EL P R O C E D IM IE N T O C O M O E L E M E N T O D E L A C T O

A D M IN IS T R A T IV O
po r A rm ando C an o sa

P rofesor /Adjunto re cu lar de Ja m a te r ia D ereciio A dm inistrativo d e ía fa c u lta d d e D e rec iio de la U niversidad de

B uenos Aires. Profesor d e proc ed im ie n to adm inistrativo en ia ca rrera d e e sp e c ia liz a ciá n d e D e r e c h o Adm in istrativo
de la U n ive rsid a d d e B e/grano y d el M a s t e r en D e re c h o de la E m p r e sa de la U n iv e rsid a d Austral. Pro fesor de la
m ate ria Transporte s en la U n iv e rsid a d A u stral ¡ en la U n ive rsid a d del Salvador.
A u to r de d iversas pub'/icociones so b re la m ateria. E x subsecre ta rio de A su n t o s Legislativos: e x su b se cre ta rio de
T ransp o n e T e rre stre y ex Se cre taria d e T r a n s p o n e de la N a ción.

I. LA FUNCIÓN ADM IN ISTRATIVA

El Estado representa algo dinámico que, lejos de ser algo estático, actúa en el ejercicio
de su poder a efectos de alcanzar sus fines y por ello las actividades que desarrolla en
base a ese poder y para el cumplimiento de sus fines, representan las denominadas
funciones del Estado.’ El fin del Estado no puede ser otro que el de satisfacer en la
mejor forma las necesidades de los individuos que lo integran2 y para alcanzar esos
fines despliega una serie de funciones, las que usualmente se dividen tomando en
consideración la actividad que desarrollan, a su vez, los tres órganos superiores de
aquél; es decir: legislar, juzgar y administrar.
Obviamente la que nos interesa es la última de las actividades mencionadas, la que
como es usual considerar, tiene como nota peculiar que resulta difícil encontrar una
definición para la misma, debiéndonos contentar únicamente con su descripción. Esta
descripción es completa cuando se enumeran las características de la actividad adm i­
nistrativa, lo que inclusive servirá para diferenciarla de las actividades principales de los
otros órganos del Estado, teniendo todas como denominador común la procura de la
satisfaction del bien común.
A) En primer término debemos decir que la búsqueda de la satisfacción o bienestar
general a través de la actividad administrativa se hará de una manera concreta, práctica,
inmediata, continua, de forma tal que el ciudadano pueda palpar este accionar en cada
momento y asi verificar cómo la administración cumple con ella. SI tuviéramos que
seleccionar a uno de los caracteres para diferenciar la actividad administrativa de las
otras elegiríamos la continuidad, la que en realidad debe tomar como una consecuencia
necesaria para que se den los otros caracteres. Por ello y visto lo aquí afirmado desde el
ángulo de lá ley, se ha sostenido que la no inmediatez o concreción de la m ismajustiflca
que la actividad legislativa no sea continua.3

'Diez, Manuel María. Derecho Administrativo. T. I. p. 97. Buenas Aires, Plus Ultra, 1974.
2Marlenhoff. Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. T. I, Buenos Aires. Aheledo-Perrot. 1977.
’Boquera Oliver, Jo s é M.. Derecho Administrativo, V. I. p. 57. Madrid. Instituto de Estudios de Administración
Local. 1972. Nos dice este autor: "Con la nota de la concreción se ha pretendido distinguir la actividad
administrativa de la legislativa, pues las leyes, en su sentido material, se definen como dispdslciones de
carácter general y obligatorio. La ley as general porque va dirigida a un grupo de sujetos, es decir, a varios
sujetos unidos por una misma circunstancia. La cualidad de ser norma para un grupo distingue a la ley de acto
administrativo que se dirige siempre a sujetos determinados. Las leyes establecen los criterios, describen las
circunstancias, que permitirán individualizar a sus destinatarios, paro ellas no nos individualizan. En cambio
el acto.administrativo va dirigido á una persona o personas perfectamente Individualizadas. Se administra
siempre por via singular, caso por caso”

51
A rm an do C anosa

B) La segunda nota característica la da §1 hecho de que la estructura que concreta esta

actividad administrativa rige el principio dejerarquía, 4 circunstancia extraña dentro de
la estructura de los otros dos órganos poderes, al menos cuando ejercen la función
principal que por la Constitución se les ha asignado.

C) Finalmente distingue la actividad administrativa la exorbitancia, entendiéndose por

ello la derivación de la especificidad del contenido equilibrado de prerrogativas y garan­
tías, conformando un régimen que representa el derecho común de la administración
pública,5 excluido en principio de la órbita del Derecho privado.

La función administrativa, a su vez, será desplegada por un conjunto de órganos y entes

subordinados al Poder Ejecutivo, -sin perjuicio de la concreción de actividad adminis­
trativa dentro de los otros dos órganos poderes- representando ello la visión estática dé
la administración. Toda la actividad de estos órganos deberá ser llevada a cabo median­
te expresiones de voluntad de los mismos a. través del dictado de actos administrativos.
Para ello deberán cumplirse con ciertas formalidades previas a su dictado, las que en
nuestra disciplina reciben él nombre de procedimiento administrativo. De allí que a
nuestro criterio se produce una fusión indisoluble entre actividad administrativa - pro­
cedimiento administrativo y acto administrativo.5

No obstante lo antedicho y partiendo de la base de que en todo órgano poder se desplie­

ga una actividad principal y dos complementarias, llegaremos a la conclusión de que en
los otros dos órganos poderes distintos al Ejecutivo también se desplegará la función
administrativa. Por ello, a los efectos de encontrar parámetros que nos permitan dife­
renciar el desarrollo de la actividad administrativa dentro de uno y otro órgano poder del
Estado -seguimos en este punto a Barra7- diferenciando la función de la actividad. Por
la primera debe entenderse la atribución de competencia otorgada por ia norma.consti­
tucional a cada uno de los órganos supremos del Estado para que cumplan con su
cometido de acuerdo con un procedimiento típico y preestablecido; para entender a la
función se debe tener en cuenta un aspecto sustancial, un aspecto orgánico y un aspec­
to procesal o procedimental.0 En cambio, en la actividad importa únicamente la mate­
rialidad del acto, sin importar el órgano que lo emitió o el procedimiento utilizado para
tal fin.3

A su vez, el procedimiento administrativo deberá estar delineado conforme a las pecu­

liaridades de la actividad administrativa y ello contribuirá a la concreción e inmediatez
de ésta, a la eficacia de su actuar, permitiendo por ende su continuidad. En cuanto a su
desarrollo se estructurará de acuerdo a la jerarquía que impera entre los órganos que lo
utilizan, reglando el ejercicio de las prerrogativas públicas y de los derechos subjetivos
y libertades públicas,’0 protegiendo así su equilibrio.

*Ver Canosa. Armando N., Los recursos administrativos, p. 31. Buenos Aires. Abaco, 1996.
‘ Comadira, Julio R., Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad, p. 10, Buenos Aires, Abeledo-
Perroc. 1996.
‘ Canosa, Armando N., op. c it„ p. 46.
’Barra, Rodolfo C. Principios de Derecho Administrativo, p. 141 y sigs, Buenos Aires, Abaco, 1980.
"Dromi. Jo sé R., Introducción al Derecho Administrativo, p. 56 y sigs, Madrid, Editorial Gruoz. 1986.
“Barra. Rodolfo C., op. cit., p. 141 y sigs.
' “ Dromi, Roberto. El Procedimiento Administrativo, p. 22, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996.

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 A c t o A d m in is t r a t iv o y R e g l a m e n t o

En esta resumida introducción han quedado reflejadas ias cuestiones que abordaremos
a los fines de comprender la inclusión del procedimiento administrativo como elemento
del acto y a su vez para poder determinar la conveniencia o inconveniencia de su
estructuración actual.

II. LA FORMA DE LOS ACTOS ADM INISTRATIVO S. EL PRO CEDIM IEN TO A D M IN IST RA TIV O

Hasta ahora sabemos que existe una actividad -la administrativa- que con determina­
das y peculiares características está representada en su producto final por el acto admi
nistrativo, que en definitiva es, también con ciertas características, la declaración de
voluntad de un órgano administrativo en ejercicio de esa actividad anteriormente men­
cionada."

Después de todo; el acto administrativo es una variedad de acto ju ríd ic o ,12 por lo que
debemos buscar en los principios generales que informan"a éste para analizar el tema
que aqui nos ocupa, teniendo en cuenta desde luego, las particularidades de la activi­
dad de la administración. No obstante ello, debemos partir de la base de que para que
exista acto administrativo, tal como lo propusimos, debe haber una declaración de vo­
luntad de un órgano administrativo, coincidiendo con Marienhoff13 en que la voluntad
se transforma asi en un verdadero requisito presupuesto de dicho acto; “ la voluntad se
vincula fundamentalmente a la existencia misma del acto administrativo” . 'J Ahora bien,
esta voluntad, que anida en el mundo psíquico del agente debe ser trasladada al exterior
y de allí es que se requiere el concurso de determinada forma,15 la cual si bien en su
estricta acepción es la declaración de la voluntad ya formada, las peculiaridades propias
del Derecho administrativo en general, permiten que el concepto abarque también el
aseguramiento de la prueba y del cabal conocimiento del contenido del acto administra­
tivo.16

Como es sabido el tema de las formas, en lo que hace a la importancia del instituto, es
común con el Derecho privado y de allí que creimos conveniente citar a Borda quien
inspirado en Ihering nos dice: " L a s ideas que descansan únicamente en si mismas, es
decir qué carecen de ¡a sólida base de una forma determinada, pierden su fuerza moral
sobre las almas; éstas zozobran y el pueblo pierde la conciencia de aquéllas hasta que
se desvanecen por completo (...) Bien diferente es la suerte de esas ideas cuando están
unidas a formas fijas y exteriores".”

"V e r García Se Emerría, Eduardo y Tomás Ramdn Fernández. Curso da Derecho Administrativo. T. I. p. 533 y
sigs., Madrid. Civitas. 1998; Entrena Cuesta. Rafael, Curso de Derecho Administrativo. V, 1/1. p. 202, Madrid,
Tecnos. 1989. En nuestro pais puede consultarse Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo. T. II. p. 47.
Buenos Aires. Abeledo-Perrot. 1998 y Gordiilo, Agustin, Tratado de Derecho Administrativo. T. 3, p. 1-1 y
sigs., Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo, 2000.
'-Ver los autores citados en la nota anterior.
"M arlenhoff, Miguel S.. op. cit., T. II. p. 278. Buenos Aires. Abeledo-Perrot, 1975.
"M arienhoff. Miguel S.. op. cit., T. II. p. 273. Buenos Aires. Abeledo-Perrot, 1975.
isBoquera Oliver. Jose Maria. Estudios sobre el acto administrativo, p. 79. Madrid, Civitas. 1985.
' “Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo. V. I, p. 544, Madrid, Centro de Estudios
Contituclonales, 1980.
' ’ Borda, Guillermo A., TratadO'de Derecho Civil. Parte General, T. II. p. 146, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1999.

53
A rm a n d o C anosa

Tomando en cuenta las peculiaridades de nuestra disciplina, es de señalar que dentro

del concepto de acto administrativo la forma tiene el fin de proteger las garantías del
particular destinatario del acto, el que por otra parte, también es partícipe bajo pena de
nulidad, como veremos más adelante, de este proceso de formación de voluntad admi­
nistrativa, y también para proteger el orden, acierto, justicia y legalidad de la actividad
administrativa.’8 Estas formas están presentes en los requisitos á observarse con ante­
rioridad, con concomitancia o con posterioridad al dictado del acto,19 interesándonos
aquí los primeros en tanto y en cuanto conllevan la noción de procedimiento administra­
tivo como elemento esencial del acto administrativo.

Entrando ya a i objeto central del presente trabajo, líminarmente debemos efectuar algu­
nas precisiones, algunas de ellas vinculadas a lo que hacen a lo terminológico, pero que
son de real importancia a los fines propuestos.

A) El concepto de procedimiento no es privativo del Derecho público, aunque todos lo

vinculemos con él, y esto se debe a que por procedimiento debe entenderse la combina­
ción de actos para alcanzar un fin, y de allí que también esta alocución se utilice en el
Derecho privado, dado que en este último también se concretan institutos luego de
transitar un Her, luego que se cumplen sistemáticamente una serie de actos.20 No obs­
tante ello, no podemos desconocer, como ya insinuamos, que el término procedimiento
está casi monopolizado para describir funciones del Estado y si restringimos aún más el
concepto, llegaremos a identificar el término con la función o actividad administrativa21
y de allí que se haya sostenido que el procedimiento sería sinónimo de procedimiento
administrativo, debiéndose reservar, por ende, este concepto para la función adminis­
trativa. 22 Por ello se sostiene que en generai el procedimiento es manifestación de la
función y el acto es la manifestación del resultado de esta función.23 Y si el procedi­
miento fuera la historia de la transformación del poder acto; el procedimiento adminis­
trativo serla el procedimiento de la función administrativa; esto es como la historia de la
concreción del poder público en acto administrativo.2'1

'■
“ Cassagne. Ju a n Carlos, op. cit.. T. II, p. 395.
’ “ Marienhoff, Miguel S., op. cit., T. II. p. 302. Este autor establece una diferencia entre "form a" y "form ali­
d a d ". Las formalidades consisten en los requisitos a cumplir u observarse en Un acto que se origina a través üe
un procedimiento administrativo, incluyendo también los requisitos a cumplir para que el acto adquiera
eficacia. In forma consiste en la manera en que r¡a de expresarse o exteriorizarse un acto ya formado. Op. cit..
T. II, p. 302 y 303,
“ López Nieto y Mallo. Francisco, El procedimiento administrativo de las administraciones públicas. Barcelo­
na, Bayer, 1993.
! l "E l procedimiento administrativo es el conjunto de trámites o diligencias que preparan, forman o ejecutan
una voluntad administrativa" ¡,„1 “ E¡ procedimiento se califica de administrativo por razón de la naturaleza
del acto que prepara, forma o ejecuta, y no por la esencia de los trámites que lo constituyen". Boquera Oliver,
Josá Ma.. op. cit., pp.190 y 191.
“ González Pérez, Jesús y Gonzáles Salinas, Pedro, Procedimiento administrativo local. T. i, p. 65, Madrid,
Abella. 1993. Con relación a la posición áqul adoptada, por la que distinguimos la función de la actividad,
debemos aclarar que si D¡an el procedimiento administrativo, tal como está en la regulación actual en el orden
nacional es propio de la función administrativa, es decir, vigente en el ámbito de la administración pública
nacional, centralizada y descentralizada {An. 1 ° L.P.A.). No obstante los principios generales del mismo son
de aplicación al accionar de oíros dos Organos poderes al momento de ejercer actividad administrativa, dados
los fundamentos de protección de garantía de los particulares y de acierto en la toma de decisiones, cualquier
ra sea el órgano que la adopte.
“ González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Comentarios a la Ley de Régim en Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. T. I , p. 89, Madrid, Civitas, 1997.
2lídem.

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 Aero A d m in is t r a t iv o h R e g la m e n t o

6) El procedimiento existe dentro de las tres funciones principales de! Estado, existien­
do así un procedirniento para la formación de las leyes y otro para el dictado de una
sentencia. Con relación a esto último diremos que a más de considerar al procedimiento
casi como sinónimo del procedimiento administrativo, debemos eliminar de nuestras
lecciones sobre la materia el establecimiento de diferencias entre el procedimiento
administrativo y el proceso, dado que de manera alguna puede existir punto de contacto
entre ellos transformándose, por ende, en ociosa la distinción. Esta circunstancia, con­
juntamente con otras, contribuirá a la eliminación de la perniciosa ju d ic ia liza ció n del
procedimiento administrativo, dado que ello conspira contra uno de los fines a perseguir
con el delineamiento de dicho procedimiento, que no es otro que la contribución deci­
siva de éste con relación a la eficacia del actuar de la administración. En el procedi­
miento administrativo no existe ni contradicción ni debe existir imparcialidad; en el
procedimiento administrativo no se debe dictar una sentencia sino qué únicamente
debe ser tomado como la forma anterior obligatoria al dictado del acto administrativo.
Como'se ha dicho no debe confundirse juridización con ju d ic ia liza ció n ,23

C) El procedimiento administrativo se halla representado por un conjunto de actos,

combinados entre si, que representan el camirto que inexorablemente debe transitarse
para llegar al dictado del acto administrativo definitivo, célula motora de la función que
permite a la administración concretar la satisfacción de necesidades colectivas. De allí
que se haya afirmado que el procedimiento administrativo no es un acto complejo sino
un complejo de actos, teniendo cada uno individuafidadjurídica propia, pero relaciona­
do con los demás actos, los cuales, a su vez. tienen vinculación con él acto final a
dictarse.25 Esta concepción resulta de aplicación dentro del ámbito de los contratos
administrativos,27 incluyendo la etapa procedimental de selección del contratista priva­
do,M que de la manera explícita están en relación reciproca entre sí y con el contrato del
que por naturaleza forman parte.

D) Debemos diferenciar al "debido procedimiento previo" del "debido proceso adjeti­

vo". El primero representa un requisito esencial del acto administrativo con recepción
expresa, como veremos, en nuestra legislación en el orden nacional, en tanto y en cuan­
to con anterioridad a su dictado deben cumplirse con los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que surjan implícitos del ordenamiento jurídico.29 Por su
parte el debido proceso adjetivo es una manifestación especial y, si se quiere, principal
del requisito del debido procedimiento previo,30 el cual adquiere singular importancia

! i Drómi, Roberto, op. ele., p. 38. Adviértase que el R A P establece la aplicación supletoria del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación cuando deban resolverse cuestiones no previstas expresamente y en tanto no
fuere incompatible con el régimen establecido por la L.P.A. y ese reglamento (Art. 106).
HCassagne, Juan Carlos, op. cit.. T. II, p. 310.
!1Barra, Rodolfo Carlos, Los actos administrativos contractuales. P. 98 y sigs.. B ue n o s Aires. Abaco. 1989.
SiBianch¡, Alberto B:. "E s aplicable el Plenario" Petracca a los procesos licitatorips “ Separata da la revista de
la Acadernla Nacional de Derecho y Ciencias Sociales üe Buenos Aires, arto XXXV. segunda época . nro 28
í9De esta forma adherimos a la postura sostenida por Comadira. Julio R., “ Función administrativa y principios
generales del procedimiento administrativo", en la obra colectiva. 130 años de la Procuración del Tesoro de la
Nación, Buenos Aires. 1994. p. 86.
“ Canosa, Armando N.. Los recursos administratii'OS.Eü. Abaco de Rodolfo Depalma 1996. p. 133.

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A rm an do C anosa

por representar dentro de este último, la recepción de una garantía innominada consa­
grada en nuestra Constitución Nacional.111

Tomando en consideración lo hasta aquí expresado, reiteramos nuestra coincidencia

con aquella definición tomada de la anterior Ley de Procedimientos Administrativos
española y recogida por numerosos autores de ese país y nacionales, concibiendo el
procedimiento administrativo como el cauce formal de la función administrativa,32 la
que como dijimos se materializa a través del dictado de actos administrativos, confor­
mada también por lo s‘mecanismos de control de la juridicidad y de la oportunidad de
éstos.33

Circunscrito el concepto de procedimiento administrativo y su vinculación no sólo con la

denominada función administrativa y con el acto del .mismo carácter, corresponde des­
tacar sus fundamentos, o mejor dicho, resaltar el porqué de su existencia aprovechando
la oportunidad para efectuar algunas críticas a su actual regulación. Estos fundamentos
pueden resumirse de la siguiente manera:

A) Cuestión formal: El procedimiento administrativo encuentra su fundamento en tanto

y en cuanto es el cauce formal de la función administrativa y por ello se ha dicho con
acierto que "el procedimiento es a la función administrativa lo que ei acueducto al agua
que por el mismo corre".34 Lo esencial del procedimiento administrativo, al menos en
su actual regulación, es la tramitación para la formación de actos administrativos y su
eventual impugnación35 a los fines de control.

B) Función garantistica e instrumental: Como es sabido y, por aplicación de principios

constitucionales ya enunciados y recogidos por las distintas leyes reguladoras de los
procedimientos administrativos, antes dei dictado de un acto administrativo se requiere
la intervención del particular destinatario del mismo. Si unimos esto a lo expresado en
el punto anterior, djremos que el procedimiento administrativo es un instrumento pro­
tector tanto de las prerrogativas estatales como de las garantías individuales;35 hacién­
dose realidad dentro de él, la ecuación prerrogativa-garantía, base de todo el Derecho
administrativo37 y nota caracterizadora, por su exorbitancia, de toda ¡a función adminis­
trativa. La protección de los derechos de ios particulares hace a la función garantistica
del procedimiento administrativo y dé allí la importancia, tal como lo resaltamos, de la
forma dentro del acto administrativo, Lo restante, es decir lo vinculado en sf al actuar de
la administración propiamente dicho, tiene relación con el aseguramiento de la pronta y

3,En otra' oportunidad dijimos que si bien la mayoría de los autores entienden que este principio importa la
recepción de la garantía oportunidad del Art. 18 de la Constitución Nacional, nosotros adherimos a la postura
elaborada por Linares en tanto y en cuanto esta garantía es sólo una pane de otra garantía más general, que
surge de los derechos no enumerados del Art. 33 de la Ley Suprema, que no es otra que la de debido proceso
adjetivo; ver el trabajo citado en la nota anterior, p. 133.
“ González Pérez, Jesús, Conteníanos a ’la Ley de Procedimientos Adm inistram os. P, 72, Madrid, Cívicas,
1991, González Pérez, Jesús y Pedro González Salinas, op. cit., p, 66, en especial sus citas y Cassagrie, Ju a n
Carlos, op. cit., T. II, p. 307,
“ Cassagne. Ju a n Carlos, op. cit., T. II. p. 303.
^González Pérez. Jesús, Comentarios a la Ley úe Procedimientos Administrativos, p. 76.
3SGordillo, Agustín, Procedimiento y recursos administrativos, p. 48, Buenas Aires, M acchi, 1971.
3iBrevver Carias, Allan P... Principios del procedimiento administrativo, p. 19 y sigs.. Madrid, Civitas, 1990.
J , Dromi. Roberto, op, cit., pp. 22 y 23.

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 Aero A d m in is t r a t iv o '< R e g la m e n t o

eficaz satisfacción del interés público111 con el debido respeto al orden ju ríd ico ,25 y
hasta allí se encaminan la regulación del procedimiento y la vigencia de los principios
que los informan. Esto último tiene relación directa con la eficacia del actuar adminis­
trativo/0 el cugl ha sido históricamente y hasta la actualidad, deficiente; no sólo porque
las decisiones llegan mucho después de lo debido sino también porque en su estructura
el procedimiento da lugar a la emisión de actos, bien ilícitos, bien que producen daños
a los particulares, lo que obviamente deberán ser indemnizados. Estas desviaciones o
malformaciones del procedimiento administrativo se resumen en las siguientes cuestio­
nes: a) ju d ic ia liza ció n úe\ procedimiento administrativo, tal lo anteriormente advenido,
lo que se pone de manifiesto en la indebida utilización de técnicas procesales dentro de
la denominada función administrativa,41 b) realización de trámites innecesarios, lo que
conduce a la burocratización de la función; c) falta de incorporación de instrumentos
modernos, no sólojurídicos sino también técnicos, dentro de la conformación del proce­
dimiento administrativo;42 d) ausencia de controles en la ejecución de los trámites y en
el cumplimiento de los plazos; e) lo vinculado a lo que veremos en el punto siguiente.
Excede los límites fijados para el presente el- análisis de todos y cada uno de estos
puntos críticos, pero en el mismo quedará reflejado el no cumplimiento de los principios
de'celeridád, economía, sencillez y eficacia, lo cual hiere en lo más profundo el actuar
todo de la administración y en muchos casos compromete la validez misma de los
correspondientes actos administrativos.

C) Cuestión procesal: En tercer término diremos que el procedim iento administrativo es

presupuesto de la impugnación procesal, toda vez que resulta necesario, con anteriori­
dad a demandar a la administración, acudir ante ella, "a fin de que se pronuncie sobra
la pretensión a través del correspondiente acto que dejará abierta la posibilidad de la
impugnación procesal".43 Este sistema de agotamiento de la vía administrativa hoy no
sólo se encuentra en crisis, dada su total ineficacia44 sino también que se considera
contrario al denominado “ derecho a la tutela judicial efectiva" que tiene rango constitu­
cional a partir de su recepción implícita en el Articulo 18 de |a Constitución Nacional y
a través de la recepción en los pactos internacionales de derechos humanos incorpora­
dos a ella,4S De allí que propugnemos un régimen recursivo optativo, a favor del particu­

’ “ Brewer Carlas, Allan R., op. cit., p. 139 y López Nieto y Francisco Mallo, op. cit.. p. 206.
19"E s de la esencia del procedimiento administrativo su función instrumental al servicio de una concepción
amplia de la defensa de los im eresesjurídicam ente protegidos de los particulares [...1 y al del cumplimiento
por parte del poder público, con la colaboración de los administrados, de su deber irrenunciabie de velar por
la imanglbilidad del orden ju rídico y de procurar su restablecimiento cuando resulte vulnerado" (P.T.N.,
Dictamen del 22-02-89. expte. N " 303.894/87).
40Ver Rodríguez Arana Muñoz, Jaim e. "L a reforma del procedimiento administrativo y del regimen procesal
contencioso administrativo: presupuestos y otyetivos'. El Derecho, Suplem ento de Derecho Administrativo
del 26-04-01, p. 19. Este autor, al analizar la reforma aludida, destaca la importancia de mantener el equi­
librio de los caracteres que ju stifican una regulación determinada del procedimiento administrativo.
"V e r González Pérez, Jesús y Francisco González Navarro, op. cit., T. I. p. 99.
“ Ver nuestro trabajo El procedimiento administrativo en la Reforma del Estado, El Deracha 9-1 -96.
' ’González Pérez. Jesús. Comentarios a la Ley úe Procedimientos Administrativos, p, 78.
“ Ver Canosa, Armando N.. Las reformas al régimen de ju ic io s contra el Estado y lalay úe emergencia econó­
mica, p. 29 y sigs, Buenos Aires, Abaco. 2001.
4SArts. 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica y Art. 2 ap. 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos de Nueva York,

57
A rmando C ano sa'

lar y la eliminación del denominado reclamo administrativo previo, yendo quizás a con­
tramarcha de lo aprobado por el Congreso de la Nación en las modificaciones que se
impusieron a la Ley de Procedimientos Administrativos N ° T9.549 {L.P.A.) a través de la
sanción de la Ley de Emergencia Económica N ° 25.344. Por lo demás representa esta
cuestión procesal un acercamiento indebido y pernicioso al procedimiento a d m in istra ti­
vo. que provoca -como vimos- la denominadaju d icia liza ció n del mismo. Esto último y,
en general, la contaminación procesal del procedimiento provoca deformaciones en el
mismo y también coadyuva en muchos casos a que el acto administrativo, consecuencia
necesaria de aquel, no alcance la finalidad que debió tener de acuerdo a las normas que
permitieron su dictado. El hecho de proponer la interposición facultativa de recursos
administrativos no supone en modo alguno que se elimine esta forma de autocontrol de
la administración sino que, por el contrario, estamos convencidos de que su utilización
voluntaria provocará que el procedimiento de impugnación alcance la dimensión y la
efectividad deseada.
D) Cuestión ética: Una de las formas de garantizar un comportamiento ético por parte de
los funcionarios públicos es sujetar la actividad administrativa a una serie de formalida­
des y controles que se hallan contenidos dentro del procedimiento administrativo,16
cuestión que también ha sido destacada en nuestro país.'” Esta circunstancia no debe
importar una traba o la burocratización d.e la toma de decisiones, sino que pueden
perfectamente convivir dentro de un procedimiento administrativo la eficacia y el con­
trol de la ética para la toma de decisiones. Relacionado con este punto podemos agregar
que la cuestión formal tiene v in c u la c ió n con aquello que nos dice que él procedimiento
administrativo es un presupuesto técnico para efectlvizar la responsabilidad pública.48

III. EL P R O C E D IM IE N T O A D M IN IS T R A T IV O C O M O E L E M E N T O E S E N C IA L D EL ACTO
ADM INISTRATIVO

Aclarados los conceptos principales, debemos a continuación entrar de lleno en el objeto

central de mi participación en estas Jornadas, especificando en primer término la redac­
ción de la L.P.A. en lo que atañe al tema que nos ocupa. Nos estamos refiriendo al.Artículo
7° de dicho texto legal el cual establece en su parte pertinente: “ Son requisitos esenciales
del acto administrativo los siguientes: [...] d) Procedimientos. Antes de su emisión deben
cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implí­
citos del ordenamientojuridico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras hormas especia­
les, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes
de asesoramiento jurídico cuando el acto'pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legítimos." Del análisis de lo transcrito puede extraerse lo siguiente:

A) Se considera al procedimiento como un elemento esencial del acto y, teniendo en

cuenta que en la temática de acto administrativo los redactores de la ley se inspiran en
las enseñanzas de Marienhoff,43 diremos que “ tales requisitos concrétanse en,los ele­

J,1Gonzdlez Pérez.' Jesús, La ética en !u administración pública, p. 64. Madrid, Cívicas. 1996.
'"Ver Caputl, Claudia. La ética pública. p. 124 y sigs., Buenos Aires. Depalma. 2000.
“ Dromí. Roberto. Procedimiento administrativo, p. 27.
■>
3Dice la Exposición de Motivos de la L.P.A.; “ En el titulo 111 adoptarnos, en lo esencial, las opiniones expues­
tas por el doctor Miguel S. /vterienhoff, en el lomo II de su Tratado de Derecho Administrativo en materia de
acto administrativo".

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 A c t o A d m in is t r a t iv o v R e g l a m e n t o

mentos de dicho acto, los cuales deben concurrir simultáneamente en la forma reque­
rida por el ordenamientojuridico. Estando reunidos dichos 'elementos' en la forma
expresada, el acto, administrativo es 'perfecto': Cálido y eficaz. De modo que los 'ele­
mentos' del acto administrativo son los requisitos que deben concurrir simultáneamente
para la plena validez y eficacia del acto en cuestión".50

B) Al enumerar ¡os requisitos esenciales del acto administrativo se separan lo que podría
haberse aglutinado sólo en el elemento "forma", es decir, por un jado al procedimiento
(como forma anterior al dictado del acto); por otro, a las formas necesarias al momento
del dictado del acto (motivación: escrituriedad, lugar y fecha: firma, etc.): y finalmente
las formas posteriores a su dictado, como es el caso de la notificación.

C) Si bien Fiorini 51 efectúa una disquisición entre aquello que resulta esencial y s u s ­
tancial con relación a los procedimientos calificados como requisita esencial del acto
administrativo, yendo a las fuentes comprobamos que el legislador utilizó los términos
como sinónimos, reafirmando la condición de indispensables de aquellos para la exis­
tencia del acto.£2

D) De acuerdo a lo manifestado, la L.P.A. establece que antes de la emisión del acto

debe cumplirse con los procedimientos previstos y los que resulten implícitos del orde­
namiento jurídico. Esto puede ser interpretado en ei sentido que resultan esenciales los
procedimientos regulados por la propia ley y también los que provienen de leyes espe­
ciales.53 Esta podría ser una interpretación razonable sobre todo teniendo en cuenta
que debemos ser cuidadosos con todo aquello que resulte implícito en la relación admi­
nistración-particular. Quizás otra interpretación seria aquella que deriva de que aunque
exista un procedimiento administrativo que no contemple acabadamente ía totalidad de
los institutos que informan a nuestra disciplina, se deba aplicarlos tomando en conside­
ración la existencia de un procedimiento administrativo común; además entendemos
que por esta disposición legislativa resultan de aplicación las normas constitucionales
aunque no tengan récepción directa dentro de la regulación procedimental, como suce­
dió con anterioridad a la san ción de la L.P.A. con los principios del procedimiento admi­
nistrativo o la configuración de la denuncia de ilegitimidad. La necesaria utilización de
estos procedimientos “ implícitos" tiene como limite la no afectación de la libertad for­
mal que caracteriza al acto administrativo,5' de lo que cabe inferir que dichos procedi­
mientos deben estar previstos por el ordenamientojuridico o derivar razonablemente de
disposiciones constitucionales.55

t0Mar¡enhoff, Miguel S.. op. cit.. T. 11. p. 273.

s’ Este autor, utilizando al efecto las doctrinas aristotélicas, considera que lo esencial hace a la existencia
de acta y que lo sustancial asegura la validez ju ríd ica del mismo; Fiorini. Bartolom é. D erech o Adm inistrati­
vo. T. I. p. 408. Buenos Aires, Abeledo-Perrot. 1995.
“ Marienhoff, Miguel S.. op. cit., T. II. p. 333.
“ Fiorini, Bartolomé, op. cit.. T. I. p. 409.
'■'Marientioff, Miguel S., op. cit., T, II. p. 333.
S5” Pero la obligatoriedad general de los procedimientos administrativos, debe insistirse. resulta de la circuns­
tancia de que ia administración, en la constitución del proceso administrativo, no puede apartarse de la
aplicación da los procedimientos (obligatorios u optativos} previstos en la m ism a regulación especifica, o en la
que resulta supletoriamente aplicable por mandato de aquella". Escola. Héctor i.. Tratado Genera! de Proce­
dimiento Administrativo. p. 27, Buenos Aires. Dcpalma; T9B1.

59
 A rm ando C anosa

E) También el inciso d) del Articulo I a de la L.P.A. establece que también será esencial
el dictamen de los serviciosjurídicos del órgano del cual emana el acto cuando el mismo
pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. Algunas reflexiones: Si bien
aparece como loable la incorporación de esta disposición, que persigue encauzar ju ríd i­
camente a la actividad administrativa, el tiempo y erradas decisiones han ido minando
la importancia de la misma dado que este dictamen no reviste, lamentablemente, la
importancia que previó el legislador al momento de redactar |a L;P.A. A,más de lo que
señalaremos con relación a las consecuencias de los vicios en el procedimiento con
relación a la nulidad del acto, agregamos que.a los efectos de evaluar la nulidad de éste
o inclusive para determinar la responsabilidad del funcionario firmante del acto! en caso
de que se investigue la posible comisión de un delito, no se tiene en consideración
dicha pieza del procedimiento, por lo que, reiteramos, el dictamen jurfdico va cayendo
en una mera formalidad que se inserta en el expediente para el sólo cumplimiento de lo
que marca la ley.

Resaltados los aspectos legales principales del tema objeto central del presente, corres­
ponde a continuación precisar el alcance material de la norma aplicable. Como ya diji­
mos, el Artículo 7o de la L.P.A. enumera los requisitos esenciales del acto administrativo
y en su parte final establece: "Los contratos qué celebre el Estado, los permisos y las
concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjui­
cio de la aplicación analógica de las normas del presente titulo, si ello fuere proceden­
te". Por lo demás, de acuerdo a la redacción de la l . R A . , están incluidos en cuanto a la
regulación del acto administrativo, los reglamentos' y/o actos de alcance general. Anali­
zaremos cada uno de los casos enumerados.

A) Indudablemente toda la magnitud del procedimiento administrativo se aprecia en la

etapa preparatoria del acto administrativo de alcance individual, lo que surge claro de la
redacción tanto de la L.P.A. como del R.P.A., incluyendo dentro de esto el procedimien­
to recursivo, el cual, en cuanto a su procedencia, tiene exclusividad con relación a los
actos de este tipo.5'6

B) Ya en otra oportunidad sostuvimos que el contrato administrativo es una especie del

género acto administrativo,57 conformándose lo que podría llamarse un acto administra­
tivo bilateral, resultando de aplicación para éstos la L.P.A.58. Las norm as úe proceúi-

“ Canosa, Armando N., Los recursos administrativos, p. 93 y sigs. Nosotros hemos sostenido que el recurso
administrativo solo procede contra actos de este tipo, teniendo ios reglamentas otras formas especificas de
impugnación distintas a estas.
“ Canosa. Armando N: y Gabriel Mihura Estrada. El procedimiento de selección del contratista com o procedi­
miento administrativo especial. ( Es un Articulo) 1S96-IV. Jurisprudencia Argentina.
S8La discusión se suscita con la interpretación de la parte final del Art. 7“ da la L.P.A. anteriormente transcrito.
La impecable lógica de Grecco nos aclara el acertijo advirtiendo que las leyes que específicamente regulan un
contrato determinado no regulan una serie de aspectos contenidos en la legislación general de las decisiones
administrativas. Teniendo en cuenta ello cabs discernir acerca de la regulación que tendrán los actos unilate­
rales dictados durante la preparación, celebración, ejecución y extinción de un contrato administrativo “ y
desde esta perspectiva, resulta evidente que cuando el objeto de la contratación del Estado ingresa en el
campo de aquello que, con mayor o menor fortuna, se ha dado en denominar el giro o traficó peculiar de las
administraciones públicas, la aplicación de la ley de procedimientos administrativos es Indiscutible1'. Greco,
Carlos Manuel, "Procedim iento administrativo y contratos administrativos ¡variaciones sobre el A n. 7°, párra­
fo final de la Ley N Q19.549)-'. en la obra colectiva Contratos Administrativos, p. 136. Buenos Aires, Editorial
Ciencias de la Administración, 2000.

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 A c t o A d m in is t r a t iv o y R e g l a m e n t o

miento común (L.P.A. y R.P.A.j resultan de aplicación directa y también supletoria,

dado el carácter de procedimiento administrativo especial que reviste lo atinente a las
contrataciones del sector público,55 incluyendo dentro de ello al procedimiento de se­
lección del contratista particular y también al procedimiento que se utiliza durante la
ejecución del contrato mismo. Además del procedimiento administrativo común los con­
tratos administrativos se nutren, en cuanto al procedimiento, de otras fuentes como son:
a) la normativa específica del contrato de que se trate: b) las normas procedimentales
contenidas en los pliegos de bases y condiciones, las que si fueran aprobadas por una
norma equivalente, pueden apartarse de lo normado en el propio R.P.A., siempre y
cuando se respeten las garantías de¡ procedimiento que abrevan en la propia Constitu­
ción00 y que se hallan receptados en los distintos institutos que hacen operativos ios
principios generales de aquél contenidos en la ley.

C) Con relación a los reglamentos o actos de alcance general la cuestión es mucho más
compleja dado que los mismos encajan dentro del cumplimiento de actividad m aterial­
mente legislativa por parte de la administración,11'' situación que como ya aludimos es
distinta a la receptada por la L.P.A. Pero yendo específicamente al tema que nos ocupa
diremos que las normas de procedimiento tienen una aplicación relativa con relación a
éstos, lo que en definitiva es una consecuencia lógica de la ruptura de la ecuación
actividad administrativa-procedimiento administrativo - acto administrativo: el regla­
mento no supone el ejercicio de actividad administrativa y no es un acto administrativo,
lo que nos lleva a concluir que el itera recorrer, anterior a su dictado, no puede tenerlas
características de un verdadero procedimiénto administrativo. Por las razones apunta­
das numerosas son las diferencias en los aspectos de formación entre un acto adminis­
trativo y un reglamento por lo que sólo enumeraremos las principales: a) el modo de
adquirir eficacia; b) la exigencia menos rigurosa de motivación en el reglamento; cj la
audiencia previa que resulta inexcusable en el acto de alcance individual; d) la imposi­
bilidad de que se produzca un reglamento debido al silencio de la administración; e) el
sistema de impugnación; f) terminación del procedimiento.62 Prueba de lo antedicho es
la poca cantidad de normas, contenidas en el R.P.A., que se refieren a los reglamentos.

IV. LOS V IC IO S DEL PROCEDIM IENTO EN EL ACTO AD M IN IST RA TIV O

Las normas que se necesitan analizar para comprender esta cuestión son las siguientes:
"Art. 14: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguien­
tes casos: (...) por violación (...) de las formas esenciales [...]“ y "A n. 15: Si se hubiere
incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de
alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sed eju d icial".

Sin entrar a considerar las distintas categorías de nulidades dentro del Derecho admi­
nistrativo y las diferencias entre las mismas y, a su vez, con las propias del Derecho civil,

!sArt. 2° inc. d) del Decreto N” 722/96.

“ Ver el trabajo citado en la nota 51 y en especial lo referido a la vista, la notificación de los actos y los
recursos administrativos.
“ Cassagne. Juan Carlos. Derecho Administrativo. T. II. pág. 362.
“•
’ Para un exhaustivo estudio de las diferencias entre uno y otro acto verGordillo. Agustín, op. cit., T. 3, p. IV-
4 y sigs.

61
 A rm a n d o C anosa

entendemos que podemos establecer una suerte de categorlzación de dichas nulidades

siempre con vinculación al tema que nos ocupa, o sea, el procedimiento administrativo
como elemento esencial del acto administrativo. De todas formas, conviene antes de
ensayar esa clasificación efectuar algunas advertencias previas.
En primer término no podemos desconocer que desde siempre se han tratado de disimu­
lar los vicios de procedimiento intentando buscar caminos para que el mismo sea subsa­
nado en otra instancia jerárquica,, dentro de la administración, o en ciertos casos ya en
la instancia judicial. Ello provoca un verdadero desajuste en el accionar de la adminis­
tración dado que sr afecta la legalidad del mismo y por otra parte se hiere su eficacia:
cuestiones ambas que deben tenerse como fin en toda regulación de un procedimiento
administrativo. Por ello es que debemos ser sumamente cuidadosos en la apreciación
de los vicios del acto con relación al elemento que estamos analizando, lo que no supo­
ne en modo alguno que cualquier deficiencia en materia procesal lleve consigo la fulm i­
nación del acto de que se trate.
Sin pretender ser casuista en la apreciación de las nulidades vinculadas al elemento
estudiado, parece razonable detenemos en un aspecto peculiar del tema en análisis y
que resulta de fácil comprensión para todos, debido a que fue un tema por'demás
debatido. Tal como mencionamos párrafos más arriba la L.P.Á. dispone que "S in perjui­
cio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramientojuridico cuando el
acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos".63 El hecho de haberse
considerado esencial el dictamenjurídico hace que la omisión del mismo transforme el
acto en nulo, solución que parece lógica, no sólo por representar una interpretación
literal de la norma aplicable, sino también porque debemos tener en cuenta que el
dictamen existe para ¡lustrar la toma de decisión y no para defenderla;6'1 este dictamen
ju rid iza al expediente administrativo y en definitiva hace a la defensa de los principios
que deben ser protegidos en elprocedimiento administrativo, anteriormente descrito.65
Valga este ejemplo para demostrar lo errado que puede resultar una conclusión contraria
a la que aquí sostenemos en materia de vicios en el procedimiento administrativo.
Por nuestra parte, y a los fines de resguardar los fundamentos que deben prevalecer en
el procedimiento administrativo (síntesis de las prerrogativas de la administración y de
las garantías del particular, y eficacia del actuar de la administración) entendemos que
ios incumplimientos en materia de procedimiento administrativo pueden clasificarse de
la siguiente manera;
A) En primer término debemos considerarel acto dictado con prescindencia total y absoluta
del procedimiento administrativo previo, y se violan garantías constitucionales, no podrá

“ A más da desconocer esta clasificación de situaciones de carácter subjetivo mencionada al final de la

disposición transcrita, es del caso señalar que la misma debe interpretarse en el sentido de que el dictamen
aludido resulta esencial cuando el acto a dictarse sea de aquellos que producen efectos directos con relación
a un particular destinatario del mismo. De acuerdo a esta disposición no serla obligatoria e| dictam enjurídico
en el caso del dictado de un acto interorgánico, lo que no es óbice-para que el firmante del acto, en caso de
considerarlo necesario requiera que se expida el órgano de asesoramientojuridico.
“ Gordülo. Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, T. 3, p. IX-12.
“ Nos permitimos recordar que el informalismo, propio del procedimiento administrativo, nunca, puede ser
considerado a favor de la administración sino que representa un derecho que asiste al particular. Por lo
demás, el informalismo nunca podría alcanzar para subsanar vicios que configuren una nulidad absoluta,
como seria el caso aqui en análisis, ver Canosa. Armando N., Los recursos administrativos, p. 129.

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 Aero A d m in is t r a t iv o y R e g la m e n t o

acarrear la nulidad absoluta de aquél85 porque el acto ni siquiera existe. Mi siquiera existe
manifestación de voluntad del órgano administrativo dado que se ha prescindido totalmente
de las formas previas necesarias para que ello se produzca.''1 Se trata ni más ni menos que
de un comportamiento material de la administración carente de sustentojurídlco, no siendo
aquí el lugar propicio para encontrar la denominación exacta de esta actitud.511
B) Cuando se han omitido parcialmente los procedimientos esenciales,fi9 se viola el
derecho al debido proceso adjetivo,"1 o se sigue un procedimiento distinto al previsto en
la norma,” el acto administrativo estará viciado de nulidad absoluta.72
C) Finalmente el vicio será leve y el acto podrá sanearse" cuando aquél fuere insustancial con
relación a los fundamentos que hacen a la existencia del procedimiento administrativo.,J

Como ha dicho Arana Muñoz en un trabajo recientemente publicado en el Suplemento

de Derecho Administrativo de la Revista Jurídica El Derecho “ El procedimiento adminis­
trativo tiene una enorme importancia para los ciudadanos como vehículo para el ejerci­
cio de sus derechos e instrumento para lograr una administración publica más transpa­
rente y próxima a los administrados, y para la propia administración, como mecanismo
que permite la satisfacción de los intereses generales a los que ha de servir Ello es
lo que hemos querido graficar a lo largo de esta exposición agregando, para concluir,
que para cumplir con esos altos fines el procedimiento administrativo debe adaptarse a
los tiempos que vivimos, lo cual surge evidente de la regulación actual del mismo, ya
sea que lo estudiemos desde su faz estática, o sea que lo estudiemos desde su faz
dinámica; es decir como elemento esencial del acto administrativo.

55"E s más. la'falta absoluta de procedimiento puede constituir, cuando atente la propiedad o las libertades
públicas en un supuesto de via de hecho". González Pérez. Jesús. Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo, p.- 330, Madrid, Civicas. 1977.
‘ 'E s el caso de una cesantía sin la instrucción del sumario administrativo correspondiente o la celebración de
un contrato administrativo sin la utilización de ningún sistema de selección del contratista particular. Es de
suma importancia encasillar este supuesto en esta categoría dado que, al no haber acto administrativo, no
existe la posibilidad de que alguien trate de beneficiarse con los derechos que pueden emanar del instituto de
la estabilidad del acto administrativo.
“ Para una mejor comprensión del tema ver Gordillo. Agustín, op. cit.. T, 3, p. XI-22 y sigs., autor que analiza
las distintas, variantes que pueden presentarse que conduzcan al nu acto administrativo, Por nuestra parte
entendemos que la prescindencia total y absoluta de los procedimientos administrativos esenciales representa
un comportamiento material de la administración cercano a la vía de hecho, de lo que se deriva que al no estar
alcanzado por las prescripciones del Art. 17 de la L.P.A. este comportamiento no estaría alcanzado por el
principio de la estabilidad. En cambio para Diez, ante la prescindencia de las exigencias establecidas en el
procedimiento administrativo se estaría en un supuesto de acto inexistente. Diez, Manuel Maria. Derecho
Administrativo. T. II, p. 306. Buenos Aires, Plus Ultra, 1976.
“ Acto administrativo dictado sin que conste en el expediente el dictam en ju ríd ico previo
’“Acto administrativo dictado sin haberse producido infundadamente la prueba ofrecida por el particular o se
violó el derecho a ser oído que le asiste, todo ello siempre en el caso de que no se haya prescindido total y
absolutamente del procedimiento.
"Contrato administrativo celebrado previa utilización del sistema de selección de licitación privada cuando
debia utilizarse la licitación pública.
,2“ SI se viola el procedimiento esencial previsto imperativamente en la norma reglamentaria, ia consecuencia
es la nulidad del acto impugnado (Art. 1.1 inc. b. de la Ley N* 19.54 9 )” ; Cámara Nacional de Apleaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal. Sala I. en autos "AADI C A PlF Asociación Civil Recaudadora y otros d
P EN s/ Proceso de conocimiento" 27-06-00.
n Diez, Manuel María, op. cit., p. 318.
,4La realización de “ pases" de una dependencia a otra cuando ello está prohibido o la formación de' "corres­
pondes", etc.

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