EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS

ACTOS
ADMINISTRATIVOS
 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
 Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisión general o especial que, en ejercicio de la función administrativa, toma en forma unilateral la
autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
 Dentro de la división tripartita tradicional de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del
acto legislativo (conformada por resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto
administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo, dado que puede ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa.
 Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración pública en tanto que entidad sometida al derecho público; ya que, de
proceder como si estuviera regida por el derecho privado —situación a su vez autorizada por el derecho público—, las relaciones encuadran dentro de las civiles o
comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
 Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente estas, debido a su constancia); sean acuerdos,
órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley es bastante
amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
 Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: O dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los
órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el artículo I del Título Preliminar de la LPAG; o dicho término se define más bien con un
criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o más
bien, dicho término se define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgánico, que es lo que se ha pretendido líneas arriba. La naturaleza del
acto que genera efectos respecto
 EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
• Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisión general o especial que, en ejercicio de la función administrativa, toma en forma unilateral la
autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas
a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
• Dentro de la división tripartita tradicional de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia
del acto legislativo (conformada por resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto
administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo, dado que puede ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa.
• Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración pública en tanto que entidad sometida al derecho público; ya que, de
proceder como si estuviera regida por el derecho privado —situación a su vez autorizada por el derecho público—, las relaciones encuadran dentro de las civiles
o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
• Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente estas, debido a su constancia); sean
acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la
Ley es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
• Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: O dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los
órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el artículo I del Título Preliminar de la LPAG; o dicho término se define más bien con
un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o
más bien, dicho término se define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgánico, que es lo que se ha pretendido líneas arriba.
• La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos
normativos en general, el acto administrativo genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos generales y
abstractos, sino más bien operan en una situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de naturaleza
normativa.
 1.1. El acto administrativo: ¿declaración de voluntad?
 Resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y sistemáticamente, como
una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el
problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por voluntad. Y es que no resulta adecuado
asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa —o debe actuar— de conformidad con las normas
legales. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre el acto jurídico civilmente entendido y el acto
administrativo. El primero es siempre una manifestación de voluntad de una persona cuya determinación es
enteramente libre.
 El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razón de ser. No puede afirmarse que existe
voluntad de la Administración pues el accionar de la misma no es libre. La única voluntad admisible es la del
constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función administrativa. El acto jurídico civil —de
carácter privado— es un acto que tiene un componente volitivo ineludible y que admite, en ocasiones, un
componente cognitivo.
 El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta ser el resultado de un procedimiento
previo, regulado por la Ley. Sin embargo, un importante sector de la doctrina y de la legislación comparada sigue
considerando al acto administrativo como una modalidad de acto jurídico, y al acto administrativo como una
declaración de voluntad, como resultado del incorrecto traslado de concepto de acto jurídico propio del Derecho
Civil al ámbito del procedimiento administrativo.
 1.2. Hechos y actos de la Administración que no configuran actos administrativos
 Es necesario definir qué hechos y situaciones no se consideran actos administrativos. De conformidad con la norma que es materia
de estudio, no son actos administrativos aquellos que no generan efectos respecto a los administrados, así como aquellos actos que
no se encuentran sometidos directamente al derecho público.
 No son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la Administración, que no se configuran en
instrumentos legales y que no afectan derechos de las personas. A esto último, buena parte de la doctrina lo denomina hecho de la
administración, para diferenciarlo del simple acto o del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es óbice para considerar
que dicho acto se da en cumplimiento de la función administrativa de la entidad.
 Debemos considerar en este rubro a los llamados actos de administración interna, que no son actos administrativos puesto que no
afectan a los terceros que no forman parte de la entidad.
 Los actos de administración interna de las entidades están destinados a organizar o hacer funcionar las actividades o servicios de las
mismas. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de la LPAG, y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7º de la Ley dichos actos requieren
ciertos requisitos para su validez, la misma que se traduce en efectos jurídicos concretos.
 No son actos administrativos aquellos actos de la administración que caen bajo la esfera del derecho privado, sean estos unilaterales
o bilaterales, en los cuales la Administración actúa como si fuese un ente privado. Ejemplos de ello son los contratos de la
Administración que no caen dentro de la categoría de contratos administrativos o de las declaraciones sometidas al derecho civil. De
hecho, gran parte del personal de la Administración Pública moderna se encuentran sometidos al régimen laboral de la actividad
privada o a contratación civil.
 1.3. El caso de los contratos administrativos
No son actos administrativos los contratos de naturaleza administrativa, al no implicar los
mismos una declaración por parte de la Administración, sino más bien un acuerdo entre
un particular y el Estado o entre dos entes estatales.
Puede definirse el contrato administrativo como aquél en que la Administración ejerce
prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no alterar
la ecuación financiera del mismo.
El objeto de este contrato se rige, en consecuencia, por el derecho público. Si bien en todo
contrato administrativo tiene que participar por lo menos un órgano público en ejercicio
de función administrativa, la naturaleza bilateral del mismo impide considerarlo un acto
administrativo. Ello no impide que existan ciertos actos administrativos en el proceso de
selección iniciado a propósito de la celebración de dicho contrato administrativo, como
podría ser por ejemplo el propio otorgamiento de la buena pro.
 1.4. Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos
 Hasta hace algún tiempo, parte de la doctrina y la legislación comparada confundía los reglamentos con los actos
administrativos. Dicha confusión se basaba en la existencia de actos emitidos por la administración que poseían
alcance general, actos que por su naturaleza conformaban en realidad normas jurídicas emitidas por las entidades
administrativas. Por ello resultó indispensable establecer claras diferencias entre unos y otros. En primer término, el
acto administrativo tiene siempre efectos particulares, mientras que el reglamento administrativo tiene efectos
generales.
 Sin embargo, algún sector de la doctrina, señala la existencia de reglamentos singulares, que regulan la prestación
del servicio por parte de una sola empresa o entidad regulada. Dicha regulación singular únicamente se justifica ante
la existencia de monopolio, en la cual la regulación del mercado equivale a la regulación de la única empresa que
existe en aquel. En situación de competencia dicha regulación singular es evidentemente inconsistente.
 Asimismo, el marco legal a aplicar es distinto: el reglamento se basa en la Ley del Poder Ejecutivo y las normas
legales respectivas, en particular las que refieren a la estructura estatal; mientras que el acto administrativo se basa
en la Ley de Procedimiento Administrativo General y en ciertas normas especiales. A su vez, los actos
administrativos deben emitirse respetando incluso los reglamentos que regulan la actividad administrativa en
cuestión. Como resultado, los reglamentos requieren ser publicados, para asegurar su conocimiento por parte de
quienes se verán afectados por el mismo, mientras que el acto administrativo requiere ser modificado, siendo su
publicación una situación más bien especial.
 1.4. Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos
 Por otro lado, contra el acto administrativo cabe no solo el recurso administrativo, sino también la iniciación del
proceso contencioso administrativo, el mismo que procede contra gran parte de las actuaciones administrativas;
mientras que contra el reglamento cabe únicamente la acción popular, de conformidad con lo establecido por la
Constitución. El actual proceso contencioso administrativo es un mecanismo de plena jurisdicción, que permite una
defensa más eficiente de los intereses de los particulares, pero que no incorpora la impugnación de reglamentos,
diferencia de lo que ocurre en la regulación de dicho proceso en otros países. A diferencia de ello, la acción popular
constituye un proceso constitucional, que puede ser iniciado por cualquier persona.
 Además, cualquier funcionario puede emitir actos administrativos en el marco de sus competencias, pero no todo
funcionario posee potestad reglamentaria, la misma que se encuentra señalada en la ley. La posibilidad de emitir
actos administrativos se deriva de la facultad de tramitar procedimientos administrativos, función básica de las
entidades administrativas. A su vez, los reglamentos pueden derogarse y modificarse con entera libertad, mientras
que la revocación de actos administrativos es una circunstancia excepcional, sometida a múltiples parámetros.
 Finalmente, los reglamentos, como toda norma jurídica, no pueden tener efectos retroactivos, dada su aplicación
general. Los actos administrativos, pueden tener efectos retroactivos en determinadas circunstancias, como pueden
ser los actos en enmienda, los actos rectificatorios o los actos que declaran la nulidad de otros actos administrativos
anteriores.
 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos, los cuales le otorgan
una definición propia en el ordenamiento jurídico y que permiten distinguirlo de otras figuras
provenientes del derecho privado, y en particular, del acto jurídico civil.
2.1. Ejecutividad
Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, así como los que agotaron la vía
administrativa, producen los efectos perseguidos por su emisión.
La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido
dictado.
La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición especial de estos actos cuya
eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio órgano que lo
dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa.
La ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del principio de legitimidad de los actos
administrativos.
 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.2. Ejecutoriedad
Este principio implica una cualidad más específica de los actos administrativos, puesto que es igualmente una condición
relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole
cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse.
Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aún en contra de la
voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como lo establece la LPAG, la misma
que sin embargo no define que debe entenderse por carácter ejecutorio, dejando la definición a la doctrina y la jurisprudencia.
El acto administrativo puede perder su carácter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. A ello la
doctrina denomina decaimiento del acto administrativo. La razón más importante de decaimiento del acto tiene que ver con el
paso del tiempo.
En nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad,
facultándose al administrado la oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto. Sin embargo, el acto
administrativo puede perder ejecutoriedad también por suspensión provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando
se cumpla la condición resolutiva a que estaba sujeto el mismo.
Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que la Administración recurra al PJ a fin de hacer efectiva su
ejecución. Un ejemplo claro es el supuesto contenido de la reciente Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se señala que
la autoridad municipal debe obtener autorización judicial para demoler obras inmobiliarias que contravengan determinadas
normas jurídicas.
 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.3. Impugnabilidad
Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados, sea administrativamente
—a través de los recursos administrativos existentes— si es que existe dicha vía; y/o judicialmente, a
través del proceso contencioso administrativo, denominado anteriormente impugnación de acto o
resolución administrativa como figuraba en el Código Procesal Civil, opción que evidentemente
limitaba las opciones del particular, a fin de obtener la revocación de dichos actos.
Sin embargo, la Constitución reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por entidades públicas que
no admiten impugnación judicial alguna: las emitidas por el CNM, en cuanto a la destitución de
magistrados, y las emitidas en materia electoral por el JNE. Sin embargo, y en el caso particular de
las resoluciones del primero, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas oportunidades que
el citado ente puede revisar las resoluciones del CNM cuando se haya generado una afectación a
derechos fundamentales de la persona, no obstante que en recientes sentencias se ha pronunciado
declarando infundadas las demandas de amparo en cuestión.
 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.4. Irrevocabilidad
En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por la autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al administrado. En
consecuencia, los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos, de oficio, sea
por razones de oportunidad, mérito o conveniencia por parte de la entidad que los emitió. Sin embargo, y excepcionalmente, cabe la revocación de actos
administrativos, con efectos siempre a futuro, en ciertos casos establecidos taxativamente por la Ley de Procedimiento Administrativo General.
En primer lugar, cabe revocar los actos administrativos cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que
se cumplan los requisitos previstos en dicha norma. Si bien la Ley establece que este es un elemento alternativo, en puridad debe considerarse como un elemento
concurrente, toda vez que la potestad revocatoria deberá estar siempre determinada por la Ley, dado su carácter excepcional. A su vez, la norma materia de estudio no
distingue en este supuesto entre actos favorables y actos desfavorables, mientras que en derecho comparado queda claro que solo puede ser materia de revocación los
últimos de los mencionados.
• Por otro lado, cabe la revocación cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya
permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. En este caso, el acto administrativo que se revoca es evidentemente favorable al
administrado y, por ello, el empleo de este mecanismo debe ser excepcional.
• Finalmente, procede la citada revocación cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que
no se genere perjuicios a terceros. El citado supuesto no ofrece mayores complicaciones, puesto que siempre podrá beneficiarse al administrado a través de la
revocación del acto administrativo que no lo favorezca, en especial si es un acto de gravamen.
• A fin de cautelar los derechos de los administrados que puedan verse afectados, la revocación solamente podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad
competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. La revocación, en consecuencia, siempre será resultado
de un procedimiento de oficio. Asimismo, la resolución revocatoria deberá establecer el monto de la respectiva indemnización, cuando la misma genere perjuicio
económico al particular, en aplicación del principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Finalmente, el acto que declara la
revocación de otros actos administrativos genera el agotamiento de la vía administrativa, lo cual deja el camino expedito para la iniciación del proceso contencioso
administrativo866.
 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.5. Discrecionalidad limitada
La Ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera restrictiva, permitiendo
que, por disposición legal o reglamentaria, pueda dejarse algunas medidas o providencias a juicio de
la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen de libre apreciación que permita al
órgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la emanación del acto, no
emerge solo del legislador sino también del uso de la potestad reglamentaria ya que si por dicha vía
puede acordarse la discrecionalidad, esta deberá efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad
y adecuación con la situación específica que se había planteado.
Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo moderno está enfocada en
limitar dicha discrecionalidad dentro de márgenes lo suficientemente estrechos como para impedir la
emisión de decisiones arbitrarias. De hecho, la doctrina y la jurisprudencia comparada han
establecido la posibilidad de establecer control jurídico incluso de las decisiones administrativas en
las cuales se ha dejado cierto margen de acción al órgano administrativo, lo cual se hace efectivo a
través de la interdicción de la arbitrariedad —que también se encuentra presente en la legislación
peruana— y la aplicación de los principios generales del Derecho.
 3. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• Los actos administrativos poseen elementos que lo configuran y definen su
• estructura, diferenciándose aquellos que resultan ser esenciales para su validez
• —sine qua non—, de aquellos que no son esenciales para reputar el acto
• como válido; pero que sin embargo, pueden estar presentes en su configuración.
• 3.1. Requisitos esenciales
• Son aquellos que si faltan o están viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayéndose
• todo a la situación anterior, como si no hubiera se hubiera emitido
• acto administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es válido si
• cumple con los requisitos establecidos por la Ley, es decir, si es emitido conforme
• a la normatividad existente869.
• 3.1.1. Competencia
• Aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o
• territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo. Se entiende por competencia,
• entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que compo-
 EL ACTO ADMINISTRATIVO
Declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público,
Concepto de acto están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
administrativo derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

No son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la

No son actos
Administración, que no se configuran en instrumentos legales y que no afectan
administrativos derechos de las personas.

Ejecutividad

Ejecutoriedad

Los principios
Impugnabilidad
rectores

Irrevocabilidad

Discrecionalidad limitada
 EL ACTO ADMINISTRATIVO
Competencia

Motivación

Elementos del acto Objeto o contenido

administración
Procedimiento regular

Finalidad Pública

La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el

Nulidad del Acto derecho administrativo, el particular o administrado sólo puede pedir la nulidad si
Administrativo está legitimado, es decir solamente en los casos en que el
acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

Se entiende por eficacia de un acto administrativo su capacidad para producir efectos

Eficacia de los actos
jurídicos, a diferencia de la validez, que es más bien la conformidad del acto con el
administrativos ordenamiento jurídico.