Concepciones Generales

APROXIMACIN A LA HACIENDA PBLICA

CRESCONIO BANQUEZ PERNA

APROXIMACIN A LA HACIENDA PBLICA

Para mi esposa Asteria del Carmen, quien me acompa en la lenta y dedicada labor de escribir estos prrafos para las generaciones actual y futura y a todos los que me soportan lo irreverente y crtico que soy en m pensar.

PRESENTACIN

Capitulo primero

Fundamentos de la Hacienda Pblica

Concepciones Generales
Son muchas las ocasiones y escenarios en los que por efecto de nuestra labor profesional o acadmica y en la de ciudadanos comunes y corrientes, estamos en

permanente contacto con la temtica gubernamental relacionada con la Hacienda Pblica. Es una materia que al tratar de aterrizarla a la vida diaria o a un tpico concreto que nos permita entender a que hacemos referencia cuando hablamos de ella, no encontramos la metodologa o formula precisas que nos facilite entenderla en su real dimensin y ms an, como participa sta en el andamiaje publico, cual es su importancia y finalidad entre otros aspectos. Pues bien, esa es la razn de este libro, darle a conocer a los lectores de manera precisa y con las herramientas adecuadas las nociones tcnicas y prcticas sobre la materia; con la profundidad necesaria, a fin de que al finalizar el estudio del presente texto, estn en capacidad de manejar el tema con la suficiente fluidez y seguridad. Dentro de la Economa Pblica es usual diferenciar y estudiar una parte de ella, que conocemos como la Hacienda Pblica, la cual se concentra en la actividad financiera ejecutada por el Sector Pblico, lo que representa el aspecto dinmico de la Hacienda Pblica, precisando que sta se enfoca al estudio de la intervencin pblica en la economa de mercado, fundamentalmente a travs de los programas de ingresos y gastos pblicos, con los que se busca socorrer la satisfaccin de necesidades colectivas especificas con un nfasis creciente en los aspectos de regulacin pblica. La Teora de la Hacienda Pblica es una disciplina fronteriza de otras como la Teora Econmica, el Derecho Financiero, la Sociologa, la Estadstica y la Econometra, la Contabilidad y la Historia Econmica, lo que ha estado en permanente expansin y evolucin. Este proceso se caracteriza por el creciente empleo de la Microeconoma en el estudio de la actividad pblica, as como por la utilizacin de modelos matemticas y tcnicas economtricas. La Hacienda Pblica nace con la Economa como disciplina cientfica en 1776, con la publicacin de la obra insigne del escritor escocs Adam Smith, La Riqueza

Concepciones Generales de las Naciones,1 quien argument que el Estado deba ser cauteloso al interferir en el normal funcionamiento de los mercados y la actividad econmica privada. La riqueza conceptual respecto de lo que entendemos por hacienda pblica, nos lleva a entenderla de igual forma, como la disciplina que se encarga del estudio de los objetivos propuestos por el sector pblico y la forma como se pueden lograr stos con unos recursos limitados, que el Estado recauda a travs de las diferentes entidades pblicas que tienen el mandato preciso de gestionar su consecucin El abogado, economista y escritor antioqueo (Abejorral, 1874 - Bogot, 1947) Esteban Jaramillo2, la defini como El conjunto de bienes materiales de que disponen los que manejan las instituciones polticas para atender las necesidades colectivas. Gerhard Colm3 la define como la disciplina que estudia la forma como se logran los objetivos del estado a travs de los medios de ingresos y gasto pblico, el manejo de la deuda y las transacciones correspondientes Un concepto ms es el que se desprende del articulo 35 de la Ley 42 de 1993 que trata Sobre la organizacin del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen; que tratan en el libro El Control Fiscal a su Alcance 4 as: -Se entiende por hacienda nacional el conjunto de derechos, recursos y bienes de propiedad de la Nacin. Comprende el tesoro nacional y los bienes fiscales; el primero se compone del dinero, los derechos y valores que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier ttulo; los bienes fiscales aquellos que le pertenezcan as como los que adquiera conforme a derecho-.
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Smith, Adam (1776), La riqueza de las Naciones, Alianza editorial 2005. Su principal aporte terico es el anlisis del mecanismo mediante el cual el libre juego de mercado (interno y externo) entre los diversos sectores de la economa genera el mximo beneficio econmico del conjunto. Como consecuencia, se mostr siempre contrario a cualquier intervencin o regulacin de la actividad econmica, reduciendo el papel del Estado al de garante de las reglas del juego 2 Jaramillo, Esteban. Estudios y antologa, 2 tomos. Bogot, Cmara de Representantes, 1978. 3 Fiscal Policy", 1950; "Essays in Public Finance and Fiscal Policy", por G. COLM, 1955 4 Rincn Salcedo, Elvira Ins. Banquez, Perna Cresconio. El Control Fiscal a su Alcance, editorial Dulcinea 1997 Bogot D.C.

En suma, la Hacienda Pblica es la denominacin con la que significamos la gestin de recursos financieros por parte de los gobiernos y sirve para solucionar problemas pblicos, por ello, la hacienda se constituye en pieza clave para la implementacin de polticas pblicas. Por tal razn, para que las entidades pblicas -orden nacional y territorial- alcancen los objetivos propuestos, es preciso que las mismas velen por el cumplimiento de las siguientes acciones esenciales: Obtencin de ingresos Ejecucin y control de los gastos e inversiones Elaboracin tcnica y control del presupuesto requerido para ejecutar las actividades propuestas

Por lo anterior, el estudio de la Hacienda Pblica debe ocuparse del anlisis de los procedimientos de percepcin de los ingresos, la ordenacin del gasto y de los pagos destinados al cumplimiento de los fines estatales. Algunos autores afirman que hacienda pblica y finanzas pblicas se pueden entender como sinnimos. Personalmente comparto ese criterio, toda vez que hablar de la hacienda pblica es hacerlo de todos los recursos con que cuenta un gobierno. As como de la forma en que se utilizan, administran y controlan los mismos y dado que en la administracin pblica es imperativa la gestin de los recursos financieros, tanto en lo que se refiere a su origen, como a su utilizacin, es all donde entra a jugar el concepto de Finazas pblicas.

Finalidades de la Hacienda Pblica

En armona con lo sealado en prrafos precedentes podemos inferir que el estudio de la Hacienda Pblica debe enfocarse al sector pblico como recaudador de recursos pblicos y como gestor o aplicador -uso- de los mismos. Para Musgrave,5 la hacienda pblica busca una mejor asignacin de los recursos, una distribucin ms justa, y asegurar la estabilidad y el crecimiento. Al amparo de esa premisa, es dable sealar que la disciplina de la hacienda pblica busca el logro de los fines o propsitos fundamentales como son la asignacin eficiente de los recursos, la redistribucin de la renta y la riqueza y la estabilizacin y crecimiento econmico

Richard Abel Musgrave (14 de diciembre, 1910 15 de enero, 2007) economista americano de la herencia alemana. Autor de La teora de las finanzas pblicas (1959) el economista ms importante de la segunda mitad del siglo XX

A. Asignacin eficiente de los recursos Los recursos econmicos que hacen parte de la hacienda pblica varan de pas en pas, de Distritos en Distritos, de departamentos en departamentos y de municipios en municipios; de igual forma, dependen de las disposiciones legales particulares que responden a realidades distintas. Por ello, existen pases pobres y pases ricos, departamentos pobres y departamentos ricos, Distritos pobres y distritos ricos y lo que es mas marcado aun, municipios pobres y municipios ricos. Para Richard Musgrave6 los bienes sociales o pblicos no pueden suministrarse por los mecanismos del mercado, toda vez los bienes factibles de compra en el mercado mediante el pago de un precio tienen dos caractersticas, la primera, que al ser consumido por una persona, el beneficio que ello genera recae nica y exclusivamente sobre sta; y la segunda, que para consumirlo es preciso pagar un precio, as las cosas, quedan excluidas de su consumo quienes no puedan pagar su precio. Los bienes sociales o pblicos al igual que los privados son demandados y necesitados por los consumidores. La diferencia es que los primeros no limitan su beneficio al consumidor concreto, sino que alcanza tambin a otros, los privados slo benefician a quin adquiere el bien. La rivalidad y la exclusin son los principios que guan el consumo privado. Pero el consumo de los sociales no es rival ni excluyente. No obstante, no todos los bienes poseen las dos caractersticas anteriores, siendo posible que presenten pautas de consumo diferentes, en particular: Consumo no rival, el consumo de un bien por parte de una persona no excluye este mismo consumo por parte de otras, no resulta eficiente excluir a alguien de su consumo, ya que el costo de la extensin de sus beneficios es nulo. Es posible incrementar la utilidad de otras personas sin disminuir la de ninguna otra. Consumo no exclusivo, no puede excluirse a nadie del consumo del bien, aunque no est dispuesto a soportar el costo. Ello supone la negacin del principio de exclusin, si no se paga por un bien se queda excluido de su consumo. En la medida en que se presenten las condiciones de consumo no rival y no exclusivo, estaremos en presencia de bienes cuya asignacin eficiente no podr ser
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La teora de las finanzas pblicas (1959)

garantizada por el mercado, por lo que entonces es necesaria la intervencin del sector pblico. Bienes Pblicos A fin de una mayor comprensin del temas, preciso que los bienes cuyo consumo son de forma simultnea no rival y no exclusiva podemos llamarlos bienes pblicos puros, ahora bien, existen de de igual forma bienes pblicos mixtos, que renen parcialmente las caractersticas de consumo no rival y de no exclusividad. Para estos casos, existe una demanda por parte de los consumidores privados pero no es la ms eficiente, pudindose presentar casos de provisin insuficiente o excesiva de tales bienes. La Provisin, en el evento que los bienes puros proporcionados directamente por el sector pblico, se hace imprescindible la creacin de un mecanismo de financiacin por parte de aquellos que se benefician de su consumo, es decir, el conjunto de la colectividad. En general, el mecanismo expedito son los impuestos. Con esto se plantearan dos decisiones que deben de ser ejecutadas a travs de las instituciones competentes, la cantidad del bien pblico que se desea y su forma de financiacin. Externalidades y Bienes Mixtos. Las Externalidades son el efecto de la produccin o el consumo de un bien sobre aquellos que no son productores o consumidores del mismo. Tales efectos pueden ser positivos o negativos. En el evento de ser positivos, el bien o servicios es posible suministrarlo de forma gratuita como por Ej. La educacin, o subsidiar la produccin, de tal forma que se reduzca su costo y as elevar su consumo. Ahora bien; si son negativos, el nivel de produccin o consumo puede reducirse por medio de regulaciones, prohibiciones y/o limitaciones (proteccin del medio ambiente, el tabaco, el alcohol...), o instituyendo impuestos que eleven su costo y reduzcan su consumo. Bienes Preferentes y Condenables. De otra parte, hay un nmero de bienes y servicios que podran ser suministrados por el sector privado de la economa, en los que el mercado sera idneo para

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garantizar un suministro eficaz, pero sobre los cuales el sector pblico interviene por razones de ndole polticas como: La Ignorancia o irracionalidad de los consumidores en la valoracin del bien, el reconocimiento de las externalidades y la justicia social Monopolios Naturales. La funcin asignativa del sector pblico tambin puede escudarse desde un enfoque diferente. A esta altura, slo he partido de la existencia de fallos de mercado7 por el lado de la demanda, no obstante, se puede ver por el extremo de la oferta, considerando el caso de las empresas con rendimientos a escala crecientes. La competencia en los mercados garantiza la asignacin eficiente de recursos cuando cada uno de stos cuenta con la tecnolgica que garantice los rendimientos a escalas constantes o decrecientes; si ello no es as, este escenario no se presenta, sino que en la medida que aumenta el tamao de la empresa, se incrementan los rendimientos, y las empresas pequeas seran expulsadas del mercado. Toda vez que el monopolio no iguala el costo marginal de produccin al precio de venta puesto que incurrira en prdidas. Los servicios pblicos como (telfono, agua o gas,) son sectores caracterizados por un gran volumen de inversiones iniciales, que llevan a estructuras de costos decrecientes, lo que las convierte en monopolios naturales, ya que el tamao de las inversiones iniciales y el costo en que incurren hasta contar con un nmero mnimo de usuarios dificulta la entrada de competidores en el sector. B. La redistribucin de la renta y la riqueza
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En economa fallo de mercado es el trmino usado para describir la situacin que se produce cuando el suministro que hace un mercado de un bien o servicio no es eficiente, bien porque el mercado suministre ms cantidad de lo que sera eficiente o tambin se puede producir el fallo porque el equilibrio del mercado proporcione menos cantidad de un determinado bien de lo que sera eficiente. Para los economistas, el trmino se aplica cuando la ineficiencia es particularmente dramtica, o cuando se sugiere que una institucin fuera del mercado (como el gobierno, una institucin pblica o un colectivo de personas asociadas) podra ser ms eficiente y producir mejores resultados que iniciativas privadas de mercado. El "fallo de mercado" no debe confundirse con una situacin de "colapso econmico" o con una disfuncin en las reglas de mercado. Slo debemos usar el trmino "fallo de mercado" para referirnos a una situacin en la que el mercado falla a la hora de lograr eficiencia, en sentido econmico. Muchos fallos de mercado seran situaciones en que las fuerzas del mercado no ayudaran a garantizar el inters general y existe otra forma de organizar la produccin o la asignacin de bienes de modo que todo el mundo est ms satisfecho que si se deja la organizacin a los procedimientos del mercado. A veces los fallos de mercado son situaciones consideradas por algunos de tipo extraeconmico: como por ejemplo la sostenibilidad ecolgica o los desequilibrios sociales que comprometen la continuidad de un determinado sistema econmico. Actualmente es comn el enfoque de presentar ciertos resultados econmicos a modo de teoremas que capturan las caractersticas bsicas de esas situaciones y las relaciones que guardan entre ellas.

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