Bolilla 2 – El gasto público

Podemos adoptar la definición que nos brinda Villegas quien define el

concepto de Gasto Público como “las erogaciones dinerarias que realiza el
Estado en virtud de ley para cumplir con la satisfacción de las necesidades
públicas”
Esto indica que el dinero que el Estado obtiene por vía de impuestos u otros
conceptos, como prestamos, emisión monetaria etc., será dispuesto para
satisfacer las necesidades y servicios públicos, de la comunidad. Es de esperar
en principio, que las necesidades a atender, estén previstas por ley, y que en
particular sean parte de un proyecto global de Política Económica, lo que en
términos generales no ocurre en muchos países y desde luego en el nuestro,
las erogaciones de un área del Estado no suelen corresponderse con
objetivos de otras áreas institucionales, siendo a veces sus resultados
directamente contradictorios.
En algunos casos, la satisfacción de necesidades públicas no es cubierta en
forma directa con una erogación dineraria, sino que la misma es una
consecuencia indirecta, sin que ello invalide la definición que hemos
adoptado. P.ej. cuando el propósito es satisfacer la construcción de viviendas
sociales, el Estado puede disponer mediante una norma créditos con tasas de
interés bonificadas, y luego compensar a los bancos que otorgan estos
créditos, sea con dinero u otros beneficios.-
El estudio del gasto público es una parte sustancial de las finanzas públicas
por ser la contracara de los recursos del Estado, que destina los mismos para
satisfacer las necesidades públicas. Por cierto, el gasto que realiza el Estado
no tiene siempre una relación directa con estas necesidades públicas. El
mantenimiento de la burocracia estatal, tiene por objeto garantizar el normal
funcionamiento de las instituciones y sus diversos organismos, a los que
brinda los medios para satisfacer el interés de la comunidad.
Son tres puntos los que definen en esencia el conflictivo marco de precisión
que sería deseable respecto del gasto del Estado. Sin que signifique una
prelación entre ellos, definimos el primer aspecto como “el límite del gasto”

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La segunda cuestión se relaciona con la determinación de “necesidad
pública” “servicio público”; y la tercera cuestión alude a “los efectos del
gasto público”
¿Quién y cómo determina cual es el límite del gasto público?. Si nos guiamos
por un pensamiento doctrinario, encontramos quienes parten de la idea de
que el Estado solo debe asumir los gastos para aquellas necesidades
esenciales que manifiestamente no puedan ser satisfechas por el esfuerzo de
los particulares, tales como defensa exterior y seguridad interior; servicio de
justicia, educación elemental. (adviértase que estas prestaciones no tienen
destinatarios sectoriales, sino que son comunes a toda la población). Suele
ser la nota que identifica a quienes tienen la opinión más restrictiva respecto
del gasto. En segundo término, y también dentro de una óptica restrictiva,
encontramos a quienes admiten que el Estado definirá en función de un
criterio político-social cuales deben ser las necesidades que debe atender,
pero respetando que su gasto no debe ser superior a los recursos con los que
cuenta, (por lo menos no por períodos prolongados), dado que vulnerando
este principio, pone en riesgo la estabilidad y el crecimiento de la economía.
En el otro extremo encontramos las doctrinas populistas, o mal llamadas
Keynesianas, que pregonan la discrecionalidad del gasto del Estado, en tanto
su objetivo sea disminuir las deficiencias que algunos sectores sociales
padecen (presuntamente por las inequidades del sistema económico);
asumiendo los eventuales déficit fiscales como un mal necesario. Decimos
mal llamadas Keynesianas porque la discrecionalidad en el límite del gasto es
postulado esencial para el populismo mientras que Keynes lo proponía como
alivio temporal para resolver las cíclicas crisis del sistema productivo. Esta
opinión no encuentra sustento en la economía, sino en una evaluación de la
cuestión social”, asumiendo que restringir el gasto del Estado no es posible
en la medida que acrecienta el conflicto social.-
Estos pensamientos doctrinarios pueden fácilmente ser atacados tanto desde
un punto de vista teórico como empírico. En el primer caso, la ausencia del
Estado respecto de las necesidades sociales, inclina la economía en favor de
una acumulación especulativa y una gran concentración de la riqueza lo que
profundiza la desigualdad social. Desde otro ángulo, observamos que las
necesidades esenciales previstas por la constitución originaria del siglo XIX,
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no pudo considerar las necesidades sociales de la comunidad en nuestro
tiempo, por lo que el trabajo, la salud, la vivienda, la educación, no pueden
quedar excluidas de la preocupación del Estado, aun cuando éste no tenga
claramente definido el origen de los recursos que empleará para asistir a
quienes reclaman estos servicios.-
Tampoco es sostenible la hipótesis del gasto fiscal ignorando la restricción
que impone la escasez de recursos para atender esas erogaciones. Los
abundantes ejemplos de nuestra historia reciente evidencian que cualquiera
sea la expresión política que adopte esta posición, conduce a situaciones
inflacionarias y a recesiones económicas que solo profundizan los problemas
que se pretenden resolver. –
La tesis intermedia nos propone una racionalidad que parte de equilibrar
recursos y gastos lo que desplaza a un segundo plano las cuestiones sociales
que son en definitiva las que en mayor medida presionan para desequilibrar
el erario público.
Por cierto no es que pueda encontrarse fácilmente una tesis superadora,
pero la experiencia histórica en los diversos países demuestra que el mejor
modelo es el que se basa en una política económica por parte del Estado, que
tenga por objeto la búsqueda del pleno empleo, la estabilidad en los precios,
y un proyectado crecimiento económico. Es decir, el Estado, debe asumir el
gasto siempre que en paralelo proyecte un objetivo futuro que permita
excluir ese gasto de las necesidades públicas, o acrecentar recursos futuros
que le permitan seguir afrontando el mismo.
Por cierto no podemos pensar que esto sea sencillo, pero entiendo que sería
un avance, que los gobiernos se vieran obligados a exhibir no solo la bondad
de asistir el gasto social, sino el resultado económico de dicho gasto en el
devenir temporal.
Si observamos el régimen normativo que rige el esquema recurso-gasto,
previsto en la ley de presupuesto, nos encontramos con un principio básico:
“El Estado no puede disponer erogaciones que no estuvieran previstas en la
ley de presupuesto;” sin embargo, el Estado no está obligado a presentar un
plan económico que permita esperar que dicho gasto sea sustentable en el

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tiempo, o produzca un efecto que disminuya o elimine la necesidad social
que lo provoca.
Veamos ahora en qué consisten las “necesidades esenciales” o los “servicios
públicos” que el estado debe asumir en función del contrato social que los
individuos suscriben eligiendo periódicamente representantes “…con el
objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior,
proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios
de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad…”

Si bien no podemos aferrarnos a los pocos párrafos que mencionan en la CN

necesidades o servicios a cubrir por el Estado, si podemos asegurar que en
conjunto la función del Estado tiene un objetivo, una finalidad, cuyo
cumplimiento tiene directa relación con los postulados de la existencia del
Estado nacional.-
Analizado el tema desde este punto de vista, no resultará difícil encontrar
ciertos gastos del Estado disociados del postulado: “promover el bienestar
general”. No porque el gasto no conlleve la finalidad de promover bienestar,
sino porque dicho bienestar solo alcanza a un sector y su efecto no se
traduce en un incremento de satisfacción general. No obstante, difícilmente
podamos obviar que la decisión del gasto recae en un criterio político que no
necesariamente proviene del consenso general de la población.-
A este respecto es muy interesante poner atención en los análisis teóricos
expuestos entre otros por James Buchanan, Robert McCormick, y Robert
Tollison en el texto “El análisis Económico de lo Político” (instituto de Estudios
Económicos – 1984). Allí exponen la denominada “Teoría de la elección Pública”,
cuyo eje central descree que las decisiones de gastos estatales se
correspondan en realidad con el deseo y el interés de la sociedad, y mas
importante aún esa teoría considera que los sistemas electivos y de
representación en las democracias occidentales, vician el interés de la
sociedad en la búsqueda de sostener el sistema y la continuidad de los
representantes políticos. Es conocido que los partidos políticos y funcionarios
electos, piensan en función de su propio interés, que no es otro que
permanecer en el cargo, incrementar el presupuesto bajo su manejo, y
mediar entre bienestar general de la comunidad esperado por sus votantes y
los grupos de presión que financian sus campañas.-

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Esto se vincula estrechamente con el tercer aspecto que hemos planteado,
referido a “Los efectos del Gasto público” que se disocia de la intención
original que lo promueve, dado que normalmente no se requiere un estudio
de sus efectos sobre el conjunto de la sociedad ni en el mediano o largo
plazo. –
El gasto público y el régimen federal
En nuestro país estructurado bajo un régimen federal, la potestad del gasto
público se distribuye institucionalmente entre la nación, provincias y
municipalidades. Este modelo requeriría una clara división de funciones y
áreas de incumbencia para cada nivel de gobierno, lo que nunca ocurrió ni
respecto del Gasto ni en la obtención de recursos. Son numerosas las
necesidades y servicios públicos que se prestan de modo superpuesto lo que
en muchos casos incrementa el gasto y disminuye la eficacia del mismo.
También acontece que el modo en que los gobiernos de afrontan
necesidades públicas en muchos casos atenta contra el desarrollo y
bienestar de la comunidad en su conjunto y disminuye los recursos del
estado para cumplir su cometido. P.ej. solucionar la desocupación con
empleo público.-
Dado que las fronteras de facultades y potestades de los distintos niveles de
gobierno no están claramente determinadas por la ley fundamental, el
derecho positivo intenta establecer límites mediante leyes como las de
presupuesto, o la denominada ley de responsabilidad fiscal, o la ley de
coparticipación, o convenios interprovinciales multilaterales; reduciendo
estas normas en cierta medida lo relacionado con los recursos, pero sin que
el destino del gasto público se vea favorecido por la eficiencia, ni certeza de
que las necesidades públicas sean resueltas con eficacia.
A este respecto, es interesante repasar la ley 25917 que establece el
REGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL cuyo art. 1°
establece: “Créase el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal con el
objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal y dotar de una
mayor transparencia a la gestión pública, el que estará sujeto a lo establecido
en la presente ley.

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Se intenta asegurar el cumplimiento de la ley estableciendo : El consejo
evaluará el cumplimiento del régimen establecido en la presente ley y aplicará
las sanciones derivadas de su incumplimiento.

Otro claro ejemplo de lo expuesto lo encontramos en la Ley 23.548 de

coparticipación de impuestos, en la cual fue necesario establecer que
recursos tributarios pueden percibir las provincias y los organismos que de
ellas dependen, facultándose al órgano de aplicación a sancionar los
incumplimientos (cabe consignar que son innumerables los litigios por
incumplimiento). En igual sentido cabe destacar que un régimen de
coparticipación, que defina los recursos a distribuir, ordenó sancionar la CN
en 1994, sin que hasta la fecha se haya logrado sancionarlo. (sin lugar a
dudas la causa de la omisión radica en que los gobiernos prefieren un cierto
margen de incertidumbre a una norma taxativa sobre sus facultades).-

En esta clase se mencionan aspectos que la cátedra considera fundamentales

para comprender los aspectos mas importantes del gasto público, sin
perjuicio del valor que se asigna a la tradicional bibliografía establecida en el
programa.-

Dr. Leonardo Szachniuk