UNIDAD 1: ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

CAPITULOS 1 A 4
Módulo 1. El enfoque integral de la AFG y su conexión con las Finanzas Públicas.
La denominación Finanzas Publicas, históricamente ha sido apropiada para interpretar la teoría
tributaria desde un enfoque jurídico más que económico. A partir de la década de los sesenta, se
comenzó a comprender esta amplia temática de gastos y recursos estatales con una denominación
más correcta como economía del sector público.

Para el cumplimiento de sus fines el estado, desde el punto de vista económico, aparece como un
gigantesco productor de bienes y servicios, distinguiendo el suministro de bienes en el momento
de su directa prestación según sea:

 Gratuito: Entre los que se encuentran el gasto público y los recursos públicos
conformando así el sector gobierno, que incluye la mayoría de los servicios de defensa, de
seguridad, de justicia, de desarrollo de la economía, siendo su prestación ponderada a
través de decisiones políticas.
 Oneroso: contra el pago de un precio, organizando empresas a semejanza del sector
privado. Ambos tipos de empresas (públicas y privadas) constituyen un universo de
unidades económicas de producción denominado sector empresas, combinando factores
productivos e insumos para producir un bien o servicio ofreciendo en el mercado a cambio
del pago de un precio.
Gobierno y empresas publicas forman el sector Público, para diferenciarlo de los bienes y servicios
producidos por particulares, denominado sector privado de la economía.
También debemos diferenciar entre bienes públicos y privados. En los bienes privados quienes
demandan revelan sus preferencias y se puede correlacionar el costo para fijar un precio según
niveles de demanda. Son tecnológicamente divisibles porque para cada demandante se puede
matemáticamente establecer la función de costo para fijar el precio.
Musgrave habla de bienes meritorios, como aquellos que una comunidad considera tan valiosos
que decide que corresponde acceder a ellos, aun quienes no están en condiciones de pagar sus
costos. Incluye entre estos a la educación gratuita.

En cambio, en los bienes públicos no es posible establecer esa relación ya que las preferencias son
imposibles de marcar y su financiamiento se hace a través del impuesto y no del precio. Son
bienes tecnológicamente indivisibles y solo es posible determinar el gasto total con los ingresos
totales en el presupuesto anual. Se trata de servicios organizados por el gobierno de carácter
indivisible que satisfacen necesidades colectivas.

Pero además existen bienes privados que no se financian con el precio sino con impuestos. Así en
el caso de ciertos servicios prestados por el estado existe, un interés público para difundir su
utilización. Ej: Educación primaria.

En una economía colectivista, la actividad productora de bienes y servicios divisibles excluyentes y

sujetos a demanda individual se realizan a través de empresas de propiedad estatal o colectiva, a
quienes se asigna los recursos correspondientes. En una economía de mercado, sobre la base del
reconocimiento de la propiedad privada de los medios de producción y el funcionamiento de un
sistema de precios, la actividad empresaria es más pertinente al sector privado.

Importancia del Estado

En la medición de la actividad estatal no es fácil determinar el valor de su producción dado que no
existen ni cantidades ni precios representativos. El método más aproximado es medir el grado de
participación del gasto público en relación con el ingreso nacional, aun cuando debería netearse
de transferencias como subsidios o pensiones ya que son redistribuciones del ingreso. Aun así, el
ingreso nacional está contaminado por diversos contenidos heterogéneos.

Un indicador objetivo es relacionar el total de personas dependientes del sector gobierno con el
total de la población económicamente activa.

Finalmente, dada la potestad del estado de captar riqueza coercitivamente de la economía

mediante tributación, esta relación es utilizada habitualmente como indicador (llamada presión
fiscal) cuando se vincula con el ingreso.

Objetivos e instrumentos de política económica.

En toda política económica se valorizan ciertos objetivos y se utilizan determinadas herramientas

que constituyen el complejo cuadro decisional del sector público. Así, desde el punto de vista
económico se plantea el “qué” y “cuanto” producir. Pero, desde el punto de vista tecnológico la
cuestión es cómo producir mediante la óptima combinación de recursos de la producción. Y desde
el punto de vista social interesa para quién producir, a través de una correcta distribución
destinada a alcanzar una cierta justicia redistributiva.

En todo sistema económico conviven tres objetivos:

o Estabilidad: destinada a garantizar el desenvolvimiento regular y confiable de las variables

económicas en general, y en especial un nivel general de precios, sin grandes variaciones,
evitándose el manejo indebido de la moneda, una de las causas de la inflación.
o Crecimiento: que permita un aumento sostenido en el tiempo del producto nacional,
garantizado por niveles adecuados de inversión basada en ahorros genuinos.
o Distribución del ingreso nacional: vinculado con niveles de consumo que satisfagan
necesidades individuales y comunitarias, consideradas indispensables por los distintos
grupos sociales.

Es difícil armonizar todos los objetivos a la vez. Priorizar sólo la estabilidad puede significar
políticas recesivas, que inhiben el crecimiento y limitan la distribución.

Privilegiar únicamente el crecimiento puede aparejar políticas regresivas de distribución del

ingreso al procurar un mayor ahorro destinado a ingentes (grandes) inversiones, pero alterando un
nivel mínimo y tolerable de consumo.

Por último, priorizar exclusivamente la distribución, puede significar una demanda mayor que la
oferta, si no se acompaña con un crecimiento del producto, produciendo presiones inflacionarias y
poniendo en peligro no sólo el objetivo estabilidad, sino el propio crecimiento por ausencia de
ahorro adecuado.

Operaciones del sector público.

El estado como productor de bienes y servicios realiza variadas acciones denominadas

operaciones, demandando recursos financieros y reales. La programación de operaciones es el
marco referencial que orienta la formulación del presupuesto del sector público.

Se definen habitualmente los siguientes tipos de operaciones del sector público:

 Operaciones de producción de bienes y servicios: mediante la utilización de recursos

reales y financieros es posible medir objetivamente sus productos finales en el caso de
bienes físicos, y de realizar una apreciación cualitativa para los segundos.
 Operaciones de inversión: Implican un incremento en la capacidad instalada, sea tanto por
una nueva inversión como aumento de la existente. Está compuesta por un conjunto de bs
de uso, bs de capital y trabajos públicos como la construcción de caminos y obras de
electricidad. Se excluyen las erogaciones en armamentos o infraestructura militar.
 Operaciones de regulación: El estado se encuentra revestido de atribuciones destinadas a
garantizar la convivencia social a través de la observación de los principios de igualdad de
oportunidades y de iniciativa económica. Los ejemplos son variados: Fijación de tasas de
interés, dictado de normas de construcción y protección ambiental en áreas urbanas,
determinación del salario mínimo, vital y móvil.
 Operaciones financieras: Implican transferencias de recursos monetarios destinados a
aumentar la capacidad de demanda de diversas instituciones públicas o privadas. Incluye
los pagos de servicios de la deuda pública contraídos para financiar erogaciones corrientes
o de capital.

Teorías e historia del pensamiento. Distintas visiones ideológicas estatales.

Desde la perspectiva del accionar del sector público sobre el resto de la sociedad, ideológicamente
se sostiene una VISION NATURAL en que cada organismo es parte natural del todo social y el
estado su columna vertebral. En la antípoda una VISION MECANISISTA concibe al estado como una
creación del hombre para alcanzar mejor sus fines. Una tercera visión denominada SOCIAL
PARTICIPATIVA considera al estado como un instrumento en función del bien común de la
sociedad, pero respetuosa, y basada en las libertades personales. La sociedad es considerada
como inherente a la naturaleza humana pero también es creación cultural el mercado. Bajo este
último enfoque se define al estado como la comunidad institucionalmente organizada para
satisfacer necesidades colectivas demandadas por los ciudadanos mediante la producción de
bienes y servicios en forma directa con insumos de distinta naturaleza financiados con recursos
aportados por la sociedad mediante la tributación.

Historia de las finanzas públicas.

La evolución histórica de la ciencia económica se encuentra íntimamente ligado al objeto de las

finanzas públicas y por ende de las técnicas financieras.

A) VISIONES CAPITALISTAS
  Visión clásica

Adam Smith aborda las finanzas públicas desde dos puntos de vista. En cuanto al rol del estado,
pregona que no debe interferir en la economía, siendo el sector privado a través de la libre
iniciativa individual quien debe dirigirla, admitiendo sólo la intervención estatal en la defensa, el
orden externo y la justicia. En cuanto al ámbito tributario, concluye que la captación tributaria
debería ser a partir de alguna de las siguientes fuentes: rentas, beneficios y salarios, o de las tres
en forma indistinta. Su concepción tributaria se sustenta en cuatro principios:

Principio de igualdad: Todos los ciudadanos deben contribuir, con relación a sus
respectivas capacidades.
Principio de certeza: todo impuesto debe ser cierto y no arbitrario.
Principio de comodidad: Advierte que al contribuyente debe facilitarse el pago.
Principio de economicidad: Los impuestos deben detraerse de manera que el impacto
sobre el ingreso y el patrimonio de las contribuyentes sea el menor posible.

Tambien David Ricardo, hizo su análisis sobre renta territorial, en la que distingue la renta
diferencial teorizando respecto de los diferentes efectos que surgen de seleccionar distintas bases
imponibles. Plantea los efectos de la incidencia de la carga de la deuda entre generaciones
presentes y futuras.

En síntesis, la doctrina clásica señala como conceptos esenciales los siguientes:

 El estado debe restringir su intervención limitándola a defensa externa, orden interno,

administración de justicia y promoción del bien común.
 Los tributos deben afectar de la menor manera posible los precios
 del mercado y la distribución del ingreso, tendiendo a mayor neutralidad impositiva.
 La existencia de un equilibrio presupuestario anual.
 La existencia de dos tipos de erogaciones públicas ordinarias y extraordinarias.

 Visión Moderna o keynesiana

La visión clásica se enfrentó a principios del SXX, con fuertes cuestionamientos derivados de dos
hechos demostrativos de sus inconsistencias con la realidad. En primer lugar, la primera guerra
mundial, exigió la centralización de los recursos de las naciones en conflicto demandado, y como
consecuencia se afectó el desarrollo de las fuerzas productivas y las propias posibilidades de
elección del consumidor. En segundo lugar, la crisis económica de los años 30, caracterizada por la
recesión y la desocupación, en la que los gobiernos se vieron obligados a tomar medidas drásticas
de política económica que confrontaban con valores tradicionales que cayeron en descredito.

Correlativamente se comenzó a cuestionar la doctrina económica clásica. La influencia de Keynes

se expande por el mundo económico planteando:

Jerarquizar los enfoques macroeconómicos por sobre los microeconómicos

Enfatizar el impacto sobre los fenómenos económicos de corto y mediano plazo
Refutar la doctrina clásica que sostenía que la oferta crea su propia demanda (ley de Say).
Resaltar la posibilidad de un equilibrio con pleno empleo en el corto plazo
 Sostener que la mera baja de la tasa de interés no promueve automáticamente las
inversiones y el pleno empleo.
Destacar la importancia de las inversiones estatales, con sus efecto multiplicador, al
provocar un impacto favorable para la plena ocupación y el aumento del ingreso total del
país.

El estado será el factor catalizador de la economía, mediante el efecto multiplicador.

El fracaso del modelo fue querer trasplantar acríticamente experiencias de contextos historias
y espaciales disímiles. A ello debe sumarse la existencia de déficit estatales crónicos.

Focalizar la necesidad de un severo análisis de los efectos económicos y de los recursos que
sirven para el financiamiento estatal, valorizando del enfoque keynesiano su énfasis en la
función redistribuidora del ingreso.

B) EL RETORNO CON LOS NEOS

 Visión Neoliberal

Milton Friedman sostiene que cada acto de intervención del estado limita directamente el campo
de las libertades individuales y amenaza, de manera indirecta, la preservación de la libertad. Su
pensamiento valoriza el rol del mercado como descompresor social. Define como ámbito de las
funciones estatales:

Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad.

Garantizar las reglas de juego económico propendiendo al cumplimiento de los contratos.
Actuar como juez en las disputas sobre la interpretación de las normas.
Promover la competencia, contrarrestando el poder de los monopolios.
Desde el punto de vista social el Estado no puede ser neutral, pero tampoco asumir
actitudes paternalistas debiendo complementar a la caridad privada y a la familia en la
protección de los incapaces.

Así para que estos objetivos sean posibles, necesariamente debe existir el estado como árbitro
que obligue a cumplir normas. El estado debe limitarse en asumir el rol de cumplir y hacer cumplir
las leyes.

 Visión Neokeynesiana

Nuevamente se interpreta la importancia del estado en su rol como promotor del empleo y el
crecimiento económico.

Friedrich List desde una visión nacional planteó a fines del Siglo 19 un desarrollo nacional basado
en la eficiencia de la actividad privada, pero con un activo rol del estado en la promoción de la
actividad económica.

El pensamiento neokeynesiano revaloriza el rol del estado, pero no de cualquier manera. Tendrá
de mayor importancia pero sin déficits insostenibles aun en el corto plazo y aplicado dentro de un
nuevo modelo social. Será el principio de la subsidiariedad la regla rectora permanente y el
principio de sustitudiariedad la norma transitoria. El estado seguirá teniendo su rol arbitral y
promotor, pero garantizando el equilibrio fiscal.
Causas de mayor participación estatal.

La ley de Wagner sostiene la hipótesis que el incremento relativo de las actividades

gubernamentales es consecuencia del aumento del ingreso real per cápita, en aquellas naciones
que están pasando por un proceso de industrialización.
La ley de Parkinson explica el incremento de los funcionarios independientemente del aumento
del trabajo. Enuncia 2 axiomas. En primer lugar, un funcionario necesita multiplicar subordinados,
no rivales. En segundo lugar, los funcionarios se crean trabajo los unos a los otros.

Desde principios de la década del 30, es verificable una mayor participación estatal. Las causas que
justificaron el incremento son:

A) Ausencia de competencia perfecta

Según la teoría de la competencia perfecta, el sector privado está constituido por diversos
mercados, en que compradores y vendedores deben actuar de tal manera que ninguno de ellos en
forma individual, tenga influencia o control sobre el precio del bien o servicio que se ofrece. Este
tipo de competencia es dificultosa de alcanzar en ciertos mercados. Es en estos casos que se ha
justificado la intervención del estado para mantener la eficiencia, buscando preservar un equilibrio
mediante políticas de regulación de precios.

B) Incremento de los gastos de defensa

La falta de capacidad reproductiva de los gastos de defensa, sumada a su alta y creciente

participación relativa en el producto nacional y en el gasto público genera fuertes críticas políticas
y sociales tendientes a su disminución. Con el objeto de medir adecuadamente el esfuerzo en el
gasto público, se considera a toda erogación con finalidad de defensa como un gasto corriente y
no de capital.

C) Demandas de mayor bienestar social

Una activa intervención en el mercado de trabajo, un mayor destino de fondos presupuestarios

para pagos de transferencias a un gran número de desposeídos, una mejor organización al gasto
social en educación y salud, representaron respuestas ante las necesidades derivadas de las
mayores demandas sociales de la comunidad.

D) Producción de bienes colectivos

El continuo progreso en las condiciones materiales de vida, el incremento de la industrialización, el

desarrollo demográfico y urbano, la sofisticación de la tecnología, confluyen en perfilar nuevos
tipos de necesidades comunitarias que deben satisfacerse mediante la producción de bienes
colectivos.

Al no funcionar los mecanismos de mercado, se justifica la participación estatal en el circuito de

producción, asumiendo los costos y la obligación del suministro de los bienes colectivos, y por
ende, financiándolos a través del incremento de la carga tributaria. Ej: Construcción de caminos,
control de epidemias.

E) Estabilización
La “teoría del ciclo” ha sido preocupación de los economistas ante los periodos de auge y
depresión del sistema económico. En este último caso, por sus consecuencias recesivas en la
producción y empleo, es necesario crear mecanismos de control que eviten la expansión de sus
efectos negativos.

F) Redistribución del ingreso

En los países subdesarrollados, se hace énfasis en la acción estatal para ajustar, a través de la
redistribución, los efectos del criterio asignador habitual. Gran número de actividades de gobierno
tienen como función la redistribución del ingreso. Así, pueden citarse:

 Al sistema de seguros de jubilaciones y pensiones, que favorece a los adultos mayores

 Seguro de desempleo, los trabajadores en actividad ayudan a quienes no pueden
encontrar empleo.
 Mediante estructuras impositivas progresivas, haciendo que aquellos que obtienen
ingresos altos aporten preferentemente en mayor cantidad al financiamiento del gasto
público.
 El sistema de obras sociales en salud, implica el financiamiento por parte de quienes
tienen mayores remuneraciones a los de menores.

G) Crecimiento económico

Se pretende que la administración pública, entre otros aspectos, promoviera:

 Las inversiones
 Proyectos que exigían una inversión de capital elevada, complementando la debilidad del
sector empresario.
 Programas de inversiones de largo plazo.
 Emprendimientos de carácter social.

Subsidiariedad.

El termino subsidiariedad se aplica a toda acción que suple o robustece a otra principal. Es
también el auxilio o ayuda que presta un organismo oficial a ciertas situaciones sociales, como
vejez, desempleo, pobreza.

Como principio social, la subsidiariedad puede resumirse diciendo que el estado debe hacer lo que
la sociedad civil no puede hacer por si solo o sin su auxilio, y dejar de hacer lo que la sociedad civil
si puede hacer sola.

Un subsidio es parte de la subsidiariedad. Pero subsidiariedad significa mucho más. Permite una
mayor eficacia y eficiencia de los sistemas.

Hablaremos de principio de sustitudiariedad cuando en ciertos casos, el estado deberá ejercer

funciones sustitutivas propias de la responsabilidad de la sociedad civil o del mercado ausente o
debilitado. Debería ser siempre provisorio, aunque en ciertas funciones llegue a serlo en forma
permanente.
Existe una errónea concepción de confundir subsidiariedad con subsidio. La primera se refiere al
reparto de incumbencias de responsabilidades sociales. En cambio, el subsidio es el instrumento
financiero que no siempre acompaña en exacto grado a la subsidiariedad.

La provisión de bienes públicos sociales puede realizarse directamente o financiando total o

parcialmente al beneficiario (subsidio a la demanda) o indirectamente a una unidad organizacional
prestadora (subsidio a la oferta) por un monto global o relacionado con el costo unitario en la
prestación a cada beneficiario. En Argentina, la experiencia es la de los subsidios en la oferta. Los
subsidios al trabajo son más efectivos si se subsidia la oferta en el mercado laboral. Los subsidios
al trabajo son generalmente más efectivos si se subsidia la oferta en el mercado laboral. En
cambio, en educación, salud y acción social hay experiencias en el otorgamiento de subsidios a la
demanda con libertad del beneficiario para elegir al prestador. Al trabajar por la demanda se da
por sentado que el ciudadano es responsable y que esta adecuadamente informado de sus
derechos y de los criterios de inclusión o exclusión en el uso de los diversos servicios.

Teorías del subdesarrollo.

Producto de esa necesidad de mayor crecimiento y distribución, surgieron a partir de los años 50
las llamadas políticas desarrollistas. Estas políticas fracasaron. El proceso del subdesarrollo
pretendió ser interpretado bajo la llamada teoría de la dependencia a partir de planear la ruptura
de las relaciones de subordinación de los países periféricos con los llamados países centrales.

A partir de la década del 80 se intentó recrear la denominada teoría de las necesidades básicas
insatisfechas, fomentando prestaciones de salud y educación a cargo del estado.

Tal vez el pragmatismo sea la metodología para solucionar los problemas para afrontar el atraso
en los países latinoamericanos. Una adecuada administración financiera gubernamental es un
instrumento necesario para racionalizar esa compleja trama de decisiones públicas, tendientes a
resolver los problemas de la sociedad.

Historia del Estado argentino.

Una visión histórica de la evolución del estado argentino ayuda a explicar cómo el entorno
político- económico impacta en la disciplina de las finanzas públicas.

1) Periodo de la división internacional del trabajo (desde 1853 hasta 1930)

El financiamiento del estado dependía de los recursos de la explotación agrícola- ganadera,

prácticamente el único producto exportable del país. El periodo se caracterizó por una democracia
limitada unida a un acelerado crecimiento económico, aunque desigual distribución del ingreso.

El rol del estado estaba limitado al cumplimiento de limitadas funciones: defensa, seguridad y
administración general financiadas con imposiciones al comercio exterior, impuestos internos y
algunas gabelas menores. Requería de una administración simplificada y control formal de los
actos de gobierno. La adm financiera se limitaba a buenos registros centralizados en una sola
unidad contable a cargo de una Contaduría general. Así nuestro país fue pionero en la
implementación de herramientas administrativo-contable.

2) Periodo de intervencionismo estatal (1930-1989)

También denominado del capitalismo estatal, dio impulso a un sistema de economía mixta, en
virtud de una mayor participación estatal en la economía. Democracia interrumpida, profunda
recesión y distribución más equitativa del ingreso fueron características distintivas. Se continuó
con un régimen de administración financiera tradicional.

 Subperiodo del intervencionismo reducido (1930-1945)

La generalizada crisis económica, consecuencia de la primera guerra mundial, impactó

críticamente sobre la estabilidad financiera del estado. La fuerte caída en las exportaciones generó
la necesidad de un intervencionismo del estado con la creación de las primeras juntas reguladoras
de la producción, y el desarrollo de la actividad productiva del estado. Necesidad de
financiamiento de los gastos estatales con la creación de nuevos impuestos, dando nacimiento al
impuesto a los réditos.

 Subperiodo del intervencionismo ampliado (1945-1975)

A partir de mediados del 40, se generaron activas políticas con alto grado de intervencionismo
estatal con el propósito de promover una acelerada industrialización y mayor participación en la
cuestión social. Financiamiento vía emisión monetaria de los altos excedentes exportables
generados como consecuencia de la 2da guerra mundial.

 Subperiodo del financiamiento vía deuda externa (1976-1989)

El acceso al mercado financiero internacional fue facilitado por una amplia oferta de capitales que,
producto de la crisis del petróleo en medio oriente de principio de la década del 70, genero
excedentes financieros que se prestaron sin mayores recaudos respecto a la capacidad de repago
de los deudores.

Pero la incapacidad en garantizar recursos fiscales genuinos, y la generación de la crisis del

endeudamiento externo, provocó a fines de la década de los ochenta una severa crisis recesiva y
un pronunciado proceso hiperinflacionario.

3) Periodo de la globalización

La globalización inicia con la caída de la unión soviética y el cambio radical en china.

 Subperiodo de las políticas neoliberales (1989-2001)

La crisis hiperinflacionaria de 1989 dio nacimiento a procesos de reformas mediante

privatizaciones y desregulaciones de la actividad estatal y económica en general.

En 1992 con la ley 24 156 de Adm. Financiera y Control Gubernamental se pretendió dar
consistencia al proceso de gestión financiera publica y control gubernamental.

Los efectos de la caída de la convertibilidad fueron explosivos, pero en el caso argentino, las
llamadas 3 D (default, devaluación y depósitos confiscados) generaron un clima económico
deprimente y socialmente caótico. A partir de 2002, la recuperación se vio favorecida por un
escenario internacional de altos precios de las exportaciones que con el dólar alto permitió el
mejoramiento de las cuentas fiscales mediante la aplicación de retenciones.

 Subperiodo de las políticas Neokeynesiana

La aplicación de las políticas neoliberales basadas en un severo ajuste fiscal y un modelo
estabilizador ligado a la convertibilidad genero un elevado endeudamiento externo y de
desindustrialización pronunciada. El proceso que estalló a fines del año 2001 generó el default de
la deuda pública, hiperinflación, recesión económica y una alta desocupación.

A partir del 2002 se direcciono hacia la recuperación del manejo de variables financieras básicas
con una mayor intervención del estado.

 Subperiodo de retorno implícito del neo liberalismo (2016- …)

Un cambio de autoridades de fines de 2015 reformula el fortalecimiento del mercado y un

alejamiento del estado en la intervención económica. El déficit fiscal es afrontado con mayor
endeudamiento y el ingreso a los mercados al cancelar la deuda de los “fondos buitres”. Se
plantea una reforma fiscal como reforma tributaria general.

Crisis economía argentina y de Latinoamérica.

La crisis económica es de extensión mundial. Los desfasajes son recurrentes desde la post segunda
guerra mundial y el ensayo de diversas teorías económicas no han dado respuestas adecuadas
para zafar de la crisis mundial.
En el marco latinoamericano y en el caso especial de Argentina, existe un cuadro de situación
similar, útil de describir para una debida evaluación de las reformas financieras a encarar no sólo
en sus aspectos de naturaleza macro sino también del tipo microeconómica. Ambos deben
conjugarse con finalidad de dar consistencia y continuidad a las propuestas con relación al rol del
estado en la sociedad.

Se señalan como causas principales de hecatombe del estado: Una alta indisciplina fiscal, una
profunda caída de los recursos, la politización de los instrumentos financieros, la incertidumbre
para la inversión privada y una degeneración de la actividad política alejada de su misión de
promover cambios para la sociedad. En general, el diagnostico parte de una falta de legitimidad de
las instituciones.

El nuevo orden internacional

La administración como técnica y la política como conciliadora de los conflictos de la sociedad no
pueden ser consideradas independientemente. Ambas se interinfluyen, la política en cuanto a
procesos de toma de decisiones entre alternativas posibles y la técnica en la definición racional de
que dichas alternativas sean factibles.
Se señalan como elementos configurativos del llamado nuevo orden internacional, a un macro
escenario caracterizado por una democracia participativa, permitiendo una creciente y ampliada
actuación de los ciudadanos sumado a las formas tradicionales de democracia representativa.
Sustancialmente, se consolida la democracia como régimen de gobierno con alto grado de
participación. Los proyectos totalitaristas no son considerados como alternativas posibles en la
conducción de los destinos de una sociedad.

Estas limitaciones al accionar del estado se extienden al campo económico. Su rol se ve

disminuido, aunque no asimilado a los reducidos límites de las funciones liberales. Bajo el principio
de subsidiariedad solo debería tener a su cargo aquellas responsabilidades que no pueden asumir
los restantes agentes económicos y sociales de una nación. Ello apunta a revalorizar el mercado y
la libre iniciativa económica.

El rol del estado se amplía a funciones de regulación de los ss públicos esenciales, más aún si están
privatizados, en otorgar debida seguridad jurídica a los derechos de propiedad y los contratos
celebrados, y a la protección del medio ambiente.

La universalización de las relaciones económicas es reemplazada por la distancia-tiempo de las

telecomunicaciones facilitando un activo y dinámico proceso de intercambio comercial y de
servicios. En especial, adquiere importancia el proceso de regionalización económica, con
integración en espacios supranacionales a través de los mercados económicos comunes.

Modelos de reformas

 1era Reforma del Estado (periodo 1989-1995). Reformas estructurales o de primera

Generación.

A fines de la década del 80, se sancionaron una serie de normas con la finalidad de afrontar la
situación de profunda crisis económica y financiera.

La ley 23696 de Reforma del estado dispuso emergencia administrativa en materia de

prestaciones de los servicios públicos, la ejecución de contratos y la situación económico
financiera para el sector público nacional por un lapso de un año y prorrogable por una sola vez y
por igual termino. También se establecieron normas en materia de privatización y participación
del capital privado en las denominadas haciendas productivas. Se creó la figura del programa de
propiedad participada y un régimen de protección del trabajador. Con relación a los contratos
vigentes, se faculta al PEN a su extinción por razones de fuerza mayor y la recomposición de
aquellos vigentes. También se estableció un plan de emergencia del empleo afectando fondos
para encarar obras publicas de mano de obra intensiva para su ejecución por parte de los
municipios.

Por otra parte, la Ley 23697 de emergencia económica, dispuso normas en materia de suspensión
de subsidios y subvenciones en general, vinculadas con los regímenes de promoción industrial y
minería. En el caso de intervenciones extranjeras se garantizó la igualdad de tratamiento para el
capital nacional y extranjero. En materia fiscal se estableció un régimen presupuestario de
emergencia. Desde el punto de vista institucional se reformo la carta orgánica del banco central.

En virtud del alto endeudamiento público, se estableció un doble régimen de compensación de

créditos y deudas de particulares con el estado nacional y cancelación de sus saldos netos y un
régimen de compensación de créditos y deudas del sector público. Finalmente se legislo el
régimen de empleo público.

 2da Reforma del estado (periodo 1996-1999) Reformas funcionales o de segunda

generación.

En 1996 se dio inicio a la llamada Segunda reforma del estado. Entre los aspectos más relevantes,
podemos destacar la creación de la unidad de reforma y modernización del estado, decisión de
que la totalidad del sector público formule propuestas en materia de cumplimiento de las políticas
de privatizaciones y de estructura organizativa, elaboración de un proyecto de ley para la
regulación del sistema de contrataciones del estado que asegure una mayor transparencia y
flexibilidad en los procedimientos, entre otros.

El retorno implícito a políticas neoliberales con una reducción de funciones estatales, llevó al año
2017 y 2018 a promover instrumentos de racionalización del gasto público y desregulación en el
ámbito privado.

 Resultados de las reformas

Las reformas generacionales y el uso de herramientas de administración: los objetivos deseados

en ambas reformas tuvieron escasos resultados a largo plazo en virtud de una sujeción
(dependencia) estricta al denominado esquema de convertibilidad. Por más buenos instrumentos,
su aplicación es dificultosa si el contexto global de las políticas económicas no es favorable.

Las reformas generacionales y la necesidad de un superávit estructural: las llamadas reformas de

primera generación permiten en una primera etapa lograr resultados financieros superavitarios
notorio, se logró la permutación estructural del patrimonio estatal. Una reforma integral completa
debe trabajar sobre dos frentes. Uno respecto al gasto aun cuando no sea factible bajarlo por lo
menos que se mejore en calidad permitiendo legitimar la acción del gobierno con más y mejores
servicios. Y una sistematización del proceso de recaudatorio será el otro brazo que podrá sostener
un equilibrio estructural en el largo plazo.

Variables del ajuste estatal

La crisis hiperinflacionaria de fines de los ochenta puso en evidencia la imposibilidad de lograr
crecimiento y estabilidad sobre la base de una economía fuertemente regulada y cerrada al
mundo. En 1989, se generó un paquete de políticas de signo antagónico denominado Consenso de
Washington. A partir de un severo ajuste fiscal y la reforma impositiva, se pueden conceptuar
nemotécnicamente en 5 D a las criticadas direcciones anteriormente aceptadas. A partir del
consenso se identificaron como grandes tendencias al cambio los siguientes paradigmas:

I. Desestatilización: basada en el paradigma del mercado, el estado delegó a la actividad

privada las funciones que este podía desarrollar con mayor eficiencia. Se reservó a la
organización estadual las funciones tradicionales básicas de control y de regulación de los
servicios privatizados.
II. Descentralización: Comprendía la transferencia de servicios de arriba hacia abajo: de la
nación a provincias y de éstas a los municipios. También se pretendía encarar el
fortalecimiento de un nuevo tipo de instituciones ciudadanas, como las ONG, mediante la
transferencia de algunas funciones estatales sobre todo las de índole social.
III. Desregulación: La eliminación de una confusa y extensa legislación era fundamental para
encarar la reforma económica. La simplicidad y la claridad de las normas publicas debían
evitar la maraña burocrática que beneficia a los sectores privados inescrupulosos o a los
amigos del poder. Se establecieron diversas normas de carácter desregulatoria como, por
ejemplo, regulación de honorarios de justicia en relación al trabajo realizado, libre carga y
descarga de mercadería, etc.
IV. Descorporativización: un modelo de alta eficiencia económica debe basarse en una
competencia activa creando condiciones de mejoramiento de la productividad y reducción
 de costos. El fortalecimiento de la competencia económica se pretendía fortalecer con una
mayor participación de las pequeñas y medianas empresas.
V. Desautarquización: Un proceso de apertura económica prevé la integración de la
economía nacional al resto de la región y del mundo terminando con un proteccionismo
irrestricto. El ejemplo de la inserción de argentina en el MERCOSUR es el más significativo.

El desarrollo de políticas en función de dichos objetivos, requiere de un estado dotado de una

organización basada en estructuras administrativas modernas.

Estructura del sector público

Según la constitución, la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa,

republicana, federal, poseyendo los poderes expresamente delegados por las provincias. Estas a su
vez conservan todo el poder no delegado por la CN al gobierno federal, y el que expresamente se
haya reservado por pactos especiales.

Los poderes de la republica

Poder Legislativo: Está integrado por un congreso compuesto por dos cámaras, una de
diputados de la nación, otra de senadores de las provincias y de la ciudad de bs as.
Poder Ejecutivo: Será desempeñado por un ciudadano con el título de presidente de la
nación argentina.
Poder Judicial: Será ejercido por una corte suprema de justicia y por los demás tribunales
inferiores que el congreso estableciere en el territorio nacional.

Desarrollo de la estructura organizacional del SPN

Actualmente el PEN consta de 21 ministerios. A inicios del 2018 el PEN aprobó un plan de
ajuste de tres puntos clave: reducir en uno de cada cuatro cargos políticos, en el año los
funcionarios no tendrían aumento de sueldos y en cuanto los familiares de los ministros
no van a poder ser parte del gobierno.
Los distintos ministerios asisten al Presidente, constituyendo en su conjunto el Gabinete
Nacional. Cada ministro puede proponer al PE la creación de las secretarias o
subsecretarias que estime necesario.

Ley de ministerio vigente. Competencia del ministerio de hacienda y ministerio de

finanzas.
El ministerio de hacienda entiende en la elaboración y control del presupuesto, en la
recaudación y en la distribución de las rentas nacionales, en la conducción de la tesorería,
en el régimen de pagos y en la deuda pública, en lo referente a la contabilidad y en la
fiscalización sobre gastos e inversiones del tesoro de la nación. El ministerio de finanzas es
competente para entender en la autorización de operaciones de crédito interno y externo
y en la elaboración financiera del plan de inversión pública.

Estructura orgánica SPN en el año 2018.

Se aprueba un nuevo organigrama, continuando con la filosofía de desguazar el área
económica en varios ministerios, rompiendo el principio de unidad financiera. Aunque se
aduce que quien es el coordinador de todas ellas es el jefe de gabinete de ministros.
Administración financiera gubernamental

Compete a la administración financiera gubernamental, el desarrollo e implementación del

conjunto de herramientas técnicas destinadas a la ejecución del objeto de las finanzas públicas. Es
responsable del estudio de la economía gubernamental, en su doble corriente de recursos y gastos
públicos, para ello requiere el uso de especificas técnicas financieras en su aplicación a diferentes
aspectos de la realidad en procura de lograr determinados resultados necesarios para la
satisfacción de necesidades colectivas.

En su contenido tradicional o restringido (antes de la reforma), existía un tratamiento parcial de la

fenomenológica financiera. En cuanto a la obtención y administración de recursos para el estado
en sus distintos tipos, no consideraba la totalidad de los efectos macroeconómicos. Y en el manejo
del pasivo, análisis de estructura de capital propio y ajeno, deudas a largo plazo, etc. No
consideraba en muchos casos la capacidad de repago del endeudamiento contraído.

Con posterioridad, la administración financiera moderna o amplia, se basa en un nuevo contenido

como nexo integral entre fuentes (orígenes) de fondos y sus usos (aplicaciones), además analiza la
evaluación del activo (su magnitud y tasa de crecimiento, evitando activos ociosos y midiendo su
rentabilidad) y medición de la productividad del gasto (con sus múltiples intervinculaciones de la
función de producción y costeo). La misma, valoriza el proceso productivo de la organización
estatal, relacionando los distintos elementos de la actividad real y financiera pública.

Algunos expertos plantean que bien podría a la administración financiera denominarse

administración de recursos. Pero esta segunda denominación implica considerar a totalidad de los
recursos sin exclusión alguna. En cambio, se define a la Administración financiera como un
conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la
obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del
estado.

Toda administración requiere la definición de distintos procesos necesarios para una racional toma
de decisiones. Las etapas del proceso son: 1) Fijación de Objetivos 2) Diagnostico del problema 3)
Desarrollo de alternativas (Búsqueda, evaluación y selección) 4) Ejecución 5) Control de resultados

Objetivos

En general una administración financiera integral procura resolver dos cuestiones: rentabilidad y
liquidez. Se pretende maximizar la rentabilidad a través de la obtención de la mayor suma de
ingresos netos a través del tiempo. Por otra parte, se procura obtener mejor liquidez garantizando
la existencia de fondos de caja suficientes, ni en exceso ni en defecto, al ritmo de las necesidades
financieras.

Diferencias con la administración privada.

Las técnicas de administración financiera pueden ser aplicadas en general, por supuesto adecuado
al fin y tamaño de la organización, tanto al sector privado como al sector gubernamental. La
principal diferencia es de actitudes. Los gobiernos son menos predispuestos a modificar sus actos
de conducta.
Tienen en común: Análisis y planificación financiera, decisiones sobre la inversión a destinos
específicos, decisiones sobre financiamiento y estructura de capital, administración de recursos
financieros.

Diferencias en cuanto: al tipo de bien producido (la producción de bienes colectivos hace
imposible aplicar criterios de mercado en los que se basa el sector privado), a la tasa de
rentabilidad (SP se basa en costos y beneficios sociales cuya tasa es distinta a la privada), a la
asignación financiera periódica de los recursos, a su impacto económico-social (las transacciones
del sector público repercuten sobre el resto de la economía) A sus plazos (Sp tiene mayor
valoración a LP), a su complejidad (SP debe armonizar múltiples intereses políticos y sociales
generalmente contrapuestos).

Organización tradicional y moderna.

La complejidad del estado moderno requiere un modelo de organización diferente a la del estado
tradicional.

La organización tradicional es centralizadora, reguladora y formalista. Tiene una gestión

improvisada, objetivos, programas y controles separados, decisiones centralizadas, un sistema de
info cerrado y medidas de control punitivas.

La organización moderna es descentralizadora, desreguladora y productivista. Tiene una gestión

programada y simplificada, objetivos, programas y controles integrales, un sistema de info abierto,
estructura flexible, control significativo por resultados y medidas de control estimuladoras del
autocontrol.

Un Estado simplificado

Señala Ockham que las entidades no deben multiplicarse innecesariamente. Navaja de Ockham
significa mantener las cosas simples.

Los estadounidenses hablan de Think aloud lo que conocemos como prueba ensayo-error-ensayo.
Es la observación directa de cómo reaccionan los usuarios en una muestra o al conjunto y
provisoriamente por un tiempo, mediante una simulación puesta en marcha de un servicio público
hasta ponerlo definitivamente a disposición del público. Son requisitos para una simulación
experimental previa que la muestra sea representativa, que se evite el efecto Harthorne (la
influencia del investigador en el experimento) y una adecuada instrucción de los individuos
seleccionados. Así el principio de Ockham nos indica que, al no revelar suposiciones previas, la
mejor aplicación es aquella que involucre menos complicaciones por parte del usuario.

Orden jurídico y administración financiera gubernamental.

La actividad pública se encuentra condicionada por una concepción ideológica del sistema político
expresado a través de normativas jurídicas. Su fuente más importante es la CN.

El principio de Juridicidad de la administración pública ha tenido distintas interpretaciones

doctrinarias. Una primera referida a la vinculación negativa de la administración a la ley (legalismo
relativo) por el cual la administración disponía de un gran marco de libertad para obrar sujeto sólo
a la valoración de los funcionarios y no se sometía al orden jurídico alguno, salvo que contrariara a
la ley. Antagónicamente, una vinculación positiva de la administración con la ley (visión legalista
estricta) propicia que la totalidad de la actividad administrativa debe estar sometida a una norma
legal previa.

Finalmente, la superación del criterio legalista estricto es llevada a cabo por una nueva tendencia
doctrinal que otorga significativa importancia a los principios generales de derecho, los cuales,
junto con la ley, pasan a constituir el marco de juridicidad que sirve como fuente de la actividad
administrativa. Es una tercera visión integral.

El principio de Discrecionalidad, es una modalidad de ejercicio que el orden jurídico expresa o

implícitamente confiere a quien desempeña la función administrativa para que complete
creativamente el ordenamiento en su concreción práctica, seleccionando una alternativa entre
varias igualmente válidas para el derecho.

Tipos de normas

1) Ley: expresa la voluntad del PL, de acuerdo a la división republicana de poderes, quien la
sanciona de acuerdo a las facultades y procedimientos que la CN prevé. Su cumplimiento
es de carácter obligatorio una vez promulgada por el PE.
2) Decreto-ley: No es sancionado por el congreso, sino por un poder de facto producto de
recurrentes interrupciones institucionales en argentina.
3) Decreto de necesidad y urgencia: El presidente puede dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, en acuerdo con los ministros.
4) Decreto Delegado: Figura de emergencia por el cual el congreso delega, por un tiempo
ciertas facultades para que las ejerza el poder ejecutivo. Tienen jerarquía de ley.
5) Decreto: Expresa la voluntad del PE y puede tener por contenido un acto administrativo
individual o un reglamento de cualquier especie.
6) Decisión administrativa: Acto que dicta el jefe de gabinete de ministros que asume bajo su
cargo diferentes responsabilidades en materia de administración.
7) Resolución: Medida que dictan los ministros, secretarios de ministerios o el presidente,
titulares de organismos descentralizados u otras autoridades facultadas para elegir, ya sea
en uso de atribuciones propias o de aquellas que les hubieran sido delegadas y que según
el tema puede tener vigor y curso dentro o fuera de la jurisdicción respectiva.
8) Resolución conjunta: Acto que suscriben como minimo dos de las autoridades citadas en
el punto anterior y que tienden a resolver cuestiones, expresamente delegadas por el PE.
9) Disposición: decisión emanada de una autoridad administrativa inferior a secretarios sobre
cuestiones o asuntos de su competencia.

Procedimiento para la elaboración de normas

El funcionario se encontrará con la necesidad de plasmar en normas aquellos proyectos o medidas

necesarios para la implementación de sus planes, programas y objetivos políticos. Se pueden
diferenciar dos etapas:

a) De elaboración: Los contenidos de las normas, juntamente con los motivos, los
antecedentes y los fundamentos que llevan a la necesidad de su creación, deben ser
elaborados con la participación de aquellas unidades competentes en la materia. Es
 conveniente la fijación de un plazo a la comisión de elaboración de la entrega del
proyecto.
b) De tramitación: una vez elaborado el proyecto de norma, de acuerdo a la materia puede
ser necesaria la intervención de otros organismos competentes en función de los
siguientes pasos sucesivos:
B1) Iniciación: del proyecto de norma por parte de un funcionario menor del área de
origen, fundamentado en dictámenes técnicos de las unidades sustantivas.
B2)Dictamen: del servicio jurídico del organismo de origen.
B3) Elevación a la máxima autoridad del organismo.
B4) Pase a la secretaria legal y técnica de la presidencia de la nación quien interviene, una
vez refrendada la norma por todos los organismos involucrados, efectuando el control
legal, técnico y formal de los contenidos del proyecto.
B5) Firma y protocolización, dando nacimiento al decreto del presidente o decisión
administrativa del jefe de gabinete.
B6) Publicación en el boletín oficial.

Módulo 2. Las Escuelas de Administración y su influencia en el pensamiento gubernamental

El estado nace como requerimiento colectivo para satisfacer distintas necesidades. Para el
cumplimiento de este complejo universo de funciones, se requiere de una organización
responsable de coordinar la suma de recursos y acciones, en función del cumplimiento de los
objetivos previstos compatible con el contexto socioeconómico.

Así distintas corrientes del pensamiento han sostenido diferentes teorías administrativas, con la
finalidad de facilitar que los responsables orienten sus acciones y decidan sobre la forma de
desempeño más efectiva.
Si bien las funciones del estado aumentaron a partir de la década del 30, precisamente la falta de
una visión interpretativa represento una de sus mayores falencias. La necesidad de formular un
nuevo modelo de la organización estatal, exige replantear cuales son los aportes que las distintas
escuelas pueden ofrecer para el mejor desarrollo de las funciones gubernamentales. Sin dudas, no
existe ni una doctrina de aceptación general, ni un modelo único ni normas que se puedan
aconsejar en todos los casos.

Aportes de las distintas escuelas.

 Escuela Clásica

Nacida de la revolución industrial del siglo XIX ante los requerimientos de las nacientes
organizaciones capitalistas en contar con una administración racional. Su preocupación en
mejorar ciertas condiciones de trabajo y diseño de procedimientos específicos para un
incremento de la producción, significó un relevante aporte a la organización al permitir valorar
la importancia de la especialización de cada puesto de trabajo, el estudio de tiempos y
movimientos, la selección y capacitación del personal en función de lograr el aumento de la
productividad. Buena parte de sus principios de la organización como división de trabajo,
unidad de mando, unidad de dirección y jerarquía incidieron sobremanera, como fundamento
de la teoría administrativa aplicable a la organización gubernamental.
El modelo clásico fue la base de la escuela estructuralista. Las organizaciones deben establecer
normas, reglas y reglamentos que deben ser cumplidos para garantizar el funcionamiento
adecuado de la estructura burocrática. Exige que para actuar racionalmente toda organización
deberá contar con una autoridad legal; puestos de trabajo dispuestos en un orden jerárquico y
asignados a personas de acuerdo a su capacidad y remunerados en función a ella; y los actos
administrativos, reglas y procedimientos deben ser escritos y registrables.

 Escuela del comportamiento humano

Valoriza los principios sociológicos y psicológicos, para aumentar la productividad y

recomienda seleccionar el personal mediante aplicación de pruebas psicológicas. Sus
conclusiones más importantes se refieren a la identificación de la actuación de grupos dentro
de la organización que dicta las normas de comportamiento. Los estímulos económicos
perdían efectividad, debiendo reemplazarse por satisfacciones de índole psicológica como la
participación y la mayor consideración personal.

Por otra parte, Maslow interpreta que el hombre participa de una jerarquía de necesidades
que deben satisfacerse ordenadamente desde un nivel inferior. Una adecuada comprensión
de las necesidades humanas ayuda a un administrador público a motivar a sus subalternos.

 Escuela de la teoría de las decisiones

El contexto post segunda guerra mundial, demanda a las empresas el desafío del crecimiento y
la competencia fuera del ámbito geográfico de sus respectivos países. En este contexto nace la
llamada escuela teoría de la organización o escuela teoría de las decisiones. Su principal
exponente, Herbert Simon, establece la integración de aspectos formales e informales
fundamentando la necesidad del equilibrio entre distintos aportes teóricos para la resolución
de conflictos. Estos deben resolverse mediante la negociación, sirviendo de base para la toma
de decisiones racionales.

 Enfoque sistémico

Se propone facilitar a los administradores una visión global permitiendo observar a la

organización como un todo, tanto con relación a las influencias del medio ambiente como a las
interdependencias de sus distintos componentes.

La visión sistémica se basa en que no existe una regla única, fija y universal, sino que el
conjunto de teorías debe aplicarse en función de cada situación o contingencia. Es así tarea de
los administradores identificar qué técnicas contribuirán mejor para el logro de las metas
planteadas.

 La transdiciplinaridad

Su alcance es más abarcativo que el de pluridisciplinariedad concerniente al estudio de un

objeto de una sola y misma disciplina por varias disciplinas a la vez, y al de
pluridisciplinariedad referida a la transferencia de métodos de una disciplina a otra. La
transdiciplinaridad complementa el enfoque disciplinario, nos ofrece una visión de la
naturaleza y de la realidad. No busca el dominio de varias disciplinas sino la apertura de todas
a lo que las atraviesa y las sobrepasa.
El enfoque sistémico como instrumento.

Todo tipo de organización, puede planificar e implementar cambios en su carácter y estructura

fundamental. Estos cambios pueden ser de naturaleza proactiva cuando la organización tiene una
fuerte incidencia sobre su entorno o su medio ambiente. Por el contrario, son de naturaleza
reactiva cuando el entorno afecta a las decisiones, la estructura interna y las operaciones de los
entes estatales.

Como primer criterio la visión sistémica es una herramienta significativa para el control de los
resultados públicos. Un segundo criterio, es que la utilización de la teoría del optimo paretiano
aplicada a eventos gubernamentales señala que estos tienden a agruparse de una cierta manera
mostrando que una gran proporción de los resultados es efecto de un número reducido de causas.
La ley de Pareto intenta explicar la relación de la distribución de la renta con la riqueza.

Visión sistémica. Un instrumento para la comprensión dinámica de los fenómenos

Un sistema es un conjunto de eventos o sucesos que no puede ser dividido en partes

independientes. De hacerlo se arriesgan dos importantes atributos: cada parte del sistema tiene
propiedades que se pierden cuando se separan del sistema y cada sistema tiene propiedades
esenciales que no poseen ninguna de sus partes integrantes.

Las propiedades esenciales de un sistema son consecuencia de las interacciones de sus partes y no
de las acciones consideradas por separado. Un sistema es un conjunto dinámico en continuo
cambio que no puede ser entendido estáticamente mediante el análisis fragmentado de sus
partes.

La retroalimentación es una característica insita del enfoque sistémico en cuanto permite la

multidireccionalidad de los flujos y de los efectos en sentido vertical, horizontal transversal y
circular. Evita así confusiones y errores consecuentes de pretender ejecutar decisiones en forma
parcial y fragmentaria.

Principios,

Los principios de organización, anamorfosis y de conservación (o de homeostasis) son los tres

grandes pilares sobre los cuales está construido el universo. Gracias al principio de conservación,
los núcleos atómicos no se dividen. Mediante el principio de innovación el universo se expande y
nacen las supernovas.

importancia

Sin una visión sistémica no puede lograrse el desarrollo de sistemas de administración financiera
que satisfagan los parámetros de las 5 E. Desde un punto de vista dinámico un sistema es un
conjunto jerárquico de variables interdependientes que existen en integración dinámica y que
cambia todo el tiempo.

El estado moderno requiere de elementos de análisis para la resolución de una compleja trama de
intereses, recursos e instrumentos involucrados. La visión sistémica reduce las oportunidades de
manejo ineficiente de la cosa pública, reduciendo oportunidades de corrupción, facilitando la
identificación de las desviaciones en la ejecución y la existencia de actos administrativos
irregulares.

Atributos

Atributos son los comportamientos de cada elemento que tienen efecto sobre las propiedades y
comportamientos del conjunto total. Las propiedades y comportamientos de cada elemento y la
forma en que ellos afectan al todo, dependen de las propiedades y comportamientos de por lo
menos algún otro elemento del conjunto.

Cada subsistema de elementos del conjunto tiene un efecto interdependiente sobre ese conjunto.
Un sistema no puede subdividirse en subsistemas independientes.

El concepto de sinergia implica que un sistema es más que la suma de sus partes. El propio estado
en cualquiera de sus niveles puede considerarse como un sistema compuesto de un grupo
integrado de subsistemas.

Pero también puede hablarse de procesos sinérgicos negativos (o entropía), definidos como la
acumulación indivisible de problemas parciales que demuestran, en su efecto global, ser mucho
más relevantes que la mera sumatoria de los problemas individuales.

Trasladado al campo de la administración financiera, decisiones atomizadas en materia de

presupuestos, de registros contables, de movimientos de fondos, etc., trastocan ese conjunto de
esfuerzos no interrelacionados, en un verdadero caos administrativo imposibilitando el proceso
racional de toma de decisiones. Además de caer en irracionales costos adicionales por repetición
de trabajos y tareas.

Regímenes y sistemas.

Un régimen se limita a un conjunto de normas o disposiciones destinadas a la concreción de

ciertos instrumentos financieros, a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales
o formales. En cambio, referirnos a un sistema lleva a establecer múltiples relaciones sustanciales
y formales con un alto grado de coherencia y consistencia.

Componentes sistémicos

o Elementos

En el desarrollo de la administración financiera gubernamental, se debe considerar a cada

elemento componente de manera relacionada e integrada.

Los elementos son: 1) Insumos (entradas o elementos que ingresan para su transformación), 2)
Productos (resultado material del procesamiento de insumos en función de fines y métodos) 3)
Procesador (transformación de 1 en 2) 4) Regulador (Gobierno del sistema) 5) Retroalimentación
(control para acciones correctivas)

o Frontera

Si bien todo sistema, por razones metodologías, se debe definir un límite o frontera que lo
identifica con relación a otros sistemas, existe un conjunto de relaciones o espacios comunes o
superpuestos.
 Se visualiza así el sistema de administración financiera comprensible de un subsistema menor:
el de presupuesto y dentro de este, el subsistema de ingresos. Y si nos extendemos en el
análisis de la trayectoria del centro a la periferia, el sistema financiero es a la vez subsistema
del sistema de administración pública, y este a su vez subsistema del sistema político.

o Clases

Los sistemas pueden distinguirse en:

Según su origen: Sistemas naturales y sistemas artificiales según sean respectivamente

preexistentes, o creados por la inventiva y el esfuerzo del hombre.
Según la predicción del comportamiento: Determinísticos (alto grado de certeza en la
ocurrencia de eventos o fenómenos) y Probabilísticos (Su comportamiento futuro no es
posible de predecir sino en función de un cierto grado de posibilidad en su ocurrencia.
Según su complejidad: Por las relaciones de sus elementos componentes pueden ser
simples, complejos y muy complejos.
Según su influencia externa: Abierto (existe un alto cambio de energía entre sus
elementos componentes y el medio ambiente) y Cerrado (no hay producción de un
determinado producto final derivado de un proceso de transformación de sus elementos
y por lo tanto inexistencia en el intercambio de energía.
Según su vitalidad: Sistemas mecánicos (o no vivientes) y sistemas vivientes (se integra
como principal componente el hombre)
Según su capacidad de cambio: Sistemas adaptables (reaccionan a cambios del contexto)
y no adaptables.

La administración pública es un macrosistema altamente complejo, probabilístico, abierto, viviente

y adaptable.

En una organización estatal, los sistemas pueden clasificarse en:

1) Según el nivel de gobierno: Nacional, regional, provincial, municipal o comunal.

2) Según el grado de despliegue funcional: Centralizados y descentralizados.
3) Según el grado de despliegue territorial: Concentrados y desconcentrados
4) Según los campos de actividad: Políticos, económicos, sociales.

Evolución del pensamiento de la administración financiera gubernamental

Se puede hablar de dos grandes corrientes en la evolución del pensamiento administrativo

gubernamental. Una corriente latina de naturaleza más formal y procedimental imbuida con el
respeto estricto de la norma. En cambio, la corriente anglosajona requería en el control del
cumplimiento de sus funciones medir resultados, aunque fueran ellos globales. El concepto de
accountability implica el control no sólo de legalidad sino de regularidad financiera y de
resultados.
Hoy, ambas corrientes tienden a integrarse, así podemos hablar de una escuela integradora
también llamada productivista.

Sistemas de administración
El sector público como macrosistema integrador de un conjunto de acciones, orientada a la
producción de bienes y servicios finales para la satisfacción de las necesidades comunitarias, es
responsable de la transformación de insumos mediante un complejo proceso productivo, bajo la
denominación de “visión de la producción”. Como toda organización recibe insumos (entradas),
los transforma y suministra los productos (salidas) a su medio ambiente.

 Sistemas de recursos o de insumos

Responsables de la incorporación de insumos o recursos al sistema de producción. La valoración

financiera de esos insumos, en relación con los recursos reales es materia de la administración
financiera.

 Sistemas Operativos o de procesos

Comprende la selección y disposición de la tecnología, recursos humanos y materiales que permita

el desarrollo del proceso de transformación de los insumos en producción final de bienes y
servicios.

 Sistemas corporativos o institucionales

Son sistemas responsables de coordinar los dos sistemas anteriores a través de una red decisional.
Se pueden plantear dos enfoques:

A) Desde el punto de vista del proceso decisional se integran tres sistemas:

1) Sistemas de información: responsable en el diagnóstico de todo fenómeno o problema de
recolectar los datos e informaciones que se exteriorizan.
2) Sistema de planificación: responsable para la definición de objetivos a alcanzar y del
diseño de planes y políticos.
3) Sistema de control: efectuando el seguimiento y evaluación de la ejecución de las
acciones realizadas para conseguir los objetivos propuestos en cada operación,
determinando los logros obtenidos.
B) Desde el punto de vista de los niveles de organización es dable definir tres sistemas
escalares:
1) Sistema directivo (político o estratégico) responsable decisional de aspectos globales,
comprende aquellas decisiones fundamentales o de gran propósito, es decir políticas,
aunque basadas en una racionalidad técnica mínima.
2) Sistema gerencial: responsable de coordinar las grandes decisiones derivadas del sistema
directivo con la ejecución en detalle del sistema operativo. Conduce y pone en marcha las
distintas actividades.
3) Sistema operativo: Responsable de acciones concretas sujetas en general a la aplicación
rutinaria de procedimientos y reglas explícitas a través de su ejecución directa y/o cargo
de su mando inmediato, como sería la tarea de un jefe departamental. De naturaleza
estrictamente técnica es responsable de la ejecución de las operaciones.

SIMAFAL

Uno de los aportes más conocidos elaborado por la Agencia para el desarrollo internacional (ADI)
fue el denominado SIMAFAL (Sistema integrado modelo de administración financiera, control y
auditoria). Fue pionero en instalar una cultura sistémica en la administración pública y lo hace
desde una visión estática. Entre otros aspectos introducía las figuras de gerencia financiera, el
auditor del congreso y la creación del llamado ambiente de control. Define SIMAFAL los siguientes
sistemas:

 Sistemas sustantivos o de fines

Comprendiendo los fines esenciales que hacen a la naturaleza propia del estado. Se corresponden
con el denominado clasificador por finalidades y funciones y con el clasificador de categorías
programáticas.

 Sistemas Adjetivos o de medios

Comprensibles de los insumos, medios e instrumentos que posibilitan el cumplimiento de los fines
incluidos en los anteriores sistemas. Se corresponde así con el clasificador por objeto.

 Sistemas institucionales o de responsables

Relacionados con las responsabilidades de diversos entes que componen el sector público. Se
corresponde con el clasificador institucional.

Información, planificación y control.

Un sistema de administración financiera como sistema de información para el proceso de toma de

decisiones está conformado por los siguientes componentes:

 Desde el punto de vista de sus entradas por datos, conjunto de fenómenos o eventos en
su exteriorización original expresados en cifras, magnitudes o relaciones posibles
ulteriormente de analizar, ordenar, clasificar y consolidar.
 Desde el punto de vista de sus salidas por información relevante y significativa, como
producto final del procesamiento, análisis y síntesis de los datos
 Desde el punto de vista del proceso de transformación, por un conjunto de tecnologías
adecuadas con el principio de economía de esfuerzos.

En cuanto a los componentes de un sistema de información:

Las necesidades de información varían en sentido vertical con relación a la ubicación de cada
usuario en su respectiva organización. A mayor nivel jerárquico la información requerida es
sintética y global. En cambio, un responsable de un área específica deberá contar con información
detallada. Pero en todos los casos la información debe reunir ciertos requisitos. Debe ser lo más
precisa posible, la cantidad de información debe ser suficiente e integral, o sea cumplimentar la
totalidad de las necesidades requeridas. Además, debe suministrarse a tiempo así decimos que es
oportuna. También debe ser pertinente, es decir estar vinculada con las exigencias y demandas de
cada uno de los niveles de organización.

El nivel directivo requiere información general de grandes agregados. El nivel gerencial,

información sintética y el nivel operativo información específica para cada tarea.

En cuanto a los componentes de un sistema de planificación:

Puede formularse el siguiente contexto de entradas y salidas de información necesarias para la
planificación por niveles de organización. Nivel directivo (Entrada: resultados anteriores y variables
de contexto – Salidas: Políticas y planes), Nivel gerencial (Entradas: Políticas y planes- Salidas.
Programas, metas, presupuestos) y nivel operativo (Entradas: programas, metas presupuestos-
Salidas: Ordenes, actividades, resultados)

En cuanto a los componentes del sistema de control:

Los sistemas de control deben integrarse con los sistemas de administración financiera. En virtud
del enfoque sistémico ambos se retroalimentan. Nivel operativo (Entrada: ordenes, actividades,
resultados- salidas: correcciones programadas, necesidad de variar programas, metas, etc.), Nivel
gerencial (Entradas: variables de contexto – Salidas: correcciones no programadas, metas y
presupuestos), Nivel Directivo (Entradas: variables del contexto- Salidas: medición de objetivos y
políticas y de sus planes, programas y metas)

Módulo 3. Proceso de toma de decisiones en la gestión pública.

Importancia.

Tanto la visión sistémica como la visión de la producción sirven como instrumentos para la toma
de decisiones en la organización estatal. Permiten combinar los recursos materiales, humanos,
tecnológicos y financieros, para la producción de bienes y servicios finales, bajo determinados
indicadores de eficiencia, eficacia, economicidad, efectividad y ejecutividad (oportunidad)
denominados las 5 E. Partiendo de los objetivos a desarrollar, se deberán determinar los cursos de
acción y procedimientos para alcanzarlos. Se requiere entonces de una ajustada coordinación del
sistema de producción para garantizar las metas organizacionales.

En el sector privado, los resultados de la programación de operaciones se validan a través de la

competitividad. Medición que puede ser aplicada en el subsector de empresas del estado. En
cambio, en el sector público es habitual la imposibilidad en establecer una relación directa entre el
costo de servicio y el recurso mediante el cobro de un precio o tasa. Así el presupuesto se
convierte en el instrumento más importante idóneo para la asignación de los recursos
económicos. El mismo como un proceso interactivo de planes, programas, proyectos y recursos
utilizados, refleja las relaciones insumo producto con el mayor grado de eficiencia, eficacia y
economicidad.

Planificación, Programación y Presupuesto.

Las 3 P del proceso decisional tienen vinculaciones de naturaleza dinámica componiendo así un
sistema interactivo. Sirve de marco referencial en todo proceso de toma de decisiones públicas
describiendo a la planificación como un macrosistema abarcativo del sistema de programación y
este a su vez del subsistema de presupuesto.

 Fase planificación: comprende el conjunto de propósitos (finalidades), políticas

(decisiones) y estrategias (alternativas) de carácter genérico con asignación global de los
medios, para su cumplimiento en el mediano y largo plazo.
 Fase Programación: Programar significa precisar e identificar los insumos materiales,
humanos, técnicos necesarios para el cumplimiento de objetivos concretos con expresión
 de metas a suministrar en el mediano y largo plazo para la satisfacción de necesidades
colectivas. Requiere un conjunto de procesos y reglas.
 Fase presupuesto: Comprende las asignaciones financieras, o recursos monetarios,
asignados para dotar de capacidad de compra y de pago para la obtención en el corto
plazo de los medios no financieros, incluidos en la programación destinados al
cumplimiento de objetivos concretos.

Planificación: importancia

En el ámbito de administración financiera, la planificación se relaciona con el principio de escasez,

fundamento para resolver el conflicto entre recursos escasos y necesidades ilimitadas.

Cada acto administrativo requiere de planificación, es por eso que no puede aislarse de la gestión
administrativa ejercida por los organismos, ni es posible limitarla a los más altos escalones de
jerarquía.

Etapas

Planificar demanda una serie de pasos o etapas relacionados con momentos abarcadores desde la
idea inicial hasta su evaluación final.

1) Diagnostico

La info es fundamental como sustento básico de toda decisión. Por ellos un SIDIF (sistema
integrado de info financiera) es el fundamento en todo proceso de toma de decisiones en materia
financiera. Pero informarse no es la mera acumulación de datos, es la apreciación, es decir su
valuación, la que permite presentar un cuadro realista de situación, realizada mediante la crítica
permanente y fluida de los niveles políticos y técnicos con el objetivo de ordenar la info y
determinar la factibilidad de los objetivos.

2) Formulación

Guía de los principales mecanismos a utilizar para cumplimentar determinados objetivos. En este
sentido, un plan debe satisfacer requisitos de:

 Objetividad: mediante la definición de objetivos ciertos a desarrollar que eviten la

exageración de los resultados a obtener.
 Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de estamentos del estado, permitiendo
consenso y colaboración en su ejecución.
 Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisión para cada
uno de sus periodos, sin que sufran modificaciones sustanciales.
 Flexibilidad: efectuar revisiones periódicas del plan a efectos de analizar los avances
producidos, sus desvíos y retardos.

Los objetivos previstos deben presentarse por áreas de acción homogéneas que faciliten la
comprensión. Son objetivos de naturaleza estratégica las denominadas 5 D (Desestatalización,
desregulación, descentralización, desautarquización, desmonopolización) Pero además en forma
periódica deben formularse objetivos específicos.

3) Ejecución
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada. Es lo que hace exitoso o no
el plan.

4) Control

Institucionalmente el control se realiza a través de organismos técnicos especializados (como

Dirección de control de gestión), por organismos externos e internos de control de legalidad y
gestión, por medio del control político del PL, de organizaciones intermedias, de los medios de
comunicación y de los propios ciudadanos.

Clasificación

Son clasificaciones de planificación más conocidas:

Desde el punto de vista de sus plazos: Corto plazo (programas operativos anuales y
presupuesto), Mediano plazo (de uno a cinco años, como planes quinquenales), Largo
plazo (mayores a 5 años)
Desde el punto de vista de su amplitud: Parcial (abarca un sector de la economía o de la
sociedad) e Integral (comprende un conjunto de actividades)
Desde el punto de vista de su finalidad: Político-institucional (cuando se refiere al
desarrollo de las organizaciones), Económica (con sus diferentes funciones financieras,
industriales, comerciales, etc.) Social (marco contemporáneo del estado de bienestar)
Desde el punto de vista Territorial: Nacional (conjunto de actividades de un país),
Provincial o estadual (contexto de cada uno de los estados que componen la república),
Municipal o comunal (la frontera son los conglomerados urbanos), Regional (abarcadora
de las interdependencias entre uno o más espacios territoriales)

Relación con sistemas políticos

Se pueden mencionar dos modelos de planificación desde el punto de vista de los sistemas
políticos:

o Planificación en países sin existencia de economía de mercado

Es el caso de los sistemas marxistas caracterizados por la existencia de una planificación central
autoritaria o imperativa. A partir de una autoridad máxima planificadora se coordina la asignación
y disponibilidad de insumos para satisfacer las necesidades preestablecidas. Esquema básico en el
que se satisfacen las necesidades de consumo de la población de acuerdo con el patrón de
referencia del plan dentro de un modelo central y autoritario con niveles de producción prefijados.

o Planificación en sistemas capitalistas

El grado de intervención estatal es muy disímil. Hay 2 perfiles en materia de planificación:

1) Planificación concertada: basada en el acuerdo o consenso del sector privado y el sector

público con la participación de las organizaciones de trabajadores y de consumidores. La
participación del estado no solo se da en carácter de interventor sino también como
productor. Armoniza y vincula intereses contrapuestos de la economía y sociedad, que
pueden ser instrumentados en pactos sociales.
 2) Planificación Indicativa: tiene un límite menor la intervención del estado en los países con
gobiernos liberales ortodoxos. Su filosofía consiste en fijar una frontera de producción
estatal y el modo de distribución de los bienes y de los servicios públicos. Basada en el
principio de premios y castigos promueve la creación de mecanismos de motivación para
la empresa privada orientados a generación de empleo, incremento del proceso
productivo y diversificación de la producción. Para lograr estos resultados, el estado puede
recurrir a un variado conjunto de mecanismos de protección aduanera, incentivos
tributarios, preferencias crediticias, promociones regionales, entre los más importantes.

Historia

Antecedentes de planificación autoritaria y centralizada fueron los planes quinquenales, pero

también ideologías extremas. Tanto Alemania nazi o la Italia fascista también utilizaron
instrumentos de planificación severamente obligatorios.

Antecedentes de ejemplos de planificación indicativa podría ser el New Deal en EEUU bajo la
presidencia de Roosevelt.

En Latinoamérica, a impulso de la CEPAL, se promovió en la década del 50 una corriente favorable

a la planificación integral bajo el concepto de capitalismo de estado. Esta concepción entra en
crisis a fines de los 80 con un fuerte endeudamiento estatal. A partir de los 90 se dio un uso
reducido de la planificación.

Tendencias modernas
Tendencias que garanticen la sustentabilidad de los objetivos deseados: Modelos de planificación
global e integral, propuestas basadas en el desarrollo de nuevos paradigmas sociales y criterios de
normatización centralizada, consistencia entre la planificación del desarrollo y la planificación
financiera, fortalecer políticas de estabilidad, aprovechar las tecnologías informáticas, contar con
un estado con aptitud y actitud ante los problemas a afrontar.

Estructura y proceso de planificación

Un Sistema nacional de planificación está integrado por distintos planos o subsistemas. Así el
diseño deberá mostrar la desagregación de sus funciones dentro del proceso global, y destacar las
distintas esferas de la acción planificadora. En definitiva, un sistema de planificación deberá cubrir
el universo del proceso de planificación en forma sistemática, comprensiva e integral de la
totalidad de los objetivos deseados.

Programación como marco de la planificación

La programación sirve como instrumento de acción para concretar en el mediano y largo plazo los
propósitos y estrategias globales de largo plazo definidas en la planificación. La eficacia de un
sistema de programación anual depende de no aferrarse a una alternativa, sino por el contrario,
de desarrollar un abanico de pronósticos sobre las contingencias que sean probables. La
flexibilidad en la programación debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en
el cumplimiento de metas del plan, adecuándose a la evolución de los indicadores económicos.
La programación anual está integrada por variados instrumentos denominados en algunos casos
presupuestos. Los instrumentos más conocidos de programación son: Programación económica
nacional (visión global y sintética del conjunto de transacciones de una eco nacional en el periodo
de un año), Programación del comercio exterior (conocer transacciones internacionales y
movimientos de reserva de divisas internacionales), Programas Operativos sectoriales (detalle de
programas de cada sector de actividad económica), Balance de RRHH (disponibilidad y calidad de
recursos humanos), Balance de insumos materiales (relaciones insumo- producto contando con
info de la oferta y demanda de cada bien), Programa o presupuesto monetario (evolución real de
la eco y corrientes monetarias)

Presupuesto como asignador de recursos en la planificación

Todo esquema de planificación y programación está íntimamente ligado con el presupuesto del
sector público. La programación presupuestaria se convierte en uno de los instrumentos más
importantes en la toma de decisiones públicas. Es el instrumento que prevé la capacidad de
compra y pagos del estado, materializando las orientaciones y objetivos incluidos en los restantes
instrumentos de planificación y programación.

El presupuesto resulta el instrumento más idóneo para concretar y lograr el cumplimiento de

propósitos definidos en los planes de desarrollo económico y social.

La función gerencial. Estructuras organizativas. Impacto del entorno. Gerencia y sistemas de

información

Una organización implica estructuras, sistemas, procedimientos, pero el hombre es el factor más
importante con sus actitudes para provocar el cambio y sus aptitudes para hacerlo correctamente.
Administrar requiere de un complejo proceso de toma de decisiones.

La figura del gerente o administrador adquiere identidad y relieve propio. Requiere capacidad para
actuar y decidir creativa y responsablemente dentro de la frontera de la discrecionalidad
permitida por el marco jurídico vigente.

Los sistemas de información representan un método formal de poner a disposición del

administrador información exacta, oportuna y necesaria para facilitar el proceso de toma de
decisiones permitiendo que se lleve a cabo racionalmente las funciones de programación,
operación y control.

Módulo 4. Visión sistémica aplicable en la doctrina de la AFG

Los clásicos esquemas de información de la actividad estatal demuestran ser inadecuados en

cuando a cantidad, calidad, confiabilidad y oportunidad de su suministro.

La reforma de la administración financiera del sector público tiene como principal objetivo
elaborar un sistema integrado de información, que refleje fehacientemente la actividad
económico-financiera del estado. Consecuentemente, un sistema de información financiera es un
conjunto de informes, estados, formularios y reportes diversos que se suministra para cubrir las
demandas de los diferentes usuarios, internos o externos de la organización.
Un sistema de administración financiera está compuesto por un conjunto de principios, normas,
órganos y procedimientos:

 Principios: conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la interrelación de las

distintas partes o elementos sistémicos.
 Órganos: las distintas unidades institucionales responsables de una o varias partes del
proceso decisional de planificación, de gestión y de control. Pueden ser de coordinación,
rectores y ejecutores.
 Normas: disposiciones de distinta jerarquía jurídica aplicable a cada uno de los sistemas o
subsistemas.
 Procedimientos: conjunto de herramientas o instrumentos técnicos desagregados en
acciones, tareas, tiempos, etc., destinados a ejecutar los principios y normas establecidas
para el cumplimiento del objetivo de cada sistema.

Antecedentes: La ley 24156 de Sistemas de Administración Financiera y control Gubernamental es

una ley marco ya que señala criterios generales que serán aplicados discrecionalmente en cada
circunstancia, y es una norma de orden superior dado que el resto de la legislación financiera
deberá supeditarse a ella.

Toda reforma a emprender deberá procurar el logro de los siguientes objetivos:

 De racionalidad, en procura de que la gestión se realice con economicidad, eficiencia,

eficacia, efectividad y oportunidad. Las 5 E.
 De transparencia: operativa y legal con generación de info oportuna y confiable para la
toma de decisiones.
 De Integridad: interrelacionando los sistemas de administración financiera con los de
control interno y externo.

Ámbito de aplicación de la concepción sistémica

No existe un criterio universal en la definición de las fronteras de cada sistema. Pero en todos los
casos los sistemas de presupuesto, de contabilidad, y de tesorería tienen identidad propia.
También se señala que todos los sistemas tienen similar importancia, pero no puede ignorarse la
relevancia de los sistemas de presupuesto y contabilidad. Por una ineludible necesidad de control,
el sistema de tesorería debe ser siempre autónomo.

En definitiva, la totalidad de los sistemas, se integran con el sistema de presupuesto y al sistema

contable.

Son entonces, sistemas vertebrales o integradores:

Sistema Presupuestario: Comprende el conjunto de principios, órganos, normas y

procedimientos que regirán el proceso de recursos y gastos previstos para el ejercicio,
mostrando el resultado económico y financiero de las transacciones programadas en sus
componentes de erogaciones corrientes y de capital, con determinación de la producción
de bienes y servicios a realizar.
Sistema Contable: Comprende el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos destinados a recopilar, valuar, procesar, registrar y exponer los hechos
 económicos ejecutados que afecten o puedan afectar el patrimonio y resultados de las
entidades públicas.

Por otra parte, son sistemas complementarios o Sectoriales

Sistema de Crédito público: Comprende el conjunto de principios, órganos, normas y

procedimientos vinculados a la capacidad de endeudamiento del sector público en la
captación de medios de financiamiento, con el fin exclusivo de realizar inversiones
reproductivas, atender casos de evidente necesidad nacional y refinanciamiento de
pasivos.
Sistema de Tesorería: Comprende el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos vinculados con la efectiva recaudación de los ingresos y de los pagos
cancelatorios de los devengamientos contraídos.
Sistema de Contrataciones: Comprende el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos que permiten la obtención de los insumos materiales y no materiales,
excepto recursos humanos necesarios para la gestión.
Sistema de administración de bienes: Comprende el conjunto de principios, órganos,
normas y procedimientos aplicables a las altas, bajas y demás movimientos necesarios
para ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y reasignar el patrimonio.

Debe tenerse en cuenta en la configuración de una administración financiera sistémica:

a) Desde el punto de vista funcional: interrelacionar, en función de la frontera definida para

cada sistema, su vinculación con el sistema contable, en su carácter de integrador de la
info provista por el resto de los sistemas.
b) Desde el punto de vista institucional: definir los respectivos órganos, Órgano coordinador
(responsable de articular la totalidad de los sistemas que integran la adm financiera
dirigiendo y supervisando su desarrollo e implementación), Órgano Rector (responsable
del diseño, elaboración y evaluación del cumplimiento de políticas, dictado de normas y
procedimientos a ser aplicados), Órganos ejecutores (responsabilidades operativas en la
gestión financiera de recursos).

Principios básicos de una reforma de una AFG.

Se puede señalar un conjunto de principios básicos de la reforma de la AFG que sirven de guía para
la interpretación de las normas.

Enfoque sistémico

El enfoque sistémico desplaza tradicionales criterios basados en una concepción atomizada o

fragmentada de la administración desconsiderando no solo la totalidad de las partes de un
problema sino también sus distintas interrelaciones. La concepción sistémica considera la
problemática financiera como un todo.
Hay 2 reglas del enfoque sistémico: *Vinculada al principio de escasez en cuanto a recursos
limitados y necesidades ilimitadas *Instituciones responsables actúen bajo el principio de normas
centralizadas y ejecución descentralizada.
La visión sistémica u holística es una manera de encarar los problemas de la organización,
teniendo en cuenta todos los elementos que participan determinando sus múltiples y cruzadas
relaciones de causa-efecto. El principio de escases se potencia con el denominado enfoque de la
producción, las relaciones de los insumos (es decir los recursos que son limitados) arbitrando
procesos productivos para el logro de Productos o resultados que satisfacen necesidades
colectivas. Proceso productivo que se guía por un conjunto de parámetros llamados 5 E.

Aplicación de técnicas de administración en general

La administración financiera es una disciplina de aplicación a todo tipo de organización, sea

privada o estatal, siendo irrelevantes las razones de las que pretenden rechazar de plano su
aplicación a la administración pública.

La reforma sustenta un modo integral de administración (llamado gerenciamiento) como

estrategia destinada a garantizar la calidad y cuantía en la producción de los servicios estatales.

Se pretende armonizar el uso racional de los recursos con los objetivos políticos del gobierno.

Valoración del principio de realidad económica

La real manifestación de la incidencia económica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser
medida con criterio material (o económico) y no meramente juridicista. A partir del principio de
realidad económica, se comprende la aplicación del principio de lo devengado para gastos y
recursos en línea con los principios internacionales generalmente aceptados. Con las reformas se
ha sustituido el momento del compromiso por el del devengado, al solo efecto de definir el
resultado económico-financiero anual. También pierden identidad las figuras de los residuos
pasivos, por los cuales se registraban en el año que se realizaban los compromisos bienes que no
se recibían al cierre sino en el ejercicio anterior.

En definitiva, se registra cuando el bien es recibido o el gasto es incurrido, o sea cuando se

exteriorizan la totalidad de los derechos y obligaciones como culminación efectiva independiente
del pago posterior. En la legislación anterior no se podía medir la real incidencia económico-
financiera de las operaciones apropiada al periodo fiscal correspondiente. Se evita así con la
reforma la afectación de resultados de otros ejercicios que nada tienen que ver con los que están
directamente involucrados.

Sujeción irrestricta al objetivo de equilibrio de las cuentas publicas

La ley de Administración Financiera Gubernamental Ley 24156 pretendía consolidar los objetivos
de la reforma económica, estableciendo asi algunas reglas de oro:

*Flexibilidad en el traspaso de partidas presupuestarias

*El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrán ser superior al
monto de los recursos recaudados durante el año.

*Requerimiento estricto de programación presupuestaria física y financiera.

*Exigencia de que producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el plazo de 3 días.

*Prohibición de realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.

La ley pretende cerrar el círculo financiero manteniendo un permanente equilibrio entre gastos
ejecutados e ingresos recaudados. La institución de los residuos pasivos pierde así sustancia, no
sólo desde el punto de vista contable, sino también desde el punto de vista de la gestión financiera
al evitar compromisos de pagos cuando no se cuenta con liquidez suficiente.

Control integral de los actos de gobierno

Bajo el concepto de que el control externo posterior solo servía para comprobar que se
transgredió la ley y no para impedirlo, se implementó la intervención previa a través del Tribunal
de cuentas de la nación. Se pensaba que se impediría así la violación de la ley antes de concretarse
el proceso del gasto.

Tanto el control previo externo, como el examen de las cuentas rendidas fueron exclusivamente
de legalidad, desmeritando la importancia de medir resultados de cuya evaluación surgen también
con claridad manejos incorrectos derivados de las formas más sofisticadas y graves de corrupción.

Las cuentas deben estar previamente bien registradas para permitir el control. Esto no sucedió en
la vigencia de la ley de contabilidad, que se registró mal y controlo peor. Con la reforma por lo
menos se registra bien, aunque los controles sean deplorables.

Los sistemas de control de la nueva legislación difieren de la ley de contabilidad:

 En cuanto a su alcance: se procura que no sólo sean formales o legales, sino que se
extienda al control de gestión o desempeño.
 En cuanto al momento: la auditoria posterior significa mejor control, sistematizado con el
propio control interno.
 En cuanto a la institucionalidad: debería tenerse en cuenta que la incompatibilidad del
control interno es que quien lo ejerce tiene además a cargo las registraciones.

Hoy, una lábil AGN no hace control previo ni puede ir a la justicia penal frente a sospechas de
delito. Sería mejor una AGN más chica y efectiva de 5 miembros.

La SIGEN es el órgano de control interno del PEN, debe fiscalizar a la totalidad del SPN.

El marco internacional de valuación PEFA de los sistemas de AFG

PEFA es una metodología para evaluar el desempeño de la gestión financiera publica, mediante
una medición basada en la evidencia de los sistemas de administración financiera tanto a nivel
nacional como subnacional. Siete pilares: 1) Confiabilidad del presupuesto 2) Transparencia de
finanzas publicas 3) Gestión de activos y pasivos 4) Estrategia fiscal y presupuestación basada en
políticas 5) Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria 6) Contabilidad y presentación
de informes 7) Escrutinio y auditoria externos.

El informe final

Aporta una evaluación completa e integrada del estado de situación y el desempeño del sistema
de administración financiera a nivel nacional o sub nacional, basado en un análisis realizado sobre
la base de indicadores.

Estrategias de desarrollo
Los diferentes elementos de la administración financiera están estrechamente relacionados.
Tratarlos aisladamente puede ser un error fatal. El consejo recomendable es el gradualismo
mostrando resultados exitosos inmediatos proclives a generar un clima de optimismo en el resto
de la organización. Los principios de la reforma deben ser comunes de manera que permita
integrar bajo una misma visión la totalidad de los sistemas.

Es requisito básico para emprender cualquier estrategia de reformas la estabilidad de las políticas
públicas por sobre los cambios de gobierno.

Balance y efectos de la Reforma en Argentina.

Se debe evitar la tendencia a contraponer conceptos modernos en detrimento de criterios

tradicionales. Un proceso de reforma moderniza las estructuras adaptándolas a un nuevo medio
ambiente.

En argentina, las reformas pretenden subsanar falencias de la ley de contabilidad con sus
consecuencias prácticas en su aplicación. La ley 24156 no es perfecta, sus mayores falencias lo son
en materia de controles.
UNIDAD 2: SISTEMA DE CONTROL INTERNO Y EXTERNO

Capítulo 10: Control y Auditoria

Introducción

Todo sistema de control se basa en un sistema de información que tiene por finalidad definir los
objetivos, establecer las medidas de seguimiento y que proponga las soluciones específicas para
corregir las desviaciones.

Control: “Comprobación, inspección, fiscalización, intervención”

El presupuesto una vez aprobado por el PL sirve de base de comparación para los procesos de
auditoría. La Auditoria, es una función del control que se puede aplicar indistintamente en el
Sector Público o en el Privado.

Así la auditoria consiste en la realización de un examen, análisis y control de todo tipo de

información financiera y no financiera de un Ente gubernamental, según normas generalmente
aceptadas, con la finalidad de formular una opinión fundamentada mediante la recolección de
evidencias suficientes, pertinentes y válidas desde 2 puntos de vista:

1) Desde el punto de vista Financiero: Presenta debidamente la realidad de la situación

financiero-patrimonial de dicha entidad, el resultado de sus operaciones y los cambios
en su situación financiera de conformidad con principios y criterios contables
generalmente aceptados.
Son sus objetivos: *Detectar errores y la defectuosa aplicación de técnicas en la
elaboración presupuestaria y en los registros contables. *Localizar operaciones de la
contabilidad o simuladas dolosamente. * Controlar a terceros relacionados con el
ente. *Motivar para lograr mejor cumplimiento de la normativa vigente.
2) Desde el punto de vista No Financiero: En cuanto a los resultados de la producción
pública han sido evaluados en función de las 5 E y de las unidades de medidas
correspondientes a la función de producción.

Criterios de Integridad e Integración de la Auditoria

Existe un doble requisito en el desarrollo de la auditoria: INTEGRIDAD porque se encara sobre un

modelo de fiscalización sobre la totalidad de los eventos legales, financieros y de gestión de la
administración. Es INTEGRADO, por otra parte, porque todo sistema de control no debe ser un
instrumento extraño, injertado, ajeno a los sistemas de administración financiera. Constituyen
más bien un proceso interrelacionado en que tanto administración financiera como control se
retroalimentan mutuamente.

Auditoria

La auditoría de resultados o auditoría integral o auditoría de rendimientos está compuesta a su vez

por 2 subconjuntos dinámicamente interrelacionados:
- Auditoría Financiera: referida a eventos monetarios y el valor del dinero medido en el
tiempo por una tasa de interés. Se define como el conjunto de principios y procedimientos
destinados a establecer si se han aplicado razonablemente las normas contables y
 presupuestarias vigentes para el sector público involucrado, si consecuentemente se han
confeccionado correctamente los presupuestos y las rendiciones de cuentas, y finalmente
si se han interpretado y aplicado correctamente las leyes generales y particulares que
afectan al ente. A este último concepto se lo denomina también auditoria de
cumplimiento o auditorias legales.
La legalidad es una condición necesaria pero no suficiente, se requiere además evaluar y
medir resultados.

- Auditoria de Gestión como Auditoría No financiera: está vinculada con los objetivos del
Ente, fiscalizando si los usos de sus insumos permitirán el cumplimiento de los objetivos.
Es un análisis sistemático y objetivo de pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento
de los objetivos mediante una evaluación independiente sobre la gestión de una
organización, programa o actividad existente prevista en orden a proveer información útil
para mejorar la información pública y la toma de decisiones. Implica el contexto de los
objetivos y políticas definidos en la planificación estratégica y los criterios relevantes para
enjuiciar los resultados y las acciones que se han desarrollado.

- Auditoria Operativa: es parte de la auditoría de gestión. Su alcance se relaciona con la

descripción y diseño de los procesos administrativos. Surge como respuesta a la auditoría
financiera, especializándose en el análisis de las operaciones del ente, sin tener que
considerar su impacto financiero.

Clases de auditoría

A) Desde el punto de vista de su alcance:

- Financieras: Referida a la formación de opinión sobre los estados contables o financieros.
Está relacionada con flujos y stock estrictamente financieros, cuya base documental surge
principalmente de los estados contables.
 Comprende la fiscalización, análisis y evaluación de los eventos con incidencia financiera y
económica presupuestarios o extrapresupuestarios realizados o a realizar por los agentes
y funcionarios responsables. Tienen por objeto detectar desvíos financieros sugiriendo las
medidas correctivas, verificar el incumplimiento de normas legales y determinar la
razonabilidad y veracidad de la información.
- De Gestión: Comprende la totalidad del proceso de fiscalización, análisis y evaluación de
los resultados intermedios y finales del proceso productivo público (PPP) de origen
presupuestario o extrapresupuestario realizados o a realizar por los agentes o funcionarios
responsables o que le quepa alguna responsabilidad en las unidades de gestión del sector
gobierno y del resto del sector público que incidan sobre el sistema productivo estatal.
Es necesario definir las unidades de medición y los indicadores como instrumentos para
evaluar y medir la producción pública. Resultados en concepto estricto está referido a la
medición y evaluación de las 5E.

Ventajas de la auditoría integral o por resultados

Son sus ventajas la identificación de:

- Objetivos, políticas y procedimientos organizacionales aún no definidos.

- Criterios para la medición del logro de objetivos organizacionales.
- Áreas que contribuyen a un posible aumento de ganancias o rentas y/o disminución o
limitación de costos.
- Cursos alternativos de acción.

Y respecto a la evaluación:

- Independiente y objetiva de operaciones específicas.

- Del cumplimiento de objetivos, políticas y procedimientos organizacionales.
- De la eficacia de los sistemas de control gerencial.
- De la confiabilidad y utilización de la información gerencial.
- De áreas críticas problemáticas y de las causas que la originan.
- El proceso productivo público.

En EEUU durante la administración de Clinton, se formuló el Programa de Reinvención del

Gobierno. El mismo pretende crear un gobierno que trabaje mejor y cueste menos. Los resultados
fueron alentadores.

En el proceso de evaluación por resultados se abandonó la aplicación de la técnica presupuesto

base cero. En muchos casos “empezar de cero” es un peligro para quienes lo planteen. El concepto
contrario, que se está imponiendo actualmente, es un presupuesto basado en los resultados o en
los rendimientos.

B) Desde el punto de vista de la institución prestadora:

1) Externa o independiente: Exige esencialmente la independencia y autonomía de criterios
de quien la realiza.
 2) Interna o dependiente: Están dirigidas a la revisión financiera y de gestión que sirven de
apoyo a los niveles directivos, gerenciales y operativos de la entidad.

C) Desde el punto de vista de las 5 E:

La auditoría de resultados se puede dividir en dos grandes grupos en relación a los distintos
componentes de la función gubernamental. Si nos referimos al mejoramiento del uso de los
insumos en el proceso productivo reduciendo costos o incrementando la producción intermedia,
nos estamos refiriendo a la auditoria de economía y eficiencia respectivamente. Cuando se
procura evaluar la producción final en relación a las metas propuestas, nos estamos refiriendo a la
auditoría de eficacia.

El concepto de eficiencia se determina habitualmente en forma relativa como el menor costo por
unidad de producción. Y el concepto de economicidad es de carácter absoluto, expresando los
costos totales.

Las Auditorias de eficiencia y economicidad procuran precisar si la entidad adquiere y utiliza sus
insumos en forma económica y eficiente, las causas de las ineficiencias, las conductas
antieconómicas y si el ente ha respetado las normas de economía y eficiencia establecidas.
Asimismo, reciben la denominación de auditorías de desempeño dada por su finalidad de hacer un
mejor uso de los recursos mediante reducción de costos o aumento de la producción y mayor
eficiencia en el uso de los recursos.
Auditorias de eficacia, tratan de la medición de los bienes intermedios suministrados en la
organización estatal y los bienes finales entregados a la ciudadanía, requieren de un cuidadoso
diseño de las normas y procedimientos de control. La medición del logro de objetivos y resultados
requiere de una construcción interdisciplinaria. También se la denomina auditorías de programas
al relacionarse con el parámetro de eficacia comprendiendo el conjunto de actividades
programáticas en función de los objetivos concretos previstos, y comparando los rendimientos
actuales y los esperados implicando la identificación de indicadores y pruebas de razonabilidad.

En todos los casos, la auditoría de eficiencia y economicidad, y de eficacia están interrelacionadas

entre sí y componen, como un todo sistémico, la auditoría de gestión.

Antecedentes internacionales y nacionales

Existe una opinión generalizada que el mal uso de los recursos públicos afecta la prestación de los
servicios públicos. El clima de corrupción instalado en la ciudadanía origina una conflictividad
entre los gobernantes y gobernados. Es sabido que la independencia es la base del control, pero la
realidad señala que la oposición de intereses entre controlantes y controlados no es fácil de
garantizar. La base del control es contar con información adecuada del funcionamiento del Estado.
Pero la difusión de los informes de los sistemas de control y auditorias es la base de la información
para el ciudadano. Sólo así será posible crear un ambiente o clima de control.

Antecedentes Internacionales
Los instrumentos de administración pueden utilizarse tanto en la organización privada como
pública. En el sector público, los instrumentos primigenios devienen de la denominada escuela
latina de mayor perfil formalista o juridicista en la materia controlable. Pero los más significativos
avances en el desarrollo de la auditoría por resultados, se originan en la escuela anglosajona.
Merecen valorarse los avances de la Contraloría General de los EEUU (GAO), unidad de auditoría
del congreso del gobierno de los EEUU. La GAO confeccionó normas altamente profesionalizadas
denominadas normas para auditoría de organismos, programas, actividades y funciones
gubernamentales, comúnmente llamado Libro Amarillo. Incorporó además conceptos de auditoría
financiera y de cumplimiento legal la importancia de los indicadores de economía, eficiencia y
efectividad. Con similar criterio se aplica el concepto de “Auditoria pro valor de dinero” en
Inglaterra normalizada en La Ley de Finanzas de Gobiernos locales.

Las normas GAO componen 2 grandes campos: De auditorías financieras y de cumplimiento legal y
auditorías de gestión, que en su conjunto integran las auditorias de resultados o integrales.

Mientras que las auditorias financieras son más detalladas, las auditorias de resultados, propias
del desarrollo de un nuevo campo de actividad profesional, son guías más generales. Así las
normas GAO fueron analizadas por el instituto norteamericano de contadores públicos. El instituto
a posteriori, emitió los siguientes documentos:

 Lineamientos para la participación de Contadores públicos en tareas de auditoria

gubernamental para evaluar la economía, eficacia y resultados de programas.
 Tareas de auditoria operacional definiendo tareas de auditoría integral realizadas por
contadores públicos independientes.

Nacionales

En Argentina, la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas a través

del Centro de Estudios Científicos y Técnicos, área auditoría, elaboró el denominado Informe 5
manual de auditoría en mayo de 1985.

El control es una de las cuatro funciones básicas del proceso administrativo. Define el control
como el proceso de ejercitar una influencia directiva o restrictiva sobre las actividades de un
objeto, organismo o sistema.

Dichas normas establecen cuatro elementos de control enfocados desde una concepción sistémica
dinámica. Así se la considera como un conjunto dinámicamente interrelacionado, definiendo a su
vez a la auditoría en términos de control de sistemas:

- Sistema Operante,
- Sensor, como un conjunto de características o condiciones controladas, a través del uso de
pautas, normas o elementos para medirlas,
- Grupo activante, responsable de determinar las desviaciones e informar al organismo o
sector del cual la auditoría depende, el que está jerárquicamente ubicado por encima del
sistema auditado,
- Grupo de control, responsable de la función independiente del sistema a fiscalizar, o sea
del auditor.
Existen dos criterios esenciales en materia de control: la independencia del sistema operante y la
economicidad por cuanto que los costos sean menores al beneficio que produce con su actividad
la regulación de un sistema.

A su vez define la auditoría como una función de control, porque “su acción se dirige a influenciar
un sistema en sentido restrictivo o directivo”

Necesidades y limitaciones en las auditorias por resultados

Es habitual en la administración pública la realización de auditorías financieras, ya sea por una

mínima necesidad de conocer la ejecución presupuestaria, los recursos disponibles en caja o
cumplir con precisas normas legales destinadas a preservar el correcto uso de los fondos públicos.
Pero no sucede lo mismo en caso de las auditorias de resultados.

No existe un integral ambiente de control que permita reflejar en forma oportuna el

desenvolvimiento de la actividad estadual.

Elementos de una auditoría integral

Se pueden señalar:

1) Detección de los problemas a través de diversas fuentes informativas surgidas de reclamos

de los propios agentes públicos, de los propios ciudadanos, bajos rendimientos de
distintas áreas gubernamentales, falta de capacitación del personal y las denuncias del
público respecto a la prestación de los servicios.
2) Cotejo comparativo de otros informes de auditoría. Se debe tener en cuenta informes
anteriores de auditoria sobre temas similares de la misma organización o de otras
organizaciones, sean públicas o privadas.
3) Identificación de conflictos potenciales. Un buen programa de auditoría debe evitar la
inclusión de áreas que reiterativamente se han incluido con anterioridad.
4) Revisión integral de las áreas sujetas a la auditoria. Un informe de auditoría debe ser
objetivo y sistémico, desprovisto de todo tipo de subjetividades.

CAPITULO 12: CONTROL Y AUDITORÍA EN LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – MARCO LEGAL Y

NORMATIVO

La Ley 24.156 de sistemas de administración financiera y de control, establece 2 tipos de controles

sobre la administración pública: uno interno y el otro externo.

Marco normativo general

 Del control Interno:

El control interno comprende el plan de organización como el conjunto de métodos y medidas

adoptados por dentro de su funcionamiento para proteger el patrimonio, determinar la precisión y
veracidad de la información y registración, promoviendo la eficiencia de la gestión y el
cumplimiento de las políticas definidas por la máxima dirección.

Según el título VI de la ley, el control interno se basa en tres principios fundamentales:

 1) Principio de responsabilidad con asignación de la responsabilidad al máximo nivel directivo
con la implementación y mantenimiento de una adecuada estructura de control interno.
2) Principio de Organización en 2 niveles:
- De Base: con la creación de unidades de auditoria interna (UAI) que se reporten
jerárquicamente al máximo nivel responsable de la jurisdicción, de manera tal de
mantener la mayor independencia funcional del resto de las áreas de ejecución y
operación.
- De Superestructura: con la creación de un órgano de supervisión y coordinación técnica
independiente desde múltiples aspectos: administrativos, financieros y funcionales a
través de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
3) Principio de Incompatibilidad con exclusión de los servicios administrativos financieros del
desarrollo de las funciones de “control específico”. Es función de los SAF el diseño de
sistemas y procedimientos contables: registro, análisis e interpretación y presentación de
información financiera.

Un sistema de control interno eficiente y eficaz tiene como características esenciales la definición
correcta de responsabilidades funcionales, establecimiento de procedimientos para promover un
razonable control sobre la programación y ejecución presupuestaria; prácticas correctas para el
cumplimiento de las obligaciones y funciones de cada una de las áreas y personal competente en
función de sus responsabilidades.

La unidad de Auditoria interna se diseña como un servicio a toda la organización, referente al

examen posterior de las actividades financieras y no financieras, de la totalidad de las
jurisdicciones y entidades. Las UAI asesoran a las autoridades superiores en la fijación de normas y
procedimientos inherentes al sistema de control interno, controlando y evaluando su posterior
cumplimiento.

Los auditores internos, periódicamente elevan información en 2 niveles: A la SIGEN y a la máxima

autoridad del ente. La información consiste en:

- Plan anual de auditoría

- Síntesis de trabajadores realizados
- Informes de relevamiento
- Informes de auditoria
- Informes de avance

Se han definido como funciones de las UAI:

o Intervenir en las acciones de auditoria sobre el sistema de control interno del organismo
con sujeción a las normas y pautas fijadas por la SIGEN.
o Planificar, diseñar y ejecutar planes de auditoría.
o Asistir al titular del ente en temas de control interno.
o Evaluar periódicamente los sistemas de control interno existentes conforme a criterios de
eficacia, eficiencia y economía.
o Verificar el cumplimiento de los principios de regularidad financiera, legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia.
 o Recomendar medidas a fin de optimizar las operaciones de programación, ejecución y
registro del ente auditado.
o Propiciar la implementación de un sistema contable adecuado a las necesidades de
registro y de la obtención de información oportuna, confiable y coherente.
o Formular observaciones y emitir recomendaciones, además de efectuar el seguimiento de
las recomendaciones.
o Emitir informes en el área de su competencia.
o Instrumentar medidas necesarias para capacitar en forma continua al personal de la UAI.
o Elaborar normas, procedimientos e instructivos internos a los efectos de unificar la
metodología de trabajo.
o Circularizar en forma periódica toda la normativa aplicada y modificaciones a la misma.

Las Unidades de auditoría interna desarrollan sus tareas en función de un modelo de control
integral e integrado abarcando la auditoria administrativo-financiera (contable), la auditoria
jurídica (legal) y la auditoría de gestión (operacional u operativa).

 DEL CONTROL EXTERNO

Con la finalidad de ejercer el control externo, la ley 24.156 crea un instituto de control en
Argentina: La Auditoría General de la Nación bajo dependencia del Congreso, órgano
administrativo, financiero y funcionalmente independiente, responsable de auditar con carácter
posterior emitiendo opinión sobre los estados contables o financieros del SPN.

Normas de Auditoría externa de la AGN

La auditoría externa es definida como un examen estructurado de registros u otra búsqueda de

evidencia, con el propósito de sustentar una evaluación, recomendación u opinión profesional con
la realización de auditorías integrales, en sus dos subsistemas: Auditoria financiera y auditoría de
gestión.

Entre los objetivos a lograr se señala la importancia de comprobar si los recursos públicos se han
utilizado en forma económica y eficiente pero además se advierte la importancia a promover
mejoras en el sistema de control interno.

En cuanto a la forma de realización de las auditorias se pueden realizar a través de equipos

propios de profesionales y técnicos, estudios independientes en auditoría y firmas consultoras.

En cuanto a las normas generales relacionadas con el trabajo de auditoría encuadra la

planificación de auditorías en forma económica, eficiente y eficaz a través de dos niveles de
planificación: la planificación institucional y planificación específica.

La planificación institucional abarca aspectos como los importes involucrados, exámenes

especiales de actos y contratos de significación económica y valoración de la probabilidad de la
ocurrencia de eventos adversos. Bajo la filosofía de que la gestión gubernamental debe ser abierta
al ciudadano y la medición de los efectos no económicos de la eficiencia estatal introduce dos
requisitos habitualmente ignorados en una auditoria en el ámbito privado. Por una parte, la
magnitud del impacto social, económico, ambiental y organizacional. Por otra, los comentarios de
los medios masivos de difusión.
En cuanto a la planificación específica define los detalles de los planes anuales de acción
comprendiendo:

 Desarrollo del ente a auditar

 Estudio del ente a auditar
 Relevamiento del control interno
 Determinación de la importancia, significatividad y riesgo
 Determinación de los procedimientos a aplicar
 Recursos a comprometer
 Programas de auditoria
 Autorización por parte de niveles superiores
 Control de ejecución de lo planeado
 Desvíos con relación a lo planificado y su autorización
Las conclusiones se expresan a través de informes claros objetivos y autosuficientes con un
contenido estandarizado y recomendaciones que se deberán formular en tono constructivo,
dirigidas a mejorar el sistema de control interno y a corregir errores y deficiencias contables,
financieras, administrativas o de otra naturaleza.

Una fase especial de la auditoria pública: la fase de seguimiento

En la administración pública, los informes de auditoría internos y externos son seguidos por los
propios auditores o por un equipo designado al efecto. La fase de seguimiento se puede extender
a partir del relevamiento inicial en el que ya puede efectuarse algún tipo de recomendación de
forma que al emitirse el informe final se observe el cumplimiento por parte de sus responsables y
muestre actitud en solucionar problemas. Indudablemente el seguimiento más importante es el
posterior al informe final, en un tiempo que no deberá ser mayor a 180 días, porque si en el plazo
citado no se cumplen con las recomendaciones deberán arbitrarse los mecanismos para su
solución definitiva.

La etapa de seguimiento termina con un informe final en cualquier circunstancia, con una
descripción de los logros alcanzados y los objetivos que no se han podido cumplir, donde se
detallarán los logros obtenidos y los puntos que han quedado pendientes.

Los organismos de control en el régimen legal argentino

Todo sistema democrático de control de gobierno requiere un adecuado sistema de control que
garantice el correcto uso de los recursos públicos. La ausencia de una cultura de control del
destino de los recursos públicos bajo el régimen español basado en un fuerte autoritarismo real,
generó procedimientos centralizados y poco transparentes de control.

La constitución de 1853 se incorpora como filosofía de la administración fiscal la influencia de la

denominada “escuela latina”. A partir de ella se estructuraron las instituciones en materia de
control con la creación del instituto del Tribunal de cuentas de raigambre napoleónica ya que éste
lo instaura cansado de la corrupción.

Ambas escuelas: la anglosajona y la latina, difieren en cuanto a la filosofía en materia de control.

Mientras que la anglosajona evolucionó desde un origen de mero control de legalidad a un control
de resultados, la segunda muestra un mayor afecto a los controles formales, legales y de
resultados. La cultura pragmática de los anglosajones requiere de un estado que muestre
resultados prácticos y concretos por sobre las disputas de poder al cual están más imbuidos los
ciudadanos de los países latinos.

No puede dejarse de tener en cuenta que la esencia del control está ligada a la interrelación entre
el estado y los ciudadanos.

En un estado liberal, en que las funciones son escasas, los controles son menores en cuanto a que
la evaluación de los resultados suele dificultarse porque los bienes públicos ofrecidos son de
carácter intangibles y escaso.

El moderno pensamiento político señala la importancia de que convivan tres sectores: el sector
público, el sector privado, y el sector social. Los mecanismos de control deben estar en la propia
sociedad, siendo los institutos de control las herramientas para facilitar la auditoría social.

A partir de 1994 se reforma la Constitución Nacional Argentina pretendiéndose dotar al estado

con mayores facultades de control respecto a las organizaciones privadas.

La independencia del control

El propio sistema republicano es un sistema de control interactuantes. Controla el poder ejecutivo

su propia administración y el control de los otros dos poderes. Controla el poder judicial los
derechos y garantías de los ciudadanos y los conflictos interestatales. Controla el poder legislativo
los otros dos poderes.

Corrientes doctrinarias en materia de instituciones de control externo

Se presentan distintas alternativas para garantizar la independencia del control con el respeto a la
autonomía del órgano controlante.

 La corriente doctrinaria de los tribunales de cuentas

Suele sostenerse que el control es una función especial que requiere una conformación
institucional per se. Ello ha dado lugar a los Tribunales de Cuentas hasta su derogación por la Ley
24.156. Si el control no está definido en el marco de uno de los poderes de la república se corre el
riesgo de que sea un instrumento en virtud de la importancia de los recursos que maneja el Poder
Ejecutivo. O en otros casos ser un poder más que puede convertirse en un poder con “más poder”
que el propio legislativo o judicial. Así lo habitual es que cuando un control es independiente, una
manera de restringir sus funciones es quitarle operatividad, no asignándole los recursos
suficientes para el cumplimiento de sus misiones.

 La corriente doctrinaria del control como parte del legislativo

Es tradicional en la doctrina constitucional que el Poder Legislativo cumpla con una doble función:
el dictado de legislación dentro de las competencias establecidas por la Constitución, y el control
político de los actos realizados por los otros poderes.

Con la reforma de la constitución se siguió el criterio de las contralorías dependientes del Poder
Legislativo otorgando cariz constitucional a similar instituto creado por Ley 24.156 definiendo a la
Auditoría General de la Nación como organismo técnico dependiente del Parlamento Nacional con
personería jurídica, e independencia funcional.

Así con su inclusión en el art 85 de la CN se pretende fortalecer la función de control, previéndose

un equilibrio que acotando las amplias facultades que antes tenía el poder ejecutivo en cuanto a
su relación con la figura del Tribunal de Cuentas, evitara un exceso de parlamentarismo en las
facultades de control en Argentina.

Se procuró así que AGN contara con un instituto técnico efectivo para un mejor desempeño en el
accionar de sus facultades constitucionales de control. La AGN tiene competencias como:

 Organismo de asistencia técnica del Congreso

 Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos
de la administración nacional
 Trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de fondos
públicos.

Los dictámenes de la AGN son de carácter NO obligatorio, con excepción de la última de las
competencias mencionadas. Su integración es de carácter colegiada, su presidente surge de la
propuesta del partido como mayor representación opositora en el Congreso.

Oportunidad del control

En general, dada la relevancia de los actos de gobierno, en cuanto a su repercusión sobre la

calidad de vida de los ciudadanos se ha considerado tradicionalmente que los actos de gobierno,
deben ser fiscalizados y auditados previamente.

Si el control es posterior, la coadministración no es factible, aunque se producen otros efectos

como la irreversibilidad del daño patrimonial ocurrido y/o vulneración de los derechos de los
ciudadanos por una inadecuada prestación de los servicios o la ejecución de obras.

En la constitución nacional reformada en 1984 no se establece prohibición alguna para el control

previo. El artículo 117 de la Ley 24.156 habla del control posterior de la gestión, pero no impide el
control previo.

El sistema de control interno

En cuanto al control interno previo a la reforma era competencia de la Contaduría General de la

Nación. Con la Ley 24.256, se crea la Sindicatura General de la Nación dependiente del poder
ejecutivo. Se sostiene que la nueva normativa impuesta por la Ley 24.156 se basa en que el control
previo se realiza a través del sistema de control interno. De esa el control externo evita la
coadministración en cuanto a que la AGN no efectúa tareas de control previo.

Con la reforma y aplicando el principio de “centralización normativa y descentralización

operativa”, el sistema de control interno se encuentra estructurado en 2 escalones. Uno superior,
centralizado a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) como órgano normativo, de
supervisión y coordinación. Por su carácter de órgano rector tiene competencia en materia de:

- Dictado de normas de control interno

- Dictado de normas de auditoria interna
 - Coordinación de la red de unidades de auditoría interna
- Supervisión del sistema de control interno
- Cumplimiento de las normas técnicas emitidas

La SIGEN es una entidad autárquica dotada de personalidad jurídica propia, que garantiza un
cierto grado de autonomía e independencia.

El segundo escalón es de carácter descentralizado integrado por una red de unidades de auditorías
internas acopladas a nivel de cada jurisdicción y entidades descentralizadas.

Los dos escalones dependen del máximo titular de la jurisdicción.

Funcionalmente las UAI dependen de la SIGEN, que aprueba el plan anual de auditoría y fija
normas de fiscalización.

La Sindicatura General de la Nación

La SIGEN es el auditor interno del Poder Ejecutivo Nacional y como tal norma, supervisa y coordina
la red de Auditorías Internas existentes.

Fines perseguidos

 Lograr un adecuado ambiente de control en el área del Poder Ejecutivo Nacional.

 Evaluar si la gestión se realizó de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y
eficacia.
 Coadyuvar a una mayor agilidad en la toma de decisiones y una oportuna corrección de los
desvíos y errores detectados.

Funciones

 Dictar y aplicar normas de control interno, emitir normas de auditoría interna y establecer
requisitos de calidad técnica para los auditores.
 Realizar o coordinar auditorías financieras, de legalidad y de gestión.
 Aprobar los planes anuales de acción de las unidades de auditoría interna y controlar que
sus recomendaciones sean puestas en práctica.
 Formular recomendaciones sobre el cumplimiento normativo y aplicación de reglas de
auditoría interna.
 Vigilar el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos rectores de los sistemas
de Administración Financiera.
 Poner en conocimiento del presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o
pudiesen producir significativos perjuicios para el patrimonio público.
 Intervenir previamente en materia de privatizaciones a efectos de formular las
observaciones y sugerencias que estime pertinentes.
 Proponer los síndicos en las empresas y sociedades en que el estado tenga participación.

Modalidad de Trabajo
Su conducción es ejercida por el Síndico General de la Nación y tres síndicos Generales adjuntos
que deben poseer título universitario y experiencia en administración financiera y auditoría.
Alcance del control

El alcance de la auditoría abarca una amplia frontera. Así esa amplitud puede ser considerada
desde tres estrategias compatibles entre sí. Por una parte un alcance funcional vinculado con uno
de los aspectos inevitables en la gestión gubernamental: La Legalidad. Un adecuado equilibrio
entre la exigencia de legalidad y una consistencia técnica en la producción pública es retomado
muy recientemente bajo el neologismo de responsabilidad, como una obligación de carácter legal
de rendir cuentas, incluyendo los resultados de la gestión de los funcionarios. En otros términos,
demostrar la adecuada aplicación de los recursos económicos por sobre la tradicional
responsabilidad en el cumplimiento de la norma legal.

Los gastos reservados

La exclusión de los fondos reservados agravia el principio republicano de la difusión de los actos de
gobierno. La legislación comparada abarca un amplio espectro, desde posturas liberales, hasta
tesituras restringidas de países altamente desarrollados. En estos últimos casos, las aplicaciones
de los fondos reservados no se difunden, pero son auditados por un cuerpo de auditores
designados por la máxima autoridad del órgano de control externo responsable que verifica el
efectivo destino de los fondos.

El control institucional integral

La estrategia de alcance institucional requiere la comprensión de la totalidad del sector público,

evitando islas normativas. Nuestra Constitución Nacional comprende la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada, no incluyendo a las empresas estatales.
Pero la Ley 24.156 incluye los efectos globales de las empresas públicas sobre el conjunto
económico- financiero.

Una tercera estrategia se refiere a las técnicas a utilizar en la gestión pública y por ende en los
sistemas de control y procedimientos de auditoría.

Juzgamiento de los actos de los funcionarios

Se discute si el órgano de control externo debe tener facultades jurisdiccionales para juzgar el
desempeño de funcionarios y agentes públicos. Siguiendo a la normativa anglosajona, la AGN no
tiene facultades jurisdiccionales. Es decir, no tiene competencia para realizar los juicios de
responsabilidad y de cuentas con que estaba atribuido el Tribunal de Cuentas de la Nación.

Ante cualquier inconducta de los responsables públicos, su remisión a la justicia ordinaria es una
obligación inexcusable de denunciar por parte de quienes tengan conocimiento de un ilícito, sea o
no funcionario público.

Sin duda que el juzgamiento de los funcionarios públicos por parte del Poder judicial al sufrir
continuas demoras no ayuda a crear la cultura de control y el espíritu anticorrupción que requiere
la sociedad. Una solución sería la creación de un fuero penal fiscal que se ocupe y especialice
exclusivamente en el juzgamiento de los funcionarios públicos por los delitos que afectan al
patrimonio público. Pero, aun así, los organismos de control deberían tener facultades para
imponer sanciones a quienes violen normas administrativas.
Actualmente, la ley 24.156 ha interpretado que la determinación del daño económico y la
atribución de responsabilidades del funcionario público deberá ser efectuada en sede judicial,
aunque la iniciación del recurso es de competencia de la SIGEN.

CAPITULO 13: FUTURO DEL CONTROL Y LA AUDITORIA EN EL SP.

Control de resultados, fracasos y limitaciones en el sector público

Se denotan las siguientes deficiencias en el desarrollo de la auditoria publica:

 Escaso cumplimiento de las normas y recomendaciones de auditoria

 Violaciones a la norma
 Escasez o inexistencia de pruebas en cuanto al cumplimiento del principio de legalidad
 Inconsistentes evaluaciones del cumplimiento de los controles internos.
 Insuficiencias en las documentaciones de apoyo en las conclusiones realizadas.
 Escasa comprensión de su importancia económica al considerarla como gasto.
 Fuertes presiones de orígenes políticos y corporativos.

La experiencia de los controles en el Estado Nacional

Con el diseño de los nuevos criterios e institutos de control, la ley 24.156 y la reforma
constitucional del año 1994, se ha advertido sobre las necesidades de hacer profundos cambios
para modificar un ineficaz control de los gastos gubernamentales y prolongadas demoras de los
dictámenes de la Auditoria General de la Nación y del propio Congreso. Los informes suelen ser
tardíos cuando no disimulan o directamente ocultan, la verdadera responsabilidad de los
funcionarios.

La constitución nacional delegó en el congreso la responsabilidad del control externo del sector
público en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos. Para esta función el
poder legislativo cuenta con la AGN, como un organismo técnico que eleva sus dictámenes a la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas, integrada por senadores y diputados.

Con auditorías realizadas a tiempo y cumplimentando sus recomendaciones, no sólo se combate

directamente la corrupción, sino que se contribuye a prevenir la generación de un clima de
impunidad.

Recomendaciones para la excelencia de la auditoría pública

La AICPA ha elaborado un conjunto de recomendaciones para el desarrollo de una auditoria

pública bajo los criterios de las 5 E.

 En cuanto a la formación de los auditores

1) Completar programas educativos de alta calificación profesional
2) Asegurar la calidad del profesorado y de los cursos
3) Incrementar el marketing de los programas de autoformación
4) Coordinar el trabajo conjunto para aumentar la calidad de las tareas
 5) Fortalecer la capacidad de las organizaciones profesionales para suministrar dictámenes
técnicos.
6) Revisar os informes de la comisión de la gestión y del presupuesto.
7) Desarrollar normas de cumplimiento y sugerir procedimientos de auditoria
8) Revisar las preguntas y cuestiones del citado informe.

 En cuanto a la contratación de auditores

9) Iniciar un estudio del proceso de contratación de auditorías
10) Desarrollar y distribuir un modelo de petición para las propuestas
11) Estandarizar las normas aplicables a los distintos organismos para auditorias individuales.
12) Asignar todas las actividades de control de las auditorias bajo la responsabilidad de
funcionarios competentes.

 En cuanto a la evaluación de la calidad de la auditoria

13) Hacer extensivas guías estatales en los informes de auditoría y revisiones de papeles de
trabajo.
14) Usar la información obtenida de los informes de auditoría y de las revisiones de los
papeles de trabajo para identificar problemas y soluciones
15) Implantar programas positivos de imposición de normas
16) Requerir la participación en revisiones similares

 En cuanto a la imposición de estándares

17) Mejorar el sistema de control de las normas de auditoria y suministrar control a los
funcionarios que los vigilen
18) Informar a los funcionarios competentes sobre el sistema de control

 En cuanto al intercambio de información

19) Abrir los foros de auditoría
20) Hacer extensivo el diálogo y el intercambio de información
21) Incrementar la participación de los comités e instituciones gubernamentales
22) Incluir auditores públicos como coprofesores en los cursos de auditoria pública de las
organizaciones privadas.

Recomendaciones para la modernización eficaz del control y la auditoría pública

Los recursos son escasos y las necesidades ilimitadas. Se plantean algunas recomendaciones en
relación al futuro del control y de la auditoría gubernamental en Argentina:

1) Por una parte, se debe procurar que las instituciones logren una adecuada combinación
entre el cumplimiento de las exigencias inexcusables de legalidad sin caer en un
formalismo ritual que coarte, limite, impida, aborte los criterios de gestión basados en los
parámetros de las 5E.
 2) Es un requisito inexcusable garantizar la independencia, con autonomía funcional y
autarquía financiera, de las instituciones de control tanto interno como externo. Debe
impedirse el tráfico de influencias partidarias o corporativas, de cualquier naturaleza.
3) El control debe entenderse como un todo y con la finalidad de evitar esfuerzos
desperdiciados, el Poder ejecutivo debería enviar anualmente un plan de auditoría a cargo
del órgano de control interno.
4) Deberán capacitarse, en coordinación con las universidades e institutos de enseñanza, y
entidades profesionales de ciencias económicas, la formación de profesionales y técnicos
especializados en temas de gestión pública.

El prisma de instrumentos de control integral

El control social de los actos de gobierno y el desarrollo de una auditoría social, deberá contar,
entre otros, con un espectro de instrumentos y herramientas como:

A) En materia de participación institucional del ciudadano

- Reforma estructural de los organismos de control interno y externo.
- Incorporación de representantes de profesionales de organizaciones de la sociedad
civil en la integración de los órganos de control externo.
- Integración de los órganos colegiados de control externo con un número reducido de
miembros: 5
- Modernización de los procedimientos de auditoria con el establecimiento de normas
de control de calidad tipo ISO y similares.
- Garantizar que los organismos de control externo no constituyan un cuarto poder
siendo su relación con el Congreso en su carácter de organismo técnico auxiliar con
independencia funcional y autarquía financiera.
- Garantizar el ejercicio integral del control
- Organizaciones de comisiones participativas adhoc integradas por los ciudadanos para
el conocimiento de la información pública por áreas temáticas.
- Creación de la figura del auditor social, que actuaría como fiscal ante la AGN.
- Exigencia de que los plenarios de los organismos de control externos sean públicos.
- Institucionalización del presupuesto participativo.
- Conformación de audiencias públicas para la discusión de todos los temas relevantes.
- Programas de información al ciudadano con difusión pública de todos los informes de
control y auditoría.
- Creación de consejos estatales, como espacios institucionales no corporativos, del más
alto nivel conformado por representantes independientes.
- Creación de Consejos económicos y sociales con participación de representantes
económicos, laborales, universitarios y sociales.
- Control en plazo perentorio por parte del congreso nacional del instituto de los
decretos de necesidad y urgencia.

B) En materia de ejercicio individual de los derechos del ciudadano

- Legislación derechos del ciudadano de acceso a la información pública
- Acceso amplio, directo y gratuito a sistemas de comunicación de denuncias,
quejas y sugerencias.
 - Acceso libre y gratuito a internet en los centros tecnológicos comunitarios del
estado nacional para el conocimiento de la información pública
- Reconocer recompensas pecuniarias a todo ciudadano que habiendo tenido la
iniciativa hubiere aportado datos relevantes que comprueben en sede judicial la
comisión de un delito.
- Crear un tablero de control social de información con datos sobre endeudamiento
y evolución.
- Diseño de cartas de compromiso del sector público con la ciudadanía
estableciendo normas precisas de calidad y tiempo de atención en la provisión de
los servicios públicos.
- Promover en la currícula de formación cívica para todos los niveles de enseñanza
la incorporación de principios y valores éticos de honestidad y excelencia.
- Identificación clara y visible de funciones y horarios de que desarrolla cada
dependencia gubernamental.
- Generar la conciencia que la corrupción es también un problema global.

C) En materia de mejoramiento de la responsabilidad del funcionario

- Organización de un servicio civil, para la selección pública de cargos hasta niveles
gerenciales para abajo.
- Institucionalización de premios e incentivos para funcionarios, agentes públicos y
ciudadanos que desarrollen nuevas ideas que fortalezcan las 5E.
- Dictado de un código de ética de funcionarios y agentes públicos con determinación de
deberes, facultades e incompatibilidades con sanción de una legislación que impida zafar
mediante vericuetos jurídicos para escapar de la justicia similar a la ley Sarbanes.
- Contemplar todo tipo de impacto que, producto de medidas gubernamentales, incida
sobre el medio ambiente.
- Disposición que los fiscales instrumenten de oficio, evitando la prescripción a los dos años.
- Reforma penal que endurezca las penas por delitos de corrupción.
- Obligación de todo funcionario público y agentes permanentes de mayor nivel, o que
manejen fondos públicos, a presentar periódicamente declaraciones juradas
patrimoniales.
- Reforma del régimen de remuneraciones y promoción a agentes y funcionarios públicos.
- Implementación de técnicas modernas de gestión.

D) En materia de mejoramiento de las herramientas de control

- Ampliación de facultades de los organismos de control externo como actuar en carácter
de querellante ante la justicia.
- Institucionalización de un fuero penal económico para el juzgamiento de los funcionarios y
agentes públicos
- Legislar que el secreto bancario y fiscal no se aplique al control gubernamental.
- Eliminar todo tipo de cláusula constitucional que otorgue fueros especiales a los
funcionarios públicos.
- Apartamiento cautelar de funcionarios involucrados en procesos penales en que se
encuentren imputados.
- Valoración con carácter integrado de todos los sistemas de administración financiera.
- Extender en un ámbito de correspondencia con la Nación que las medidas que se
instrumenten para combatir el despilfarro y la deshonestidad se aplican en todos los
órdenes de gobiernos provinciales y locales como condicionalidad para la transferencia de
recursos no fijados por norma constitucional.

E) En materia de Instrumentos para combatir los tradicionales “Agujeros negros” de la

corrupción
- Sanción de normas que establezcan el universo controlable de todos los gastos e ingresos
públicos como fondos especiales y fondos fiduciarios.
- Realización de encuestas permanentes al ciudadano sobre la calidad del servicio.
- Implementar un sistema de compras que permita la libre participación de todos los
oferentes, sin requisitos burocráticos.
- Administración del endeudamiento público
- Establecer un rango financiero mínimo para el control preventivo o previo que faculte a
los organismos de control externo a tener facultades paralizantes del acto que se va a
instrumentar.
- Retornar las facultades jurisdiccionales de los organismos de control
- Observación estricta de las normas de la legislación sobre responsabilidad fiscal
- Sanción de una legislación de rendición de cuentas públicas respecto del origen y destino
de fondos de los partidos políticos.
- Regulación del mecanismo de leyes secretas evitando que signifique el mero resguardo o
privilegio a medida de una persona o sector.
UNIDAD 3: SISTEMA DE PRESUPUESTO

CAPITULOS 5 A 13

Módulo 1. El complejo universo presupuestario

Relevancia

Prever significa ver con anticipación, conocer, conjeturar lo que ha de suceder. “Pre” antes,
“supuesto” estimación, es el más importante instrumento de administración financiera.

El presupuesto es el proceso destinado a elaborar, expresar, aprobar, coordinar, ejecutar y evaluar

específicamente las corrientes de gasto e ingresos. Es considerado un instrumento polivalente de:

 Gobierno; al facilitar un adecuado proceso de toma de decisiones

 Administración; al determinar responsabilidades en función del principio de división de
trabajo sirviendo de guía de acción para los diferentes niveles de organización.
 Planificación; al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras
presentes en relación a los programas y planes de gobierno.
 Control; a partir de la aprobación de lo que se va a hacer es posible compararlo con lo
realmente hecho.

Escuelas

 Escuela clásica o liberal: Estado neutral, el presupuesto es un mero instrumento de

previsión de gasto mediante un régimen tributario que no debe interferir mayormente
sobre el resto de la actividad económica. Solo tolera el uso de crédito público destinado a
financiar gastos de capital, pero asegurado el repago de servicios de la deuda.
 Escuela Moderna o keynesiana: concepción macroeconómica del estado interventor a
través del presupuesto, debe actuar evitando la recesión y la desocupación. Acepta en el
corto plazo que el presupuesto pueda ser deficitario. El déficit puede ser financiado
transitoriamente con emisión monetaria con el objetivo de promover la reactivación
económica.
 Escuela productivista o neokeynesiana: Considera al estado como organización
responsable de armonizar el bien común para satisfacer demandas colectivas, debiendo
asegurar la provisión de bs y ss en cantidad y calidad. El presupuesto debe expresar no
solo las asignaciones financieras del gasto y previsión de recursos, sino también la
producción estatal medida físicamente.
 Escuela de la gestión por resultados: Tendencia a que los actores sociales puedan
intervenir sistemáticamente en la toma de decisiones públicas. En línea con el objetivo de
Efectividad, la óptica se pone en la valoración de los resultados de las políticas públicas
sobre la sociedad civil y el mercado.

Visión productivista.

El enfoque productivista se centra en la relación tecnológica insumo/producto expresada

mediante la función de producción: Y= f (Xi) para Xi= 1,……,n
La visión productivista señala que el presupuesto no solo debe indicar cuál es el gasto monetario,
sino que insumos se necesitan y que productos se suministran. Rechaza el financiamiento vía
emisión monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crédito publico, no en el destino a
erogaciones corrientes sino en su pertinencia a erogaciones de capital destinadas a bienes
sociales. Acepta endeudamiento para financiar reformas estatales entendiendo que ayudan a
mejorar la productividad media de la economía, pero bajo la exigencia que servirán para
garantizar su destino reproductivo.

El concepto productivista de la función pública significa un cambio radical en la concepción de las

acciones estatales, anteponiéndose al tradicional criterio de hacienda de erogación propia de un
estado reducido y neutral que financiaba sus gastos mediante la captación de una reducida parte
de la riqueza social. En cambio, el paradigma de hacienda de producción significa una visión
integral en cuanto al proceso de transformación de insumos expuesta en la función productiva
gubernamental.

Valor sistémico del presupuesto

Según el SIMAFAL (sistema integrado modelo de adm financiera para América latina), el sistema
presupuestario tiene por objeto prever las fuentes y montos de los recursos monetarios y
asignarlos periódicamente para el financiamiento de planes, programas y proyectos con el fin de
cumplir los objetivos y metas del sector público. Si está aprobado con la anticipación suficiente
permite programar su ejecución desde el inicio del año fiscal.

Ecuación Presupuestaria Fundamental

El presupuesto como previsión de los flujos de gastos y recursos para un cierto periodo, es un
balance preventivo que incidirá en el futuro, no solo sobre patrimonio y resultados de la
organización estatal, sino respecto a la calidad de vida de los ciudadanos y las decisiones de los
agentes privados de la economía.

Dicho balance preventivo que denominaremos Ecuación presupuestaria fundamental está

conformado por dos elementos expresados monetariamente: Recursos y gastos, que reúnen
características comunes y distintivas.

 En cuanto a su fijación, tanto gastos como recursos, como toda estimación futura no es
exacta sino con un cierto grado de probabilidad. Es decir, preventivos.
 En cuanto a sus topes, los gastos solo pueden ejecutarse hasta el nivel máximo de las
respectivas asignaciones financieras (limitado), en cambio los recursos se ejecutarán sin
limitación ni techos. No se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto
originalmente.
 En cuanto a plazos; Los gastos nacen y fenecen, en general en el transcurso del año (son
periódicos) mientras que los recursos son de continuidad temporal indefinida hasta la
modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad (no periódicos)
 En cuanto a la legalidad, los gastos se originan en la propia ley de presupuesto, en cambio
los recursos las previsiones se realizan en función de la preexistencia de la legislación
ajena al presupuesto o derivada del ámbito tributario.

Estado Ahorro, Inversión, Financiamiento

El EAIF es de gran utilidad al permitir en un primer golpe de vista analizar la situación financiera
exponiendo los macro equilibrios y desequilibrios del conjunto de recursos y erogaciones. Expresa
únicamente cifras monetarias.

La construcción del EAIF, relaciona en parejas afines los rubros de los clasificadores económicos de
erogaciones y recursos según la conocida clasificación en corrientes, de capital y de financiación.
Permite una visión fiscal y monetaria global, además que sirve para impulsar un sistema de
programación presupuestaria y para tomar decisiones a tiempo real.

Al estado se lo presta bajo el concepto de estado en marcha con la capacidad de pagar en el

futuro por lo menos intereses a una tasa razonable, cuyos riesgos veremos después.

Está conformado por movimiento arriba y debajo de la línea que muestran las relaciones
económicas y financieras del estado:

 Movimientos arriba de la línea: Son producto de decisiones de naturaleza interna o intra

estatales. Se trata de decisiones endógenas del propio estado.
 Movimientos debajo de la línea: Son decisiones en general condicionadas a las resultas de
negociaciones del estado con personas e instituciones extrañas a sus facultades
imperativas y en que las partes actúan en el libre ejercicio de sus intereses patrimoniales.
Además, se incluye el uso de activos financieros propiedad del estado para financiar
movimientos arriba de la línea o aplicaciones financieras debajo de la línea. Son decisiones
exógenas en las cuales se debe contar con la aceptación de quienes se prestan. No incluye
endeudamientos de cortísimo plazo voluntarios como las letras de tesorería y bonos
compulsivos.

Como regla general, el resultado económico (A/D) debería ser siempre positivo de manera de
mostrar capacidad de autofinanciación del estado para sus gastos corrientes, la seguridad en el
pago de intereses de la deuda y un saldo contributivo al cofinanciamiento de erogaciones de
capital. La cuenta de inversión no es gravosa cuando es negativa en la medida en que la toma de
deudas se destine a inversiones reproductivas.

Las necesidades de financiamiento (diferencia entre fuentes financieras y aplicaciones financieras)

debe ser 0, indicando que los movimientos del EAIF tienen razonables justificativos. Si es negativo
indica que existen desequilibrios en que deberían bajarse erogaciones y/o aumentarse recursos
y/o aumentarse la deuda o postergar amortizaciones. Si es positivo la situación es inversa.

CUENTA CORRIENTE

Recursos corrientes

-Gastos corrientes

RESULTADO PRIMARIO ECONOMICO SUPERAVIT DEFICIT

-Intereses

RESULTADO ECONÓMICO AHORRO O DESAHORRO

CUENTA CAPITAL

Recursos de capital

-erogaciones de capital

RESULTADO FINANCIERO SUPERAVIT O DEFICIT

CUENTA DE FINANCIAMIENTO

Fuentes de financiamiento

-Aplicaciones financiera

NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO

Efectos de los servicios de la deuda

En el tratamiento de las erogaciones, arriba de la línea, es conveniente discriminar las previsiones

del pago de intereses de la deuda según el grado de confianza que tenga los acreedores para que
le garanticen los pagos. En los servicios de la deuda existen 2 componentes: uno los intereses
(erogación corriente arriba de la línea) y por otra las amortizaciones de capital (debajo de la línea).
Se pueden definir distintos escenarios según el tratamiento de los intereses a pagar vinculados con
la confianza acreedor-deudor.

A) Escenario 1, intermedio de naturaleza ortodoxa – Supremacía del interés acreedor.

Al compararse el gasto primario con los ingresos corrientes surge el resultado económico primario.
Cuando este es Superavitario (superávit primario) representa la capacidad de pago del estado para
hacer frente a los intereses.

La situación inversa déficit primario es por demás preocupante. Sucede cuando no se pude hacer
frente con los recursos corrientes al pago de los gastos corrientes y peor aún si además no se
incluyen los intereses.

Siguiendo sobre la línea, cuando sobre los resultados anteriores (ahorro/ desahorro)
contabilizamos el caudal de egresos de capital e ingresos de capital, si la diferencia es positiva nos
encontramos con un resultado financiero superavitario. Y si es negativa, déficit.

En los movimientos por debajo de la línea, si se arranca con una situación de Sup del resultado
financiero se podrá cancelar parte del capital de la deuda. Pero delicado es el escenario si se parte
con déficit financiero, ya que deberá recurrirse a mayor endeudamiento, reconociéndose la
incapacidad gubernamental de financiar el total de gastos con el total de los ingresos.

Repercusión de recursos no habituales: Los estados subnacionales reciben no habitualmente las

denominadas transferencias no automáticas que no son habituales y están ligadas a situaciones de
catástrofe. Afecta la coherencia de las cuentas fiscales, ya que el receptor podrá mostrar un
resultado económico positivo (ahorro) que de no existir esa transferencia seria desahorro.

B) Escenario 2, amplio, heterodoxo – Potencia los intereses del deudor

Cuando la deuda se destina a inversiones reproductivas el deudor es confiable si puede demostrar
su capacidad de pagar los intereses después de las erogaciones de capital.

Se calcula primero un superávit primario financiero después de tener la totalidad de gastos y

recursos de capital, es decir en el penúltimo renglón de movimientos arriba de la línea. Se
sustituye así el concepto de superávit primario económico por el de superávit primario financiero,
en uno y otro caso antes del pago de intereses.

C) Escenario 3, situación extrema de post default

Ocurre ante una decisión unilateral de no pago y/o fuertes quitas de la deuda a los acreedores. Es
una variante del primer escenario con diferencia en su expresión anual hay acreedores incluidos y
excluidos. En dicho periodo anual, los acreedores no defolteados exigen que el deudor muestre
suficiente capacidad para hacer frente al pago de intereses garantizando un saldo positivo, como
superávit económico primario. Ejemplo fue Argentina del 2001 en el periodo de default. Recien en
2005 se arregló el pago de la deuda para acreedores defolteados con quitas de capital, imposición
de intereses, y extensión de los plazos de cancelación.

D) Escenario 4, situación extrema de pre default

Es una variante más estricta del primer escenario, cuando los acreedores frente a la desconfianza
comienzan a exigir el pago inmediato de los servicios de la deuda. No solo los intereses, sino
también las amortizaciones a vencer. Así, los intereses se calculan en el renglón siguiente a
recursos corrientes y antes de todo otro tipo de gastos corrientes, naciendo así un superávit
primario de caja.

Decálogo de reglas de buena salud financiera

Reglas necesarias:

- Los recursos corrientes siempre deben ser superiores a las erogaciones corrientes sin
intereses obteniendo superávit primario (Resultado económico primario positivo)
- Los recursos corrientes siempre deben ser superiores a las erogaciones corrientes
obteniendo ahorro (resultado económico positivo)

Reglas suficientes

- Las erogaciones de capital deberían ser financiadas en el siguiente orden: endeudamientos

de LP, ahorro, y recursos de capital.
- Las erogaciones de capital deberán representar alrededor de un 20% del total de las
erogaciones.
- Los recursos de capital deben destinarse exclusivamente a erogaciones de capital.
- No siempre un resultado financiero negativo es malo, pero no para siempre.
- Fuentes financieras destinadas exclusivamente a erogaciones de capital y a cancelación de
deudas. Nunca a erogaciones corrientes.
- La deuda pública debe ser tomada a una tasa de interés razonable.
- El total de los servicios de la deuda no deberían exceder aprox el 15% del total de recursos
corrientes netos.
- El presupuesto debe mostrar ligazón monetaria con la producción pública.
Relación entre la cuenta de AIF y el Balance

CUENTAS AIF BALANCE

Cta cte Estado de resultados

Recursos corrientes Cta de Ingresos

Gastos corrientes Cta de Gastos

Cuenta Capital Estado de Situación Patrimonial

Recursos de capital Act No corrientes (Dism)

Gastos de capital Act No Corrientes (Aum)

Cuentas de Financiamiento Activos Corrientes

Fuentes Financieras Pasivos Corrientes

Aplicaciones Financieras Pasivos No corrientes

Otros estados consolidados

El déficit cuasi fiscal: en la práctica cuando los déficits de tesorería se financian con emisión
monetaria surgen los déficit cuasi fiscal o déficit oculto. Indica la falta de observancia de recaudos
financieros básicos.

Decálogo de principios presupuestarios.

Son ideas fundamentales para comprender e interpretar homogéneamente la infinidad de

situaciones posibles que pueden suceder en el curso de los eventos de naturaleza económico-
financiera.

 Principio de universalidad: La totalidad de eventos presupuestarios deben ser incluidos. Se

debe evitar excepciones como suele ocurrir con los fondos especiales. También debe
erradicarse la cultura que entidades especificas no figuren en el presupuesto general.
 Unidad: los presupuestos deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados en
función de una política presupuestaria común. Son criterios de uniformidad y coherencia
tanto sustancial como formal.
 Exclusividad: No deben incluirse asuntos extraños a la materia presupuestaria por ejemplo
abarcar aspectos laborales o impositivos
 Acuciosidad: el presupuesto debe ser realista en la determinación de objetivos y su
correspondiente valoración, en concordancia con los escenarios macroeconómicos
futuros. La sobrestimación de recursos y/o subestimación de gastos lleva a usar
instrumentos de gran perversidad financiera.
 Claridad: el documento presupuestario debe expresar ordenada, nítida y
transparentemente las acciones del gobierno, permitiendo su fácil entendimiento.
 Periodicidad: Es necesario convenir su expresión en periodos de tiempo acordes con ciclos
naturales de la actividad económica. En América latina se usa la periodificación anual.
  Continuidad: Las previsiones en el ejercicio deben apoyarse en resultados del ejercicio
anteriores y expectativas futuras.
 Especificidad: Los aspectos financieros deben expresarse con el máximo grado de detalle
que facilite la valoración del presupuesto por parte de sus distintos usuarios.
 Flexibilidad: Todo presupuesto es una previsión dinámica vinculada con un entorno
económico y social modificable. Debe impedirse una absoluta rigidez.
 Equilibrio: La escuela clásica exige igualdad absoluta entre recursos y erogaciones. La
escuela moderna admite el déficit cuando se justifica un efecto neto positivo. La escuela
productivista solo acepta desequilibrios financiados con crédito publico siempre que se
demuestre capacidad de repago.

Programación presupuestaria: importancia, elementos, significado.

El presupuesto es el proceso de asignaciones financieras de gasto y recursos para el cumplimiento

de objetivos concretos. Se prevé una dinámica interacción con el proceso de planificación y
programación. La simbiosis programación-presupuesto ha dado origen a técnicas de programación
presupuestaria siendo la más conocida el presupuesto por programas.

Los elementos de la producción estatal son:

 Definición de objetivo concreto, que significa perseguir un logro acotadamente definido.

En lo posible, medirlo y evaluarlo.
 Determinación de la naturaleza y volumen de acciones, es decir los esfuerzos necesarios
para alcanzar dichos objetivos.
 Asignación de insumos reales o no monetarios.

La programación presupuestaria es de vital importancia en cuanto a:

La producción, dado que el presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos

productivos
Al destino, se requiere de elementos que permitan conocer resultados
La información, la adm necesita informarse sobre insumos reales, metas físicas y
tecnología de transformación aplicada.

Presupuesto tradicional y moderno

Habitualmente, se utiliza como método de determinación de las previsiones presupuestarias el

criterio INCREMENTALISTA, que consiste en repetir la ejecución del presupuesto del año anterior,
tomándolo con retoques e incrementos en función de apreciaciones de naturaleza subjetiva. El
método no supone más eficiente al que gasta mejor, sino al que más gasta.

Mucho de esto se cortó a partir de la aplicación del criterio de lo devengado.

El presupuesto tradicional, vinculado con un estado neutral prestador de escasos bienes y

servicios a la comunidad, requiere de una administración simple. En cambio, el estado moderno,
participa activamente en la sociedad, por eso se da la necesidad de desarrollar una nueva
concepción presupuestaria, vinculando previsiones financieras con definición de objetivos
concretos.
Horizonte temporal:

Presupuesto Plurianual

Surge de la relevancia de erogaciones significativas como los gastos previsionales, el servicio de la

deuda pública y programas especiales cuyos tiempos de maduración e impacto sobre las variables
macroeconómicas son por lo menos de mediano plazo. Se pretende con esto, una presupuestación
plurianual de 3 años, que permita garantizar las posibilidades de continuidad interrumpida del
financiamiento en relación al gasto involucrado.

Cuentas generacionales

Pretenden un registro integral de activos y pasivos de las decisiones públicas y sus efectos en la
sociedad en las próximas generaciones. Se encuentra limitado por su complejidad de aplicación ya
que se estima que una generación es equivalente al lapso de 30 años. Aunque el mayor
impedimento es de conveniencia política.

Fondos anticíclicos o Anticrisis

Se crean con la finalidad de evitar consecuencias de impactos económicos impredecibles en las

cuentas fiscales. Pretenden amortiguar los efectos negativos sobre los dos elementos de la EPF. En
materia de ingresos reteniendo una parte en los años de mayor recaudación que se destina a un
fondo que no es de libre disponibilidad y en materia de gastos evita la tendencia a ilusionarse que
así será siempre cayendo en la inconducta de comprometer un nivel de gasto que no se podrá
sostener.

Módulo 2. Restricciones y condicionantes de la programación presupuestaria

Un presupuesto nacional, no sólo constituye la expresión financiera anual de las operaciones

programadas por el sector público, sino también refleja los hechos financieros ocurridos e influye
sobre las perspectivas futuras de la economía del país.

Presupuesto y macroeconomía

Producto Bruto interno e Importa===== PBI + M = C + I + X == Consumo inversiones exportaciones

Del análisis de la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta la oferta

agregada es igual a la demanda agregada. Se pueden detectar 2 efectos de signo contrario.

Por una parte, el gasto en consumo e inversión, contribuye a aumentar la demanda agregada,
provocando una expansión en el empleo y la producción. Antagónicamente todo ingreso publico
disminuye la renta disponible de los agentes económicos afectando negativamente al empleo y la
producción.

Mediante transferencias y compras de bs y ss, se incrementan la demanda agregada de la

economía. Ambas también, aumentan el déficit. Obviamente un aumento impositivo disminuye el
déficit, pero afecta la producción y la demanda.

La totalidad de dichos efectos puede ser cuantificada en el presupuesto público.

Efectos de la política fiscal

El conjunto de decisiones gubernamentales en materia de ingresos y gastos públicos constituyen
el campo de la política fiscal.

Política fiscal de estabilidad: Pretende controlar severamente el conjunto de variables económicas

con fin de mantener el PBI cerca de su nivel máximo y tasas de inflación bajas y estables, evitando
presiones inflacionarias por aumento de la demanda global.

Política fiscal de expansión: Destinada a aumentar el producto y el empleo posibilitando un

manejo fluido del gasto público, aunque deberá competir más en periodos de auge, con el sector
privado por la demanda de insumos escasos.

Rigideces presupuestarias

En muchos casos, las rigideces o limitaciones pueden referirse habitualmente a causas

ENDOGENAS de naturaleza presupuestaria motivadas en el uso de técnicas inadecuadas, con
conductas de sobreestimación de recursos y subestimación de gastos.

Pero en determinadas circunstancias, las limitaciones o restricciones se originan en el impacto

producido por causas EXOGENAS de naturaleza extra presupuestaria. Éstas pueden tener origen
interno de la propia organización producto de la ineficiencia organizacional, conductas
antipresupuestarias violatorias de principios de unidad y universalidad y en cambios políticas. Pero
además pueden ser de origen externo a la organización estatal, que pueden ser causas de origen
internacional relacionadas con el grado de inserción externa del país que repercuten sobre el
presupuesto, como podría ser un aumento de la tasa de interés internacional o efectos de crisis.

Hipótesis condicionantes- reglas macrofiscales

Las previsiones presupuestarias en materia de recursos y gastos requieren contar con un conjunto
de hipótesis, es decir supuestos racionales, respecto a la evolución de las variables económicas.

 Performance de la actividad económica: Conocer la futura performance del crecimiento

del PBI es sustancial para lograr un aumento de la recaudación sin incrementar la presión
fiscal.
 Nivel general de precios: es fundamental para estimar la asignación de créditos financieros
por cada partida presupuestaria. En muchos casos es el propio estado quien contribuye a
acelerar aumentos sostenidos en los precios.
 Tipo de Cambio: La relación entre la moneda nacional y el dólar estadounidense es
fundamental para la estimación de créditos presupuestarios de los servicios de la deuda
externa en moneda extranjera y para la adquisición de insumos importados.
 Salarios: Las proyecciones de las escalas salariales significativamente inciden sobre el total
del gasto público. El gasto público será más o menos flexible cuanto más se respete la
decisión de mantener o no el salario real.
 Recaudación fiscal: Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen
tributario y en menor medida no tributarios. El incremento de los ingresos es parte de la
política fiscal para reducir el déficit, pero en una economía inflacionaria deberá
contemplarse el efecto Tanzi- olivera, quienes demostraron el deterioro de los recursos
fiscales producto de la inflación.
  Servicios de la deuda: La previsión en materia de compromisos anuales por amortizaciones
e intereses plantea la necesidad de adquirir financiamiento total o parcial para no caer en
la cesación de pagos. En muchos casos la cancelación de los servicios supera las
posibilidades de pago basadas únicamente en los excedentes de los recursos corrientes
por sobre los gastos corrientes. Obviamente deben considerarse posibilidades de
refinanciamiento bajo diversas alternativas. En otros casos la venta de activos físicos y/o
financieros suelen elegirse como instrumentos de financiación, evitándose así el default o
incumplimiento de obligaciones públicas.
 Legislación preexistente: es habitual que las proyecciones de gasto no puedan hacerse con
libertad. Leyes anteriores fijan porcentajes mínimos del presupuesto destinados a políticas
que satisfacen necesidades sociales sensibles.

Presupuesto exploratorio
Propicia la formulación de un modelo integral que explique el comportamiento de los agregados
del presupuesto público en la economía, haciendo posible la adopción de medidas correctivas
cuando las tendencias contradicen los objetivos de las políticas de más amplio alcance.

Pretende que no exista una alternativa para lograr el equilibrio fiscal por incremento sólo de
recaudación o disminución del gasto. La EPF nos muestra que debería ser mediante la
combinación armónica de ambos.

Bases de la ejecución presupuestaria. Programación ejecución intra-anual. Importancia relativa

de gastos e ingresos.

El ritmo de ejecución de gastos e ingresos no es lineal en su transcurso. Muchos recursos son de

naturaleza estacional y ciertos gastos se materializan en ciertas épocas del año.

Así de la misma forma que se programa la elaboración del presupuesto como previsión, la fase de
ejecución requiere de una adecuada programación. Se puede definir así la programación de la
ejecución presupuestaria como una respuesta de armonizar las variaciones estacionales en
materia de ingresos y gastos, permitiendo aminorar los efectos negativos de origen estacional. El
principio de caja es la norma rectora aquí y se establecen las cuotas de compromiso, de
devengado y de pagado como instrumento para regular la programación de la ejecución
presupuestaria.

Regímenes de responsabilidad fiscal.

En diversas administraciones financieras se han ido sancionando las denominadas leyes de

responsabilidad fiscal. En Argentina seis normas básicas de responsabilidad fiscal con escasos
resultados. En pleno o parcialmente siguen vigentes, salvo la Responsabilidad fiscal 3.

 Responsabilidad fiscal 1: Estabilizar la nave fiscal con 5 anclas: *Solo puede

comprometerse el gasto no más allá del monto de recaudación. *Limites en las
modificaciones del presupuesto. *Exigencias de que los devengados no pagados al cierre
serán cubiertos con disponibilidades suficientes. *Establecer el destino de crédito publico
*Mostrar la producción estatal de bienes.
  Responsabilidad fiscal 2: Se acordó con el FMI la sanción de la ley de solvencia y
transparencia fiscal y calidad de la gestión pública nacional. Incluye instrumentos referidos
a: Reducción del déficit fiscal, limite a la tasa de crecimiento de GP, crecimiento de la
presión tributaria, etc.
 Responsabilidad fiscal 3: Se dispuso un sistema de programación presupuestario y la
sujeción de cuotas de compromisos a recursos recaudados, denominándose Ley déficit
cero.
 Responsabilidad fiscal 4: Anualmente el gobierno debe presentar los resultados previstos
en base devengado y límites de endeudamiento de todas las jurisdicciones. En cuanto al
gasto la tasa nominal de incremento no podrá superar la tasa de aumento nominal del PBI,
el calculo de recursos deberá basarse en la ejecución presupuestaria del ejercicio previo y
el equilibrio fiscal debe ser mantenido por las jurisdicciones.
 Responsabilidad fiscal 5: Debilita las normas de responsabilidad fiscal 1, 2 y 4.
 Responsabilidad fiscal 6: Se fortalecen los contenidos de la responsabilidad fiscal 4. Se
rebautiza bajo el nombre régimen federal de responsabilidad fiscal y buenas prácticas de
gobierno.

Módulo 3. El enfoque presupuestario de la producción

El presupuesto por programas.

Es una técnica moderna de presupuesto de carácter integral, instrumental, polifuncional y

procesal que determina una función de producción con: ASIGNACIONES financieras en función de;
OBJETIVOS concretos, para los cuales se desarrollan ACCIONES y se asignan INSUMOS materiales,
humanos y técnicos, que conformando categorías programáticas permite el control de legalidad y
de gestión de los resultados finales deseados.
o Es integral porque incluye la totalidad de las previsiones financieras y reales necesarias
para concretar la producción pública.
o Es instrumental porque reúne características ventajosas como que facilita el proceso de
modernización de las estructuras administrativas, permite mayor participación de distintos
niveles políticos, provoca un conveniente grado de descentralización funcional y espacial,
facilita el control de los actos de gobierno y contribuye al logro de las 5 E.
o Es polifuncional porque sirve para múltiples visiones interrelacionadas para responder a
un variado espectro de interrogantes.
o Es procesal porque está conformado por etapas constituidas por: 1) Formulación
(mediante técnicas presupuestarias) 2) Aprobación por el PL 3) Ejecución 4) Control 5)
Reprogramación.

Antecedentes en Argentina.

Argentina ha tenido experiencias erráticas en materia de programación presupuestaria. En 1966 se

intentó la técnica de presupuesto por programas y se llegó a la conclusión de que no es posible
aplicar técnica alguna si no existe una firme convicción política en su implementación.

A partir de 1989, con la implementación de la reforma del estado se revalorizo el presupuesto,

aunque sus resultados fueron relativos por la falta de adecuados controles y restricciones
financieras.
En 1993, se aplicó la técnica de presupuesto por programas siguiendo el método de la visión de
producción extendiéndose a la totalidad del sector público.

Visión producción en el presupuesto por programas.

Elemento:

La presupuestación por programas consiste en el desarrollo integral de procesos productivos

mediante el uso de tecnologías de transformación que utilizando los insumos reales y recursos
financieros permite la provisión de bienes y servicios. Todos estos elementos están
interrelacionados conformando las diferentes funciones de producción del sector público.

A) Relaciones insumo-producto: Elementos se transforman en un producto terminal como es

un bien o servicio puesto a disposición del público.
B) La producción puede ser de dos tipos: 1) Intermedia (exigida previamente como
condicionante para el posterior desarrollo de la producción terminal, puede ser directa o
indirecta) 2) Terminal (para satisfacer las necesidades ciudadanas y en algunos casos como
insumos para otros programas)
C) Tecnología de transformación: la forma y manera técnica elegida por parte de las
instituciones ejecutoras para el desarrollo productivo.
D) Relaciones de condicionamiento: indica la relación técnica por la cual determinados
productos condicionan y a la vez son condicionados por otros.
E) Centros: 1) De gestión productiva (instituciones donde se combinan insumos y tecnologías
necesarias para la producción terminal. 2) Legales de asignación de recursos financieros:
nexo de asignación de créditos presupuestarios.

Categorías programáticas.

Las categorías programáticas permiten definir un lenguaje común comprensivo de las distintas
fases de la presupuestación, desarrollo del proceso presupuestario e instituciones responsables en
su instrumentación. Se clasifican en:

Red de categorías programáticas GENERALES:

- Programas: conjunto de acciones orientadas al logro de un objetivo concreto en el marco
de una actividad gubernamental para el cual se asignan insumos reales y asignaciones
financieras.
- Subprograma: cuando el objetivo del programa es muy complejo se aconseja de definición
de subconjuntos menores tendientes al logro de objetivos parciales concretos.
- Actividades específicas: Corresponden a cada una de las acciones necesarias en todo
programa agrupables en base a un grado de homogeneidad. Cada programa se compone
de N actividades y cada actividad de N tareas.
- Tareas: representan a su vez cada una de las subpartes que se pueden dividir cada una de
las n acciones homogéneas que componen cada actividad.

Red de categorías programáticas vinculadas a PROYECTOS DE INVERSIÓN:

- Proyectos: conjunto de obras programadas agrupadas en unidades económicas capaces de
funcionar individualmente y de producir servicios a la comunidad.
- Obras: componen las unidades físicamente independientes que integran un proyecto.
 - Trabajos: Acciones más específicas y necesarias para el desarrollo de una obra.

Red de categorías programáticas ESPECIALES

- Actividades y proyectos centrales: Actividades centrales son servicios comunes de
coordinación y de apoyo al conjunto de programas que integran dicha jurisdicción
mientras que proyectos centrales son categorías programáticas con énfasis en inversión.
- Actividades y proyectos comunes: son acciones que sin pertenecer a un programa en
particular son comunes a todas o por lo menos dos de ellas.
-Previsiones Financieras: responde a la necesidad de identificar determinados créditos
presupuestarios, que no representan un costo directo ni indirecto factible de asignar en la
realización del conjunto de propósitos previstos en el ejercicio presupuestario.

Otras técnicas programáticas.

Existen diversas técnicas de programación presupuestaria que pueden ser adecuadas para su
aplicación en el estado.

 PRESUPUESTO POR RESULTADOS: exige la integración del conjunto de insumos humanos,

materiales, organizativos e informativos, la proyección de objetivos y definición de
instrumentos de gestión adecuados. También introduce en el proceso decisorio el
concepto de costos de oportunidad de los recursos utilizados.
Tuvo una limitación de índole practica: falta de integración con el sistema de info
contable. En argentina, en los últimos años en el SPN existe la tendencia de aplicar
técnicas por resultados, ya no limitándose a mostrar la producción publica sino cómo
impacta sobre variables macro sociales y económicas.
 PRESUPUESTO POR DEMANDA: centraliza el enfoque de la producción publica evaluando
las demandas ciudadanas y del mercado. Se formulan indicadores de desempeño en
términos absolutos y relativos de los cuales deberán rendir cuenta los responsables.
 PRESUPUESTO POR OBJETIVOS: Se vincula con objetivos concretos del programa.

Estrategias de implementación.

El éxito de la implementación del presupuesto por programas ha sido relativo. Muchas causas han
concurrido a ello como la falta de estabilidad de las políticas públicas, una administración no
proclive al cambio y una cierta ingenuidad de expertos en pensar que una formula técnica asegura
de por si resultados positivos.

Una amplia doctrina y experiencia muestra la debilidad de políticas de shock en favorecimiento de

las mejoras continuas de calidad (gradualismo), estructuradas en relación a la visión, misión y
objetivos a LP de la organización.

Presupuesto Participativo

Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas públicas en materia de

provisión de bienes y servicios existen recientes antecedentes tendientes a que en su elaboración
participen los ciudadanos.
Los ciudadanos sólo pueden discutir un monto determinado de la asignación del gasto público
vinculadas a necesidades especiales directas. Los ciudadanos discuten un monto financiero para
gastar en determinadas áreas en audiencias públicas con la participación de os responsables de la
conducción política, los expertos presupuestarios y técnicos en los temas a tratar.

No se trata en sí de una técnica presupuestaria sino de un criterio para permitir la participación

ciudadana.

Módulo 4. Clasificadores presupuestarios de gastos

El análisis de gastos y recursos públicos se facilita mediante la construcción de agrupamientos

homogéneos denominados clasificadores. Los clasificadores presupuestarios son instrumentos
normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a pautas comunes en función de criterios de
igualdad, analogía o similitud entre sus distintos elementos componentes.

Objetivos y requisitos

Tienen diversas finalidades:

 En cuanto a su uniformidad conceptual proporciona un conocimiento más cabal de las

cuentas del sector público.
 En cuanto al diseño de un criterio único de imputación recogen en un solo documento las
distintas formas de clasificar ingresos y gastos.
 En cuanto a información, facilitan el análisis de los efectos presupuestarios en relación al
conjunto de la info económico y social.

Tipos

Desde el punto de vista histórico, los clasificadores del gasto se pueden catalogar en:

A) Tradicionales o de legalidad
-C. Institucional: expresan el gasto según quien es el organismo responsable de realizarlo.
(SPN no financiero: Adm nacional y empresas y sociedades del estado y SPN financiero)
-C. por objeto: expresan el gasto en función de en qué se gasta. (Gastos en personal, ss no
personales, bs de consumo, bs de uso, transferencias)

B) Modernos o de gestión
-C económico: responde a para qué se gasta- componentes macro (Gastos corrientes,
gastos de capital y aplicaciones financieras)
-C finalidad y función: responde a para quién se gasta (Adm gubern, Ss de defensa y
seguridad, ss sociales, ss económicos, deuda pública)
-C programático: responde a cómo se realiza el gasto

Existen clasificadores combinados que es cuando dos o más clasificadores se combinan para
proporcionar info útil para diferentes análisis. Ej. Institucional-económica: muestra en una visión
global, el impacto que produce la acción de los diferentes organismos públicos sobre gastos
corrientes, de capital y financiamiento. Sectorial- Institucional: Relacionado con el sistema de
cuentas nacionales determina cómo las instituciones orientan sectorialmente el destino de sus
gastos.
Diseños en Argentina. VER PAGINA 255 LIBRO.

Metodología de construcción.

Dado que los clasificadores deben ser homogéneos para todo el sector público, en su elaboración
se aplica el principio de centralización normativa.

Hay clasificadores comunes a los gastos y recursos como son: Institucional, geográfico y tipo de
moneda. Y hay otros específicos para cada uno, Recursos: Rubros, económico/ Gastos: objeto,
finalidad y función, programático).

Módulo 5. Técnicas de estimación del gasto corriente

Dificultades

La complejidad de los insumos y las inconductas de valuar de menos, produce un vicio en la

determinación de la EPF: subvaluar el gasto. Existen diversas razones para errores u omisiones en
las estimaciones. En algunas situaciones está motivado en fallas de tipo técnico o por carencias
estadísticas adecuadas. En otros casos, está motivado por la necesidad de sortear controles,
presentando así presupuestos aparentemente equilibrados o con desequilibrios irreales, a los que
se le llama dibujos en el argot presupuestario.

La estimación de las erogaciones públicas ha sido habitualmente una tarea empírica con la sola
pretensión de mostrar equilibrios globales entre gastos y recursos. Se utiliza tradicionalmente el
criterio incremental, aunque todo gasto debería analizarse por sí en función de un criterio
situacional teniendo en cuenta múltiples cuestiones en relación a los objetivos a lograr.

Con la finalidad de evitar el empirismo en la estimación del gasto se puede hacer uso de variadas
técnicas, aplicando una u otra según su conveniencia, pero corresponderá al Congreso su
aprobación final, analizando detalladamente cada una de las cifras presentadas.

Las técnicas de estimación del gasto pueden diferenciarse en corrientes y de capital.

Técnicas de costeo (Estimación del gasto corriente)

Toda programación presupuestaria requiere para la asignación de créditos financieros el costeo de

las distintas categorías programáticas en función de las acciones a realizar.

El costo de las distintas categorías programáticas implica la valoración monetaria o financiera del
conjunto de esfuerzos humanos e insumos que se destinan a obtener determinados productos
intermedios o finales.

Si nos referimos a su aplicación en la fase de la formulación presupuestaria estaremos hablando

de aproximación a costos preventivos. Con la ejecución del presupuesto estamos ante una
situación de costos históricos.

La técnica de costeo es una herramienta indispensable en todo proceso de toma de decisiones.

El costeo en la administración pública no debe considerarse como una tarea ad hoc sino integrada
con el propio sistema de info financiera.
Se ha acuñado el método CMC (Costos de mala calidad) con las siguientes características:

 Eliminación de costos superfluos que no agregan mayor calidad al producto.

 Implementación de la contabilidad por actividades vinculando la racionalidad de los gastos
generales de producción con el nivel de insumos realmente consumidos.
 Determinación de los costos objetivos, vinculado con el precio conveniente para competir
en el mercado.
 Mejorar el seguimiento a tiempo real de los costos incurridos que permita la evaluación
analítica de los desvíos producidos y de las causas ocurridas.

Los CMC y los costos de oportunidad deberán ser especialmente valorados dado las características
del SPN, por eso es necesario aplicar una simbiosis sinérgica dada por la selección de Actividades
Basadas en costos (ABC) + el uso de CMC.

En cuanto a los componentes o insumos del costeo encontramos:

 Materias primas: insumo corpóreo susceptible de transformación que tendrá por

propósito suministrar la base material para lograr un producto final
 Mano de obra: Comprende el esfuerzo humano destinado a transformar materias primas
en productos intermedios o terminales.
 Costos de fabricación: Erogaciones diversas para lograr la transformación de insumos en
productos finales.

Los diferentes elementos del costo se interrelacionan constituyendo sistemas agregados

escalonados:

o Costo primo: conformado por el costo de materia prima más mano de obra
o Costo de conversión: agrupa mano de obra más costos indirectos de fabricación.
o Costos de producción: representa la sumatoria de la totalidad de los insumos
constituyendo el costeo de programas vinculados con servicios prestados por la adm
central.

La totalidad de los desembolsos realizados para la terminación de un producto es determinante en

el precio de venta en una economía de mercado. En caso de las empresas contemplan costos
como Gastos de comercialización (desembolsos para que el producto llegue al cliente), Gastos de
Administración (desembolsos que generará la actividad administrativa), Gastos de estructura
(depreciaciones que no formen parte del proceso industrial). En cambio, en la Administración
central, los costos de logística más los costos de producción integran el costo total de la misma.

Técnica base cero

Aun siendo una técnica de naturaleza compleja, puede ser comprendida como auxiliar de la
programación presupuestaria en general y del presupuesto por programas en particular.

La técnica de base cero señala que toda acción a incluir en el presupuesto gubernamental debe ser
analizada bajo el criterio de su propio mérito. Cualquier elemento presupuestario debe
fundamentarse y justificarse mediante una discusión previa de prueba-error. Se rechaza así el
criterio incremental o repetitivo.
Con la TB0 se pretende el desarrollo de la función de un producto público a un menor costo
unitario, o con un mismo techo financiero plantear la materialización de mayores actividades o
funciones.

Cuenta con las siguientes fases:

1) Líneas políticas y pautas de acción: conocidas las líneas políticas es factible definir los
objetivos concretos de la programación.
2) Identificación de las unidades de decisión: equivale a la unidad ejecutora, se crean para
ellos comités de evaluación. Un comité es a su vez un centro de costeo de las actividades
involucradas que al determinar responsabilidades facilita análisis comparativos entre
distintas alternativas de combinación de recursos necesarios para obtener ciertos logros.
3) Paquetes de Decisión: Debe elegirse total o parcialmente aquella o aquellas que
demuestren como ventajas, menores costos para un mismo resultado o mejores
resultados para un mismo costo. Un paquete de decisión incluye una act determinada y
los mismos compiten entre sí. Cada uno de los paquetes está conformado por: Objetivos
concretos a lograr, metas verificables a realizar, costos estimados y beneficios a lograr.

En argentina hay pocos antecedentes de su uso. La técnica es introducida por la ONP para la
elaboración del presupuesto preliminar con la finalidad de garantizar la debida anticipación del
proceso presupuestario, permitir una mayor participación y promover la innovación
organizacional.

La TB0 puede ser un útil instrumento para suministrar información detallada en el proceso
decisional, facilitando el proceso de planificación – programación – presupuesto. La complejidad
en la elaboración de los paquetes de decisión aumenta las tareas, prolonga los tiempos y complica
la administración.

Contratos de rendimientos.

Un contrato de rendimiento permite la aplicación del principio de descentralización induciendo a

la autogestión de cada área o sector, valorándose periódicamente la productividad de los medios
asignados y los logros de los objetivos convenidos.

Es un contrato de derecho público, naturaleza jurídica atípica en virtud de la potestad de que está
dotado el estado por el cual un nivel superior conviene formal y explícitamente con sus propias
empresas, organismos e instituciones, la programación de objetivos periódicos y la asignación de
recursos necesarios para su consecución.

Estos contratos brindan a las empresas una mayor autonomía operativa, a cambio de
compromisos en el cumplimiento de metas medidas objetivamente que necesariamente deberán
reflejarse en la mejora de su rendimiento.

El contrato por resultados cuando se aplica internamente en el ámbito de la administración

general puede servir para precisar el compromiso de los funcionarios, tanto políticos como de los
niveles superiores de la estructura permanente, en el logro de objetivos y metas según los
recursos asignados.
En el SPN existen antecedentes de estos contratos firmados entre el ministerio de educación de la
nación y distintas universidades nacionales. En Córdoba el PEP ha firmado con EPEC en forma
explícita contratos de rendimiento.

Módulo 6. Técnicas de estimación de erogaciones de capital

El uso de técnicas de evaluación de proyectos comprende un conjunto de instrumentos que el
administrador debe analizar para la toma de decisiones de inversiones, es decir los gastos de
capital.

Importancia

Por la magnitud de las asignaciones financieras en toda inversión, se debe evitar que errores en su
apreciación traigan consecuencias perjudiciales sobre las finanzas. Ello ocurre cuando además de
sacrificios presentes innecesarios producto de inversiones improductivas, se generan
desequilibrios futuros, soportados por el tesoro.

Toda inversión tiene efectos en el CP sobre el resto de las variables económicas, pero si en el LP no
se resuelve un esquema equilibrado de ingresos-gastos, sus consecuencias suelen ser contrarias al
objetivo que se pretendió lograr.

Una inversión es reproductiva cuando demuestra su capacidad de repago futura para no solo
hacer frente a los costos operativos sino también a cancelar los servicios de la deuda.

Efectos económicos

En todo proyecto de capital desde una visión de la producción pueden distinguirse dos
direcciones. Una dirección hacia atrás, relacionada con los insumos que demandará el proyecto y
que da lugar a los llamados problemas de demanda derivada. Y la otra dirección hacia adelante
referida al destino final de bs y ss que se espera obtener.

La ejecución del proyecto provocará efectos en costos y beneficios directos (repercusiones

inmediatas) e indirectos (impactos de naturaleza mediata hacia atrás y adelante)

Tipos de proyectos

PROYECTOS INTEGRALES

Son proyectos complejos y sofisticados que abarcan las siguientes etapas:

A) Estudio de mercado: En el caso de emp pública se tendrá en cuenta el tipo de demanda

del bn, la elasticidad de los precios, etc. Mientras que en caso de bienes públicos también
se valoraran efectos directos e indirectos sobre la sociedad.
B) Determinación del tamaño y localización: deberá definirse el punto de equilibrio entre
grandes emprendimientos alejados de la población o desarrollo de mayor número de
iniciativas de menor importancia.
C) Ingeniería del proyecto: un estudio de alternativas tecnológicas indicara la conveniencia
de evitar instalaciones sofisticadas para una baja demanda. También tendrá en cuenta
avances tecnológicos y existencia de personal capacitado.
 D) Calculo integral de inversiones: se deberá considerar un capital fijo, también deberá
presupuestarse cuanto habrá que invertir en moneda nacional y moneda extranjera.
E) Presupuesto de ingresos y gastos: se facilitará así la determinación de ingresos y costos
tanto globales como por unidad de producción. Se deberá tener en cuenta posibles
fluctuaciones de precios en el mercado y capacidad de producción realmente utilizada.
F) Financiamiento: Conocer las posibilidades de autofinanciamiento o recurrir a fuentes
internas o externas.
G) Organización y ejecución: es conveniente que los proyectos del SP tengan tanta
flexibilidad administrativa y financiera para adaptarse a las contingencias.
H) Técnicas de evaluación de proyectos

PROYECTOS ESPECÍFICOS

En este caso, las alternativas suelen ser la compra, alquiler o alguna forma mixta de
financiamiento como es el leasing. Entre las distintas opciones tecnológicas de compra deben
considerarse dos aspectos. Por un lado, el grado de desgaste a que estarán sujetas las distintas
alternativas con probabilidad de disminución de productividad y/o crecimiento de costos de
mantenimiento y reparación; y por otro la obsolescencia como consecuencia del avance
tecnológico.

Financiamiento

En el financiamiento de una inversión los capitales pueden ser de origen externo al estado
requirente y clasificadas en fuente nacional o extranjera. Al estar facilitados los capitales por
terceros prestamistas, reciben un interés. En ese caso el costo de financiamiento es explícito. Pero
en otros casos los capitales suelen ser de origen interno, es decir fondos de la propia organización,
que llevarán un costo implícito que es el costo de oportunidad. En estos casos es conveniente
aplicar una tasa de corte que servirá de referencia para aprobar o rechazar una inversión. Aunque
este principio no puede aplicarse irrestrictamente en el sector público, dado que su
responsabilidad en la promoción social tornaría injustificable ciertos proyectos desde el punto de
vista económico.

Criterios evaluación. Riesgo y rentabilidad

Una decisión será favorable si la inversión demuestra que el beneficio que se obtendrá es mayor al
costo de oportunidad de los recursos a emplear.

En toda decisión de inversión entra en pugna la rentabilidad (que se pretende maximizar) y el

riesgo (que se quiere minimizar). A mayor rentabilidad mayor riesgo.

La teoría de previsibilidad nos señala que los acontecimientos o eventos a ocurrir en el futuro
pueden clasificarse de tres maneras. Un acontecimiento es cierto cuando la probabilidad de su
ocurrencia es absoluta o igual a uno. Un acontecimiento es riesgoso cuando es posible la
existencia futura de más de una situación y que para cada una de ellas es posible determinar un
cierto grado de probabilidad en su ocurrencia. Y por último un acontecimiento es incierto cuando
se desconoce en absoluto las probabilidades en sus diversas situaciones futuras.

Metodología de Evaluación en proyectos integrales

Existen varios métodos para evaluar inversiones. No se tiene en cuenta ni el riesgo ni la inflación.
En los proyectos de inversión pública debe evaluarse su impacto (Efectividad) sobre la sociedad. La
misma recibe una serie de beneficios llamados externalidades que deben ser ponderados a través
del precio sombra.

A) Métodos empíricos

Son métodos vulgares que pretenden determinar una base genérica para el proceso de toma de
decisiones de una inversión, sin tener en cuenta los efectos periódicos anuales de las corrientes de
ingresos y egresos medidos a través de la tasa de interés.

 Métodos de comparación de costos: aplicable únicamente cuando se trata de proyectos

con lapsos de tiempo similares y de no muy largo plazo. Parten de cotejar la magnitud de
costos de dos o más alternativas de inversiones a realizar para el logro de un mismo
objetivo. Es útil para el caso de bienes de igual o parecida calidad y funciones, como
podría ser la adquisición de vehículos de similar destino.
 Métodos del periodo de recupero: Evalúa el tiempo en que un proyecto tarda en
recuperar su inversión a través de ingresos netos. Sirve para proyectos con un mismo
lapso de duración o escaso tiempo de diferencia. Es útil cuando se pretende realizar una
primera selección entre muchas y se fija como condición previa un tope de años de
recupero.

B) Métodos científicos

Se basan en un análisis estricto del flujo anual de ingresos y egresos, introduciendo el efecto del
valor tiempo del dinero medido a través de la tasa de interés.

 Valor Actual Neto (VAN): se define como resultado de la sumatoria de ingresos menos los
costos año por año actualizados a una tasa de interés determinada, menos la inversión
original realizada. VAN + PROYECTO FACTIBLE, VAN – PROYECTO NO FACTIBLE.
 Beneficio/costo: similar al VAN pero estableciendo una relación beneficio/costo indicando
el grado del primero en relación al segundo.
 Tasa interna de retorno: El TIR determina una tasa s, tal que iguale el flujo actualizado de
ingresos con el flujo actualizado de costos e inversiones. Si S> R PROYECTO FACTIBLE

Criterios elegibilidad de la tasa de interés

La elección de la tasa de interés r o tasa de corte es un gran problema. Generalmente se utiliza la

del mercado financiero internacional para aceptar o colocar fondos.

Proceso decisional en inversiones publicas

Es necesario contar con un sistema racional para la toma de decisiones de inversiones públicas que
seleccione los proyectos por sus cualidades y resultados.

Argentina ha destinado en inversiones en las últimas décadas un buen porcentaje del producto
bruto, pero a pesar de ello, el país tuvo una pobre performance de crecimiento debido a que la
productividad de la inversión pública fue muy baja.
La secretaria de programación económica es responsable del diseño de un Sistema Nacional de
Inversiones Públicas determinando prioridades en los proyectos que integran el presupuesto
nacional.

Fondos fiduciarios para erogaciones de capital o PPP

En año 2000 se crea un Fondo fiduciario para el desarrollo de infraestructura destinado al diseño,
construcción, mantenimiento, operación y financiamiento de obras de infraestructura económica
o social.

Se pretendió así resolver la conflictividad en el desarrollo de obras cuando intervienen varios

contratistas y por otra parte garantizar que las obras terminadas tengan un aceptable grado de
funcionabilidad y de recupero de las inversiones.

Módulo 7. Técnicas de estimación de recursos

El impacto global del caudal de ingresos previstos y ejecutados debe relacionarse con el caudal de
gastos previstos y ejecutados en la EPF y con la info contable.

Tipos de recursos

La doctrina de las finanzas públicas clasifica a los recursos estatales en tributarios y no tributarios.
Asimismo, se consideran como recursos el crédito público que posteriormente deberán devolverse
con parte de la tributación futura. Y por sus efectos singulares la emisión monetaria.

 Recursos genuinos

Son aquellos recursos públicos provenientes de las potestades estatales de imponerlos por ley.
Estos se captan fiscalmente, en forma definitiva o provisoria, para financiar el gasto público.

1) Recursos tributarios

Los tributos surgen como expresión de máxima autoridad que el estado tiene para exigir
prestaciones de dinero o en especie, por manifestaciones económicas sucedidas en su territorio, al
cumplimiento de fines fiscales y extra fiscales. La transparencia compulsiva de dinero del sector
privado al público solventa la compra de insumos estatales necesarios para la producción estatal.
Están integrados por una amplia gama,

 el más importante es el impuesto basado en la capacidad contributiva del contribuyente

independientemente de su contraprestación.
 Impuestos con destino específico, son aquellos en los que la capacidad de imposición
estatal, abarca un cierto conjunto social o etario en función de un criterio singular en la
consideración de su capacidad contributiva, como es el caso de las contribuciones a un
sistema jubilatorio de reparto.
 Otro es la tasa, que se justifica como contraprestación de un bien cierto reclamado por un
usuario en un momento determinado. El pago es obligatorio, pero solo en la eventualidad
que se reclame una prestación pública.
 Contribución por mejoras se establece en función del incremento patrimonial como
consecuencia de una obra pública o ss que mejore.
 2) Recursos no tributarios

El estado participa como empresario participando en la oferta de bienes en un mercado

generalmente de carácter monopólico. Los bienes puestos a disposición del público se entregan
mediante la recepción de un precio o tarifa que deberá financiar el costo. La tarifa representa el
valor de la contraprestación pecuniaria de un cliente de una empresa pública proveedora exclusiva
de bienes reconocidos universalmente como imprescindibles para acceder a un cierto nivel de
calidad de vida. En este caso el usuario no tiene otras alternativas de compra. Ocurre por ejemplo
cuando un servicio eléctrico producto de su monopolio natural es prestado por una empresa
estatal o privada. Pero si el bien tiene otras alternativas de compras en el mercado se trata de un
precio.

3) Crédito publico

Como recurso es la posibilidad de recibir de particulares, del país o del extranjero, medios de pago
genuinos para financiar desequilibrios en la ecuación de ingresos y egresos estatales. El capital
prestado será devuelto mediante amortizaciones periódicas más pagos de intereses,
constituyendo el servicio de la deuda.

 Recursos No genuinos

Son ciertos recursos públicos que distorsionan sustancial, creciente y aceleradamente el equilibrio
macroeconómico nacional, con caprichosos cambios en los precios relativos producto del
financiamiento de los desequilibrios fiscales mediante la creación de medios de pagos no
relacionados con los movimientos de la economía real.

La emisión monetaria es uno de los recursos que con mayor habitualidad el gobierno puede hacer
uso para financiar el gasto. Lo inmediato es más fácil emitir dinero que el impopular cobro de
impuestos. Pero sus consecuencias futuras suelen ser dañinas. La emisión monetaria
descontrolada es un impuesto regresivo que pagan los que menos posibilidades tienen de escapar
a procesos inflacionarios. Para evitar su descontrol se requieren normas que prohíban o restrinjan
severamente la capacidad de emitir moneda para financiar el gasto público.

Pero los recursos no genuinos no se agotan con la emisión monetaria por parte de un banco
central. Existen circunstancias, que, como el financiamiento vía emisión monetaria, derivan en
inconductas con resultados financieramente dañinos. La propia tesorería emite medios de pagos
no genuinos como son los bonos obligatorios del tesoro, cuando los libramientos a proveedores o
contratistas no pueden ser cancelados a su vencimiento.

Técnicas según clase de tributo

o Estimación de recursos tributarios

- Forma automática: como recaudación factible futura, la recaudación obtenida en el último
ejercicio. Es de muy limitada aplicación, dado que parte del supuesto de que el Estado es
un sistema estático. Se puede utilizar para algunos recursos menores de naturaleza
repetitiva a través del tiempo.
 - Técnica del promedio: realiza estimaciones promediando linealmente la recaudación de
dos o más periodos anteriores en procura de moderar la influencia de factores transitorios
que mejoraron o deterioraron significativamente la recaudación. Tiene similares defectos
a la primer técnica.
- Técnica de los aumentos: Es una visión más dinámica que considera tendencias
incrementales futuras basadas en performance de aumentos de años anteriores. Aun con
mejoras, la técnica adolece de los mismos defectos que las anteriores, al considerar el
futuro como una mera repetición del pasado.
- Estimación especifica: es lo que se aconseja ya que de esa manera se puede prever cada
uno de los tributos estatales a partir de un exhaustivo análisis situacional causa-efecto. En
lo posible utilizando instrumental econométrico vinculándolo con estadísticas del sistema
de cuentas nacionales, como son el producto bruto, crecimiento de la actividad
económica, etc. La aplicación de esta técnica tendrá diferentes grados de complejidad
tanto en función del soporte estadístico existente como en relación a las características de
cada impuesto según su manifestación de capacidad contributiva.

En los casos de Impuestos con asignación específica obviamente el último método es el más
conveniente. En el resto de los recursos tributarios, se deberán estimar sus flujos de ingresos
con un enfoque fundado en las respectivas proyecciones situacionales. Es decir, caso por caso.

o Estimación de recursos no tributarios

- Estimación de ingresos de empresas públicas: en Emp públicas sus ingresos están dados
por tarifas que se cobran por los bienes ofrecidos en el mercado. Es indispensable la
realización de estudios de mercado para poder estimar la cuantía de los bienes ofrecidos
por las empresas que la comunidad estaría dispuesto adquirir a determinados precios. Los
precios que perciben las empresas públicas están revestidos de criterios generalmente
políticos que pueden ser superiores a sus costos, facilitado por la situación de monopolio
de la empresa estatal, o inferiores a sus costos cuando razones de índole generalmente
social o para facilitar el desarrollo de ciertas actividades productivas así lo justifiquen. Pero
en todos los casos, aun tratándose de decisiones políticas, se debe actuar con racionalidad
económica. Será responsabilidad de los niveles políticos determinar las consecuencias
económicas de fijar precios políticos muy por encima o muy por debajo del precio de
equilibrio.
- Estimación del crédito publico: La necesidad en financiar déficit operativo o desarrollar
proyectos de inversión lleva a contraer deuda pública, dependiendo de las distintas
fuentes a las cuales se puede acceder y sus respectivos costos. VER CAP 18
- Estimación de la emisión monetaria: La emisión monetaria no es genuina para financiar el
gasto público. Con lo cual esta afirmación no tendría mayor sentido científico como querer
buscar un criterio para estimar cuanto se debe emitir. Es conveniente, recurrir a la
estimación de la emisión monetaria dentro de una sana política monetaria.

Presión fiscal
El indicador de la presión fiscal, como relación del total de impuestos percibidos dividido el PBI, es
de utilidad para medir el grado de captación de riqueza a la sociedad. Pero se trata de un indicador
que no muestra el grado de eficiencia del estado al no medir el nivel de gasto en relación a las
prestaciones de servicios.

Curva Laffer—Maquiavelo

Reducir gastos y/o aumentar la recaudación es un gran desafío fundamentalmente en periodos de

crisis. En materia de recaudación, descartada la posibilidad de emisión monetaria, el aumento de
impuestos tiene un límite. La denominada curva Laffer- Maquiavelo señala que más allá de una
tasa efectiva de impuesto si se pretende aumentar las alícuotas nominales, la recaudación no solo
no se mantiene, sino que disminuye.

Laffer aconsejó en la década del 80 la rebaja del Impuesto a las Ganancias basado en la escuela
económica ofertista que sostiene que una reducción impositiva mediante la disminución de las
tasas nominales, liberaría fondos para ser utilizados por el sector privado y que no aparejaría
complicaciones de índole presupuestario ya que se pagaría por si sola debido a la mayor
recaudación impositiva proveniente de la mayor actividad económica. Se evita si los impuestos son
elevados o insostenibles, que los sujetos pasivos de la obligación tributaria merituen el costo de
oportunidad de bajar el nivel de actividad valorando no afrontar los efectos de una presión
tributaria injusta o atentatoria contra sus intereses económicos.

Clasificadores recursos.

Clasificadores de uso común: Institucional, geográfico y por tipo de moneda

Clasificadores específicos: permiten medir el impacto económico de la captación de recursos

valorando los efectos macro sobre el ahorro, inversión y consumo. Estan:

- Clasificador por rubros: ordena y agrupa los recursos en función de su poder de imperio
(Ing tributarios, no tributarios, contribuciones de seguridad social). Expresa las potestades
del estado para obtener ingresos. El orden está dado por la importancia recaudatoria de
cada uno de los ingresos en el cuadro fiscal nacional, comienza con los de naturaleza
tributaria.
- Clasificación económica: comprende la imputación de los ingresos en relación a su
repercusión sobre los agregados de la ecuación macroeconómica fundamental (Ingresos
corrientes, ingresos de capital, fuentes financieras)

Módulo 8. Evaluación del gasto y medición de resultados

Todo proceso de desarrollo requiere dos objetivos. Por una parte, un aumento sostenido en la
calidad de vida de sus ciudadanos y por otra que los agentes económicos estén en condiciones
óptimas para proveer de bienes a precios y calidades razonables para satisfacer la demanda
interna como para enfrentar la cada vez más rigurosa competitividad internacional.

El estado proveedor de bienes públicos.

Al preverse objetivos concretos, mediante el desarrollo de diversas acciones, se pretende obtener

determinados logros o resultados. El presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos
productivos de las instituciones públicas. La técnica presupuestaria utilizada debe permitir
identificar, cuantificar, incorporar e interpretar todos los elementos que componen dicho proceso.
En lo posible, los resultados a obtener deben reflejarse mediante parámetros denominados
Unidades de medidas necesarias para identificar la producción pública. Además, ya que sirve para
la toma de decisiones debe contener el presupuesto no solo info de naturaleza financiera sino
también datos reales de los insumos, tecnologías y metas.

Reforma del Estado.

Se plantean dos etapas en los procesos de reforma estatales:

1) De naturaleza estructural: abarcando la implementación de los macroprocesos de

privatización y desregulación o de las 5 D.
2) De naturaleza funcional: que pretendía transformar el estado en un instrumento eficiente
para que la economía creciera sólidamente y con mas empleos.

En cualquier tipo de reforma, la adm publica debe adoptar un rol sustancial debiendo desarrollar
las tecnologías necesarias para producir resultados en la provisión de bienes públicos que
satisfagan los reclamos de la sociedad.

Importancia medición resultados.

Facilita a los responsables criterios para la toma de decisiones sobre una base informativa
integral en su doble naturaleza financiera y física.
Posibilita el cálculo realista de recursos como la determinación de criterios de gestión
pública.
Es importante la existencia de una auditoria de rendimiento de la gestión además de
auditoria de cumplimiento legal.

Es universal la preocupación para el mejoramiento de los servicios públicos. En Gran Bretaña se

elaboró una Carta del ciudadano, que es un código público de derechos de los ciudadanos y
obligaciones del estado.

El PEN por decreto, estableció un reglamento general de audiencias públicas, la publicidad de

gestión de intereses, la elaboración participativa de normas, reuniones abiertas de entes
reguladores y libre acceso gratuito a la página de internet del boletín oficial, como innovaciones
que pretenden mejorar la gestión y facilitar el acceso a la info publica por parte de los ciudadanos.

Reformar significa cambiar de forma, existen herramientas operativas utilizables para los cambios,
como son:

 Reingeniería: Apunta a la transformación de procesos para obtener mejores resultados. Se

trata de cambios Se trata de una metodología de cambios radicales mediante diseños
partiendo de cero. Se define como un diseño rápido y drástico de los procesos estratégicos
de valor agregado a fin de optimizar el flujo de trabajo y la productividad.
 Método PES: Se concentra en criterios de selección de los procesos definidos como
prioritarios a aquellos que tengan mayor dificultad o impacto en las deficiencias de la
organización y los que puedan realizarse con menor costo político y económico.
 Mejoras continuas: Son mejoras graduales mediante técnicas de mejoras de calidad.

En cuanto a soluciones de mercado y soluciones políticas se debe evitar dos vicios extremos:
 - Tener exclusivamente en cuenta decisiones políticas sin consultas técnicas lleva a la
DEMAGOGIA.
- Tener exclusivamente en cuenta decisiones técnicas sin consultas políticas lleva al
TECNOCRATISMO

Elección unidades de medidas.

La doctrina financiera aconseja determinados criterios en la selección de unidades de medida de

manera que sean:

 Identificables, cuantificables y representativas de los resultados a medir

 Homogéneas
 Contabilizables
 Simples y claras

La selección de unidades debe realizarse con la participación de todos los niveles políticos y
técnicos, siendo responsabilidad final del órgano rector del sistema, autorizarlas en cuanto
respeten los requisitos. Las unidades ejecutoras de presupuesto de cada jurisdicción o entidad
deberán centralizar el suministro de la info sobre la ejecución física de sus respectivos
presupuestos:

- En materia de elaboración de unidades de medida determinarlas para cuantificar la

producción.
- En materia institucional, apoyar la creación y operación de centros de medición.

La excelencia en el Estado: parámetros,

La medición de la actividad pública para la AGN se efectúa a través de indicadores de rendimiento

que son referentes empíricos sobre los cuales el auditor puede formarse una idea sobre el grado
de eficiencia y eficacia con que los programas y proyectos están siendo ejecutados:

 Productividad y eficiencia
Se entiende como productividad la medición de un determinado nivel de producción publica en
relación con el esfuerzo o cantidad de insumos utilizados. Una medida de productividad suele ser
útil cuando se compara con otra, dado que nos brinda info sobre la mejor combinación de los
insumos utilizados. En este caso hablamos del parámetro de eficiencia.

 Eficacia en los resultados

Miden si los programas, proyectos u operaciones están logrando sus metas y objetivos. Están
orientados hacia resultados y no hacia los costos.

 Economicidad y costos de las prestaciones

Se refiere a la valoración económica de la producción pública y de los insumos utilizados de

acuerdo a un determinado grado de calidad y cantidad.

 Ejecutividad u oportunidad
Grado de satisfacción de una demanda ciudadana mediante la provisión de un producto público
en tiempo oportuno.

 Efectividad

Grado de cumplimiento desde el ángulo de quien recibe la producción pública.

En la adm Financiera gubernamental se agrega a las tradicionales 5 E, 2 más: Eticidad y Ecología.

Incentivos

No existen antecedes de instrumentos que premien a los agentes públicos cuando logran buenos
resultados. Lo que se hace es que, si a fin de año queda saldo en el presupuesto, se reparte entre
los mismos. Esto causo la tentación de presupuestar en más para mostrar ahorro para repartir.

Se debe tener en cuenta a la hora de premiar no solo el que recauda más, sino el que gasta menos
y mejor.

En Nueva Zelanda se fijan los objetivos y sobre ellos se asignan los recursos presupuestarios, pero
se delega en los agentes la responsabilidad por los resultados y se establecen premios por
performance descollantes. Se ha comprobado así que la mayoría de los organismos hacen más con
menos personal y menores presupuestos, mientras se eleva la calidad del servicio.

En cuanto a inventivos organizacionales se instituyo el premio nacional a la calidad, destinado al

mejoramiento de la calidad en los procesos de producción de bienes y servicios con el objeto de
apoyar la modernización y competitividad en el sector empresarial.

Construcción unidades de medida:

En el marco internacional existen las Normas ISO, un conjunto de buenas prácticas regulatorias de
los sistemas de calidad para la fabricación de un producto o la prestación de un servicio en
relación con un estándar aceptado.

En nuestro país, desde 1952 existe como institución de origen privado el IRAM (instituto de
racionalización de materiales) que dispone de diferentes normas en materia de especificación de
materiales.

Existe mucha polémica sobre los mejores criterios para definir indicadores. En general es
preferible que cada responsable construya su propio clasificador. Este criterio se llama
vulgarmente medirse con la ropa propia. Pero para fijarlo deberían tenerse en cuenta indicadores
estándares o comparaciones con otros organismos, es decir que como antecedente se usaría
medirse con ropa ajena.

Tipos de unidades de medida presupuestaria

 Unidades de medida de categorías programáticas:

- De insumos, es decir lo que se necesita (cantidad de personal, unidades de bienes de
consumo)
- De volumen de trabajo (unidades de medición de la producción intermedia reflejando los
volúmenes de las acciones internas)
 - De producto final (indicando la cuantía de bienes y ss concretos suministrados a la
sociedad). Puede ser brutas (al referirse al total de la producción acabada no entregada a
los usuarios) o neta (todo producto final puesta al servicio del usuario)
 Unidades de medidas políticas: (indican el logro de los grandes propósitos políticos en la
satisfacción de necesidades públicas, son indicadores esencialmente de efectividad
demostrativos de resultados globales)

Indicadores de gestión presupuestaria

Permiten valorar la producción publica desde variados aspectos, las tecnologías utilizadas y la
existencia de recursos financieros e insumos físicos.

o Indicadores de eficiencia

Parten de relacionar dos parámetros de productividad mostrando tanto la mejor combinación

como el menor uso posible de insumos reales y recursos financieros. Se necesitan para su
construcción de índices en materia de insumos y de productos. Teniendo en cuenta índices de
relaciones de insumos reales (Indican relaciones entre los insumos reales que se utilizan en cada
categoría programática) e índices de relaciones de productos intermedios y finales (muestra
relaciones existentes de la producción de un mismo programa, de productos de otros programas y
de la producción entre categorías de mayor nivel), se pueden construir:

- Indicadores de insumos reales/producción: indica el grado de ejecución presupuestaria

desde el punto de vista real
- Indicadores de asignaciones financieras/producción: indican en el presupuesto el grado de
ejecución financiera en relación a insumos o productos medidos físicamente.

o Indicadores de eficacia

Es un indicador absoluto, mostrando, por ejemplo, cuantos niños se han atendidos.

o Indicadores de economicidad

Valoración monetaria del gasto o costo de los indicadores anteriores.

o Indicadores de efectividad o de resultados

Indica los resultados analizando el impacto social y económico

o Indicadores de ejecutividad

Comparación en una línea de tiempo del plazo previsto y plazo ejecutivo de un servicio u obra.
Ejemplo crecimiento del PBI o disminución de mortalidad en grupos etarios.

Proceso evaluación presupuestaria

La calidad de la información financiera, los propósitos a cumplimentar y los reclamos de los

usuarios ayudarán al programador financiero a la definición de los indicadores mas
representativos. El Seminario Nacional de Presupuesto Público, ha recomendado criterios de
uniformidad, con el propósito de determinar indicadores compatibles en todos los ámbitos del
sector público, y como segundo criterio, el criterio de difusión facilitando que las evaluaciones e
informes de control sean publicados a los efectos de que el ciudadano pueda verificar la
transparencia de actos públicos.

Se permite evaluar el cumplimiento del performance de las previsiones a través de formularios

que van recogiendo información periódicamente del ritmo de ejecución presupuestaria de lo
programado. La totalidad de los formularios requeridos son de periodicidad trimestral. Estos
formularios incluyen conclusiones y recomendaciones.

Módulo 9. La formulación del presupuesto

El proceso de elaboración del presupuesto pretende garantizar la consistencia de las corrientes de

gastos y recursos anuales necesarios para la materialización de los propósitos, políticas, planes y
programas del sector público.

El poder ejecutivo, es responsable en definir las orientaciones y prioridades globales con el

propósito de lograr que se exprese la contribución del sector público en cumplimiento de políticas
de desarrollo económico- social.

Su elaboración debe respetar requisitos con la determinación de asignaciones financieras,

estimación de la producción pública y sus requerimientos tecnológicos y de insumos.

La ley 24.156 explica los requisitos vinculados con la formulación, ejecución y evaluación
presupuestaria del sector público.

Ecuación presupuestaria fundamental.

El presupuesto es un instrumento procesal- Estructura de EAIF

Responsables jurídicos.

Máxima responsabilidad POLITICA- Órgano coordinador

- Es atribución del presidente supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de
ministros respecto a la recaudación de rentas de la nación y de su inversión.
- El jefe de gabinete es el responsable de enviar al congreso los proyectos de presupuesto
nacional, previa aprobación del PE y hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la
ley de presupuesto.
- Congreso fija anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
adm nacional.

En el año 2016 se crea la OPC (Oficina presupuesto del congreso) como organismo desconcentrado
del PL con facultades de analizar las estimaciones de ingresos, gastos y deuda pública del proyecto
de ley del presupuesto.

Máxima responsabilidad POLITICA FINANCIERA- órgano coordinador

El ministerio de hacienda debe entender en la elaboración y control de ejecución del presupuesto

nacional. Es responsable de la definición de planes de acción y presupuesto de empresas y
sociedades del estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales.

Máxima responsabilidad TECINA FINANCIERA- órgano rector

La oficina nacional de presupuesto es responsable de planificar, dirigir, coordinar y controlar el
funcionamiento del sistema presupuestario del SPN. El mismo, tiene competencias en materia de:

 Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados con la

elaboración del presupuesto.
 Elaboración de normas técnicas vinculadas a fases del proceso presupuestario.
 Análisis de proyectos y anteproyectos presupuestarios.
 Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de gastos y cálculo
de recursos.
 Programación y evaluación de la ejecución presupuestaria.

Presupuesto en la administración central: fases y metodología.

La estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes títulos:

- Título I: Disposiciones generales

- Título II: Presupuesto de recursos y gastos de la adm central
- Título III: Presupuesto de recursos y gastos de organismos descentralizados

Se establecen los principios de periodicidad y exclusividad en cuanto a que el presupuesto no

podrá contener disposiciones de carácter permanente ni reformar o derogar leyes vigentes. Se
determina también el principio de lo devengado en materia de gastos y recursos.

FASES

1. FASE I: FIJACION DE LA POLITICA PRESUPUESTARIA PREVIA

El PEN fijara anualmente los lineamientos para la formulación del proyecto de ley de presupuesto
general. Se deben señalar las prioridades del gasto y de las inversiones. Se debe además contar
con instrumentos básicos para iniciar la formulación presupuestaria, como son el programa
monetario, el presupuesto de divisas, entre otros. El documento que defina previamente los
lineamientos de la formulación presupuestaria anual, deberá tener en cuenta: Interconexión entre
planificación y presupuesto e Indicar los procedimientos básicos generales.

2. FASE II: ELABORACIÓN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO

De no existir cultura presupuestaria se caería en la errada decisión de subvaluar gastos y

sobrevalorar recursos para obtener un equilibrio fiscal. Para evitar la libertad de la formulación
presupuestaria se establecen pisos y techos. Así se procede a la formulación de anteproyectos.

Las jurisdicciones deberán remitir a la ONP, en ocasiones de presentar anteproyectos de

presupuesto información que contenga como mínimo, el monto total del gasto, su compromiso y
devengamiento y su incidencia fiscal en términos físicos y financieros. La ONP evaluará esta
documentación. Se excluyen de este tratamiento algunas circunstancias que por sí se justifica su
devengamiento a más de un año o erogaciones menores sin mayor significación en su reparto
intertemporal como es por ejemplo el gasto en personal o contratos de locación de inmuebles.

3. FASE III: ELABORACIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO

Sobre los anteproyectos preparados y con los ajustes que resulten necesarios, la Oficina nacional
de presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley de
presupuesto a presentar por el PEN al Congreso nacional se hace a través de un documento
formal, antes del 15 de septiembre del año anterior.

En el caso excepcional de que el presupuesto no estuviera aprobado al inicio, se faculta al PEN a

realizar una serie de ajustes al presupuesto vigente del año anterior. Podrá en materia de recursos
eliminar aquellos no factibles de recaudar nuevamente y el crédito publico ya utilizado y en cuanto
a gastos, eliminar créditos no repetibles.

4. FASE IV: TRATAMIENTO LEGISLATIVO

Diputados (interés del pueblo) es la cámara de origen. El proyecto es discutido y aprobado, ya sea
en su totalidad o con modificaciones. El congreso puede hacer modificaciones, pero no puede por
iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto. Se debe respetar el principio de
equilibrio presupuestario, todo incremento de gastos previstos deberá contar con el
financiamiento respectivo.

5. FASE V: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

Existen dos criterios para la ejecución del presupuesto:

- Criterios liberatorios de amplia flexibilidad en el proceso de ejecución anual, basados en la
autodisciplina del funcionario
- Criterios regulatorios basados en la determinación de cuotas trimestrales y mensuales
para comprometer, devengar y pagar los gastos incurridos.

Se disponía hasta antes de la aprobación de la ley 26124 que el gasto no podía incrementarse si no
es por medio de una ley modificatoria del presupuesto. Pero es factible que para determinadas
erogaciones puedan realizarse cuando se sobrepase un mínimo recaudatorio, denominándose
crédito contingente condicionados.

A partir del 2002 también se puede hablar de créditos contingentes incondicionados dadas las
facultades del PEN de disponer libremente para gastar en cualquier destino, si se registra un
excedente en los recursos recaudados.

La programación para la ejecución presupuestaria es el conjunto de acciones para garantizar que

la ejecución del gasto se realice logrando el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en
los programas.

6. FASE VI EVALUACIÓN DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA

Se verifica el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas. Puede ser de contenido

financiero (evaluando la performance de los gastos ejecutados y recursos recaudados) o de
contenido real o productivo (expresa la gestión física de la ejecución presupuestaria).

Consiste en dos instancias:

- Cada jurisdicción confeccionará sus registros respectivos e informará de los resultados a la

ONP
 - El órgano rector procederá a realizar un análisis crítico de los resultados financieros y
físicos y formular recomendaciones correctivas.

Principio de flexibilidad.

Se da ante la necesidad de variar créditos originarios aprobados en función de recaudar las

asignaciones financieras con el cumplimiento de los objetivos programados originalmente.
Algunos son consecuencia de errores (sobrestimar ingresos y subestimar gastos) y otras son por
razones políticas.

Cada tipo de modificación presupuestaria da origen a un determinado procedimiento:

 Rectificación: modificación legal, como el presupuesto se aprueba por ley se necesita

modificar la sustancia de la EPF y se deberá obtener aprobación del PL.
 Reformulación: Implica cambios en la distribución de las partidas sin que implique
alteraciones significativas en la EPF. Cada modificación requerirá de un decreto del PE o
una simple decisión del administrador del respectivo programa presupuestario.
 Revisión de cuotas presupuestarias: se requieren modificaciones a las cuotas fijadas de
compromiso, devengado o pagado. Su aprobación nace de un acto legal del órgano
coordinador o rector.
 Reconducción: cuando no aprobado el presupuesto al inicio del año fiscal se aplican
créditos del presupuesto anterior con la sola finalidad de garantizar la prestación de los
servicios habituales y la continuidad de las obras iniciadas.

El principio de flexibilidad no es absoluto del PE. Se exigía por parte del PL cuando se pretendía
alterar la estructura presupuestaria, el tratamiento de:

1) el monto total del presupuesto, como sería el caso de un incremento del gasto, evitándose
así el aumento del déficit.
2) el total del endeudamiento previsto
3) el total de gastos de capital y de aplicaciones financieras para incrementar gastos
corrientes
4) la distribución de finalidades del gasto, relacionado con el compromiso de satisfacer las
demandas comunitarias.

En el año 2006 se deja sin efecto las reglas 3 y 4.

Presupuesto en empresas y sociedades estatales.

Las empresas y sociedades del estado informaran a la ONP respecto al cierre de sus presupuestos.
Deberán contener como mínimo: Plan de acción, programas y principales metas; EIF; plan de
inversiones, plan de caja y recursos humanos.

Deberán presentarse antes del 30 de noviembre del año anterior al que regirán.

Presupuesto consolidado.

Su finalidad es presentar homogéneamente los resultados correspondientes a una gran variedad

de movimientos económicos- financieros. Presentará información sobre las transacciones netas
que realiza el sector público con el resto de la economía. Muestra ingresos y gastos depurando las
transacciones que realizan entre si los diferentes organismos del sector público. Debe presentarse
antes del 31 de marzo del año de su vigencia.