Formas de Iniciación Del Procedimiento Administrativo: Capítulo XVIII

CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Capítulo XVIII CAP. I
CAP. II
FORMAS DE INICIACIÓN DEL CAP. III
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. El caso especial de las denuncias. 1.1. La naturaleza jurídica
del denunciante. 1.2. Colaboración del administrado con la Administración.
CAP. X
1.3. Requisitos de la denuncia. 1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en
la denuncia. 2. Derecho del administrado a la petición administrativa. 2.1.
CAP. XI
El derecho de petición en las normas. 2.2. Solicitudes que se pueden plantear
ante la autoridad administrativa. 3. Solicitudes en interés particular del
CAP. XII
administrado. 4. Solicitudes en interés general de la colectividad. 4.1.
Contenido de las solicitudes en interés general de la colectividad. 5. Contradic-
ción administrativa. 5.1. Garantías de la contradicción administrativa. 5.1.1. CAP. XIII
El pago de tasas. 5.2. Interés del administrado para que proceda la facultad de
contradicción. 6. Facultad de solicitar información. 6.1. Finalidad del acceso CAP. XIV
a la información. 6.2. Limitaciones. 7. Facultad de formular consultas. 7.1.
Los pronunciamientos vinculantes. 8. Peticiones de gracia. 8.1. Regulación CAP. XV
de la petición graciable.
CAP. XVI
CAP. XVII
La iniciación del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos

CAP. XVIII
destinados a establecer una relación procedimental —más allá de la simple
relación de sujeción general de la que habla la doctrina— entre el administrado CAP. XIX
y la administración. Como resultado de ello, los mecanismos de iniciación de

CAP. XX
los procedimientos administrativos son de lo más variados, así como los medios
que pueden emplearse para ello. CAP. XXI
En este orden de ideas, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio CAP. XXII
por el órgano competente o puede iniciarse también a instancia del administrado.
CAP. XXIII
La excepción que señala la Ley es que por disposición legal o por su finalidad
corresponda que un procedimiento administrativo sea iniciado exclusivamente CAP. XXIV
de oficio, o exclusivamente a instancia del interesado1163.

CAP. XXV
En general, el procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio. Por
otro lado, los procedimientos administrativos que podrían definirse en interés CAP. XXVI
exclusivo del administrado se inician únicamente a instancia de parte, como po- CAP. XXVII
drían ser la obtención de licencias o permisos. Son más bien raros los ejemplos
CAP. XXVIII
de procedimientos administrativos que puedan iniciarse, bien de oficio, bien a
CAP. XIX
1163 Artículo 103º de la Ley.
INSTITUTO PACÍFICO 437

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
instancia de parte, de manera indistinta. Sobre los procedimientos de oficio ya
hemos tratado en el capítulo relativo al procedimiento administrativo en general.
CAP. II
Los procedimientos iniciados a pedido de parte implican necesariamente la in-
CAP. III tervención de un administrado o un conjunto de ellos, a fin de que ellos activen
la iniciación del procedimiento, a diferencia del procedimiento de oficio, que
CAP. IV
opera como resultado de la decisión de la Administración. Esta activación del
CAP. V procedimiento parte en gran medida del interés del administrado, el mismo que
CAP. VI
puede surgir de diversas consideraciones, basadas en su derecho de petición
reconocido constitucionalmente. Los procedimientos iniciados a instancia de
CAP. VII parte se promueven para resolver pretensiones que deducen los particulares
CAP. VIII
y que pretenden obtener un resultado favorable para los mismos1164.
CAP. IX
1. EL CASO ESPECIAL DE LAS DENUNCIAS
CAP. X
La denuncia consiste en la comunicación por parte del administrado de un
CAP. XI hecho antijurídico. La Ley de Procedimiento Administrativo General establece
que todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente
CAP. XII
aquellos hechos que conociera que sean contrarios al ordenamiento jurídico.
CAP. XIII La denuncia es uno de los tantos mecanismos existentes de colaboración
entre los administrados y la Administración Pública, a través de los cuales el
CAP. XIV
administrado coadyuva a la consecución de los fines públicos.
CAP. XV
De hecho, la denuncia va a generar la iniciación de un procedimiento adminis-
CAP. XVI trativo de oficio —en general, de naturaleza sancionadora—, siempre que vaya
acompañada de la respectiva decisión de la Administración de iniciar el mismo.
CAP. XVII
A diferencia de las solicitudes presentadas en uso del derecho de petición ad-
CAP. XVIII ministrativa, la denuncia por sí misma no puede impulsar un procedimiento1165.
Si bien la denuncia es un mecanismo de activación del procedimiento a pedido
CAP. XIX
de parte, no opera en defensa de intereses legítimos directos del administrado
CAP. XX ni constituye propiamente ejercicio de su derecho de petición. Por ello la de-
nuncia posee una naturaleza mixta e intermedia, que participa tanto de ciertos
CAP. XXI
elementos de los procedimientos de oficio como de aquellos que corresponden
CAP. XXII a los procedimientos que se inician a pedido del administrado.
CAP. XXIII
1.1. La naturaleza jurídica del denunciante
CAP. XXIV
Como lo hemos indicado, al presentar una denuncia, no es necesario que el
CAP. XXV denunciante sustente la afectación inmediata de algún derecho o interés legíti-
CAP. XXVI
mo. Pero, a su vez, por esta actuación el denunciante no es considerado sujeto
del procedimiento que se vaya a iniciar1166. En consecuencia, el denunciante
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1164 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 75.
1165 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 256.
1166 Artículo 105º inciso 105.1 de la Ley N.º 27444.
438 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

no puede ser considerado parte del procedimiento de manera alguna, aún en CAP. I
el supuesto de que invoque una afectación a un interés específico.
CAP. II
Lo antes indicado genera algunas importantes consecuencias, como el hecho
de la nula implicancia —salvo contadas excepciones— del desistimiento del CAP. III
denunciante en la continuación del procedimiento, o la imposibilidad de que el CAP. IV

citado denunciante pueda impugnar la resolución que no es emitida satisfacien-
do su interés, lo cual incluye la imposibilidad de iniciar un proceso contencioso CAP. V
administrativo contra dicha resolución. CAP. VI
Lo señalado en el párrafo precedente es la razón por la cual aquellos proce- CAP. VII
dimientos administrativos, en los cuales existe una parte denunciante y esta
interactúa como tal, no son procedimientos sancionadores sino más bien pro- CAP. VIII
cedimientos trilaterales. Un ejemplo interesante lo encontramos en el ámbito CAP. IX

de los procedimientos que se siguen ante ciertas comisiones de INDECOPI, en
las cuales el recurrente se denomina denunciante cuando en puridad jurídica CAP. X
es un reclamante. CAP. XI
Sin embargo, la posición de negarle al denunciante los derechos del interesado

CAP. XII
en el procedimiento que se genere como resultado de su denuncia, ha sido muy
criticada por la doctrina moderna. Dicha posición —que es la que está plasmada CAP. XIII
en nuestra Ley— se basa en determinados criterios que resultan ser, por lo

CAP. XIV
menos discutibles. Como por ejemplo que no puede existir un tercero intere-
sado en que la Administración sancione a un administrado, o que la potestad CAP. XV
sancionadora de la Administración es libre y discrecional y que no puede com-

CAP. XVI
pelérsele a ejercerla1167; no existiendo plazo alguno respecto a la presentación
de una denuncia y la tramitación de la misma por parte de la Administración. CAP. XVII
En primer lugar, es perfectamente posible que un tercero, o un conjunto de CAP. XVIII

ellos, se encuentren interesados en la sanción que se genere como resultado
del procedimiento, en particular si la misma no es de naturaleza pecuniaria. CAP. XIX
Por otro lado, la existencia de potestades libres o discrecionales a favor de la CAP. XX
Administración es una concepción que cada vez se encuentra más discutida

CAP. XXI
en el derecho administrativo moderno. De hecho, la potestad sancionadora,
como cualquier otra potestad administrativa, se encuentra claramente sujeta CAP. XXII
al principio de legalidad, como veremos más adelante. Es evidente que, ante

CAP. XXIII
la existencia de una infracción, la Administración se encuentra obligada a la
iniciación del procedimiento correspondiente1168 y a resolver sobre las denuncias CAP. XXIV
que hubiesen sido presentadas1169.

CAP. XXV
CAP. XXVI
1167 Cobreros Mendazona, E., “El reconocimiento al denunciante de la condición de intere-
sado en el procedimiento sancionador”, en Actualidad y perspectivas del derecho público CAP. XXVII
a fines del siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, Editorial Complutense, Madrid,
CAP. XXVIII
1995, pp. 1439 y ss.
1168 Cobreros Mendazona, “El reconocimiento al denunciante de la condición de interesa- CAP. XIX
do en el procedimiento sancionador”, cit., p. 1449.
1169 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 188.

CAP. I 1.2. Colaboración del administrado con la Administración

CAP. II
En realidad la denuncia implica más bien un supuesto de colaboración del
administrado a favor de la administración, lo cual no deberá generar ninguna
CAP. III carga o costo para aquel. Sin embargo, aún existen instituciones públicas que
CAP. IV
establecen ciertos costos para la presentación de solicitudes que contienen
denuncias, lo cual complica los procedimientos y la propia labor de la Admi-
CAP. V
nistración, desincentivando conductas vigilantes de los administrados respecto
CAP. VI del cumplimiento de las normas legales. Ello se da en el contexto derivado
del hecho de que la denuncia administrativa no resulta ser propiamente el
CAP. VII
resultado del ejercicio del derecho de petición administrativa, sino más bien
CAP. VIII un mecanismo de iniciación de un procedimiento de oficio, tal como lo hemos
señalado anteriormente.
CAP. IX
Asimismo, la denuncia es en principio meramente facultativa para el adminis-
CAP. X trado, salvo los supuestos señalados expresamente en la Ley en los cuales la
CAP. XI
misma es obligatoria. Estos últimos casos son más bien raros y están susten-
tados en consideraciones de interés general. En algunos casos, la ausencia
CAP. XII
de denuncia puede generar sanciones administrativas, e incluso penales1170.
CAP. XIII Por otro lado, en algunos casos la ley establece ciertas ventajas a favor del
CAP. XIV
administrado a fin de incentivar la presentación de denuncias ante la Adminis-
tración Pública, en especial en ciertos procedimientos tributarios y aduaneros.
CAP. XV Dichas ventajas normalmente se traducen en beneficios pecuniarios, pero
CAP. XVI
también pueden poseer distinta índole.
CAP. XVII
1.3. Requisitos de la denuncia
CAP. XVIII La comunicación que contiene la denuncia a realizarse debe exponer clara-
CAP. XIX
mente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que
permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y
CAP. XX
damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la administra-
CAP. XXI
ción proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su
comprobación1171. Una de las finalidades inherentes a estos requisitos estriba
CAP. XXII
en la necesidad de que las denuncias se sustenten en base cierta, lo cual a su
CAP. XXIII vez impide la indebida activación del procedimiento de oficio.
CAP. XXIV
Desde el punto de vista de las garantías a favor del administrado, no resulta un
requisito de procedencia que el denunciante se encuentre identificado, decisión
CAP. XXV
CAP. XXVI 1170 Código Penal:

Artículo 407. Omisión de denuncia
CAP. XXVII El que omite comunicar a la autoridad las noticias que tenga acerca de la comisión de
algún delito, cuando esté obligado a hacerlo por su profesión o empleo, será reprimido con
CAP. XXVIII
pena privativa de libertad no mayor de dos años.
CAP. XIX
Si el hecho punible no denunciado tiene señalado en la ley pena privativa de libertad su-
perior a cinco años, la pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años.

que se somete a criterio del mismo. Ello a su vez permite promover compor- CAP. I
tamientos ajustados a derecho por parte de los administrados, sin perjuicio de
la investigación que deberá realizar la entidad. CAP. II
CAP. III
1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en la denuncia
CAP. IV
La presentación de una denuncia obliga a la entidad a practicar las diligencias
preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de CAP. V
oficio la respectiva fiscalización1172, previsión que es enteramente compatible CAP. VI

con lo que hemos referido respecto a la inexistencia de discrecionalidad en
CAP. VII
cuanto a la potestad sancionadora de la Administración.
En consecuencia, el rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado CAP. VIII
al denunciante, si el mismo estuviese individualizado, no obstante la imposi- CAP. IX

bilidad que existe de que el mismo pueda impugnar dicha decisión mediante
recursos administrativos o a través del proceso contencioso administrativo, dado CAP. X
que no es considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar. Esta CAP. XI
posición, como lo hemos indicado, se encuentra en proceso de revisión por la
doctrina, que considera la posibilidad de impugnación si es que el denunciante CAP. XII
posee interés específico en la sanción a imponerse. CAP. XIII
CAP. XIV
2. DERECHO DEL ADMINISTRADO A LA PETICIÓN ADMINISTRA-
TIVA CAP. XV
Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito CAP. XVI
el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las CAP. XVII

entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2º inciso
20) de la Constitución Política del Estado1173. Dicho derecho fundamental im- CAP. XVIII
plica la facultad de formular peticiones ante la autoridad competente, la misma CAP. XIX
que está obligada a dar una respuesta en el plazo legal. Esta obligación se
mantiene no obstante la existencia de mecanismos paliativos como el silencio CAP. XX
administrativo o la queja. De hecho, la generación del silencio administrativo CAP. XXI

no sustituye la obligación de la administración de resolver. Inclusive, como ve-
remos más adelante, el incumplimiento de los plazos genera responsabilidad CAP. XXII
administrativa. CAP. XXIII
El derecho de petición administrativa resulta ser el equivalente administrativo CAP. XXIV

del derecho de acción propio del ámbito jurisdiccional: es un derecho público
subjetivo que permite el acceso a la autoridad competente, así como la exci- CAP. XXV
tación de la actividad administrativa a través de una solicitud, sin perjuicio de CAP. XXVI
que esta última otorgue o deniegue lo pedido1174. En consecuencia, la facultad
que venimos describiendo no depende de la existencia del derecho o interés CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX
1173 Artículo 106º inciso 106.1 de la Ley.
1174 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 287.

CAP. I
sustantivo que podría sustentar la solicitud del administrado. Entonces, el de-
recho de petición operaría siempre en abstracto.
CAP. II
Por lo antes indicado, a diferencia de los procedimientos de oficio, los pro-
CAP. III cedimientos iniciados como resultado del empleo del derecho de petición no
requieren la emisión de un acto de inicio por parte de la Administración, pues
CAP. IV
la misma se encuentra obligada a iniciar el procedimiento una vez cumplidos
CAP. V los requisitos establecidos legalmente.
CAP. VI Por otro lado, es preciso indicar que el derecho de petición se origina en los
albores del constitucionalismo moderno, dada la obligación de la Administración
CAP. VII
de sujetarse a la legalidad en tanto y en cuanto representante de los intereses
CAP. VIII de la colectividad. Ello surge de la aparición del principio de legalidad como
componente del Estado de Derecho, de manera conjunta con el principio de
CAP. IX
preferencia por los derechos fundamentales y el principio de separación de
CAP. X poderes.
CAP. XI
2.1. El derecho de petición en las normas
CAP. XII
Asimismo, es preciso señalar que en el ámbito internacional el derecho de
CAP. XIII petición se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales
CAP. XIV
sobre derechos humanos, y en forma expresa en la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre1175; no obstante que el mismo no se
CAP. XV encuentra explícitamente referido en la Convención Americana de Derechos
CAP. XVI
Humanos; situación que a su vez no impide su protección por parte de las
instancias internacionales.
CAP. XVII
Ahora bien, el derecho de petición no resulta ser ninguna novedad en nuestro
CAP. XVIII ordenamiento, pues se establece inclusive desde la Constitución de 1828,
definiéndose como el derecho de presentar peticiones al Congreso o al Poder
CAP. XIX
Ejecutivo, pero únicamente si se suscribían individualmente, limitación que fue
CAP. XX dejándose de lado conforme evolucionó el constitucionalismo peruano1176. El
CAP. XXI
antecedente más directo de lo señalado por la Carta de 1993 sobre el particular
es la prescripción contenida en el artículo 2º, inciso 18) de la Constitución de
CAP. XXII 1979, la misma que hacía expresa referencia al silencio administrativo negativo.
CAP. XXIII Finalmente, la jurisprudencia peruana ha señalado con claridad que el dere-
cho de petición es un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos
CAP. XXIV
relacionarse con los poderes públicos y, como tal, es instituto característico y
CAP. XXV esencial del Estado democrático de derecho. El Tribunal ha señalado que todo
cuerpo político que se precie de ser democrático, deberá establecer la posibi-
CAP. XXVI
lidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1175 Artículo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cual-
CAP. XIX
quiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular,
y el de obtener pronta resolución.
1176 Sobre el particular: Luna Cervantes, “El derecho de petición”, cit., p. 194.

como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean CAP. I

estos particulares o colectivos en su relación con la Administración Pública1177.
CAP. II
2.2. Solicitudes que se pueden plantear ante la autoridad adminis- CAP. III
trativa CAP. IV
El derecho de petición administrativa, de acuerdo a la Ley, comprende funda-

CAP. V
mentalmente las facultades de presentar solicitudes en interés particular del
administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de CAP. VI
contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de

CAP. VII
formular consultas1178 y de presentar solicitudes de gracia1179, cada una de las
cuales es regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General. CAP. VIII
Este derecho implica además la obligación de las entidades públicas de dar al CAP. IX
interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal1180, sin perjuicio de
CAP. X
lo preceptuado en la Ley sobre el silencio administrativo, dado que este último
es una garantía a favor del administrado, mas no una prerrogativa de la Admi- CAP. XI
nistración que le permita eximirse del cumplimiento de sus obligaciones. Tanto
CAP. XII
es así, que el administrado puede optar por aplicar el silencio administrativo
que corresponda —sea negativo o positivo— o esperar el pronunciamiento CAP. XIII
expreso de la autoridad administrativa. El incumplimiento de la obligación de
CAP. XIV
resolver por parte de la Administración Pública, en consecuencia, devenga las
respectivas responsabilidades administrativas. CAP. XV
CAP. XVI
3. SOLICITUDES EN INTERÉS PARTICULAR DEL ADMINISTRADO
CAP. XVII
Mediante las solicitudes en interés particular, cualquier administrado con ca-
pacidad jurídica —es decir, capacidad de goce— tiene derecho a presentarse CAP. XVIII
personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para CAP. XIX

solicitar por escrito la satisfacción de su interés legítimo, obtener la declaración,
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, CAP. XX
ejercer una facultad o formular legítima oposición1181. CAP. XXI
Esta facultad es el componente primigenio —contenido esencial o núcleo pé- CAP. XXII
treo como lo señala la teoría constitucional moderna— del derecho de petición
administrativa, pues implica la búsqueda de la satisfacción de intereses o nece- CAP. XXIII
sidades específicas en términos particulares por parte de los administrados. Es CAP. XXIV
a lo que el Tribunal Constitucional denomina petición subjetiva1182, orientándola
fundamentalmente a la satisfacción de un derecho. CAP. XXV
CAP. XXVI
1177 STC N.º 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002.
1178 Rodríguez Rodríguez, Derecho administrativo, cit., p. 235. CAP. XXVII
1179 Artículo 106º, inciso 106.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1180 Artículo 106º, inciso 106.3 de la Ley N.º 27444.
1181 Artículo 107º de la Ley. CAP. XIX
1182 El Tribunal señala que es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o co-
lectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo;

CAP. I
Además, es necesario señalar que la concepción de administrado resulta ser
muy amplia, incluyendo a todos aquellos que gocen de capacidad jurídica,
CAP. II individual o colectivamente, incluso personas jurídicas o incapaces, quienes
CAP. III
actúan a través de sus representantes legales. A su vez, y como bien se sabe,
la concepción de capacidad jurídica es también sumamente amplia en el ámbito
CAP. IV
del derecho administrativo.
CAP. V Asimismo, y en determinadas circunstancias, una entidad administrativa podría
CAP. VI
actuar como administrado, gozando de las prerrogativas que ello implicaría, de
acuerdo a la Ley. Ello implica que dicha entidad actúe despojada de las potesta-
CAP. VII des propias de su calidad de organismo administrativo. Ello es muy común en el
CAP. VIII
contexto de procedimiento trilaterales como los que se tramitan ante el Tribunal
Fiscal (en materia tributaria) o ante el Tribunal de Contrataciones del Estado.
CAP. IX
CAP. X 4. SOLICITUDES EN INTERÉS GENERAL DE LA COLECTIVIDAD

CAP. XI Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir
actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso
CAP. XII
de la sociedad1183. Se entiende por interés difuso aquellos intereses que no
CAP. XIII pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino más bien a
un grupo indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que
CAP. XIV
no son susceptibles de apropiación exclusiva1184. Como resultado, en determi-
CAP. XV nados supuestos un particular o grupo de ellos puede considerarse legitimado
CAP. XVI
para ejercer la tutela de dichos intereses1185. A ello el Tribunal ha denominado
petición cívica, señalando que se encuentra referida a la representación de un
CAP. XVII grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual
CAP. XVIII
tiene por objeto la protección y promoción del bien común y el interés público1186.
Esta facultad se justifica en el hecho de que cada miembro de la colectividad es
CAP. XIX
responsable del buen funcionamiento de la misma, pero además en el hecho
CAP. XX de que dicho miembro está facultado para ejercer control sobre la Administra-
ción, a fin de que esta actúe debidamente. A la vez, dichos intereses difusos
CAP. XXI
por su naturaleza no resultan ser susceptibles de imputarse a un conjunto de
CAP. XXII personas determinado, razón por la cual requieren ser representados por un
CAP. XXIII
administrado o conjunto de administrados determinados.
CAP. XXIV
CAP. XXV es decir, conlleva a la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o
abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un
CAP. XXVI determinado tipo de prestación o comportamiento.
CAP. XXVII 1184 Matheus López, Carlos Alberto, “Introducción propedéutica a la tutela procesal del medio
ambiente en el Perú”, en Derecho-PUCP, N.º 56, Pontificia Universidad Católica del Perú,
CAP. XXVIII
Lima, 2003, p. 552.
CAP. XIX
1185 Masucci, “Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en
Italia”, cit., p. 321.
1186 STC N.º 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002, ya citada.

4.1. Contenido de las solicitudes en interés general de la colectivi- CAP. I
dad1187 CAP. II
De conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo general esta facul-

CAP. III
tad comprende además la posibilidad de comunicar y obtener respuesta sobre
la existencia de problemas, trabas u obstáculos normativos o provenientes de CAP. IV
prácticas administrativas; que afecten el acceso de los administrados a las

CAP. V
entidades, así como la relación con administrados o el cumplimiento de los
principios procedimentales establecidos por la Ley. La facultad se configura CAP. VI
en este caso como un elemento de participación y de colaboración de los ad-

CAP. VII
ministrados con la entidad administrativa.
CAP. VIII
Asimismo, la facultad de presentar solicitudes en interés general de la colec-
tividad incluye el poder de presentar alguna sugerencia o iniciativa dirigida a CAP. IX
mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento o cualquier otra
CAP. X
medida que suponga un mejor nivel de satisfacción de la sociedad respecto
a los servicios públicos. La Ley, sin embargo, no define que debemos enten- CAP. XI
der por servicios públicos, máxime si gran parte de los mismos hoy en día
CAP. XII
son prestados por particulares y no por el Estado. Si queremos aventurar un
concepto, podemos decir que un servicio público es la prestación obligatoria, CAP. XIII
individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades

CAP. XIV
primordiales de la comunidad.
CAP. XV
5. CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA CAP. XVI
La contradicción en el ámbito administrativo tiene por finalidad discutir en la CAP. XVII

misma sede la pertinencia de un acto determinado, a fin de generar su impugna-
ción. En este orden de ideas, la Ley N.º 27444 señala que frente a un acto que CAP. XVIII
supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo CAP. XIX
del administrado, procede la contradicción del mismo, en la vía administrativa,
CAP. XX
y en la forma prevista en la Ley, para que sea revocado, modificado, anulado
o sean suspendidos sus efectos1188. CAP. XXI
La contradicción administrativa se ejerce fundamentalmente a través de los CAP. XXII

recursos administrativos que regula la ley de procedimiento administrativo
general1189. Sin embargo, es posible ejercerla también a través de solicitudes CAP. XXIII
que generen procedimientos administrativos separados y autónomos, como CAP. XXIV

por ejemplo a través del pedido para que la autoridad administrativa haga uso
de su facultad de nulidad de oficio o de revocación; con la atingencia que la CAP. XXV
administración posee la prerrogativa de iniciar el procedimiento o no. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1188 Artículo 109º inciso 109.1 de la Ley N.º 27444. CAP. XIX
1189 Sobre el particular: Guzmán Napurí, Christian, “Los recursos administrativos”, en Nor-
mas Legales, N.º 326, Trujillo, 2003.

CAP. I
Por otro lado, para cierto sector de la doctrina la facultad de contradecir actos
administrativos es un componente del derecho al debido proceso1190, más que
CAP. II un elemento constitutivo del derecho de petición, el cual se considera aplicable
CAP. III
más bien a las solicitudes que inician el procedimiento1191. Sin embargo, para
que nos encontremos frente a una verdadera garantía a favor del administrado,
CAP. IV
dicha contradicción no puede ser un requisito previo para el ejercicio de la fa-
CAP. V cultad del administrado de iniciar un proceso contencioso administrativo contra
la resolución que se impugna, como veremos más adelante. Asimismo, esta
CAP. VI
última facultad no es parte del derecho de petición, sino más bien del derecho
CAP. VII de acción o de tutela jurisdiccional efectiva, puesto que es aplicable al Poder
Judicial y no a la Administración Pública.
CAP. VIII
CAP. IX 5.1. Garantías de la contradicción administrativa

CAP. X Una garantía a favor del administrado en este rubro que debemos tomar en
cuenta es el hecho de que la recepción o atención de una contradicción no puede
CAP. XI
ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo1192. Sin embargo,
CAP. XII en principio la presentación de una contradicción no interrumpe la ejecución
del acto, salvo supuestos claramente establecidos por la ley o decisión expresa
CAP. XIII
de la autoridad respectiva —como veremos más adelante cuando tratemos el
CAP. XIV procedimiento administrativo trilateral—, y ello en aplicación del principio de
ejecutoriedad del acto administrativo.
CAP. XV
CAP. XVI 5.1.1. El pago de tasas

CAP. XVII El pago de tasas en los procedimientos administrativos es un asunto que ge-
nera gran discusión. Se sabe, en primer lugar, que solo procede establecer
CAP. XVIII
derechos en los procedimientos administrativos cuando la tramitación implique
CAP. XIX para la entidad la prestación de un servicio específico e individualizable a favor
del administrado, y en función del costo derivado de las actividades dirigidas
CAP. XX
a analizar lo solicitado, salvo en los casos que existan tributos —impuestos,
CAP. XXI contribuciones— destinados a financiar directamente las actividades de la
CAP. XXII
entidad; siempre que dichos derechos se encuentren señalados en el Texto
Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad. Dicho costo
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV 1190 Canosa, Armando, Los recursos administrativos, Abaco, Buenos Aires, 1996, p. 66; Es-
pinosa Saldaña B., Eloy, Eloy, “Recursos administrativos: algunas consideraciones bási-
CAP. XXVI cas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N.º 27444”, en AA.VV.,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA,
CAP. XXVII Lima, 2003, p. 434. A favor de la posición contraria: González Pérez, Manual de proce-
dimiento administrativo, cit., p. 287. Este último autor señala que son manifestaciones del
CAP. XXVIII
derecho de petición el excitar la actividad administrativa, sea para solicitar una declaración
CAP. XIX
en primera instancia o para impugnar un acto previamente dictado.
1191 STC N.º 3741-2004-AA/TC, de fecha 14 de noviembre de 2005, fundamento 31.-2.

incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada CAP. I

a cada procedimiento1193.
CAP. II
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha señalado como prece-
dente que todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento CAP. III
administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto CAP. IV

de la propia administración pública —situación común en la Administración
Pública moderna—, es contrario a los derechos constitucionales al debido pro- CAP. V
ceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas CAP. VI
que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de
la citada sentencia1194. CAP. VII
CAP. VIII
5.2. Interés del administrado para que proceda la facultad de con-
tradicción CAP. IX
CAP. X
Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser
legítimo, personal, actual y probado1195. El interés legítimo implica que el mismo CAP. XI
se encuentre amparado por la ley. El interés personal se encuentra referido a
CAP. XII
que el hecho reclamado se encuentre relacionado con el sujeto que reclama.
Asimismo, el interés actual es aquel que se da en el momento presente, lo cual CAP. XIII
elimina la posibilidad de intereses expectaticios. Finalmente, queda claro que el
CAP. XIV
recurrente debe probar la existencia del interés respecto del cual se reclama.
La Ley señala que el interés del administrado, a fin de que pueda hacer uso de CAP. XV
la facultad de contradicción, puede ser material o moral. Se habla de interés CAP. XVI
material cuando se basa en bienes valuables pecuniariamente. El interés moral
se restringe más bien a aquellos derechos que no son valuables en términos CAP. XVII
patrimoniales, en especial los referidos a la esfera personal del administrado. CAP. XVIII
CAP. XIX
6. FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACIÓN
CAP. XX
La Ley del Procedimiento Administrativo General señala que el derecho de
petición administrativa incluye también la facultad de solicitar la información que CAP. XXI
obra en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución CAP. XXII
y la Ley1196. De hecho, el Tribunal denomina a ello petición informativa, señalando
que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida CAP. XXIII
en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. CAP. XXIV
Sin embargo, aquí nos encontramos en realidad ante un derecho constitucional

CAP. XXV
distinto, que es el derecho de acceso a la información pública, cuyo ámbito
también es diferente. En tal sentido, el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución CAP. XXVI
señala que toda persona puede solicitar sin expresión de causa la información CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1193 Artículo 44º, numeral 44.1 de la Ley N.º 27444.
1194 STC N.º 3741-2004-AA/TC, antes citada, fundamento 50.-B.
CAP. XIX
1196 Artículo 110º de la Ley N.º 27444.

CAP. I
que requiera y recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal1197. La
importancia de este derecho fundamental excede el ámbito administrativo, en
CAP. II tanto existe un proceso constitucional, denominado hábeas data, el mismo
CAP. III
que se encuentra destinado a proteger dicho derecho a través del uso de los
órganos jurisdiccionales, e inclusive, del Tribunal Constitucional.
CAP. IV
A fin de cumplir con dicho derecho de acceso a la información, las entidades
CAP. V deben, en primer término, establecer mecanismos de atención a los pedidos
CAP. VI
sobre información específica. Ello se hace efectivo a través de la asignación
de dicha competencia a un órgano o funcionario específico, elección que en
CAP. VII general recae en la llamada Secretaría General, como órgano de apoyo encar-
CAP. VIII
gado de la asesoría y asistencia a la Alta Dirección de la entidad. Asimismo,
las entidades deben prever el suministro de oficio a los interesados, incluso vía
CAP. IX telefónica, de la información general sobre los temas de interés recurrente para
CAP. X
la ciudadanía. Esto último resulta ser una novedad en el ordenamiento jurídico
peruano, y se hace efectivo a través incluso de mecanismos informáticos, como
CAP. XI
el correo electrónico o el uso de la página web institucional, mediante el empleo
CAP. XII del llamado portal de transparencia.
CAP. XIII
6.1. Finalidad del acceso a la información
CAP. XIV
En términos de participación ciudadana, la facultad de obtener información
CAP. XV respecto del Estado se configura como un mecanismo de control y fiscalización
de los particulares respecto del Estado y la Administración Pública en particular
CAP. XVI
a fin de verificar el respeto de los valores constitucionales referidos a los dere-
CAP. XVII chos fundamentales y el principio de legalidad1198. La obligación de otorgar la
información pertinente por parte del Estado obliga a este a ser eficiente en su
CAP. XVIII
manejo de los servicios y bienes a su cargo.
CAP. XIX En primer término, la existencia de información adecuada a la cual puede
CAP. XX
acceder el particular reduce los costos en que el mismo debe incurrir para
realizar los diversos procedimientos administrativos existentes. El acceso a la
CAP. XXI
información forma parte del cúmulo de formalidades costosas que se imputan
CAP. XXII al administrado y que buscan ser eliminadas mediante los procesos de simplifi-
CAP. XXIII 1197 Constitución de 1993:

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:
CAP. XXIV
(...)
CAP. XXV 5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan
CAP. XXVI las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se ex-
cluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva
CAP. XXVII tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una co-
misión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso
CAP. XXVIII
investigado.
CAP. XIX
(...)”.
1198 Masucci, “Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en
Italia”, cit., p. 311.

cación y racionalización administrativas a los cuales hemos aludido de manera CAP. I

reiterada en trabajos anteriores1199.
CAP. II
En segundo lugar, y en el ámbito subjetivo del derecho fundamental en cuestión,
es preciso indicar que la falta de acceso adecuado a la información genérica CAP. III
de la entidad puede colocar al administrado en abierta indefensión respecto CAP. IV

a la administración, dado que este no podría conocer el funcionamiento de
la entidad de manera directa1200. Como si ello fuera poco, dicha indefensión CAP. V
podría generarse también respecto de otros administrados, en particular en el CAP. VI

contexto de procedimientos trilaterales o ante denuncias de parte. A ello de-
bemos agregar el hecho de que el derecho de acceso a la información pública CAP. VII
es también un derecho relacional, puesto que permite el ejercicio de otros CAP. VIII
derechos fundamentales, como las libertades informativas, o como ya se ha
dicho, el debido proceso1201. CAP. IX
Ahora bien, estas normas tienen por finalidad asegurar la transparencia del CAP. X
funcionamiento de la Administración Pública, de lo que ha dado a llamar derecho CAP. XI

a la transparencia en otras latitudes1202. Y es que detrás de la concepción de
transparencia existen preocupaciones diversas, como una mejor garantía de CAP. XII
las libertades públicas, en especial las relativas a la defensa del particular1203; CAP. XIII
la mejora de las relaciones entre administración y administrados1204; el refuerzo
del control de la administración por parte de los particulares y el Poder Judicial, CAP. XIV
entre otras. CAP. XV
Conforme a las normas de control, la transparencia implica que es el deber de

CAP. XVI
los funcionarios y servidores públicos permitir que sus actos de gestión puedan
ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a CAP. XVII
la ciudadanía en general, a fin de que estos puedan conocer y evaluar cómo CAP. XVIII
se desarrolla la gestión con relación a los objetivos y metas institucionales y
cómo se invierten los recursos públicos1205. CAP. XIX
Finalmente, hoy en día, y la luz de la doctrina administrativa moderna, el con- CAP. XX
cepto de secreto administrativo está más bien siendo severamente discutido,

CAP. XXI
cuando no concebido como un impedimento para el ejercicio de determinados
CAP. XXII
1199 Sobre el particular: Guzmán Napurí, Christian, “Los administrados y sus derechos en el
CAP. XXIII
procedimiento”, en Revista Jurídica del Perú, N.º 57, Trujillo, 2004, p. 128.
CAP. XXIV
1201 Abad Yupanqui, Samuel B., “El derecho de acceso a la información pública”, en AA.VV.,
La Constitución comentada, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, T. 1, p. 83. CAP. XXV
1202 Jegouzo, “El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a
los documentos administrativos”, cit., pp. 11 y ss. Para el caso portugués: Cueto Pérez, CAP. XXVI
“Los derechos de los ciudadanos en el Código de Procedimiento Administrativo portu-
gués”, cit., p. 362. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1204 Jegouzo, “El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a
los documentos administrativos”, cit., p. 12. CAP. XIX
1205 Novena disposición final de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Con-
traloría General de la República.

CAP. I
derechos fundamentales de los administrados. Ello implica, además, que no
exista entidad alguna que pueda eximirse de la obligación antes indicada1206.
CAP. II
CAP. III
6.2. Limitaciones
CAP. IV
Están exceptuadas del precepto constitucional que venimos refiriendo las
informaciones que afecten la intimidad personal —que configura también un
CAP. V derecho constitucional— y las que se excluyan por ley o por razones de segu-
CAP. VI
ridad nacional. De hecho, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
establece claramente la existencia de tres supuestos que limitan el derecho al
CAP. VII
acceso a la información: la información secreta, la información confidencial y
CAP. VIII la información reservada. La información secreta es aquella que se sustenta
en razones de seguridad nacional, que además tenga como base fundamental
CAP. IX
garantizar la seguridad de las personas y cuya revelación originaría riesgo
CAP. X para la integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrático; así como
respecto a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, en función de
CAP. XI
las situaciones expresamente contempladas en la Ley1207.
CAP. XII Por otro lado, la información considerada como reservada se dirige a razones
CAP. XIII
de seguridad nacional en el ámbito del orden interno cuya revelación originaría
un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia del sistema democrático;
CAP. XIV
o toda aquella cuya revelación originaría un riesgo a la seguridad e integridad
CAP. XV territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito externo, al curso de las
CAP. XVI
CAP. XVII 1206 Existen sentencias interesantes emitidas por el Tribunal Constitucional en esta materia.
Una de ellas, de fecha 13 de diciembre de 2000, emitida en el expediente N.º 0950-2000-
CAP. XVIII
HD, señala lo siguiente:
CAP. XIX “(...)
5. De conformidad con el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución, toda persona tiene
CAP. XX derecho ‘A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedi-
CAP. XXI do.’ La Constitución Política del Estado ha consagrado en estos términos el derecho
fundamental de acceso a la información, cuyo contenido esencial reside en el recono-
CAP. XXII
cimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir información de cualquier
entidad pública, lo cual incluye lógicamente también a las Fuerzas Armadas, no exis-
CAP. XXIII
tiendo, en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personería jurídica de derecho
CAP. XXIV
público que resulte excluida de la obligación de proveer la información solicitada. Pero
es además otra característica del derecho en cuestión la ausencia de expresión de
CAP. XXV causa o justificación de la razón por la que se solicita la información, este carácter
descarta la necesidad de justificar la petición en la pretensión de ejercer otro derecho
CAP. XXVI constitucional (v.gr. la libertad científica o la libertad de información) o en la existencia
de un interés en la información solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa
CAP. XXVII naturaleza es simplemente inconstitucional; por ello no resulta aceptable el alegato de
la emplazada en el sentido de la ausencia de interés de la demandante para recibir la
CAP. XXVIII
información solicitada.
CAP. XIX
(...)”.
1207 Artículo 15º del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM.

negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema democrático en CAP. I

el ámbito de las relaciones internacionales del Estado1208.
CAP. II
Finalmente, la información considerada como confidencial incluye un conjun-
to de limitaciones más o menos heterogéneas, que se refieren a la toma de CAP. III
decisión del Estado, o en particular, de la Administración Pública; la intimidad CAP. IV

personal o familiar, que incluye la referencia a la salud personal; así como el
secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil1209. CAP. V
Es evidente que el listado de los supuestos que conforman la citada información CAP. VI
es taxativo y debe ser interpretado restrictivamente1210. Se presume entonces
que la información que no está incluida en ninguno de dichos listados es infor- CAP. VII
mación pública y el administrado posee irrestricto derecho de acceso a la misma. CAP. VIII
Como resultado, la negativa injustificada del funcionario público a cumplir con
la obligación de proporcionar dicha información genera las responsabilidades CAP. IX
establecidas por la Ley. CAP. X
CAP. XI
7. FACULTAD DE FORMULAR CONSULTAS
CAP. XII
De acuerdo con la norma materia de comentario, el derecho de petición incluye
también la facultad de formular consultas por escrito a las autoridades adminis- CAP. XIII
trativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que

CAP. XIV
comprende su accionar, particularmente aquella que es emitida por la propia
entidad1211. El Tribunal Constitucional ha señalado que la petición consultiva es CAP. XV
aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento oficial

CAP. XVI
en relación con una materia administrativa concreta, puntual y específica1212.
CAP. XVII
Es necesario precisar que cada entidad deberá atribuir a una o más de sus
unidades la competencia para absolver las consultas sobre la base de los pre- CAP. XVIII
cedentes de interpretación seguidos en ella, situación en la cual la consulta es
CAP. XIX
resuelta por un órgano de apoyo. Ello afecta a los órganos de dirección cuando
la entidad posee atribuciones consultivas y las citadas consultas constituyen CAP. XX
fuente de derecho, con lo cual la consulta es absuelta por órganos de línea1213.

CAP. XXI
1208 Artículo 16º del Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM. CAP. XXII
1209 Artículo 17º del Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM.
1210 Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM: CAP. XXIII
Artículo 18.- Regulación de las excepciones

CAP. XXIV
Los casos establecidos en los artículos 15, 16 y 17 son los únicos en los que se puede
limitar el derecho al acceso a la información pública, por lo que deben ser interpretados de CAP. XXV
manera restrictiva por tratarse de una limitación a un derecho fundamental. No se puede
establecer por una norma de menor jerarquía ninguna excepción a la presente Ley. CAP. XXVI
(...)
1211 Artículo 111º de la Ley N.º 27444. CAP. XXVII
1212 STC N.º 1042-2002-AA/TC, fundamento 2.2.1.

CAP. XXVIII
1213 Al interior de una entidad se denominan órganos de apoyo a los que prestan servicios al
interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea. Se denominan CAP. XIX
órganos de línea a aquellos que ejecutan las tareas propias de los organismos, según las
competencias de cada uno.

CAP. I
La Ley de Procedimiento Administrativo General diferencia claramente esta
facultad de la prerrogativa de solicitar información a las entidades, dado que
CAP. II la naturaleza de ambas es por completo distinta. La solicitud de información
CAP. III
implica consideraciones fácticas y puede considerarse incluso un mecanismo
de control de la Administración por parte del administrado, a lo que debe agre-
CAP. IV
garse su naturaleza de derecho fundamental. En cambio, la consulta permite
CAP. V al administrado conocer el funcionamiento de la entidad y la interpretación de
la normatividad aplicable. La consulta es entonces un mecanismo didáctico,
CAP. VI
más que un mecanismo de control.
CAP. VII
7.1. Los pronunciamientos vinculantes
CAP. VIII
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresa-
CAP. IX mente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administra-
tivas que apliquen en su labor, debidamente difundidas1214 constituyen fuente
CAP. X
de derecho, absolución que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
CAP. XI En estos casos dichas absoluciones generan efectos jurídicos, puesto que
deben aplicarse indubitablemente en la interpretación que realice la entidad a
CAP. XII
la cual se absuelve la consulta1215, en especial al resolver los procedimientos
CAP. XIII administrativos que le competen.
CAP. XIV Estos pronunciamientos vinculantes son especialmente comunes en el derecho
comparado, donde se hace evidente la existencia de la denominada adminis-
CAP. XV
tración consultiva. En el caso español es de especial importancia el Consejo de
CAP. XVI Estado, configurado como el más importante órgano consultivo del gobierno1216,
sin perjuicio de la existencia de consejos sectoriales. En el Perú dicha compe-
CAP. XVII tencia consultiva es desempeñada por diversos organismos técnicos, como el
CAP. XVIII
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, la Superintendencia
de Bienes Nacionales, la Contraloría General de la República o la Dirección
CAP. XIX de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia1217.
CAP. XX
8. PETICIONES DE GRACIA
CAP. XXI
Las peticiones de gracia no se apoyan en otro título que el nudo derecho de
CAP. XXII
petición, por lo cual no resulta exigible el pronunciamiento expreso de la auto-
CAP. XXIII ridad administrativa1218. En consecuencia, por la facultad de formular peticiones
de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la
CAP. XXIV
emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o la
CAP. XXV prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que
permita exigirlo como una petición en interés particular1219.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1214 Artículo V, inciso 2.9 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.
1215 Morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 58.
CAP. XXVIII
1216 Morell Ocaña, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 375.
CAP. XIX
1219 Artículo 112º de la Ley N.º 27444.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la llamada petición gracial se en- CAP. I

cuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia
de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo. Dicho CAP. II
ente señala que esta modalidad de ejercicio del derecho de petición es stricto CAP. III
sensu la que originó el establecimiento del mismo, dado que la petición no se
CAP. IV
sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza
o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. CAP. V
Las peticiones graciables se enfocan entonces en solicitudes respecto de las CAP. VI

cuales la Administración no está obligada a pronunciarse positivamente aun
cuando el administrado cumpla con determinados requerimientos, puesto que CAP. VII
se encuentran sujeta a la discrecionalidad de la misma. Ejemplos de ello son CAP. VIII

los pedidos de pensiones de gracia, de formulación de políticas, de emisión de
determinados instrumentos legales de naturaleza normativa o de realización de CAP. IX
determinadas acciones por parte de la Administración respecto de prestaciones CAP. X

a favor del administrado1220.
CAP. XI
8.1. Regulación de la petición graciable CAP. XII
Frente a esta petición, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable CAP. XIII
de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestación efectiva de
lo pedido, salvo disposición expresa de la ley que prevea una decisión formal CAP. XIV
para su aceptación. En principio, la petición graciable no requiere la emisión CAP. XV

de acto administrativo expreso, encontrándonos ante un supuesto de acto
CAP. XVI
administrativo tácito —acto administrativo que se da por emitido aun cuando
no lo haya sido de manera expresa—, puesto que el procedimiento concluye CAP. XVII
con la prestación efectiva de lo solicitado1221.
CAP. XVIII
Se señala asimismo que no procede establecer cobros por derecho de trami-
tación para procedimientos en los que se ejerce el derecho de petición gracia- CAP. XIX
ble1222 dada la particular naturaleza de dichos procedimientos. En consecuencia, CAP. XX

establecida la naturaleza graciable de lo solicitado, la autoridad administrativa
no puede establecer tasa alguna. CAP. XXI
La Ley señala además que se encuentran sometidos a silencio administrativo CAP. XXII
positivo todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio CAP. XXIII
negativo taxativo contemplado en la Ley, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica. Los proce- CAP. XXIV
dimientos de petición graciable, en consecuencia, se encuentran sometidos a CAP. XXV

silencio administrativo negativo.
CAP. XXVI
Finalmente, se señala que este derecho se agota con su ejercicio en la vía ad-
ministrativa, lo cual implicaría la imposibilidad de impugnar la resolución emitida CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
por la Administración vía el proceso contencioso administrativo. Ello opera sin
perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitución, si es
CAP. II que el administrado considera vulnerado su derecho.
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Formas de Iniciación Del Procedimiento Administrativo: Capítulo XVIII

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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Capítulo XVIII CAP. I

FORMAS DE INICIACIÓN DEL CAP. III

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. IV

La iniciación del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos

y la administración. Como resultado de ello, los mecanismos de iniciación de

de oficio, o exclusivamente a instancia del interesado1163.

1163 Artículo 103º de la Ley.

INSTITUTO PACÍFICO 437

438 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

denunciante en la continuación del procedimiento, o la imposibilidad de que el CAP. IV

administrativo contra dicha resolución. CAP. VI

cedimientos trilaterales. Un ejemplo interesante lo encontramos en el ámbito CAP. IX

Sin embargo, la posición de negarle al denunciante los derechos del interesado

en nuestra Ley— se basa en determinados criterios que resultan ser, por lo

sancionadora de la Administración es libre y discrecional y que no puede com-

En primer lugar, es perfectamente posible que un tercero, o un conjunto de CAP. XVIII

Por otro lado, la existencia de potestades libres o discrecionales a favor de la CAP. XX

Administración es una concepción que cada vez se encuentra más discutida

al principio de legalidad, como veremos más adelante. Es evidente que, ante

que hubiesen sido presentadas1169.

INSTITUTO PACÍFICO 439

CAP. I 1.2. Colaboración del administrado con la Administración

CAP. XXVI 1170 Código Penal:

440 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

oficio la respectiva fiscalización1172, previsión que es enteramente compatible CAP. VI

al denunciante, si el mismo estuviese individualizado, no obstante la imposi- CAP. IX

posee interés específico en la sanción a imponerse. CAP. XIII

el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las CAP. XVII

administrativo o la queja. De hecho, la generación del silencio administrativo CAP. XXI

administrativa. CAP. XXIII

El derecho de petición administrativa resulta ser el equivalente administrativo CAP. XXIV

1172 Artículo 105º inciso 105.3 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 441

442 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean CAP. I

El derecho de petición administrativa, de acuerdo a la Ley, comprende funda-

contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de

personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para CAP. XIX

ejercer una facultad o formular legítima oposición1181. CAP. XXI

INSTITUTO PACÍFICO 443

CAP. X 4. SOLICITUDES EN INTERÉS GENERAL DE LA COLECTIVIDAD

444 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

4.1. Contenido de las solicitudes en interés general de la colectivi- CAP. I

De conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo general esta facul-

prácticas administrativas; que afecten el acceso de los administrados a las

en este caso como un elemento de participación y de colaboración de los ad-

individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades

5. CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA CAP. XVI

La contradicción en el ámbito administrativo tiene por finalidad discutir en la CAP. XVII

La contradicción administrativa se ejerce fundamentalmente a través de los CAP. XXII

que generen procedimientos administrativos separados y autónomos, como CAP. XXIV

administración posee la prerrogativa de iniciar el procedimiento o no. CAP. XXVI

INSTITUTO PACÍFICO 445

CAP. IX 5.1. Garantías de la contradicción administrativa

CAP. XVI 5.1.1. El pago de tasas

446 capítulo xviii: FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada CAP. I

administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto CAP. IV

en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. CAP. XXIV

Sin embargo, aquí nos encontramos en realidad ante un derecho constitucional

INSTITUTO PACÍFICO 447

CAP. XXIII 1197 Constitución de 1993: