REGIMEN ECONÓMICO Y DE LA HACIENDA PÚBLICA EN

COLOMBIA
Aspectos generales

La economía del Estado a la luz de la Constitución de 1991, representa un pilar

fundamental para cumplir los fines sociales, además de dar una amplia categorización
al Estado social de derecho, como Estado bienestar, en el cual todo el conglomerado
social debe tener acceso a salud, vivienda, trabajo y educación adecuada, entre otros
derechos, en aras de dar cumplimiento a lo señalado por la carta magna.

El Estado es propietario de los recursos naturales no renovables, además es director

general de la economía y para cumplir cabalmente esta gestión debe ejercer funciones
de intervención, veamos lo que en este sentido indica la Constitución:

· Existirá libertad económica e iniciativa privada, sin embargo será dentro de los límites
del bien común. Mediante ley impedirá que se restrinja y controlará los abusos de
grupos económicos dominantes.

· El Estado promoverá la democratización del crédito y regulará la forma de

intervención del gobierno en esta actividad financiera y en la bursátil y aseguradora;
así como también en todas aquellas actividades destinadas a la captación de recursos.

· Por mandato de la ley permitirá establecer monopolios rentísticos, con fines de

interés público y social, los cuales serán administrados, controlados y explotados
según ley gubernamental, actualmente los principales son: Los monopolios de juegos
de azar, destinados a los servicios de salud y los de licores, destinados a servicios de
educación y salud.

· Establecerá normas en materia económica, para promover el desarrollo de las zonas

fronterizas, tanto marítimas como terrestres.

· Autorizará al Congreso, asambleas, concejos, para imponer contribuciones fiscales o

parafiscales, las cuales serán fijadas por estos señalando los sujetos activos, los
hechos y bases gravables, además las tarifas de impuestos.

A pesar de lo anterior, el método para definir los costos y beneficios y la forma de

repartir los impuestos fijados, se determinará por la ley.

De una manera simple se puede determinar que los objetivos que persigue el Estado,
como responsable de un grupo social, son analizados por la Hacienda Pública, tomando
como base los ingresos y los gastos adoptados presupuestalmente, además del análisis
y disposición de los diferentes recursos y su inversión.

Según, Juan Camilo Restrepo, en su obra de HACIENDA PUBLICA, es importante

analizar aspectos tales como los siguientes: "Cómo utilizar el esquema tributario para
lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se
adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los
instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recurso de las áreas geográficas
más ricas hacia las más deprimidas?".
Todos los anteriores cuestionamientos, nos muestran la realidad del manejo de las
finanzas públicas, el cual es bastante complejo y para poder lograr una aproximación a
esta problemática, se apreciarán los conceptos de mayor importancia.

Gasto público

El gasto público juega un papel de gran relevancia en la actividad económica del país,
no solo en el manejo eficaz de este sino en la correcta asignación de los recursos
públicos.

Antes del siglo XX se creía que el Estado no tenía capacidad de autoadministrarse y

que sus gastos no serían productivos, a pesar de los ingresos que pudieran generarse,
de ahí que el Estado fuera un Estado gendarme que solo percibía ingresos fiscales para
cubrir los gastos de las autoridades y su intervención en la economía era exigua, por
no decir nula. Como consecuencia de esta concepción los gastos del Estado eran muy
pocos.

La gran depresión mundial de los años 30 en el siglo XX evidenció la incapacidad del

mercado para autoregularse y garantizar una eficiente distribución de bienes y
servicios. La fórmula propuesta por el economista Keynes para dar solución a esta
crisis económica consistió en que el Estado asumiera un papel activo en la economía
que le permitiera garantizar asignación eficiente de bienes y servicios, una adecuada
distribución del ingreso y propender por el desarrollo económico. "De acuerdo con los
postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor de multiplicador es
aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuáles, al recibir el
ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por lo tanto incrementan
el volumen de la renta"1

En efecto, la puesta en práctica de la fórmula de Keynes posibilitó a los Estados salir

de la crisis redefiniendo su papel, en tanto implicó necesariamente para ellos la
realización de una gran cantidad de gastos que otrora no asumían. El Estado empezó a
encargarse de manera creciente de la satisfacción de necesidades de interés general,
esto es de la prestación de servicios públicos, entre los que se pueden señalar la
construcción de ferrocarriles, carreteras, telecomunicaciones, transmisión de energía,
entre otros, de esta forma pasaba de ser un Estado gendarme a ser un Estado
intervencionista.

La aplicación de las teorías keynesianas al gasto público parecieron confirmar la ley de

Wagner, quien en el siglo XIX, predijo que existía en todas las naciones del mundo una
tendencia al aumento del gasto público.

La teoría keynesiana ha sido objeto de revisión en las últimas décadas, pues su

aplicación se considera como la causa del creciente déficit fiscal de los Estados. Esta
crítica sirve como soporte a quienes abogan por la necesidad de reducir el gasto
público y en consecuencia privatizar una gran cantidad de servicios que se entendían
inherentes al Estado, esta fórmula se dice por sus defensores garantiza una mejor
prestación de los servicios en tanto se traslada al sector privado en el cual rige la
competencia. La tesis antes descrita configura en la actualidad una tendencia mundial
que ya tiene presencia en nuestro país y que en gran medida es impulsada por los
países desarrollados y por las organizaciones que, en el nivel mundial orientan el
mercado, tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
1. Clasificación del gasto público.

Los gastos públicos en Colombia se clasifican en:

1.1 Gastos de funcionamiento

Como lo indica el nombre son los que garantizan el funcionamiento y la marcha del
aparato estatal. Entre los gastos de funcionamiento se encuentran los gastos de
personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operación.

Los gastos de personal son los necesarios para el pago de la burocracia estatal.

Los gastos generales son los necesarios para adquirir las dotaciones en general para
que el Estado pueda funcionar, ejemplo papelería, implementos quirúrgicos.

Las transferencias son los ingresos de una entidad que se trasladan a otra. Las dos
transferencias más importantes que existen en Colombia son el situado fiscal y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación.

El situado fiscal se encuentra definido en artículo 356 de la Carta Política como el

porcentaje de ingresos corrientes de la Nación que se cede a los departamentos, al
distrito capital y los distritos especiales para financiar salud; educación preescolar,
primaria, secundaria y media en las proporciones que establezca la ley orgánica. Estos
porcentajes fueron definidos por la Ley 60 de 1993 relativa a la distribución de
recursos y competencias, la cual establece minuciosamente como se distribuye el gasto
correspondiente al situado fiscal.

Las participaciones están definidas en el artículo 357 de la Constitución como una

participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para el
cubrimiento por parte de aquellos de los gastos de inversión social en los porcentajes
mínimos que establece la ley. Estos porcentajes, así como las áreas prioritarias de
inversión social también fueron definidos por la Ley 60 de 1993, mencionada con
antelación.

1.2. Gastos de inversión

Son los gastos destinados al aumento del patrimonio público, tales como obras de
infraestructura; y también, según ha entendido la Corte Constitucional, los gastos en
inversión social que hacen parte del llamado gasto público social, tales como agua
potable, acueducto, alcantarillado.

1.3. Gastos que cubren el servicio de la deuda

Comprende tanto el pago o abono de la deuda pública externa o interna, como de los
intereses, la financiación, las comisiones que deban pagarse por las mismas.

2. El gasto público social

El gasto público social puede expresarse tanto en gastos de funcionamiento como en

gastos de inversión. Por ejemplo, el pago del salario de un médico perteneciente a un
hospital público constituye gasto de funcionamiento pero en tanto este profesional
presta el servicio de salud y la salud hace parte del gasto público social, este será un
gasto público social representado en un gasto de funcionamiento.

El artículo 350 de la Constitución Política de 1991 se refirió al gasto público social en

dos aspectos: de un lado, deja en manos del Legislativo, para que a través de Ley
Orgánica determine qué partidas del presupuesto hacen parte del gasto público social.
El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes
orgánicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto público social aquel
"cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programadas tanto en funcionamiento como en inversión". Y de otro lado establece
que la proporción de inversión respecto del gasto total no podrá disminuir
comparativamente con el año anterior.

3. Principios constitucionales del gasto público

Los principios del gasto público están contenidos en los artículos 95, 150, 345 a 355 de
la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuestos (Decretos 111 y 115
de 1996). Alfonso Miranda Talero2 los resume en la siguiente lista:

3.1. La proposición de los gastos públicos corresponde al Gobierno, pues la rama del
poder público que gasta es precisamente esta, el Ejecutivo (arts. 150, 154 y 200 num.
3º).

3.2. Los gastos propuestos por el Gobierno deben pasar por la aprobación del
Congreso, esto tiene explicación en que este órgano, el Congreso representa al pueblo.
Esta participación indirecta del pueblo en relación con el gasto público constituye una
de las aplicaciones de la democracia como principio genérico (artículo 150 num. 11).

3.3. Los gastos no pueden aprobarse de manera global, deben discriminarse (artículo
345 y ss. C.P.).

3.4. Las modificaciones al gasto público tienen límites y restricciones, entre ellos el
principal límite deviene del principio del equilibrio presupuestal según el cual los gastos
no pueden superar los ingresos.

3.5. El gasto público está sujeto a diversos controles: los principales son el control
político a cargo del Congreso; control administrativo ejercido por el Ejecutivo,
concretamente por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeación; y control fiscal y numérico legal, que corresponde a la Contraloría.

Ingresos Fiscales

Hasta los años treinta, durante la época de la llamada "hacienda clásica" se

consideraba que los ingresos obtenidos por el Estado representaban un "pozo sin
fondo" y en esa medida los ingresos que el Estado obtenía implicaban un recorte o
disminución de los ingresos generados por el circuito económico, bajo esta concepción
los ingresos estatales eran escasos, comparados con el total de los recursos
disponibles en el mercado, e improductivos.

La asunción por parte del Estado de tareas que antes desconocía, hizo pensar en la
utilización de la hacienda pública en función de la economía, "se trataba de aprovechar
el gran volumen financiero que representaba el sector público dentro del contexto
general y regular la economía" . Se entendió que los ingresos obtenidos por el Estado
no son improductivos, sino que al contrario, propician el impulso y la reactivación de
los diversos sectores de la economía.

Esta nueva concepción corresponde a la llamada escuela moderna o compensatoria de

la hacienda pública, a partir de su consolidación (con posterioridad a la crisis de los
años treinta) los Estados manejan un volumen significativo de recursos, provenientes
de diversas fuentes: impuestos, tasas o tarifas, contribuciones parafiscales, rentas
provenientes del patrimonio público, entre otras. Así pues, hablar hoy de ingresos
públicos va más allá de los solos impuestos que antes eran el componente principal de
los recursos públicos.

Los ingresos se clasifican en ingresos corrientes e ingresos de capital.

Los ingresos corrientes son aquellos que de manera corriente, ordinaria y habitual
percibe la Administración Pública, se caracterizan por la posibilidad de ser predecibles.
Hacen parte de los ingresos corrientes los impuestos, las tasas, y las contribuciones
parafiscales.

Los ingresos de capital son aquellos que el Estado percibe de manera extraordinaria y
que se derivan bien o de créditos concedidos al sector público o de utilidades arrojadas
por el patrimonio público tales como las inversiones productivas o el capital productivo
o capital financiero. Igualmente pueden provenir de donaciones que el Estado recibe
de parte de particulares o de otros gobiernos.

Los ingresos corrientes

Las tasas
Las contribuciones parafiscales

Los ingresos de capital

Presupuesto

El presupuesto público es una autorización máxima de gastos y una proyección de

ingresos. La autorización máxima de gastos está soportada en la ley de
apropiaciones, que es lo que realmente se aprueba por parte del legislativo. La
proyección de ingresos constituye simplemente un cálculo anticipado para tener en
cuenta como fundamento de los gastos en cuanto estos tienen que corresponder a los
ingresos.
Los presupuestos se elaboran en el orden nacional, departamental y municipal
en todas las entidades públicas. Las tareas relativas al presupuesto integran una
relación simbiótica entre ejecutivo y corporación de representación popular como
puede observarse:

La iniciativa en materia de presupuesto es del ejecutivo (gobierno nacional,

departamental o municipal según el caso). Para que el ejecutivo incluya una partida
necesariamente debe existir una norma que establezca una obligación para el Estado
que deba cumplirse mediante un gasto, la cual normalmente proviene del legislativo o
corporación popular correspondiente. El gobierno presenta anualmente al órgano de
representación popular (Congreso, asamblea o concejo municipal) el proyecto de
presupuesto y éste lo discute y lo aprueba.

En el caso del presupuesto nacional, el proyecto debe presentarse por parte del
Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias
del Congreso que comienzan el 20 de julio de cada año. El Congreso tiene que
cumplir con su cometido durante los tres primeros meses de la legislatura.

El trámite ante el Congreso es el siguiente: Las comisiones de asuntos económicos de

Cámara y Senado se integran para dar el primer debate al proyecto de presupuesto,
pero las votaciones se realizan por separado, la fecha límite de este primer debate
es el 25 de septiembre. Efectuado este debate los presidentes de las comisiones
económicas de cada cámara deberán elegir los ponentes para el segundo debate en
Cámara y Senado. La fecha límite para expedir la ley aprobatoria del
presupuesto es el 20 de octubre de cada año.

Luego de que el Congreso expide la ley el gobierno debe dictar un decreto mediante el
cual lo liquida, este decreto busca unificar el proyecto inicial con las modificaciones
efectuadas en el Congreso y hacerlo de esta manera comprensible para el público y
operativo para los funcionarios.

Si el ejecutivo no presenta oportunamente el proyecto rige el presupuesto

ejecutado en el año inmediatamente anterior. Y si la corporación popular no lo
aprueba rige el presupuesto presentado por el gobierno. Esas medidas constitucionales
garantizan que siempre haya presupuesto.

Como se había avisado con antelación, de lo expuesto puede inferirse la conjugación

de las funciones del gobierno y de la respectiva corporación de representación popular,
en materia presupuestal. Así, si se observa el papel del Congreso se ve que en
primer lugar el legislativo decreta el gasto y luego en otra oportunidad
aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y si se examina el
papel del Gobierno se advierte que es ejecutor pero previamente es ordenador del
gasto. Un ejemplo ilustra bien la interrelación de funciones y órganos en materia
presupuestal: La Ley Estatutaria de Administración de Justicia estableció los juzgados
administrativos, se requiere para que sean creados en la práctica que el Gobierno
incluya la partida necesaria para su materialización en un proyecto de presupuesto, ya
incluida en este, el Congreso decidirá sobre la aprobación de la partida, con las
limitaciones establecidas en la Carta Política, una vez aprobado el presupuesto se
puede ejecutar el gasto.

En tanto se considera que el Gobierno ejerce funciones técnicas respecto de la

Administración Pública y el Congreso funciones políticas, la Constitución limita el radio
de acción de la corporación de representación popular. Así, si el Congreso va a
aumentar las partidas de gasto propuestas o incluir una nueva deberá contar con
autorización escrita del ministro del ramo. No podrá eliminar o reducir las partidas de
gastos propuestas para cubrir deuda pública, obligaciones contractuales, atención de
servicios ordinarios de la Administración, ni inversiones autorizadas por los planes y
programas.

Plan de desarrollo

Según el artículo 339 de la Constitución las entidades públicas deberán elaborar planes
de desarrollo para los respectivos períodos de gobierno, los cuales estarán compuestos
de una parte general que contiene los objetivos, metas y estrategias de la acción
pública en ese período y además de un plan de inversiones el cual contiene los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos especificando los
recursos financieros requeridos para su ejecución. De manera similar a lo que
sucede con el presupuesto lo que se aprueba es el plan de inversiones que
una vez aprobado se convierte en la llamada ley del plan. Frente a la parte
general el Congreso hace simples observaciones que no son vinculantes.

La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo contará con la participación de las

autoridades de planeación del orden territorial y del Consejo Superior de la Judicatura.
El proyecto se someterá primero a la revisión del Consejo Nacional de Planeación, oída
su opinión y efectuadas las correcciones a que hubiere lugar será presentado al
Congreso. Los consejos de planeación están integrados por miembros que representan
diversos estamentos o sectores de la ciudadanía, pero esas observaciones no son
vinculantes. La participación de la ciudadanía expresada en este trámite es muy
limitada no sólo por lo anterior, sino porque no hay un mecanismo de retorno una vez
el proyecto pasa por el Congreso.

Una vez en el Congreso el proyecto se estudiará por las comisiones conjuntas en

asuntos económicos. A partir del informe elaborado por ellas cada cámara discutirá y
evaluará el plan en plenaria. El Congreso tiene delimitadas por la Constitución sus
competencias al discutir el proyecto de Plan de Inversiones Públicas presentado por el
gobierno, pues su modificación está sujeta a la condición de no romper el equilibrio
financiero. Además el aumento de las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o la
inclusión de otros proyectos de inversión, diversos a los contemplados. Necesita del
visto bueno del Gobierno.

La ley que apruebe el Plan Nacional de Inversiones tendrá prelación sobre las demás
leyes, salvo respecto de la ley de presupuesto, que podrá aumentar o disminuir las
partidas o recursos aprobados en la ley del plan. Lo cual desdibuja los alcances de la
planeación y el poder vinculante de los planes de desarrollo En el evento en que el
Congreso no apruebe el Plan Nacional de Inversiones Públicas dentro de los tres meses
siguientes a su presentación, el gobierno lo podrá poner en vigencia a través de un
decreto con fuerza de ley.

Ley Orgánica del Plan de Desarrollo: Ley 152 de 1994

Descentralización territorial y autonomía financiera

La figura de la descentralización como se expresa en otros apartes de este texto tiene

ciertos elementos característicos, uno de los cuales interesa resaltar en este aparte, se
trata de la autonomía financiera. De la cual no gozan precisamente las entidades
territoriales en Colombia, por cuanto tal como atrás se anotaba el único aspecto para
el cual los municipios gozan de autonomía es para gravar la propiedad inmobiliaria.

- "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y

dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos... 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones" (art 287 numeral 3).

- "La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con

los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317" (artículo 294).

- "Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas... 4.

Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales" (artículo 300 numeral 4).

- "Corresponde a los concejos... 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley

los tributos y los gastos locales" (artículo 313 numeral 4).

- "Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta

para que otras entidades impongan contribución de valorización" (artículo 317 inciso
primero).

- "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y

los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales
o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos". (artículo 338 inciso primero)