase interés general1710,como puede ser
los procedimientos seguidos ante las comisiones de
INDECOPI en materia de protección del consumidor o de
defensa de la competencia, en los cuales la finalidad de la
actuación administrativa va más allá de la simple solución de

CAP. XXVIII

CAP. XIX
 la controversia, teniendo como finalidad tutelar el derecho de
los consumidores en su conjunto o la protección del mercado.

1708 Artículo 228º, inciso 228.1

de la Ley N.º 27444. 1709
Artículo 228º, inciso 228.2 de la
Ley N.º 27444. 1710 Artículo
228º, inciso 228.3 de la Ley N.º
27444.

INSTITUTO PACÍFICO 645