Administrativo II Completo

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Derecho Administrativo II
2º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Huelva
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
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Derecho Administrativo II
Maldonado Estivill, Salvador
Universidad de Huelva
Grado en Derecho
Curso 2021/2022
Actualizados a 7 de junio de 2022.
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
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TEMA 1: La expropiación forzosa
I. Concepto y delimitación negativa.
En el campo de las afecciones de los derechos patrimoniales de los ciudadanos, la institución

expropiadora se sitúa como la más incisiva de las prerrogativas administrativas, al imponer
imperativamente la privación singular de la propiedad privada o de derecho o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan.
Re eja así la prevalencia última del interés público sobre el interés privado económico en caso de
con icto irresoluble, y, por ello mismo, incorpora toda una serie de garantías jurídicas y
economías a favor del ciudadano para contener y controlar su ejercicio en las condiciones
constitucionales y legales. Notas esenciales:
• Imperatividad: resultado de la voluntad unilateral del poder público. Carácter coactivo y

unilateral como diferencia de otros negocios jurídicos como la compraventa. Los bienes se
adquieren libre de cargas debiendo ser también indemnizados los titulares de los derechos
limitados sobre el mismo, salvo que se conste algún derecho real sobre el bien expropiado si
resulta compatible con el nuevo destino que haya de darse al mismo y existe acuerdo entre el
exprópiate y el titular del derecho.
• Privación: la afección directa e inmediata a la propiedad/derechos/intereses patrimoniales

expropiados diferencia la expropiación de guras similares como las delimitaciones del derecho
de propiedad.
• Destino de la cosa o derecho expropiado al n que justi ca la expropiación: se legitima por

el necesario destino del bien a una utilidad pública o un interés social. Si realizada la
expropiación no se ejecuta el proyecto o no se destina lo expropiado a dicho din el expropiado
o sus causahabientes pueden ejercitar el derecho de reversión.
• Sometimiento al procedimiento legalmente establecido (principio legalidad): garantía

formal ineludible. Si la expropiación carece de procedimiento dará lugar a una vía de hecho.
• Pago del justiprecio: actúa como carga que condiciona la legalidad de la expropiación.
• Garantias a favor del expropiado.
II. Evolución normativa y régimen vigente.
Artículo 33 CE:
“1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justi cada de utilidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes.”
El 149.1.18ª CE atribuye a la competencia exclusiva al Estado “la legislación sobre

expropiación forzosa”. El TC ha reconocido para este una competencia general en esta materia.
Esto incluye las garantías expropiadoras de caracter procedimental y patrimonial, no obstante las
CCAA tienen capacidad para establecer, dentro de sus competencias, los casos en los que
procede aplicar la expropiación forofa, determinados las causas o nes de interés publico a
que aquella deba servir.
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III. Elementos de la expropiación: sujetos, objeto y causa expropiandi.
1. Sujetos.
Son el expropiante, el bene ciario y el expropiado.
A) Expropiante.
La titularidad de la potestad expropiadora como potestad tendente la traslación singularizada

de un derecho o intereses patrimoniales mediante un procedimiento formalizado corresponde a
las Administraciones Públicas Territoriales:
• AGE: artículo 2.1 LEF “La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la
Provincia o el Municipio”
• AAGG de las CCAA: artículo 12.2 y 12.3 Ley del Proceso Autonómico.
• Entidades locales: artículo 2.1 LEF “La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el
Estado, la Provincia o el Municipio”. Y artículo 4.1.d) LBRL: "Las potestades expropiatoria y
de investigación, deslinde y recuperación de o cio de sus bienes.”
- Artículo 4.2 y 4.3 LBRL: la legislación autonómica puede atribuir la potestad

expropiadora a las EELL inframunicipales
Los entes públicos no territoriales y los particulares no pueden expropiar, aunque pueden ser
bene ciarios de esta.
La competencia para el ejercicio de la potestad recae sobre, en el Estado, Delegados del

Gobierno, Consejeros en Andalucía y Alcalde o Presidente de la Diputación provincial.
El poder legislativo lleva a cabo la regulación de la potestad expropiadora y la declaración de

utilidad pública o interés social para las apropiaciones administrativas, pero también puede
ejercer directamente esta potestad; una ley puede afectar directamente el régimen de la
propiedad o las concretas facultades de un grupo o tipo genérico o especial de bienes.
Es admisible que el legislador pueda expropiar, para que esa expropiación fuese compatible con
la CE se requiere las exigencias del 33.3 CE, pero esta expropiación conlleva un problema, que
limita la tutela judicial efectiva (24.1 CE), ya que para la CI y el RI no se encuentra legitimado, y
vulnera el 14 CE, al realizarse una ley ad hoc. El TEDH condenó a España por vulneración del
24.1 CE. Por lo que en la actualidad se exigen no solo los requisitos del 33.3 CE; sino también
requiere una justi cación en las particularidad del supuesto de manera razonable y
proporcionada.
No se contemplan las expropiaciones judiciales, ya que no pueden considerarse como tales los
desapoderamientos patrimoniales que ordenan los jueces para la ejecución de sus
resoluciones.
B) Expropiado
Puede ser cualquier persona o entidad en cuyo patrimonio se produce la privación singular,
sean públicos o privados, nacionales o extranjeros. Es el titular de los bienes y derechos de
contenido patrimonial que resultan afectados.
Respecto los bienes de Estados extranjeros con protección diplomática y de confesiones

religiosas, pueden ser objeto de expropiación, cumpliendo con las formalidades previstas en el
Derecho Internacional, los acuerdos entre el Estado español y la Santa Sede o con otra confesión
religiosa, para posibilitar la previa desacralización de los bienes.
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Tiene carácter real, es ob rem, deriva de su relación con el bien o derecho en cuestión.
Artículo 7 LEF: “Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no

impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa. Se considerará
subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior”
• El expropiado principal se presume iuris tantum será “quien con este carácter conste en
registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida
judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro scales, o,
nalmente, al que lo sea pública y notoriamente” (art. 3 LEF) Si varios interesados presentan
títulos contradictorios de propiedad sobre el mismo bien o derecho, todos ellos deben ser
emplazados como parte en el expediente y determinado el justiprecio, se consigna en
deposito hasta que se resuelva el con icto sobre la titularidad.
• Los expropiados secundarios: titulares de derechos distintos del de propiedad o cualquier

tipo de interés, pueden ser parte en el expediente expropiatorio, pero la condición de
interesado la adquieren siempre que lo soliciten, acreditando su condición debidamente.
En todo caso la comparecencia de los expropiados principales es necesaria, de tal manera

que en caso de incapacidad o de propiedad litigiosa las diligencias se entenderán con el
Ministerio scal, previéndose ademas que los que no puedan enajenar sin permiso jurisdiccional
están autorizado para veri carlo en caso de expropiación.
La determinación y pago del justiprecio se lleva a cabo entre la Administración y el propietario y

el arrendatario, en cada caso en piezas separadas. Los demás expropiados secundarios no
obtiene un justiprecio independiente sino la parte proporcional que a su derecho corresponda en
el justiprecio del expropiado principal.
C) Bene ciario.
El expropiante puede expropiar para sí, por lo que se fundirían el expropiante y el bene ciario.
Pero también se puede expropiar para otros, que constará en el expediente como bene ciario.
Depende del caso:
• Causa de utilidad pública: pueden serlo las entidades públicas y los concesionarios.
• Causa de interés social: además de los anteriores, cualquier persona natural o jurídica en la
que concurran los requisitos legales.
A los bene ciarios les corresponden las facultades y obligaciones legales, y, obviamente, la
obligación de destinar el bien o derecho a la nalidad que legitimó la expropiación.
Los tribunales han determinado la responsabilidad subsidiaria de la Administración

expropiante en caso de impago del justiprecio.
2. Objeto
El objeto potencial de la expropiación forzosa no es solo el derecho de propiedad, también

incluye cualesquiera otros derecho patrimoniales (arrendamiento, usufructo…) o intereses
legítimos susceptibles de privación singular.
Cuando la expropiación afecta a bienes de dominio publico es necesaria una desafectación de

los mismos, que implica la tramitación por la Administración del bien en cuestión de un
expediente de mutación demanial.
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El principio de proporcionalidad es esencial. Si en los bienes existen pertenencias que sean
separables y que no tengan relevancia previa para el n de la expropiación pueden ser excluidas
de ella, Y, cuando no sea necesario ocupar todo el bien, se puede realizar una expropiación
parcial. Ante ello surgen dos alternativas:
• Realizada la expropiación parcial, el expropiado quiera la expropiación total porque le

resulte antieconómica la conservación o explotación de la parte no expropiada. En este caso,
la Administración resolverá su petición discrecionalmente.
- Si no acepta la expropiación total, es de aplicación el artículo 46 LEF “se incluirá en el

justiprecio una indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la
expropiación parcial de la nca.” La cuantía es impugnable en las condiciones generales
de impugnación de la jación del justiprecio.
• Qué realizada la expropiación parcial, el expropiado no quiera la expropiación total, por

considerar conveniente conservar la parte sobrante del bien expropiado.
• Si no deriva ningún prejuicio: la Administración solo indemniza por la parte expropiada.
• Si demuestra la existencia de perjuicios por la conservación o explotación de la misma:

procede la indemnización por la depreciación del valor de la parte restante de la nca,
integrándose en el justiprecio.
3. Causa expropiandi: la utilidad pública o el interés social.
El ejercicio de esta potestad está condicionada a la previa existencia de una causa de utilidad o
interés social que la justi que.
La utilidad pública consiste en la nalidad de interés general que motiva la expropiación.
La permisión de expropiaciones para nes de interés social extiende el ámbito de su ejercicio

frente a la primigenia y más limitada causa de utilidad pública, al poner de relieve que no es
necesario que se trate de un n encomendado a la directa gestión de las Administraciones
Territoriales mediante sus propios órganos, sino que el bene cio expropiatorio puede atribuirse
a otras personas o entidades públicas o privadas, para facilitar la consecución del interés
social pretendida.
La declaración legal de utilidad publica o interés social debe hacerse ad casum para cada
acción expropiatoria aunque la propia LEF y otras leyes posteriores han facilitado el
cumplimiento del requisito gañiendo declaraciones genéricas ex ante. El Tribunal Constitucional
reconoce una gran discrecionalidad del legislador para la apreciación de tal circunstancia. El
reconocimiento de los casos concretos se realizara mediante acuerdo de del Consejo de
Ministros o del Consejo de Gobierno de la CA, salvo que la legislación sectorial disponga
otra cosa.
El artículo 10 LEF contiene la regla de que la llamada causa expropiandi debe entenderse
implícita en la aprobación de planes y proyectos de obras, lo que la legislación sectorial ha
extendido a otras materias.
IV. El procedimiento expropiatorio y sus fases.
1. El procedimiento general.
La ley regula un procedimiento general y varios procedimientos especiales aplicables a algunos

supuestos, a menudo a su vez afectados por la legislación estatal y/o autonómica sectorial.
Los artículos 108 a 119 LEF regulan las ocupaciones temporales forzosas de terrenos de
propiedad particular asociadas normalmente a la expropiación para la construcción de obras
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públicas, que se caracterizan por la privación temporal de la posesión, que da lugar a una
indemnización que se materializa habitualmente con posterioridad a la ocupación.
En el ámbito urbanístico esta muy consolidado el procedimiento llamado de tasación conjunta,

singularizado por ser muchos los afectados por una expropiación que puede comprender
sectores completos de suelo urbano o urbanizadle, se da un tratamiento común a las tasaciones
de los justiprecios correspondientes y a la fase de información pública y alegaciones frente a los
mismos.
A) Acuerdo de necesidad de ocupación.
La nalidad de la fase de determinación de la necesidad de la ocupación es la de dejar

perfectamente individualizado los bienes objeto de la expropiación, de modo que no puedan
ser confundidos con otros, con indicaciones de su localización y extensión, así como de sus
propietarios y demás titulares de derechos patrimoniales sobre los mismos.
La necesidad de ocupación ha de ceñirse a aquellos bienes o derechos que resulten

estrictamente indispensables para el n de la expropiación. El 15 LEF prevé con caracter
excepcional que la administración pueda expropiar más de lo indispensable, previo acuerdo del
Consejo de Ministros, en previsión de las ampliaciones previsibles de la obra/servicio para
cuya ejecución se expropie.
En la regulación legal, el térmite de la declaración de la necesidad de ocupación se con gura

como una manifestación de la llamada discrecionalidad técnica.
El bene ciario ha de elaborar una relación individualizada de los bienes o derechos a expropiar.
El órgano administrativo competente para expropiar abre un trámite de información pública,

anunciado en el BO correspondiente y en un diario provincial.
En el curso de este trámite, los interesados pueden reclamar pidiendo la subsanación de

errores y oponiéndose a la necesidad de incluir sus bienes en la expropiación o argumentando la
mayor razonabilidad de un trazado alternativo…
La autoridad que acordó la apertura del trámite adopta el acuerdo de necesidad de ocupación,
describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la
expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse
los trámites sucesivos.
La aprobación del acuerdo inicia el expediente expropiatorio.
Contra el acuerdo cabe recurso administrativo ante el órgano correspondiente, que tiene
efectos suspensivos en tanto se resuelve. Es posible alegar la falta de cobertura en la
declaración de utilidad pública, errores en la identidad de los bienes… También es posible
plantear cuestiones que suscita la expropiación parcial, cuando por el resultado antieconómico el
mantenimiento de la parte no va a expropiarse el expropiado pide la expropiación total.
• Contra la resolución del recurso administrativo cabe recurso contencioso-admisnitrativo.
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B) Determinación del justiprecio.
a) Posibilidad de mutuo acuerdo.
La LEF compele a que las partes intenten llegar a un acuerdo sobre el precio de adquisición de
los bienes o derechos con caracter previo a la jación administrativa del justiprecio.
El 25 REF regula el procedimiento gradual para llegar a la adquisición por mutuo acuerdo. Esta
fase indica con la rmeza del acuerdo de necesidad de ocupación y dura 15 días.
En caso de acuerdo: el servicio encargado de la expropiación formulará una propuesta al órgano

competente para la expropiar en la que se concreta el acuerdo alcanzado con el expropiado, que
será objeto de estudio por los servicios de scalización del gasto y aprobada por el órgano
competente para expropiar, en cuyo caso este suscribirá con el expropiado un convenio de
jación del justiprecio.
El Tribunal Supremo indica que para desligarse de lo dispuesto en el convenio la Administración

debe iniciar alguno de los procedimientos de revisión de o cio.
b) Hojas de aprecio.
El expediente contradictorio para la jación del justiprecio comienza con el emplazamiento al

expropiado para que presente en 20 días su hoja de aprecio, en la que exprese el justiprecio
que solicita; siendo ese el momento temporal al que referir la valoración de los bienes. Dicha
valoración debe estar motivada y en la práctica avalada por un perito.
Posteriormente, la Administración, en 20 días, aceptará o rechazará la hoja, y si es rechazada,

le noti cará su propia hoja de aprecio.
Desde esta noti cación, el expropiado posee 10 días para aceptar o rechazar el justiprecio
ofrecido, alegando lo que le convenga. Si la rechaza, esta pasará al Jurado Provincial de
Expropiación.
Las hojas de apremio presentadas vinculan para quien las presenta, además de para el Jurado
de Expropiación. 34 LEF: “El Jurado de Expropiación, a la vista de las hojas de aprecio
formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo
precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación.”
 
También vinculan para los Tribunales en virtud el principio venire contra factum proprium non valet
(no se permite ir contra el propio acto).
c) Fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación.
Los Jurados Provinciales de Expropiación (radicados en la subdelegación del gobierno) son los
órganos administrativos competentes para dirimir las controversias que puedan surgir entre la
Administración expropiante y el expropiado en torno al justiprecio.Si el expropiado rechaza la
hoja de aprecio de la Administración, se pasa el expediente al Jurado.
Dicho órgano colegiado arbitral de extracción mixta se compone de:
• Presidente: un magistrado designado por la audiencia provincial.
• 4 vocales: un abogado del Estado, un funcionario técnico de nivel superior designado por la
Delegación de Hacienda provincial, un notario de libre designación por el decano del Colegio
Notarial y un representante de la Cámara respectiva, Colegio profesional u organización
empresarial, según la índole de los bienes objeto de la expropiación.
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El Jurado de Expropiación, a la vista de las hojas formuladas, decidirá ejecutoriamente sobre
el justo precio que corresponda a los bienes/derechos objeto de la expropiación. El Jurado tiene
un quórum mínimo en segunda convocatoria de 3 miembros, incluido el presidente, y decide
por mayoría. Para el mejor desarrollo de su función, puede acordar una inspección sobre el
terreno.
Los límites del justiprecio que puede jar se mueven entre la oferta de la Administración y la
pretensión del expropiado.
Sus resoluciones, que deben ser motivadas y expresas (no cabe silencio), pone n a la vía
administrativa.
• Son susceptibles de recurso potestativo de reposición y contencioso administrativo.
Si la Administración expropiante pretender recurrir la valoración, debe llevar a cabo primero

una declaración de lesividad. La jurisprudencia a rma que los acuerdos del Jurado gozan de
una presunción iuris tantum en lo que hace a la apreciación técnica, que esta basada en la
competencia y presumible objetividad de sus miembros.
La valoración es plenamente scalizable por los tribunales. El dictamen pericial emitido en vía
jurisdiccional con las garantías de la LEC es el medio e caz para desvirtuar la presunción de
validez de dichos acuerdos, mientras que el informe pericial aportado en sede judicial por el
expropiado carece de esta virtualidad.
La jación del justiprecio por parte del Jurado es un acto de nitivo y ejecutorio, sin perjuicio
del eventual recurso contencioso administrativo. Los efectos ejecutivos son los que prevé la
LEF:
• Pago o consignación de la cantidad sobre la que no hay disconformidad, y en su momento,

abono de los intereses establecidos, devengados sobre la cantidad que resulte de nitivamente
jada en vía judicial, salo que haya sido efectivamente pagada o consignada.
d) Valoración de los bienes y derechos expropiados.
—Alcance: el pago del justiprecio es requisito que condiciona la licitud y la e cacia de la

expropiación. Tradicionalmente se exigen 3 condiciones: que sea justo, previo y en dinero.
• Justo ha de interpretarse en el sentido de la su ciencia y proporcionalidad, el TC establece

que entre el valor económico del bien expropiado y la cuenta de la indemnización exista un
equilibrio proporcional para cuya determinación el legislador puede jar distintas modalidades
de valoración en atención a la naturaleza de los bienes expropiados, que deben respetarse
salvo que se revelen como mani estamente desprovistas de base razonable. Por lo que, la
Constitución no impone una revisión al valor real o de mercado.
• Previo fue sustituido por la Constitución por correspondiente indemnización, lo que no obliga
a que el abono material del justiprecio tenga lugar antes de la ocupación.
• En dinero
—Momento al que debe referirse la valoración: 36 LEF, la fecha en que se adopte el acuerdo
concreto de iniciar el expediente que ha de instruirse, como pieza separada, para determinar el
justiprecio. El 28 REF dispuso que el expediente del justiprecio se entenderá iniciado el día
siguiente a aquel en que hubiera adquirido rmeza el acuerdo declaratorio de la necesidad
de ocupación, pero la jurisprudencia sostiene que la ilegalidad de esto por contradecir el 36 LEF.
Desde que se inicia la expropiación hasta que ese ja el justiprecio ha podido transcurrir mucho
tiempo. Las alteraciones económicas pueden ocasionar una gran diferencia en la tasación según
se haga con referencia al inicio del expediente o al momento de valorar, sin olvidar que durante
ese tiempo pueden haberse alterado los bienes. Por ello, el 36 LEF establece unos criterios
correctores de las alteraciones que puede sufrir el valor de la cosa. En ningún caso se
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tendrán en cuenta las plusvalías que sean consecuencia del plano o proyecto de obras que dan
lugar a la expropiación. Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente
no serán objeto de indemnización, salvo que se demuestre el carácter indispensable para la
conservación, las cuales se indemnizaran salvo en caso de mala fe.
—Criterios para jar el justiprecio: dualidad entre expropiaciones no urbanísticas y

urbanísticas. Superando esta distinción, se dispone que las valoraciones de suelo, las
instalaciones, construcciones… se rigen por lo dispuesto en la TRLS cuando tengan por objeto
la jación del justiprecio en la exportación, cualquiera que sea su nalidad. Opta por un sistema
que trata de re ejar el valor real o de mercado para cada tipo de bien o derecho sobre bienes
inmuebles, partiendo de la distinción entre rural y urbano. Por lo que la LEF solo será de
aplicación para bienes muebles y otros derechos e intereses de contenido patrimonial.
Conforme al 47 LEF “en todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del
justo precio, un 5% como premio de afección, que se calculara exclusivamente sobre el
importe nal del justiprecio de los bienes o derechos expropiadles, sin que proceda su abono
sobre las indemnizaciones complementarias. No procede en caso de jación por muto
acuerdo.
C) Pago y toma de posesión.
El 48 LEF dispone que el justiprecio debe satisfacerse en el plazo máximo de 6 meses desde
su determinación. Para poder ocupar el bien o ejerce el derecho expropiado, es preciso pagar
el justiprecio más la cantidad que proceda por el interés legal del dinero.
Si el expropiado se niega a cobrar, consignar en la Caja General de Depósitos esta cantidad.
En hecho de cobrar el justiprecio no conlleva la conformidad del expropiado con su importe,

como explica el 50.2 LEF.
53 LEF: “el pago del precio estará exento de toda clase de gastos, de impuestos y
gravámenes o arbitrios del Estado, Provincia o Municipio”
El pago se formalizara en un acta, al igual que la toma de posesión. Ambas son título
bastante para la inmatriculación de los bienes en toda clase de registros, así como para
cancelar las cargas, derechos y gravámenes que afectan a los bienes.
Satisfecho el justiprecio, la Administración expropiante puede tomar posesión del bien o

derecho. Si se trata de un bien inmueble que tenga la condición de domicilio (DDFF > Titular del
bien ≠ propietario), la entrada precisa de autorización judicial en caso de que el afectado
deniegue el consentimiento. En los demás casos se puede tomar posesión directamente,
recurriendo si es necesario a la compulsión sobre las personas.
2. El procedimiento en la expropiación de urgencia.
En los casos en los que exista una urgente necesidad de expropiación de bienes o derechos
encontramos el 52 LEF, una inversión en los trámites del procedimiento ordinario, donde se
procede primero a la ocupación de los bienes y posteriormente se sigue el expediente en
sus fases de justiprecio y pago.
A esto se ha llegado por dos vías. En algunas materias, legislaciones sectoriales habilitan
genéricamente para el recurso a la expropiación urgente. En el resto, es necesaria una
decisión administrativa de aplicar este procedimiento en lugar del ordinario por acuerdo del
Consejo de Ministros (u órgano equivalente en caso de CCAA) que declare la urgencia de la
ocupación, y en el expediente debe gurar la oportuna retención de crédito, con cargo al
ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del
pago, por el importe al que ascendería el justiprecio.
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La adopción de esta decisión es discrecional. Ante el abuso, la jurisprudencia viene exigiendo

que se motive la concurrencia de circunstancias de caracter excepcional que aconsejen
acudir a este procedimiento y sobre dicha motivación concentra sus facultades de control.
En este procedimiento, la Adminsitración noti ca a los interesados, con una antelación mínima
de 8 días, cuando se llevarán a cabo el levantamiento de acta previa a la ocupación, dándose
también noticia en el BO correspondiente y en la provincia, en un periódico de la localidad y en
dos diarios de la capital de provincia.
En el día y la hora anunciados, el representante de la Administración, acompañado de un

perito y del Alcalde o Concejal en el que se delegue, que se dan cita con los propietarios y
demás interesados que concurran que pueden hacerse acompañar de peritos y de notarios,
levantándose un “acta previa de ocupación”, en la que se describe el bien o derecho
expropiable y se hacen constar las alegaciones que formulen los interesados y demás datos
útiles.
A la vista del acta, la Administración ha de formular las hojas de depósito con caracter previo
a la ocupación una “indemnización a cuenta que será consignada en la Caja General de
Depósitos”. Además, la Administración ha de abonar o consignar igualmente las
indemnizaciones que procedan por los perjuicios derivados de la rápida ocupación
(mudanzas, cosas pendientes…)
Tras el pago o consignación se ocupa efectivamente el bien expropiado en el plazo máximo

de 15 días y se extiende un acta de ocupación de nitiva, que es título bastante a efectos
registrales.
Una vez efectuada la ocupación se tramita el expediente en sus fases de justiprecio y pago
según la regulación general.
Atendiendo al momento en que se inicia el procedimiento expropiatorio, el momento oportuno al

que referir la valoración de los bienes en las expropiaciones de urgencia sería el del
levantamiento del acta previa a la ocupación. No obstante, la jurisprudencia acoge la
posibilidad de referir la valoración al momento ulterior del requerimiento al expropiado para
que formule su hoja de aprecio (el expropiado) como ocurre en el procedimiento ordinario.
V. Garantías de los sujetos expropiados.
1. Garantías formales: recursos e indemnización frente a la vía de hecho expropiatoria.
Junto a los recursos administrativos que caben contra actos de trámite cuali cados o contra la
resolución, y la competencia general atribuida a los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-
administrativo en esta materia, es de destacar la competencia jurisdiccional del TEDH, ya que
se establece en nadie puede ser privado de su propiedad salvo por causa de utilidad pública y en
las condiciones previstas por la ley. El TC no se pronuncia porque el 33 CE no es susceptible
de amparo.
La jurisprudencia cali ca como vía de hecho en materia expropiatoria tanto las operaciones
materiales desprovistas por completo de formulación jurídica previa o de procedimiento
considerado como esencial, determinan la indefensión del interesado tiñendo la actuación
administrativa de nulidad radical y haciéndola equiparable a una vía de hecho por omisión del
procedimiento legalmente establecido.
El artículo 125 LEF enumera los tramites que tienen tal condición de esencial, al establecer
que en los casos en que la Administración pretenda ocupar u ocupe los bienes sin previa
declaración de us utilidad pública o interés social, sin la declaración de la necesitas de ocupación
concreta de los bienes o derechos a expropiar, o sin previo pago o consignación del justiprecio,
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emerge la defensa general que asiste al poseedor privado frente a las despsosesiones o
amenazas a su posesión, mediante la posibilidad que asiste al expropiado de interponer los
interdictos de retener o de recobrar.
La LJCA estableció en el 25.2 y 30 la posibilidad de interponer recurso contencioso

administrativo contra vía de hecho, pudiendo formular previa y potestativamente el interesado
un requerimiento a la Administración actuante intimando el cese de la amenaza o despojo.
La indemnización de los perjuicios causados por las ocupaciones sin título constitutivas de vía
de hecho ha de ajustarse a la reparación integral del daño realmente causado por la vía de la
responsabilidad patrimonial que deriva del anormal funcionamiento de los servicios públicos.
2. Garantías económicas sobre el justiprecio y el pago: intereses de demora y retasación.
Ante las dilaciones de la Administración expropiante en la jación del justiprecio o en el pago

de este surge la obligación de indemnizar estos retrasos con los intereses legales de las
cantidades debidas como justiprecio.
El legislador distingue según: demora en la jación del justiprecio o demora en el pago. En

ambos casos la Administración deberá abonar intereses legales (ope legis) si transcurren más
de 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio, esto es, desde el día siguiente
a la declaración de la necesidad de ocupación, sin que se haya determinado de nitivamente
en vía administrativa el justiprecio o desde la determinación de nitiva del justiprecio en vía
administrativa sin haberse abonado.
La jurisprudencia extrae que, salvo en los casos donde fuese imputable al expropiado, la
responsabilidad por la demora en la determinación del justiprecio se imputara al causante de la
misma en atención a las siguientes reglas:
• 1º Si el causante fuera el bene ciario de la expropiación, la Administración o, en su caso, el

Jurado, decidirán sobre su procedencia y cuantía al jar el justiprecio.
• 2º Si el causante de la demora es la Administración expropiante o el propio Jurado, la

responsabilidad debe extinguirse por la vía de la indemnización de daños por funcionamiento
anormal.
• En los casos en los que es imputable a ambos (Jurado y Administración) se aplica la regla de la
responsabilidad solidaria, que rige en la determinación de la responsabilidad patrimonial para
aquellas ocasiones en las que resulta difícil o imposible diferenciar en atención a su respectiva
responsabilidad.
En las expropiaciones de urgencia es distinto. En estos supuestos los bienes se ocupan con
anterioridad al pago del justiprecio, de forma de que se trata aquí de compensar al propietario
desde la desposesión aunque no haya existido demora en la tramitación del justiprecio por lo que
los intereses habrán de abonarse desde que se produjo la ocupación, estando obligado a su
pago el bene ciario, salvo que, una vez ocupados los bienes, no se incoase la tramitación del
expediente de justiprecio o se produjera una demora en la jación del justiprecio por el jurado, en
cuyo caso sería la Administración la responsable.
Otra de las garantías es la retasación, que supone una nueva tasación de los bienes ante los
retrasos más dilatados, en los que ni siquiera el abono de los intereses legalmente establecidos
puede paliar la devaluación del justiprecio.
Si transcurrieran 4 años sin que el paro de la cantidad jada como justo precio se haga
efectivo o se consigne, el expropiado tiene derecho a que se evalúen de nuevo las cosas o
derechos objetos de la expropiación. Una vez efectuado el pago o consignación no
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procederá el derecho a la retasación. La jurisprudencia exige en estos casos un nuevo
expediente de justiprecio, en el que se debe valorar nuevamente el bien o derecho expropiado,
con desvinculación de lo primitivamente plasmado en las hojas de aprecio y considerando las
condiciones.
3. Garantías sustanciales: el derecho de reversión.
El incumplimiento de la afección producirá un efecto realmente energético: la posibilidad de

que el expropiado o sus causahabientes puedan recuperar los bienes, garantía que se
consagra como derecho subjetivo —facultativo y renunciable— de reversión.
La reversión en las expropiaciones “ordinarias” —no urbanísticas— puede sintetizarse del

siguiente modo:
—Causas:
• Cuando se incumpla de forma absoluta la nalidad expropiatoria, por manifestación

expresa en tal sentido por la Administración o implícitamente por declaraciones o actos que lo
impliquen.
• Cuando exista alguna parte sobrante de los bienes expropiados que no se destine a dicha
nalidad.
• Cuando desaparezca la afectación. Excepciones:
- Cuando simultáneamente a la desafectación del n que legitimó la expropiación se

lleve a cabo justi cada y simultáneamente una nueva afectación a otro n que haya
sido declarado de utilidad pública o interés social.
- Cuando la afectación al n que justi có la expropiación o a otros declarados de

utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación
de la obra o el establecimiento del servicio.
• Por suspensión de la ejecución de la obra o de las actuaciones para el establecimiento del

servicio, por causas imputables a la Administración o al bene ciario de la expropiación
durante más de 2 años sin que haya producido ningún acto expreso para su reanudación.
—Plazo: varía en función de si la Administración se dirige o no al expropiado o sus

causahabientes para comunicarles que pueden ejercer su derecho de reversión:
• Si sí noti ca al expropiado que se esa producido una de las causas que otorgan el derecho, el
plazo será de 3 meses desde la noti cación.
• En caso contrario, podrá ejercitarse en las siguientes condiciones y en función del supuesto
que se trate:
- Por la falta de ejecución de obra o establecimiento de servicio: en cualquier

momento transcurridos 5 años.
- Por exceso de expropiación: en cualquier momento desde que se produce, siempre
que no hayan transcurridos más de 20 años.
- Por desafección: en cualquier momento desde que se produce, siempre que no hayan
transcurridos más de 20 años.
- Por suspensión de la ejecución de la obra o de las actuaciones para el

establecimiento del servicio: en cualquier momento una vez transcurridos los 2 años
desde la suspensión.
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El procedimiento para el ejercicio del derecho de reversión: la competencia para resolver es
de la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se
solicite aquella o a la que se encuentre vinculado el bene ciario.
En las inscripciones en el Registro de la Propiedad de derechos adquiridos por expropiación

forzosa se hará constar esta circunstancia con la mención de la existencia del derecho de
reversión. En caso contrario, este no podrá ser opuesto frente a terceros adquirentes que hayan
escrito sus títulos en el Registro.
Contrapartida: exige la restitución por parte del expropiado de la indemnización

expropiatoria recibida, actualizada conforme al IPC acumulado desde la fecha de iniciación
del expediente del justiprecio hasta la de ejercicio del derecho de reversión.
Se contempla una excepción a este método de cálculo: si el bien el expropiado hubiera

experimentado cambios en su cali cación jurídica que condicionen su valor, se hubiera
incorporado mejoras aprovechables por el titular del derecho, hubiera sufrido un menoscabo de
valor, se procederá a una nueva valoración del mismo que habrá de referir a la fecha de
ejercicio del derecho de reversión. El previo pago del importe correspondiente (o
consignación), cualquiera que sea la forma de su determinación, se constituye en requisito
necesario para la toma de posesión del bien o derecho revertido.
El plazo para efectuar el pago es de 3 meses desde su determinación en vía administrativa,

bajo pena de caducidad y sin perjuicio del recurso contencioso-administrativo. En este último
caso, las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán, asimismo,
satisfacerse o reembolsarse, según procesa, incrementadas con los intereses devengados
al tipo de interés legal este la fecha del primer pago en el plazo de 3 meses desde la
noti cación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho de reversión.
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TEMA 2: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS PODERES PÚBLICOS
I. Consideraciones Generales Sobre la Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos.
1. Delimitación.
Se trata de una institución jurídica de solida tradición que gira en torno a una serie de cuestiones:
el daño, la relación de causalidad, el título de imputación y la indemnización.
No se trata de la responsabilidad contractual que pueda derivar del incumplimiento de alguna de

las cláusulas de los contratos que suscribe la Administración.
Tampoco se tata del instituto expropiatorio, con el cual solo tiene en común que en ambos casos
la solución arbitrada por el Derecho consiste habitualmente en condenar al poder público al pago
de una cantidad.
El instituto de la responsabilidad tiene alcance general para todo tipo de daños y como
obligación derivada de la propia cláusula de Estado de Derecho; en esto se diferencia de las
prestaciones asistenciales que para supuestos concretos puedan establecer leyes singulares por
un principio de solidaridad social.
2. Fundamento.
Se constituyo como una garantía frente a los daños causados por el poder ejecutivo y el
resto de poderes públicos, incluido el legislador. De un principio de inmunidad patrimonial del
poder público se ha llegado a este reconocimiento general a través de un proceso que tiene
directa relación con el nacimiento y evolución del Estado de Derecho.
Nuestra constitución se re ere de forma expresa a la responsabilidad administrativa y judicial, y el

Tribunal Supremo considera que la referencia general a la responsabilidad de los poderes
públicos del 9.3 CE exprés aun principio más general, previo y superior a las regulaciones legales,
que lleva a concluir que no hay en nuestros sistema constitucional ámbitos exentos de
responsabilidad. El Estado está obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su
origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna.
Si los tribunales detectan la existencia de una lesión antijurídica que debe resarcirse, así lo deben
declarar, sin riesgo alguno de suplantar la labor de los legisladores, pues la acción ejercitada se
enmarca en el núcleo indisponible que resulta del 9.3 CE.
II. La Responsabilidad Administrativa.
1. Evolución normativa y régimen vigente.
El sistema actual de responsabilidad administrativa es fruto de una evolución en la que de un

principio de irresponsabilidad absoluta del poder público se ha llegado en la actualidad a un
reconocimiento muy amplio de la responsabilidad administrativa.
La Constitución española de 1978 garantiza el principio de responsabilidad de todos los poderes

públicos, expresión esta que, por su alcance general, resulta polémico determinar si se re ere a la
responsabilidad patrimonial o mas bien a la política o social. En todo caso, el 106.2 CE establece
que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”
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Desde el punto de vista competencial, el artículo 149.1.18ª atribuye al Estado la competencia
exclusiva para regular el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
Públicas, de modo que el régimen jurídico tiene un tratamiento uniforme para todas las
Administraciones.
La LRSP tiene un capítulo, el IV, del Título Preliminar, titulado “De la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Públicas”, en el que se regula el régimen sustantivo de esta.
Nada parece impedir que el el legislador estatal establezca regulaciones sectoriales de

responsabilidad en materia de urbanismo u otras, tanto sustantivas como procedimentales.
En la LPAC se incluye, junto a la regulación del procedimiento administrativo común, las

especialidades del procedimiento de reclamación de responsabilidad.
2. Título de imputación: la antijuricidad.
A) El caracter “objetivo” del sistema de responsabilidad.
La responsabilidad de la Administración puede nacer de todo tipo de actuaciones. La

peculiaridad del sistema español de responsabilidad es su carácter objetivo: conforma ello, la
procedencia de la indemnización de los daños causados no deriva de un juicio subjetivo en
términos de culpabilidad o negligencia en la actuación u omisión administrativa, sino que
depende de un juicio objetivo ajeno a toda noción de culpa, centrado en la situación del
perjudicado.
El sistema español no es indiferente a la valoración jurídica de la conducta u omisión del causante

del daño, la responsabilidad de Derecho público obliga a la Administración Pública a reparar los
daños derivados de hechos culposos, pero también de actos o comportamientos legales,
cuando imponen sacri cios especiales.
El problema está en que la referencia indistinta al funcionamiento normal y anormal sin mayores
precisiones en lugar de una cláusula federal de responsabilidad por funcionamiento anormal y
unos supuestos tasados de responsabilidad por funcionamiento normal obliga a los tribunales a
razonamientos intrincados para alcanzar soluciones equilibradas.
El título de imputación descansa en el concepto de lesión antijurídica, al que alude el 34.1

LRSJ:
“Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”
En la practica, los tribunales descartan la indemnización cuando el daño deriva de una

actuación correcta de la Administración salvo que concurra un supuesto excepcional de
anormalidad del daño, que convierta el daño en antijurídico, para cuya apreciación la
jurisprudencia tiene una libertad casi ilimitada y que le permite garantizar la justicia material
distributiva como cierre del sistema.
El sistema se comporta en la practica como fundado con caracter general en el respeto a un

principio de buena administración, en la diligencia. Llega a los mismos resultados que los
Derechos de nuestro entorno.
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B) La responsabilidad por funcionamiento anormal.
Puede partirse el principio de que una vulneración de la legalidad implica un funcionamiento

anormal que, de causar daño, impone su reparación.
a) Responsabilidad e ilegalidad: exigencia en menos y en más.
Una buena administración requiere ir mas allá de lo que impone la legalidad, de tal modo que de
no actuarse con la diligencia que los tribunales entienden exigible a la vista del caso, la
Adminsitración debe indemnizar los daños causados. Son casos en cuya resolución priman
decisiones pietatis causa de tribunales que, sin llegar a cuestionar expresamente los
estándares de actuación jados por el legislador y sin capacidad para hacerlo por sí mismos,
llevan a cabo la justicia del caso concreto, con el consiguiente debilitamiento de la seguridad
jurídica y del ámbito de decisión entre los poderes del Estado.
De reducción del supuesto de funcionamiento anormal, se viene acogiendo la teoría del margen
de tolerancia. Cuando el daño deriva de la adopción de un acto ilegal para cuyo dictado
existía un margen de discrecionalidad o una cierta complejidad o indeterminación del marco
jurídico o en la apreciación fáctica, la jurisprudencia considera que si la decisión administrativa
fue razonable, aunque resultara ilegal en un juicio a posteriori, queda excluida la procedencia
de la indemnización.
• El actuar de la Administración fue equivocado, pero se movió en parámetros de

razonabilidad, no puede identi carse una mala administración y por ende una negligencia.
b) El criterio de la diligencia en los supuestos de actuaciones no formalizadas.
En otra ocasiones el daño deriva de una actuación de la Administración frente a la que no hay
un parámetro de legalidad de contraste en estos casos, la existencia de un funcionamiento
anormal se juzga de nuevo bajo un parámetro de buena administración, actuación
proporcionada, o en de nitiva, diligencia. Allí donde hay protocolos de actuación, constituyen un
referente para los tribunales.
El caso de la sanidad pública, la jurisprudencia se ha forzado a decir que si el funcionamiento

fue correcto conforme a lo que deriva de los conocimientos médicos actuales y los protocolos
médicos (lex artis ad hoc), no hay responsabilidad, pues de lo contrario, el sistema de
responsabilidad se convertiría en un seguro colectivo de salud.
De ahí deriva la llamada cláusula del estado de los conocimientos, supuesto legal de
exclusión de la antijuricidad del daño: no serán indemnizable los daños que se deriven de
hechos que no se hubiesen podido prever según el estado de los conocimientos de la ciencia en
el momento de producción de aquellos, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o
económicas que las leyes puedan establecer.
c) La responsabilidad por omisión de un deber de actuación.
Plantean siempre cuestiones complejas entorno a la determinación de la existencia o no de un

nexo causal, realizadas con el estándar de actuación que el juez entienda exigible a la
Administración y que a menudo no tiene referentes normativos En los casos de responsabilidad
por omisión debe localizarse un deber concreto de actuación e la Administración, a la vista
de las circunstancias del caso, pues de lo contrario se convertiría la responsabilidad
administrativa en un seguro general por riesgos.
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d) La carga de la prueba de la anormalidad de la actuación administrativa.
En nuestro sistema al reclamante le corresponde la prueba del nexo causal, a la

Administración toca acreditar la existencia de un deber del ciudadano de soportar el daño,
y la corrección o incorrección de la actuación administrativa no juega en principio ningún
papel, pues se responde del funcionamiento normal o anormal. La practica es distinta, y el juicio
de responsabilidad se resuelve en clave de diligencia, y por ello, en la practica, los reclamantes
se refuerzan por probar la negligencia y la Adminsitración su diligencia. Los tribunales atribuyen la
carga de la diligencia o su falta al sujeto que está en mejor posición procesal para hacerlo.
Esta práctica judicial basada en la facilidad probatoria y en la consideración de que la

Administración no es un sujeto privado que pueda eludir su responsabilidad ocultando
información, sino debe contribuir al esclarecimiento de los hechos, nos parece consecuente u
saludable. En algunos casos, por aplicación del principio res ipsa loquitur, aplica la presunción
de funcionamiento anormal.
C) La responsabilidad por funcionamiento normal.
El sistema de responsabilidad español conoce supuestos excepcionales de responsabilidad por

funcionamiento normal. Se trata de casos que responden a la lógica del sacri cio normal, de
sistemas o actividades que afectan a la colectividad y que en ocasiones generan daños a un
sujeto o grupo de ellos que se considera socialmente injusto que debieran soportar, se trata de
evitar que la búsqueda del bienestar social se haga a costa del sacri cio singular.
También es la responsabilidad por funcionamiento normal basada en este mismo principio la que
permite compensar sacri cios especiales derivados de actos de Gobierno no scalizables o
los riesgos inherentes a los servicios de seguridad pública, que pone en manos de agentes armas
de fuego…
En todos estos casos, pese a que el comportamiento administrativo no pueda reprocharse desde
el punto de vista de la legalidad, nuestros tribunales por aplicación de los principios de
solidaridad, igualdad ante las cargas públicas, buena fe o con anza legítima reconocen el
derecho a obtener una indemnización. El daño es antijurídico desde el momento en que el
Derecho considera que nadie debe soportar daños generados por una actuación llevada a cabo
en bene cio de la comunidad que deban considerarse anormales.
Los tribunales consideran que la Administración debe respetar una relativa estabilidad y
previsibilidad en la puesta en marcha del sistema educativo, acertar en las valoraciones del
sistema de vigilancia penitenciaria, prever una compensación par los negocios que una obra
pública haga perder la rentabilidad…
3. Nexo de causalidad.
A) Concepto de nexo causal.
La cuestiona cerca del nexo de causalidad remite a determinar en que medida fue la actuación u
omisión administrativa la que provocó el daño. Existen diversos conceptos:
• Causalidad exclusiva: cuando se exige que el daño derive únicamente de una actuación
administrativa.
• Equivalencia de las causas: para re ejar que un daño es normalmente el resultado de una
concatenación de hechos y omisiones siendo causas todas aquellas que, en el caso de haber
ocurrido, hubieran determinado la no producción del daño.
• Casualidad adecuada: teoría jurisprudencial, como aquella causa que per se y en un juicio a
priori, idónea para producir los daños cuando entra dentro de lo previsible que de una
actuación u omisión administrativa como la operada pueda derivarse un daño como el
acontecido.
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La jurisprudencia ha consagrado un principio conforme al cual solo las ilegalidades materiales,

y no meramente formales, dan origen a indemnización, resultado al que llega a rmando que en
el segundo caso no cabe apreciar la existencia de nexo causal.
B) Factores que rompen o moderan el nexo causal.
• La conducta de la propia víctima: el Tribunal Supremo exige un estándar muy elevado de

diligencia administrativa de forma que en el momento en que se identi ca una insu ciente en
la obligación de evitar riesgos a rma la existencia de un nexo causal, a pesar de que la
víctima haya contribuido decisivamente a la producción del daño. La valoración ad casum,
de cuando ha de moderarse la indemnización y cuando, por el contrario, la Administración ha
de responder íntegramente implica, necesariamente, un juicio muy apegado al factum de cada
asunto en los que concurren datos y circunstancias particulares que abocan a soluciones en las
que subyace de forma notable el juego de la discrecionalidad.
• La intervención de un tercero causante directo del daño: al margen de la responsabilidad

del tercero, la Administración solo responde is incumplió un deber especí co de vigilancia
o actuación; quedando exonerada si se acredita que actuó con la debida diligencia a la vista de
las circunstancias del caso.
• La existencia de una causa de fuerza mayor en la producción del daño excluye la

responsabilidad administrativa. La fuerza mayor viene caracterizada en el 1105 CC frente al
caso fortuito por su exterioridad al funcionamiento de la Adminsitración y por su irresistibilidad.
Hay una tendencia judicial a considerar que cuando concurren una causa de fuerza mayor y
un funcionamiento anormal de los servicios públicos, debe responder por el total o una
parte del daño. La exclusión de los caso de fuerza mayor implica la inclusión del caso
fortuito, siendo esto los daños internos al funcionamiento de la Administración pero
imprevisibles.
4. Daño indemnizable.
Para que sea resarcible “el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas” (32.2 LRSP)
A) Daño efectivo.
El requisito de la efectividad implica la exclusión de daños hipotéticos o imaginarios que no

puedan acreditarse. Quedan por tanto excluidos los daños morales que no sean susceptibles de
evaluación como las meras molestias.
En ocasiones, también la efectividad del daño patrimonial es difícil de acreditar, como ocurre
cuando este consiste en un lucro cesante empresarial. La complejidad llega a su cima en los
supuestos en que el daño consiste en la pérdida de oportunidad.
En estos casos, la jurisprudencia va acogiendo la llamada teoría de la perdida de oportunidad y

reconoce que el daño consiste, no en la falta de materialización de la oportunidad, sino en la
perdida de la propia oportunidad, y establecen una indemnización a tanto alzado.
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B) Daño evaluable economicamente.
La evaluabilidad signi ca que el daño debe ser traducido en dinero. Los daños patrimoniales se
valoran, en la practica, a precios de mercado.
La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la

legislación scal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su
caso, las valoraciones predominantes en el mercado. Comprende el daño emergente como el
lucro cesante, que tienen a menudo un componente especulativo y solo pueden calcularse por
indicios o pronósticos.
Los daños físicos suelen valorarse utilizando baremos aprobados par los supuestos de
accidentes de circulación. 34.2. 2par LRSP “En los casos de muerte o lesiones corporales se
podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en
materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social”.
Los daños morales son los más difíciles de evaluar, y su valoración tiene necesariamente un alto
componente subjetivo.
A) Legitimación
a) Legitimación activa.
Legitimación activa corresponde al sujeto que ha sufrido el daño. En el caso de daños morales
consistentes en la muerte de una persona, se acepta la legitimación de los familiares, si bien
conforme a un principio de concentración familiar, esto es, la del cónyuge y los hijos, y solo de
no haberlos, la de los padres.
También las autoridades y funcionarios pueden reclamar daños y perjuicios a la

Administración a la que sirven, pero habrán de soportar los daños cuya eventual producción se
asumen al ingresar en un sector de la función pública con riesgos inherentes, salvo que le daño
pueda conectarse con un funcionamiento anormal del servicio.
b) Legitimación pasiva.
Para que pueda existir responsabilidad administrativa, es necesario que el daño derive del
funcionamiento de los servicios públicos, expresión que utilizan los artículos 106.2 CE y 32.1
LRSP y que ha de entenderse en sentido amplio, como equivalente a toda actividad
administrativa, como ha declarado jurisprudencia consolidada. En principio, parece que debiera
coincidir con el amibo subjetivo del propio artículo 2 LRSP.
La cuestión de la responsabilidad por daños provocados a terceros por contratistas o

concesionarios se encuentra hoy regulada en el 214 LCSP. La indemnización corre a cargo de
estos colaboradores de la Administración, salvo que el daño sea consecuencia inmediata y
directa de una orden dada por la Administración, y, en los contratos de obras y de suministros de
fabricación, cuando sea consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella. Los
perjudicados pueden requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho
dañoso, interrumpiendo el plazo de prescripción de la acción, al órgano de contratación para
que este, oído al contratista se pronuncie sobre cual de las partes contratantes corresponde
la responsabilidad por daños.
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En los supuestos mencionados en que es responsable la Administración se sigue el
procedimiento de la LPAC sin perjuicio de las especialidades que, en su caso, establezca el
TRCSP, lo que aparentemente no supone aportación alguna, salvo quizás la de recalcar que el
interesado puede optar entre dirigir su reclamación directamente ante la Administración la
vía administrativa o ante el contratista por la vía civil, o bien previamente hacer uso de la
facultad de solicitar al órgano de contratación un pronunciamiento previo sobre a quien ha de
imputarse la responsabilidad.
En ocasiones intervienen varias Administraciones, diferenciamos diferentes supuestos:
1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias

Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente
Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma
solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la
distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño,

la responsabilidad se jará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia,
interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria
cuando no sea posible dicha determinación.
3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar,

instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias
Administraciones Públicas, será la jada en los Estatutos o reglas de la organización
colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con
mayor participación en la nanciación del servicio.
• Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la

Administración Pública competente a la que se re ere el apartado anterior, deberá consultar a
las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas
puedan exponer cuanto consideren procedente.
B) Plazo.
La acción de responsabilidad ante la Administración ha de ejercitarse por los interesaos en el

plazo de prescripción de 1 año.
El día inicial de cómputo se ja en el del hecho o acto que motive la indemnización o se

mani este su efecto lesivo. Cuando se haya producido daños de caracter físico o psíquico a
las personas este plazo comenzara a computarse desde la curación o determinación de las
secuelas, y ello con independencia y al margen de que se siga expediente de incapacidad
laboral, cualquiera que sea su resultado administrativo o judicial.
Aunque la anulación de un reglamento o un acto en vía administrativa o judicial no presupone

por sí misma derecho alguno a indemnización, en estos caos el derecho a reclamar prescribe al
año de haberse noti cado la sentencia de nitiva.
C) La vía administrativa
Podrán iniciar el procedimiento de o cio de o cio o a instancia de parte.
En los casos de iniciación de o cio, el acuerdo se noti cará a los particulares presuntamente
lesionados, concediéndoles un plazo de 10 días para que aporten tantas alegaciones como
estimen convenientes a su derecho y propongan las pruebas pertinentes. Se instruirá aunque los
particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.
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En los casos de iniciación por el afectado, la solicitud deberá especi car las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio
público, la evaluación económica de responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y en el
momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuántas alegaciones
se estimen convenientes, y de la proposición de la prueba.
La interposición de reclamación en vía administrativa es condición previa necesaria para

poder interponer posteriormente recurso contencioso-admisnitrativo, si no se reconoce el
derecho pretendido. Esta regla tiene la excepción de la responsabilidad derivada de
reglamentos o actos administrativos, pues en estos casos el 31 LJCA permite anudar la
reclamación de daños al recurso encaminado a obtener su anulación.
Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el
derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar. La sentencia
jará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y
consten probados en autos elementos su cientes para ello. En otro caso, se establecerán las
bases para la determinación de la cuantía, cuya de nitiva concreción quedará diferida al
período de ejecución de sentencia
Se trata de evitar con esto que tras el proceso de anulación contra el acto después haya de
iniciarse de nuevo procedimiento administrativo para pedir la correspondiente indemnización: el
principio de la previa decisión administrativa cede aquí ante el de economía procesal.
Respecto a la tramitación:
• Es preceptivo el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta

lesión indemnizable, con un plazo de emisión de 10 días.
• Si la cuantía es ≥ 50.000 euros y en los casos que establezca la LOCE sería preceptivo
solicitar el dictamen del Consejo de Estado u homólogo.
• El órgano instructor remitirá al órgano competente en el plazo de 10 días desde la

audiencia, para solicitar el dictamen de una propuesta de resolución o en su caso una
propuesta de acuerdo.
• El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o

no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y,
en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización. No
es vinculante.
El órgano competente para resolver en la AGE es el Ministro respectivo o Consejo de

Ministros, en el autonómico el orégano que disponga su normativa y en las Entidades de
Derecho Público, lo que disponga su régimen jurídico.
Una vez recibido el dictamen, o nalizado el trámite de audiencia si el dictamen no fuese

preceptivo, dictara resolución o bien someterá la propuesta de acuerdo para su formalización
por el interesado y por el órgano competente para suscribirlo.
El acuerdo indemnizatorio solo podrá versar sobre la cuantía y modalidad de la indemnización.
La resolución deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del
daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.
Transcurridos 6 meses desde que se inicio el procedimiento sin que haya recaído y se
noti que resolución expresa, o en su caso se haya formalizado un acuerdo, podrá entenderse
resolución contraria a la indemnización. La resolución, expresa o presunta, pone n a la vía
administrativa (114.1.e LPAC)
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Si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación
considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la
lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá
acordar de o cio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento
simpli cado (96.4 LPAC) Por lo que el plazo de resolución sería de 30 días.
D) La vía judicial.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten

en relación con: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad (2.e
LJCA)
LOPJ, artículo 9.4.2par: “Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación
con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su
servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si
a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también
frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las
reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la
aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva.
También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad

patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas
indirectamente responsables de aquéllas.”
Las Administraciones suscriben pólizas de seguros que cubren los riesgos de las
reclamaciones de los daños extracontractuales. La ley no lo prohibe y existen, entonces se
plantea si el particular puede proceder directamente contra la aseguradora por la vía civil,
como prescribe con carácter general la Ley de seguros.
Hoy puede decirse que las decisiones que adopte la Administración en procedimiento de
reclamación de responsabilidad, otorgando o denegando la indemnización, serán
impugnables a través de un recurso contencioso-administrativo.
6. Responsabilidad de autoridades y funcionarios.
36.1 LRSP: “Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se re ere esta Ley, los
particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las
indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su
servicio.”
Los particulares no pueden dirigirse contra la persona física que actuando bajo la
dependencia de la Adminsitración causó el daño. Pero se le reserva a la Administración una vía
de regreso para exigirle responsabilidad al funcionario cuando este haya actuado con dolo o
culpa grave.
El procedimiento se sustanciará conforme a las normas generales de la LPAC y se iniciará por

acuerdo del órgano competente que se noti cara a los interesados y que constará de los
siguientes tramites: alegaciones, practica de las pruebas, audiencia en un plazo de 10 días,
formulación de propuesta de resolución y resolución por el órgano competente, que pone n a la
vía administrativa.
La excepción a la responsabilidad directa de la Administración la constituye la vía penal, esta sí

abierta a que el perjudicado pueda accionar contra el agente que haya causado el daño con
ocasión de la comisión de un delito o falta.
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La Administración puede, no obstante, ser declarada en estos casos responsable civil

subsidiaria, por los daños derivados de delitos dolosos o culposos siempre que la lesión sea
consecuencia directa de los servicios públicos que le estuvieran con ados, sin perjuicio de la
responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios
exigible conforme a las reglas de procedimiento administrativo, y sin que pueda darse en ningún
caso una duplicidad indemnizatoria.
La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones

Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad
patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional
penal sea necesaria para la jación de la responsabilidad patrimonial.
Este precepto ha de interpretarse como que: el proceso penal tiene e cacia interruptiva con
caracter general y ello pues aunque, en una interpretación literal, dicha e cacia interruptiva
solo debía ser ejecutiva para el caso de que la determinación de los hechos sea necesaria
para la jación de responsabilidad patrimonial, esta viene siendo la regla general.
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TEMA 3: La potestad sancionadora de la administración pública.
Parte I. Derecho administrativo sancionador: caracteres generales y garantías materiales.
I. Caracteres generales del derecho administrativo sancionador.
¿Debe quedar el ejercicio del poder punitivo del Estado solo en manos del poder judicial?
En contra: afectación del principio de división de poderes y falta de garantías del ejercicio del
poder punitivo por la Administración.
En favor: Es una herramienta ineludible para garantizar la e cacia de la acción

administrativa y el principio de intervención mínima del Derecho Penal demanda que la represión
de ilícitos menos graves pueda realizarse por la Administración.
1) La extension de la potestad sancionadora de la Administración.
Casi todos los órganos administrativos de alguna importancia cuentan con una extensa
competencia sancionadora. Además, en michos ámbitos, las sanciones son realmente severas.
Frente a esto no existe una reacción critica. No se cuestiona ni la constitucionalidad ni la
oportunidad de esta potestad sancionadora, siempre que se respeten las garantías
fundamentales.
Resulta sumamente difícil establecer una frontera abstracta a la que tuviera que atenderse el
legislador entre lo que debería ser delito penal y lo que debería ser una infracción administrativa.
En la práctica, el limite depende en buena parte de lo que decida el legislador al tipi car una
conducta como delito o como infracción administrativa.
2) El Derecho Administrativo sancionador y su construcción sobre las bases comunes con el

Derecho Penal y garantías inicialmente construidas para el proceso penal.
Las sanciones administrativas tienen un régimen peculiar dentro del conjunto de la actividad de
las Administraciones Públicas que se caracteriza por ofrecer más garantías a los ciudadanos.
La potestad sancionadora de la Administración se rige por reglas propias de Derecho

Administrativo, pero con ciertos elementos comunes al Derecho penal y procesal penal, debido
a que ciertos derechos y garantías fundamentales tienen que respetarse en uno y otro ámbito
sin que puedan evaporarse fácilmente, como el 24 y 25 CE. El Derecho administrativo
sancionador sigue siendo ante todo Derecho Administrativo, no penal.
3) El concepto de sanción como clave para delimitar el Derecho Administrativo Sancionador y el

Régimen Garantista que comporta.
Es esencial determinar con caracter previo el concepto de sanción administrativa. La

jurisprudencia, como punto de partida, a rma que en las sanciones administrativas hay ejercicio
del ius puniendi del Estado, pudiendo de nirse como “castigo impuesto por la administración”
o como el “castigo previsto por el ordenamiento para ser impuesto como la Administración.
Se deduce:
a) Las sanciones administrativas las imponen órganos administrativos, ya sean AGE, CCAA,
Administración local o de un ente institucional ordinario. Además de los Colegios Profesionales
sobre sus colegiados. Otros órganos no administrativos tiene un régimen muy similar en lo
sustancial, como las sanciones a los jueces del CGPJ.
b) Las sanciones administrativas han de tener un contenido a ictivo, en un mal, un perjuicio que
se impone a un sujeto. Hay algunas decisiones administrativas que imponen un mal a un sujeto,
por lo que este y el anterior requisito sin necesarios pero no su cientes.
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c) Las sanciones comportan un mal impuesto como castigo, el perjudico que causan a su
destinatario es buscando, directa y deliberadamente, como una respuesta a la conducta
ilegal realizad como expresión del reproche que merece esa conducta. Este castigo no realiza
directamente lo necesario para restablecer la legalidad, ni para compensar el daño producido. En
muchos casos, los Jueces y Tribunales, incluyendo el TC, se enfrente a la cuestión de si lo que
prevé una norma o lo concretamente aplicado en un acto es una sanción o no, porque de ello
depende lo demás.
El TC y los TJC-A no consideran sanciones administrativas las que ordenan devolver

subvenciones cuando el bene ciario no ha realizado la actividad prevista, la demolición de
edi cios construidos contra las normas de urbanismo…
En la práctica se presentan casos dudosos. Hay decisiones administrativas con el mismo

contenido a ictivo que pueden ser en unos caos sanciones y en otros no, depende de que sean
un castigo o no, y de lo que establezca el legislador.
4) Sanciones administrativas generales y sanciones administrativas disciplinarias.
Suele distinguirse entre:
• Potestad administrativa sancionadora general: sanciones que se pueden imponer a cualquier

persona por sus conductas contrarias al ordenamiento jurídico general
• Potestad administrativa disciplinaria: sanciones que se imponen a ciertas personas que tiene
unos vínculos con la Administración más fuertes por la vulneración de sus deberes
especí cos.
Respeto a la frontera, ademas de a la persona a la que se aplica, se entiende en ocasiones la

cali cación y el régimen de las disciplinarias a cualquier usurario de un servicio publico o las que
imponen los Colegios Profesionales o Federaciones deportivas. El fundamento no seria
manifestación del mismos ius puniendi del Estado que solo se ejercería con las penas y con las
sanciones administrativas; otras veces se acude a la noción de “relaciones de sujeción especial”
o que deriva de la potestad organizativa o principio de jerarquía.
Tampoco es clara la diferencia en el régimen jurídico. Según el TC: no puede establecerse

contrastes radicales, sino solo cuantitativos o de grado. Ej: en ambas rige el principio de
legalidad pero algo más exible en las disciplinarias.
5) Regulación legal.
A) La legislación estatal de alcance general:
• LRJSP: Capítulo III de su Título Preliminar “Los principios de la potestad sancionadora”.
• LPAC: regulación de los diversos tramites del procedimiento sancionador así como de los
derechos procedimentales de los imputados.
Ambas son aplicables en todos los casos en que cualquier Administración pretenda
imponer una sanción en cualquier sector. Sin embargo, esta amplitud general de la regulación
sancionadora de ambas leyes se ve enturbiada por varios factores:
• Por el ámbito subjetivo de estas leyes que hacen que se susciten problemas sobre la
aplicación de estas a las sanciones impuestas por Universidades públicas o Corporaciones de
Derecho Público.
• Por la DA 1º LPAC según la cual su regulación solo tiene caracter supletorio en las acusaciones
y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, tra co y
seguridad vial y extranjería.
• Por el artículo 25.4 LRJSP que a rma que la regulación sancionadora de tal ley no es aplicable
al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes
estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector
público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.
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Pese a esto las diferencias no son radicales porque las garantías que se desprenden de la CE
sí que son aplicables de estos ámbitos excluidos.
B) Son las Leyes reguladoras de cada sector de la actividad administrativa las que establecen
las infracciones concretas, las sanciones correspondientes, los sujetos responsables… Por lo
que el Derecho Administrativo sancionador está disperso en multitud de normas legales.
C) Esas normas legales pueden ser estatales o autonómicas, según quien sea competente
sobre la materia, aunque respetando el régimen general previsto en la LRJSP y la LPAC. El TC
añade que no pueden haber divergencias irrazonables o desproporcionadas a los nes
perseguidos.
II. Principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador.
25.1 CE “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento”.
Tres principios: la reserva de ley, el ppio de tipicidad y el de irretroactividad.
1) La reserva de ley. (Vertiente formal)
Por legislación se entiende ley aprobada por el Parlamento u otras normas con rango de ley. La
se extiende principalmente la tipi cación de las infracciones y a la determinación de los
castigos correspondientes, pero también a otros aspectos relevantes: sujetos sancionables,
reglas para determinar la extensión de la sanción… La norma con rango de ley puede ser estatal
o autonómica, según la distribución de competencias.
Esto no prohibe que normas con rango de ley que tipi can el incumplimiento de otras normas
que pueden tener rango inferior a la ley, “normas sancionadoras en blanco”.
La jurisprudencia ha admitido para el Derecho Administrativo sancionador cierta exibilización:

las leyes sancionadoras pueden autorizar que los reglamentos las pormenoricen, pero
ninguna ley puede permitir a un reglamento prever infracciones y sanciones I, ni ningún
reglamento puede contener una regulación sancionadora sin autorización de la ley o ir mas lejos
de su concreción. Artículo 27 LRJSP:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico
previstas como tales infracciones por una Ley.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que,

en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especi caciones o

graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la más correcta identi cación de las conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones correspondientes.”
Esta regla general sobre la reserva de ley sufre matizaciones en algunos ámbitos:
• Infracciones de los empleados públicos: se admitía que la ley autorizara más ampliamente la
regulación de los reglamentos. Hay muchas dudas sobre que supuestos constituyen realmente
una relación de sujeción especial y sobre la matización a la reserva de ley que comporte.
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• Infracciones de los profesionales sancionadas por sus colegios: la ley atribuye a los
Colegios Profesionales competencias para sancionar los incumplimiento de las normas
deontológicas propias de cada profesión, y son estos quienes aprueban las normas que
establecen infracciones y sanciones.
• Infracciones establecidas en normas reglamentarias aprobadas por los municipios: el TC

y los tribunales ordinarios anulaban las ordenanzas que establecían nuevas infracciones y
sanciones no previstas en la ley. Se produjo un cambio, para reforzar la autonomía local, el TC
admitió la posibilidad de que las leyes establecieran de manera general las materias sobre las
que los municipios pudieran tipi car infracciones, así como las sanciones. Las ordenanzas
pueden establecer infracciones y sanciones ex novo dentro del margen previsto por la ley.
2) El principio de tipicidad. (Vertiente material)
La ley tiene que de nir la conducta que constituye infracción y delimitar la sanción
correspondiente. Las leyes no pueden describir las infracciones mediante formulas vagas o
genéricas ni convertir en infracción cualquier incumplimiento de un sector del ordenamiento
jurídico. Deben precisar y delimitar con el mayor rigor posible la conducta que constituye
infracción y determinar, dentro de márgenes “estrechos”, la sanción.
Es una consecuencia de la seguridad jurídica, para que los ciudadanos puedan saber con
relativa certeza las consecuencias sancionadoras a la que exponen sus comportamientos.
• Se admite que la de nición de la infracción utilice conceptos jurídicos indeterminados en la

medida que sean imprescindibles y su concreciones sea factible. Se requiere un mínimo grado
de certeza.
• Se admiten las leyes que con eran un cierto margen a la Administración para concretar la
sanción pertinente en cada caso.
El principio de tipicidad no solo supone exigencia para las leyes, también para la Administración
al aplicar las normas, al prohibirse la analogía. Artículo 27.4 LRJSP: “Las normas de nidoras de
infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”
Es admisible la interpretación literal extensiva, pero no lo es la interpretación correctora

extensiva.
3) El principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables.
Los artículos 9.3 y 25.1 CE prohiben la retroactividad de las normas sancionadoras (y penales)
desfavorables. No cabe castigara nadie por una conducta que, cuando fue realizada no constituía
infracción o, si ya era infracción, castigarlo con una sanción superior a la que estaba establecida
entonces. Está prohibida la retroactividad in mala partem.
La retroactividad in bonam partem en cambio sí esta permitida, para las normas

sancionadoras favorables. Notas relevantes: se concreta el alcance material; y por otro lado hasta
que momento procede la aplicación de la norma sancionadora favorable, cuando la sanción
todavía no se ha impuesto o cuándo esta se ha impuesto pero todavía no se ha cumplido.
Artículo 26 LRJSP:
“1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al

presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipi cación de la infracción como a la
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sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”
III. Principios de culpabilidad y de responsabilidad personal.
A día de hoy, adémalas de exigir la voluntariedad, se proclama el principio de culpabilidad, que

restringe mas intensamente la posibilidad de imponer castigos. Las consecuencias de este
principio son:
• Para imponer una sanción administrativa es necesario que la infracción se haya realizado
con dolo o, al menos, culpa o imprudencia. Art. 28.1 LRJSP solo podrán sancionarse a
quienes resulten responsables “a título de dolo o culpa”.
• No cabe imponer sanción administrativa cuando concurre alguna causa que excluya la
culpabilidad: inimputabilidad, falta de conciencia del injusto, error de prohibición invencible, no
exigibilidad de otra conducta.
• No obstante se suele exigir un extenso deber de diligencia —deber de saber e

informarse—. En los casos en que se alega falta de culpabilidad acabe imponiéndose la
sanción por entender que se ha incumplido con ese deber de diligencia.
• Respecto a la inimputabilidad de los menores de edad no hay una regla general, solo
previsiones en leyes sectoriales como en el 30.2 de la LOSC “Estarán exentos de
responsabilidad por las infracciones cometidas los menores de 14 años.”
• No se puede imponer a nadie una sanción por un hecho de otro, principio de responsabilidad
penal o de personalidad de las sanciones administrativas. Esto no prohíbe que se sancionen
sujetos que colaboren en la infracción de otro si así lo ha previsto una ley expresamente.
El requisito de la culpabilidad no impide que pueda sancionar a personas jurídicas. Artículo 28.1
LRJSP “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas… que resulten responsables de los mismos…” Se sigue exigiendo
dolo o culpa a las personas físicas que dirigen la persona jurídica.
También pueden ser responsables los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando una ley les
reconozca capacidad de obrar.
Difícil es justi car con este principio que se haya emitido la responsabilidad solidaria y
subsidiaria. Bajo esta denominación se pueden encontrará distintas guras: responsables
solidarios en el pago de la sanción… Y sus regímenes jurídicos son distintos.
Con caracter general todas estas modalidades de responsabilidad requieren una represa
previsión en una norma con rango de ley, numerosas leyes así lo prevén. El artículo 28.3
LRJSP regula un supuesto de solidaridad de aplicación directa, y en el 28.4 se deja en manos
del legislador sectorial la elección de una responsabilidad solidaria o subsidiaria para el pago
de las sanciones en los supuestos de personas que tienen un cierto poder sobre quienes de ellas
dependan o estén vinculadas. La jurisprudencia suele añadir que en los responsables solidarios,
en todos ellos, se pueda detectar dolo o culpa.
IV. Concepto de infracción administrativa.
Si la sanción administrativa es la gura paralela a la pena, la infracción lo es del delito. Es aquella

acción u omisión contraria al ordenamiento jurídico (antijuricidad) que, además, como se ha
explicado, está tipi cada en una ley como tal infracción y que la misma ley atribuye una
sanción administrativa. Se exige ademas el requisito de la culpabilidad, que se puede de nir
como acción u omisión antijurídica, típica y culpable para la que la ley prevé la imposición de una
sanción por una autoridad administrativa.
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Con esto se pone de relieve la posibilidad de aplicar prácticamente todas la causas que excluyen
o eximen las responsabilidades propias del Derecho Penal.
Alguna ley sectorial lo ha remolido expresamente Ley de puertos del estado y marina
mercante, artículo 314.2 “Se aplicarán analógicamente, en la medida de lo posible y con las
matizaciones y adaptaciones que exija la peculiaridad del sector administrativo de que se trata,
las reglas penales sobre exclusión de la antijuridicidad y de la culpabilidad, sin perjuicio de
atender, a idénticos efectos, a otras circunstancias relevantes en dicho sector” Aunque la mayoría
de leyes no contiene un precepto similar la situacion no es distinta. Algunas STS exponen que
“para que una determinada acción acción u omisión pueda ser objeto de sanción es necesario
que que sea típica, antijurídica y culpable; presupuestos que quedan eliminados por la
concurrencia de causas de justi cación o excluyentes de la culpabilidad o antijuricidad”.
V. Las sanciones: contenido y extensión. El principio de proporcionalidad.
1. Clases de sanciones por su contenido.
Cada ley reguladora de un sector establece las infracciones y determina las correspondientes
sanciones, aunque las leyes tienen ciertos límites, el mas claro se enuncia en el 25.3 CE “La
Adminsitración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad”, además de los límites del art.15 CE entre otros.
Las sanciones más frecuentes previstas por las leyes, fuera del ámbito disciplinario, son: la
multa; el comiso de ciertos productos o del bene cio obtenido; el cierre del establecimiento; la la
prohibición de realizar ciertas conductas por un tiempo…
En el ámbito disciplinario lo tradicional esquí no se afecte al estatuto general del ciudadano,

sino solo a los especí cos propios de la especial relación con la Administración.
Dos observaciones complementarias:
• Con frecuencia las sanciones que consisten en el cierre de un establecimiento o en la

prohibición de una actividad son presentadas como revocación de un acto administrativo
que permitía tal actividad.
• El mismo contenido de las sanciones frecuentes puede ser el contenido de actos no

sancionadores si no se imponen como castigos.
2. La determinación legal de la sanción correspondiente a cada infracción.
Las leyes no solo tienen que establecer las sanciones posibles, sino también las
correspondientes a cada tipo infractor. Se suele clasi car en leves, graves y muy graves,
señalando después la sanción entre un mínimo y un máximo, correspondiente a cada uno de
esos grados.
Las leyes tienen que, en relación con la determinación abstracta de las sanciones, respetar el
principio de proporcionalidad, conforme al 29.3 LRJSP “en la determinación normativa” de las
sanciones se deberán guardar “su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción”
Para las multas, el 29.2 LRJSP expone que “el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá
prever que la comisión de las infracciones tipi cadas no resulte más bene cioso para el infractor
que el cumplimiento de las normas infringidas.” Que cometer infracciones no sea rentable. No
hay límite del máximo de la cuantía de las multas administrativas.
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3. La elección de la sanción en el caso concreto.
Ante un hecho concreto, la Administración tendrá un marco legal dentro del cual deberá
elegir la sanción correspondiente y la extension en que imponerla.
Desempeña un papel fundamental el principio de proporcionalidad en el momento en el que la

Administración tiene que elegir la concreta extensión de la sanción dentro del margen dado por la
ley. Artículo 29.3 LRJSP “En la imposición de sanciones por las Administraciones” deberán
respetar “su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infrac2ción”, este artículo ha
establecido una serie de circunstancias que siempre han de tenerse en cuenta por la
Administración a la hora de jar la extension de la sanción: el grado de culpabilidad o la
existencia de intencionalidad, la naturaleza de los prejuicios causados…
Los tribunales C-A realizan un control de la proporcionalidad de las sanciones, a rmando

que en virtud del principio de proporcionalidad, la determinación de la sanción procedente en
cada caso es reglada. Además los Tribunales exigen una completa motivación de las
resoluciones que impongan sanciones en cualquier extension que supere el mínimo legal (sin
esta motivación normalmente rebajan la sanción al mínimo legal).
El artículo 29.4 LRJSP expone que “cuando lo justi que la debida adecuación entre la
sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las
circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el
grado inferior” Es decir, aplicándose restrictiva y motivadamente, se puede imponer una
infracción de gravedad menor.
VI. Prohibición del doble castigo (non bis in idem) y concurrencia de responsabilidades.
La prohibición de imponer dos castigos por un mismo hecho no esta expresamente en la Ce,
pero el TC declaro que está implícita en el 25.1 CE, por lo que su vulneración supone vulnerar un
DDFF.
No están prohibidos todos los dobles castigos, son posibles dos o más castigos al mismos sujeto
si no se trata exactamente de los mismos hechos o, incluso, siendo el mismo hecho, si esos
castigos tienen distinto fundamento. Artículo 29 LRJSP:
"5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u

otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave
cometida.
6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de

acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en
ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.”
Cuando hay varias normas que prevén castigos para la misma conducta y con el mismo
fundamento, la prohibición del doble castigo plantea la cuestión de elegir la única norma que
resulte aplicable:
• Si una es penal y la otra es administrativa sancionadora, prevalece la norma penal. Por ello,
si la Administración sospecha de que la conducta constitutiva de infracción administrativa
puede ser delito, debe suspender el procedimiento y comunicarlo a las autoridades judiciales y
esperar sentencia penal. Si la sentencia dicta que el hecho no es delito el procedimiento se
reanuda y se sancionará, si procede. En todo caso, los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales rmes vincularan a las Administraciones Públicas respecto de
los procedimientos sancionadores que substancien.
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• Si las dos normas son administrativas, no existe ninguna regla general sobre cuál se debe
aplicar preferentemente.
La prohibición de doble castigo tiene matizaciones en los casos de sujetos sometidos a

relaciones de sujeción especial. En el caso de los funcionarios normalmente se acepta que
puedan sufrir el castigo penal y además una sanción disciplinaria. Igual pasa con los Colegios
Profesionales. Existen algunas excepciones como el que el Código Penal, en el delito, tenga en
cuenta ya la condición de funcionario.
Este principio no impide que junto a una sanción se impongan otras medidas prejudiciales no
sancionadoras. Artículo 28.2 LRJSP “Las responsabilidades administrativas que se deriven de la
comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la
situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los
daños y perjuicios causados…”
VII. Extinción de la responsabilidad. En especial, la prescripción.
Las responsabilidad sancionadora puede extinguirse por causas similares a la de la

responsabilidad penal: muerte del responsable, prescripción de la infracción o de la sanción
impuesta no ejecutada… la más destacable es la prescripción de la infracción. Artículo 30.1
LRJSP “Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si éstas no jan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a
los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses…”
Artículo 30.2 LRJSP “El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde
el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o
permanentes, el plazo comenzará a correr desde que nalizó la conducta infractora”
Continúa el mismo apartado con “Interrumpirá la prescripción la iniciación (noti cada), con
conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza
sancionadora…” Esto se suele identi car con la noti cación al imputado del acto de incoación,
por lo que las inspecciones, denuncias… no interrumpen el plazo de prescripción.
Finaliza el 30.2 con “reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador

estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable”
(relación con la “caducidad” de los procedimientos sancionadores)
Respecto a la prescripción de la sanciones, el 30 LRJSP establece plazos supletorios de 3, 2 y

1 año según se hayan puesto por infracción ,muy graves grave o leve. En este caso:
• A) Comienza a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución
por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
• B) se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, el procedimiento de

ejecución.
• C) Vuelve a transcurrir el plazo si aquel está paralizado durante más de un mes por causas
no imputables al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada (o reposición) interpuesto contra la

resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará
a contarse desde el día siguiente a aquel en que nalice el plazo legalmente previsto para
la resolución de dicho recurso
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Parte II: Derecho Administrativo sancionador: garantías formales y procedimiento sancionador.
I. Garantías aplicables al procedimiento Administrativo sancionador.
1. Caracter necesario del procedimiento sancionador.
De la CE se deduce la prohibición de imponer sanciones sin que se haya seguido el

correspondiente proceso administrativo. Aunque este es un requisito general de los actos
administrativos, adquiere mayor relevancia y valor constitucional en las sanciónales. Como reitera
la LPAC en su artículo 63.2: “En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el oportuno procedimiento.”
El procedimiento tiende a garantizar:
• El acierto de la resolución administrativa.
• La defensa de los interesados, esta faceta adquiere especial relieve, pues son de aplicación
derechos consagrados en el artículo 24.2 CE.
2. Derechos fundamentales del acusado en el procedimiento sancionador.
El artículo 24.2 CE:
“… todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la defensa y a la

asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso
público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías a utilizar los medios de prueba
pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la
presunción de inocencia”.
Este articulo solo se re ere a derechos en los procesos judiciales, sobre todo de naturaleza penal,
no en los procedimientos administrativos sancionadores. Pero el TC ha trasladado con muchas
adaptaciones, algunos de estos derechos al procedimiento administrativo sancionador. Ahora
bien, no todos los derechos del 24.2 CE son aplicables, ni tampoco los que lo son se han
trasladado igual. Se trata de una proyección en parte y en lo esencial de los derechos del artículo
24.2 CE.
Según el TC, el ciudadano imputado en un procedimiento administrativo sancionador goza a lo

largo de su tramitación de los siguientes DDFF del 24.2 CE: a ser informado de la acusación; a
utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa; a no declarar contra sí mismo y a no
confesarse culpable; y a la presunción de inocencia. Esto está plasmado en el artículo 53.2 LPAC,
aunque algunos no han sido recogidos y se han añadido algunos que no se deducen de la CE:
a) A ser noti cado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se

demuestre lo contrario.
A estos derechos hay que sumarles los generales del 53.1 LPAC, de los cuales destaca el
derecho a la prueba (53.1.e) “a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurídico y a aportar documentos” y que solo en el procedimiento sancionador tiene la categoría de
DDFF.
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Contenido esencial de los DDFF del imputado en el procedimiento administrativo sancionador:
A) El derecho a ser informado de la acusación.
Derecho a conocer de forma expresa y precisa en el procedimiento administrativo sancionado

el contenido de la imputación formulada contra el para poder combatirla, así como el
consiguiente derecho a que los hechos por los que nalmente se le sanciona sean los mismo por
los que antes se le acusó.
En su virtud, el acusado tiene que ser noti cado del hecho que se le imputa y de su
cali cación jurídica, de que la información debe contener: identidad de la persona inculpada,
hecho imputado, cali cación jurídica de este y sanción procedente en su caso.
Este DDFF no incluye el derecho a conocer los siguientes aspectos aunque el 53.2 LPAC se
re era a ellos (la falta de estos podrá suponer una ilegalidad pero no una vulneración de DDFF):
• La identidad del instructor, de la autoridad competente para resolver y de la norma atributiva

de la competencia.
• Las denuncias y la identidad del denunciante.
El derecho surge desde que hay propiamente acusación formal. Por eso no existen
acusaciones previas al procedimiento sancionador. De ordinario, debe materializarse mediante la
noti cación de la incoación, que generalmente contiene la acusación completa. La
jurisprudencia que el derecho a ser informado comporta también la noti cación personal de la
propuesta de resolución que en este tipo de procedimientos es obligatoria.
B) El derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa.
Este DDFF con ere al acusado:
• El derecho a proponer pruebas en tiempo y forma.
• El derecho a elegir entre los distintos medios de prueba admisibles en Derecho los que
resulten mas conveniente para la defensa de sus intereses.
• El derecho a la admisión de las pruebas que, propuestas en tiempo y forma, resulten

pertinentes y útiles.
• El derecho a la practica de las pruebas admitidas con las garantías formales necesarias.
El imputado propone los medios de prueba de que pretenda valerse en periodo establecido y
conforme a la normativa. El instructor del procedimiento emitirá un juicio de pertinencia en el
que admita las pruebas que sean útiles y procedente, rechazado las que no. Una prueba es
pertinente si su objeto es veri car algún hecho relevante para la resolución del
procedimiento sancionador y útil si sirve para ello. La denegación ha de ser expresa y
motivada razonadamente.
Lo normal es que el instructor abra un periodo de prueba para practicas las que el decida de
o cio y las admitidas a propuesta del imputado. Su ejecución debe respetar principios como la
contradicción, la publicidad para el acusado y la inmediación del órgano administrativo que haya
de valorarla.
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C) El derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable.
El causado tiene derecho a guardar silencio, es libre para declara o no y, si decide declarar,
para determinar el contenido de su declaración.
Este DDFF es compatible con el cumplimiento, bajo amenaza de sanción, de ciertos deberes
legales que tiene el citando de informar y colaborar con la Administración en la investigación
o inspección de ciertos hechos desfavorables por los que, posteriormente, puede resultar
sancionado. Estos deberes de colaboración solo son exigibles hasta que comienza el
procedimiento, una vez iniciado desaparecen ante el derecho a no declarar contra sí mismo.
En el caso de que el acusado voluntariamente decida manifestarse sobre los hechos

sancionables atribuidos, hay que determinar si tiene el deber de decir la verdad, o si, por
contra, puede falsear la realidad. Esto plantea la duda de si el DDFF a no auto incriminarse
incluye o no la facultad de mentir (no se consagra un derecho a mentir pero tampoco un deber de
decir la verdad, ademas de que las mentiras no pueden ser castigadas, por lo que el TC en el
fondo si ha aceptado el derecho a mentir)
En síntesis, el inculpado puede callar por completo, puede alegar solo sobre cuestiones que no le
incriminen y puede no decir la verdad.
D) El derecho a la presunción de inocencia.
Sigue plenamente en el procedimiento administrativo sancionador. Tiene dos vertientes:
• Como regla probatoria sobre las pruebas necesarias para dictar una resolución
sancionadora.
• Como regla de tratamiento del imputado en ese procedimiento y fuera de él, de manera que
no puede ser considerado un infractor mientras no haya una resolución administrativa que
así lo declare.
Las consecuencias se producen en la primera vertiente:
• La necesidad de prueba para sancionar. Se precisa una prueba de cargo para destruir la
presunción de inocencia y con ello poder castigar. Ha de ser previa a la sanción y
su cientemente incriminadora.
• La exigencia de que la prueba existente sea autentica en el sentido estricto del Derecho
Procesal Penal. Es imprescindible que cumpla dos requisitos:
• Que haya sido obtenida con respeto a los DDFF del acusado (prueba lícita).
• Que haya sido ejecutada con las garantías formales exigidas por la Ley: la posibilidad
de contradicción; y la presencia del órgano administrativo que haya de valorarla.
• La carga de la prueba corresponde a la Administración que es quien acusa. Esto incluye la

prueba de: el hecho constitutivo de la infracción del resultado que haya ocasionado; de la
causalidad existente entre ambos; y de la participación del acusado en su realización. El
acusado tiene que probar la existencia de eximentes y atenuantes de la responsabilidad.
La presunción de inocencia es compatible con la libre valoración de todas las pruebas

practicadas en el procedimiento sancionador. Ha de valorar las pruebas conjuntamente según su
buen criterio y conforme a la razón. Por tanto puede otorgar mayor verosimilitud a cualquiera de
las pruebas practicadas, ya sea de cargo de la defensa.
Solo excepcionalmente se preve un sistema de prueba tasada en el que la propia ley impone
un determinado valor a una prueba o exige que determinados tipos de hechos constitución de
infracción administrativa se acrediten con un medio de prueba determinado. Pero parece que, en
general, quepa limitar los medios probatorios de defensa.
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El mismo sistema de libre valoración de la prueba rige para que el juez de lo C-A que conoce
del recurso contra la sanción administrativa, el cual puede valorar de nuevo y por completo
las pruebas practicadas en sede judicial y también las realizadas en el procedimiento
administrativo, sin estar vinculado a la valoración realizada en este.
La presunción de inocencia también es una regla de tratamiento, que se re ere al trato que debe
darse al acusado durante la sustanciación del procedimiento sancionador.
Fuera del procedimiento, la presunción comporta que no pueda prejuzgarse al inculpado, por
estar tramitándose el proceso o por ser sospechoso de haber cometido una infracción
administrativa.
Dentro del procedimiento, prohibe que se le impongan medias de gravamen basadas en su

culpabilidad, por considerarlo culpable antes de tiempo y antes de que su presunción de
inocencia haya quedado destruida. Esto plantea problemas respecto a dos actuaciones
especí cas:
• En las medidas provisionales: pueden dañar el derecho cuando aparente o materialmente se

presentan como un anticipo de la sanción que eventualmente pudiera recaer, pero según la
jurisprudencia, si la mediad provisional cumple con ciertos requisitos (proporcionalidad,
racionalidad y motivación) se considera constitucional y conforme al DF cuestionado.
• En la efectividad inmediata de las sanciones: la competencia para establecer si la sanción

puede hacerse efectiva deseque se dicta, desde que sea rme en vía administrativa o
cuando la con rme el juez es una cuestión de legalidad ordinaria, que no afecta la
presunción de inocencia, con independencia que que pueda lesionar el DF a la tutela judicial
efectiva.
3. Consecuencias invalidantes de los vicios del procedimiento sancionador.
Con caracter general los vicios de procedimiento origina la anulabilidad de la decisión

cuando hayan causado la indefensión real o efectiva del interesado que los haya sufrido. Solo si
hay falta absoluta del procedimiento legalmente establecido (47.1.e) LPAC) hay nulidad de
pleno derecho de la resolución, pero muchas veces pueden ser simples irregularidades no
invalidantes. Incluso cuando inicialmente pudieran ser considerados como determinantes de
invalidez. Los tribunales tienden a entenderlos subsanados si, aunque sea ya en el posterior
recurso administrativo y hasta en el C-A, el interesado pudo defenderse plenamente y superar
la indefensión padecida inicialmente.
En el procedimiento administrativo sancionador buena parte de los vicios de procedimiento

pueden integrar otra causa de nulidad, la del artículo 47.1.a) LPAC “Los actos de las
Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos: a) Los que
lesiones los Derechos y las Libertades susceptibles de amparo constitucional”
Ciertos DDFF del artículo 24.2 CE rigen en este procedimiento, y gran aporte de los vicios de
procedimiento constituirán lesión de alguno de ellos. Además, la jurisprudencia entiende que
estos DDFF han de haber sido respetados por la Administración en el procedimiento antes de
que recaiga la sanción, sin que pueda entenderse satisfechos a posteriori en sede judicial.
Aunque esta jurisprudencia no esta del todo consolidada, sí puede a rmarse que aquí los
defectos de procedimiento tienen una relevancia invalidante muy superior a la que tienen en
otros ámbitos.
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II. Regulación de los procedimientos sancionadores.
2. La nueva regulación del procedimiento sancionador común en la LPAC.
La LPAC ha regulado los tramites esenciales del procedimiento administrativo sancionador

común en su artículo 1 “La presente Ley tiene por objeto regular (…) el procedimiento
administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador (…)”
En concreto, en el Título IV “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”,

la LPAC ha regulado en esencia:
• Las especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.
• El contenido mínimo y la noti cación al acusado del acto de iniciación del procedimiento
administrativo sancionador.
• La terminación del procedimiento sancionador por reconocimiento de responsabilidad o por

pago voluntario.
• El contenido mínimo de la propuesta de resolución del procedimiento sancionador.
• La noti cación al imputado de la propuesta de resolución y el trámite de audiencia ulterior.
• Las especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.
La LPAC ya no remite ni a leyes ni a reglamentos posteriores la regulación del procedimiento

sancionador porque, como señala su artículo 1.1, ella misma se ha encargado de regularlo.
Esta regulación se ha dictado en virtud de las competencias exclusivas del estado del artículo
149.1.18 CE, por lo que resulta aplicable para todas las Administraciones Públicas.
Recalcar que al margen de la LPAC han quedado los procedimientos sancionadores en materia
tributaria, del orden social, de tra co y extranjería entre otros.
III. Fases y trámites más relevantes del procedimiento administrativo sancionador.
1. Las Fases, su contenido y separación.
Prescindiendo de la posibilidad de que, antes de su incoación, se decida realizar una

información previa, las fases o etapas del procedimiento sancionador común son tres:
A) Fase de iniciación: comprende el acto de iniciación, su comunicación al instructor y su

noti cación al acusado o presunto responsable.
El procedimiento sancionador inicia siempre de o cio (63.1 LPAC). Aunque puede haber
mediado denuncia previa —pública o privada— o, incluso, una solicitud de iniciación, pero
nada de eso le da comienzo, salvo en los procedimiento para sancionar infracciones de tra co.
En general, puede reconocerse a la Administración una cierta discrecionalidad a la hora de

incoar o no un procedimiento administrativo sancionador, pero, la discrecionalidad no supone
una plena libertad ni ampara la arbitrariedad o la discriminación; no cabe descartar que haya
particulares que tengan en algunos casos un interés legitimo en que se imponga una sanción, y
los tribunales no lo niegan, aunque se muestran muy restrictivos a la hora de reconocer ese
interés legitimo; esos particulares con un interés legitimo podrían, conforme a las reglas
generales, ser parte interesada en el procedimiento sancionador, o recurrir el archivo o la
resolución absolutoria o, incluso la que sancione menos de lo que estiman procedente; pero la
sentencia, sin poder imponer sanción que no puso la Administración o incrementar la que hubiera
puesto, solo podrá condenar a la Administración a tramitar un nuevo procedimiento sancionador
y a dictar nueva resolución, a la que, si acaso, podría imponer un marco.
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El conjunto es insatisfactorio. En la practica, si la Administración no quiere sancionar alguna
infracción es muy difícil, casi imposible, conseguir imponerle la obligación de sancionar.
B) Fase de instrucción: comprende fundamentalmente actuaciones de o cio del instructor, el

escrito de alegaciones del acusado, el trámite de prueba, propuesta de resolución y el tramite de
audiencia y vista del expediente.
C) Fase de terminación: además de la resolución, puede ocasionalmente comprender ciertas

actuaciones complementarias de la instrucción e incluso nuevos escritos de alegaciones del
acusado.
Con relación a la separación de las fases, el artículo 63.1 LPAC establece: “Los procedimientos
de naturaleza sancionadora (…) establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendará a órganos distintos”
El legislador ha pretendido consagrar una regla similar a la que rige en el proceso penal con el
caracter de derecho fundamental y, según la cual, para garantizar imparcialidad y evitar los
perjuicios del juez competente para dictar sentencia, este ha de ser distinto al juez instructor.
Su traslación al procedimiento administrativo sancionador, como ha declarado el TC, no era

obligada. Pero la LPAC ha optado por consagrarla aquí. Por ello la fase de instrucción y la de
terminación suelen estar atribuidas a órganos administrativos diferentes. Pero es posible que la
iniciación y la terminación correspondan al mismo órgano (no la instrucción).
2. Referencia a los tramites más relevantes.
Principales tramites del procedimiento sancionador:
• Como regla general: el acto por el que se inicia el procedimiento administrativo sancionador
ya constituye una acusación formal, pues obligatoriamente ha de contener el hecho del que
se acusa, su cali cación jurídica y la sanción que pudiese corresponder, así como la identidad
del acusado. Habrá de noti carse al acusado (derecho a ser informado). El 64.3 LPAC preve
que el procedimiento sancionador pueda iniciarse sin una cali cación de los hechos, lo que se
pospone a un posterior y especi co pliego de cargos, pero solo excepcionalmente, cuando en
el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos su ciente para la
cali cación inicial de los hechos”.
• Una vez noti cado este acto, se concede un plazo de alegaciones al acusado, presente
documentos y proponga los medios de prueba. Pero no tiene la obligación de alegar ni de
colaborar una vez iniciado el procedimiento en su contra. Sí tiene la posibilidad de reconocer
su responsabilidad (85 LPAC)
• La LPAC no le dedica ningún precepto especi co al Derecho a la prueba ni al tramite de prueba

en el procedimiento sancionador, por lo que nos referimos a las previsiones generales (art. 77 y
78). Si el acusado ha propuesto pruebas en tiempo y forma, el instruir tendrá que admitir
las que sean pertinentes y podrá rechazar de forma expresa y motivada las que
mani estamente no lo sean. En el mismo acuerdo se incluyen las que el instructor decida
realizar por su propia iniciativa.
• Se practicarán las pruebas, posibilitando al acusado que esté presente e intervenga

activamente en su desarrollo cuando ello sea posible por la naturaleza de que se trate y
garantizando la posibilidad de un debate contradictorio en los demás casos.
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• Practicadas las pruebas el instructor redactara la propuesta de resolución, que incluirá un
proyecto de sanción o absolución, según entienda o no que se ha conseguido obtener una
prueba de cargo su ciente.
• Si hay sanción: su contenido estará constituido por los hechos imputados que se
consideren probados, la infracción concreta que se entiende cometida, la sanción que
proceda y la identidad del responsable.
• La propuesta de resolución ha de noti carse al acusado (derecho a ser informado). Se le

daba demás, una nueva y fundamental posibilidad de defensa, pues tiene, el acusado, un
nuevo plazo para realizar alegaciones, aportar documentos… La jurisprudencia le atribuye a
este tramite el caracter de esencial.
• Después de la audiencia, el instructor elevará la propuesta de resolución junto con el

expediente completo al órgano competente para sancionar. Este, después de revisar todas
las actuaciones realizadas, puede, o dictar resolución sancionadora o absolutoria, o bien, si
entiendes que la instrucción ha sido incompleta, realizar por si mismo actuaciones
complementarias imprescindibles (87 LPAC)
• La resolución sancionadora tiene que estar motivada y contener al menos: la jación de

todos los hechos relevantes; la valoración de las pruebas practicadas, en especial las
fundamentales; las personas responsables; la infracción cometida; y la sanción o sanciones que
se imponen. Si es el caso, se exigirá la reposición de la realidad alterada y la indemnización
procedente.
• La resolución puede separarse de la cali cación propuesta por el instructor, aunque

requiere que se otorgue al acusado un nuevo tramite de audiencia. Lo que no puede
hacer es sancionar por hechos distintos de los que fueron objeto del procedimiento y
resultaron jados en la propuesta, salvo por los nuevos hechos que resulten de las
actuaciones complementarias, siempre que sean de naturaleza accidental y, por tanto,
no se trate de sancionar por nuevos hechos esenciales. Jurisprudencia muy casuística.
• El artículo 85 LPAC admite el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario del

acusado como formas de terminación del procedimiento sancionador, sin perjuicio de la
posibilidad de interponer los recursos pertinentes, al menos el recurso C-A. Esto no es igual
que la terminación convencional pues el acusado puede estar en desacuerdo con la sanción y
solo buscar el bene cio del descuento. En ambos supuestos —reconocimiento de
responsabilidad y pago voluntario— el órgano resolutorio, el que no instruye, ha de dictar una
resolución sancionadora que ponga n al procedimiento.
• En todo momento se pueden acordar medidas provisionales. En algunos casos conforme al

régimen general del artículo 56.2 LPAC, son posible inclusos medida provisionales antes de
iniciarse el procedimiento sancionador —medidas provisionalísimas—. También cabe
adoptarlas en la misma resolución si se tiene en cuenta que las resoluciones sancionadoras
no son inmediatamente ejecutivas.
3. En especial, el valor probatorio de las actas de inspección.
Surgen problemas con el valor probatorio que se otorga a las actas de inspección y similares
(denunció are los agentes de policía…) en este procedimiento, debido a que estos documentos
públicos de caracter administrativo suelen ser la principal prueba de cargo con la que cuenta la
Administración en muchos procedimientos para destruir la presunción de inocencia y
fundamentar la sanción.
Las leyes sectoriales le atribuyen a las actas de inspección presunción de veracidad,

“certeza”, con una presunción iuris tantum, ciertas pero admiten prueba en contrario.
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Frente a esto, parte de la doctrina entendió que esta presunción era inconstitucional por
contraria a la presunción de inocencia, o contraria a la libre valoración de la prueba. Incluso fue
discutido el hecho de que se les reconociera valor probatorio porque están realizas sin las
garantías de una prueba en el procedimiento sancionador.
El TC no declaró la inconstitucionalidad de las normas que consagran tal presunción de

certeza, aunque sí la matizó profundamente.
El artículo 77.5 LPAC establece que:
"Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de
autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los
hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.”
Parece que la LPAC ha querido reforzar el valor de las actas de inspección. Súmese que
sigue habiendo muchas leyes sectoriales que continuan consagrando la presunción de certeza de
las actas de ciertas ramas de inspección (como la de trabajo).
Pese a todo esto, lo más correcto es entender que las actas de inspección y documentos
similares son una prueba más; que como tal prueba son capaces por sí mismas de destruir la
presunción de inocencia; que no hay mandato legal de valorarlas más que tal resto de las
pruebas; pero que, no obstante, de ordinario, atendiendo a la imparcialidad y cuali cación
profesional que mucha veces (no siempre) tienen los inspectores, es razonable valorarlas más
que otras.
IV. Plazo máximo de duración y caducidad del procedimiento sancionador.
La LPAC no establece su plazo máximo de duración. Ante ello cabe sostener que habrá que
esta al plazo general de 3 meses establecido por la propia LPAC para cuando las normas
reguladoras de los procedimientos no jen el plazo máximo. Aunque este plazo puede ser
suspendido con cierta amplitud, la Administración tendrá que actuar con diligencia para
conseguir nalizar un procedimiento sancionador ordinario en plazo.
La superación del plazo máximo sin noti cación de la resolución comporta la caducidad
automática del procedimiento sancionador, según lo establecido con caracter general (25.1.b)
LPAC), por lo que la Administración ha de proceder al archivo de las actuaciones de modo
que una resolución tardía estaría viciada. Esto no impide abrir un nuevo procedimiento para
imponer la misma infracción. Pero hay que tener en cuneta que el procedimiento caducado no
interrumpe el plazo de prescripción de la infracción (95 LPAC al que remite el 25.1.b) LPAC)
V. La ejecutividad de las sanciones.
No son ejecutivas (las sanciones) mientras quepa contra ellas algún recurso administrativo
ordinario o esté pendiente de resolución.
El artículo 98.1 LPAC consagra que los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos,
pero, entre las varias excepciones, en su letra b) está: que “se trate de una resolución de un
procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía
administrativa, incluido el de reposición” Esto se competa con el 90.3 LPAC: 
“La resolución que ponga n al procedimiento (sancionador) será ejecutiva cuando no quepa
contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa…”
Junta a esas reglas legales hay que tener en cuenta otra jurisprudencia: interpuesto un recurso
administrativo contra una sanción, esta no será ejecutiva hasta que el recurso se
desestime expresamente. La desestimación por silencio no es su ciente para que la sanción
sea ejecutiva.
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Resulta lo siguiente:
• Si la resolución sancionador no agota la vía administrativa, no será ejecutiva mientras no

pase el mes durante el que se pueda interponer recurso de alzada.
• Si en ese mes se interpone la alzada, la sanción no será ejecutiva hasta que se

desestime expresamente.
• Si durante ese mes no se interpone recurso de alzada, será ejecutiva.
• Si la resolución sancionadora agota la vía administrativa, no será ejecutiva mientras no

pase el mes durante el que se puede interponer recurso de reposición.
• Si en ese mes se interpone, la sanción ya no será ejecutiva hasta que se desestime

expresamente.
• Si no se interpone el recurso, será ejecutiva.
• Interponer un recurso administrativo ordinario contra una sanción, a diferencia de lo que sucede
en el resto de actos, ni siquiera tiene sentido pedir la suspensión: esta es automática desde
que se interpone el recurso hasta que se desestime expresamente.
2. Su ejecutividad mientras se sustancia un proceso contencioso-administrativo contra ellas.
En el recurso contencioso-administrativo la eventual suspensión de la sanción queda

sometida a las reglas generales sobre medidas cautelares, por lo que, para que una sanción
quede suspendida, es necesario que el recurrente lo solicite y que el juez acuerde la
suspensión aplicando lo mismos criterios que debe valorar para suspender cualquier otro tipo de
acto administrativo. Ni la ley ni los tribunales han añadido alguna singularidad.
Parece partirse de la idea de que la existencia de una resolución sancionadora ya no recurrible en

vía administrativa ha destruido la presunción de inocencia aunque esté siendo objeto de un
contencioso-administrativo.
3. Ejecutividad mientras se resuelve sobre la suspensión en el proceso contencioso-

administrativo.
Queda sin solucionar lo que sucede en el periodo que va desde que termino la vía
administrativa hasta que el juez resuelva sobre la suspensión que se le solicite.
El TC entendió que, para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, durante ese
tiempo no se podría ejecutar la sanción, o sea, que había que esperar hasta ver si el
sancionado pedía al juez la suspensión y, si la pedía, hasta que el juez se pronunciase sobre ella.
La LPAC en su artículo 90.3.2º expone que “Cuando la resolución se ejecutiva ( rme en vía
administrativa), se podrá suspender cautelarmente si el interesado mani esta a la Administración
su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución rme”
Matices:
• Lo que el interesado tiene que manifestar no es solo su intención de interponer un recurso

contencioso-administrativo, sino de pedir allí la medida cautelar de la Administración.
• Si el interesado hace esa manifestación, no es que “se podrá suspender cautelarmente” la

sanción, sino que hay que entenderla automáticamente suspendida.
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TEMA 4. LA INTERVENCIÓN O LIMITACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES
I. La Tipología de la Actividad Administrativa
Originalmente se distinguió la actividad administrativa entre la actividad de policía, de fomento y

de servicio público.
Hoy la actividad administrativa ha ido diversi cándose y enriqueciéndose, a la clasi cación

original se le añade la actividad sancionadora, la plani cadora y la arbitral.
Las modalidades de actividad administrativa evolucionan con la sociedad y las concepciones

losó cas e ideológicas dominantes en cada momento.
II. La Actividad de Limitación.
1. Origen y génesis de la policía
La policía designa a los agentes pertenecientes a uno de los CFSE, pero se recoge una segunda
acepción: buen orden que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas, cumpliendo las
leyes u ordenanzas establecidas para su mejor gobierno.
A lo largo de la historia con un paralelismo sincrónico en los países europeos, por policía se han
entendido tres actividades distintas:
• Las de orden material.
• Las que en un sentido más estricto, proceden de órganos diferenciados por las atenciones del
orden público.
• Las de orden jurídico caracterizadas por una forma concreta de intervención administrativa.
2. Medios y modos de la actividad policial: ordenación, licencia, declaración responsable,

comunicación, inspección, control, ordenes e información.
El artículo 84.1 LBRL dispone que: “las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los
ciudadanos a través de los siguientes medios:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de veri car el cumplimiento

de la normativa reguladora de la misma.
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del

mismo.
A ellos deben añadirse los deberes de información y la inspección como actividad que implica el
ejercicio de autoridad, por lo que normalmente se reservada a funcionarios, que tiene por objeto
la veri cación preventiva o previsiva del cumplimiento de los deberes u obligaciones impuestos
por el ordenamiento.
Se discute si la ordenación es una técnica de intervención pues la policía se reserva para las
intervenciones administrativas de caracter concreto. La actividad administrativa de limitación en
todo caso de produciría como consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa con un
acto administrativo, y no por efecto directo de una norma, donde sería una limitación normativa.
Lo característico de la actividad de ordenación e intervención es que se una actividad

unilateral e imperativa y presupone la existencia de posiciones activas privadas.
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Hoy el ordenamiento contempla estos mecanismos clásicos con otras técnicas de información,
evaluación y auditorías.
Las técnicas quedarían de este modo:
• Deberes o cargas que la Administración puede exigir a los administrados de comunicar

determinados comportamientos o actividades:
- Informativas.
- Imponiendo el deber de identi cación.
- Obligación de soportar inspecciones administrativas.
• Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
• Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición

del mismo/Requerimientos.
• Evaluaciones y auditorías.
3. Principios rectores de la actividad de policía o limitación.
84.2 LBRL “La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los
principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue”.
A los que añadimos con principios constitucionales de legalidad y reserva de ley.
A) El principio de legalidad y reserva de ley.
El principio de legalidad se refuerza cuando la Administración ejercita potestades restrictivas

de derechos exigiendo la vinculación positiva a la ley. Solo podrá obrar la Administración cuando
esté habilitada por la ley.
La reserva de ley establecida en el 53 CE, en conexión con la libertad de empresa y el derecho de

propiedad, impone que toda limitación ha de estar establecida en una ley.
B) El principio de proporcionalidad, necesidad e intervención mínima.
Exige la utilización de las mediadas estrictamente necesarias, imprescindibles y adecuadas a

los nes que se persiguen.
Art.9 Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio:
“Todos los requisitos que supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio deberán
ajustarse a los siguientes criterios:
a) No ser discriminatorios.
b) Estar justi cados por una razón imperiosa de interés general.
c) Ser proporcionados a dicha razón imperiosa de interés general.
d) Ser claros e inequívocos.
e) Ser objetivos.
f) Ser hechos públicos con antelación.
g) Ser transparentes y accesibles."
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El principio general hoy lo encontramos recogido en el artículo 4 LRJSP: “Las Administraciones
Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten
el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el
desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida
menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como
justi car su adecuación para lograr los nes que se persiguen, sin que en ningún caso se
produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los
efectos y resultados obtenidos”
Someter una actividad a autorización constituye un régimen de intervención muy intenso

equivalente a su prohibición. Lo que parece cuestionable es que el ordenamiento se repliega en
bene cio de la actividad económica considerando a esta una suerte de valor superior del
ordenamiento jurídico en detrimento de otros bienes jurídicos constitucionalizados y exclusivos.
C) Principio de igualdad.
El 14 CE, un Derecho Fundamental, consagra el derecho a la igualdad ante la ley y la prohibición

de cualquier discriminación por razón de raza, sexo e ideología. En diversos preceptos se
consagra este mandato de tratamiento igual y no discriminación.
El 37.1 LPAC indica que “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán
vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un
órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general” cuyo fundamento no es
solo el principio de ilegalidad, sino también el de igualdad.
No existe el derecho a la igualdad en la ilegalidad la equiparación de tratamiento ha de ser

realizada en la legalidad.
La aplicación selectiva de la ley puede vulnerar la igualdad. La realización de inspecciones,

emisiones de ordenes… en un marco de inaplicación general, en términos generales, no lesiona la
igualdad. Si la nalidad es discriminatoria o arbitraria, seria contraria al 14 por muy legal que
sea el resultado. Si no lo es, no lo vulnera. Por lo que, para que exista vulneración se exigen dos
requisitos:
• La aportación de un termino válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos,

un trato desigual sin una justi cación objetiva y razonable a personas que se hallan en una
situacion sustancialmente idéntica.
• Que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable, arbitraria o

que carezca de una justi cación objetiva y razonable.
En el marco del mercado único europeo adquiere especial relevancia el principio de no

discriminación a la hora de enjuiciar las mediadas de efecto equivalente y restricciones
cuantitativas, medidas que suponen una restricción total o parcial de las importaciones,
exportaciones o mercancías en transito.
III. La Autorización Administrativa
1. Concepto y clases.
A) Concepto de autorización.
Para algunos autores la autorización es un acto de la Administración por el que esta consiente a
un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida constituyendo al propio tiempo la
situacion jurídica correspondiente.
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Se diferencia de la concesión porque esta crea un derecho real ex novo mientras que la
autorización se limita a eliminar un impedimento legal para el ejercicio de una facultad
preexistente; la autorización no crea derechos pues estos estaban reconocidos por el
Ordenamiento, se limita a in uir en el ejercicio de los mismos, precediendo a su e cacia.
La ley 17/2009 de ne:
• «Régimen de autorización»: cualquier sistema previsto en el ordenamiento jurídico o en las

normas de los colegios profesionales que contenga el procedimiento, los requisitos y
autorizaciones necesarios para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios.
• «Autorización»: cualquier acto expreso o tácito de la autoridad competente que se exija, con
carácter previo, para el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio
Las principales tendencias doctrinales sobre el concepto son:
• Concibe la autorización como el acto de la Administración que hace desaparecer una

prohibición general.
• Entiende la autorización como un remoción de los límites impuestos al ejercicio de actividades

existiendo un autentico derecho subjetivo del particular.
• Mantiene el el caracter constitutivo de derecho de la autorización pues el acto autorizatorio

cambia la posición jurídica del particular.
Suscribimos la de nición de: uno de los medios de intervención sobre la actividad de losa
administrados que tiene como nalidad comprobar preventivamente si el ejercicio de un
derecho se ajusta y armoniza con el interés general.
B) Clases.
a) Autorizaciones personales, reales y mixtas
Son reales aquellas en las que se atienden para su otorgamiento a las condiciones del objeto
o de la actividad en tanto que recaen sobre un bien.
Son personales aquellas que se otorgan intuitu personae atendiendo a las cualidades del
sujeto solicitante. Como los conocimientos, aptitudes físicas…
Son mixtas en las que concurren ambos elementos,
Las actividades autorizadas por las licencias habrán de ser desarrolladas personalmente por
los titulares de aquéllas y no mediante representación por un tercero, salvo disposición
reglamentaria o acuerdo en contrario.
b) Autorizaciones regladas y discrecionales.
Una autorización reglada es cuando la Administración solo puede veri car si concurren los
requisitos exigidos por el Ordenamiento para el ejercicio de un derecho o realización de una
actividad, estando en caso de cumplimiento, obligada a otorgarla.
La autorización será discrecional cuando la Administración dispone de posibilidades de

apreciación a la hora de resolver: entre las que se incluye la de valorar la oportunidad de la
actividad y someterla, en su caso, al cumplimiento de determinadas condiciones, incluida su
posible revocación discrecional.
c) Autorizaciones simples y operativas
Las simples se proponen únicamente para controlar la actividad autorizada y, como mucho,
acotarla negativamente dentro de unos límites determinados.
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Las operativas, sin renunciar a la función primaria de control, pretender ir mas allá de ella,
encauzando y orientando positivamente la actividad de su titular en la dirección previamente
de nida por los planes sectoriales o bien por la propia norma aplicable en cada caso.
Las operativas son verdaderos actos-condiciones, de las que no nacen derecho adquiridos al
mantenimiento de las mismas ni a su inmutabilidad.
Nadie puede adquirir legítimamente, y menos a través de un simple instrumento autorizatorio,

el derecho a dañar a otro o crear situaciones permanentes de peligro para terceros.
2. Régimen jurídico.
A) Trasmisibilidad de las licencias.
Las autorizaciones personales son intransmisibles. Las licencias relativas a las condiciones
de una obra, instalación o servicio serán transmisibles, pero el antiguo y nuevo constructor o
empresario deberán comunicarlo por escrito a la Corporación, sin lo cual quedarán ambos
sujetos a todas las responsabilidades que se derivaren para el titular. Las licencias reales son,
por tanto, transmisibles. No serán transmisibles las licencias cuando el número de las
otorgables fuere limitado.
B) Procedimiento: silencio administrativo y licencias.
a) Procedimiento
El artículo 9 RSCL regula un procedimiento genérico para el otorgamiento de autorización. Este

procedimiento es ampliamente superado por la legislación sectorial como por las propias
Ordenanzas municipales que establecen procedimientos muy detallados para el otorgamiento de
licencias.
Las solicitudes de licencias se resolverán con arreglo al siguiente procedimiento, cuando no

exista otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía:
• Se presentarán en el Registro general de la Corporación o cualquiera habilitado por el 16.4

LPAC.
• Remisión en un plazo de 5 días de la documentación presentada a todos los organismos

que deban informar y evaluar de los informes antes de los 10 últimos en que la Corporación
deba resolver, entendiéndose favorable si no se produjeran.
• Subsanación de de ciencias: noti cación al interesado y plazo de 15 días para subsanarlas.
• Resolución expresa, favorable o denegatoria.
b) Resolución expresa/silencio administrativo.
Conforme la LPAC, el plazo máximo para resolver y noti car en los procedimientos que tienen
por objeto una autorización será el que establezca su normativa reguladora y en su defecto, el
supletorio de 3 meses.
Una vez transcurrido el plazo máximo sin noti cación (silencio) de resolución contratos los
siguientes supuestos:
• Las solicitudes de otorgamiento y modi cación de autorizaciones podrán entenderse

estimadas, salvo excepciones.
• Las solicitudes de extinción de autorizaciones podrán entenderse estimadas.
• En los procedimientos de modi cación y extinción iniciados de o cio se producirá la

caducidad.
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Cuando por la naturaleza de la actividad las normas reguladoras de la autorización así lo

prevean, se podrá nalizar el procedimiento mediante acuerdo entre la Administración y los
interesados. En cualquier caso, la terminación convencional deberá garantizar el interés público
para cuya salvaguardia se exige la autorización correspondiente.
El Derecho estatal establece el silencio desestimatorio en los supuestos cuya estimación

tuviera como consecuencia que se trans rieran al solicítate o a terceros facultades relativas al
dominio público o servicio público.
24.1 LPAC “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la
resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este
artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse noti cado resolución expresa,
legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de
la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.
Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que
disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de
razones imperiosas de interés general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho
de petición, a que se re ere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera
como consecuencia que se trans rieran al solicitante o a terceros facultades relativas al
dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar
el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de

actos y disposiciones y en los de revisión de o cio iniciados a solicitud de los interesados.
No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el
mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y
noti case resolución expresa, siempre que no se re era a las materias enumeradas en el
párrafo anterior de este apartado.”
c) Licencias urbanísticas y silencio administrativo.
El Tribunal Supremo declaro imposible la adquisición de licencias contra ley. La regulación

actual se encuentra en la Ley De Suelo y Rehabilitación Urbana, art.11:
3. Todo acto de edi cación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización
administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística,
debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio
administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.
4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio

administrativo negativo, los actos que autoricen:
a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de

división de ncas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de
reparcelación
b) Las obras de edi cación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.
c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o

permanentes.
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d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos
de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de
protección del domino público.”
C) Régimen de revocación y modi cación.
No existe una norma general que regule la revocación. En el ámbito local encontramos la RSLC
Artículo 16.
1. Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren
subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron
su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justi cado la
denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación.
2. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando
resultaren otorgadas erróneamente.
3. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y anulación por

la causa señalada en el párrafo anterior, comportarán el resarcimiento de los daños y
perjuicios que se causaren.
El problema es delimitar la revocación por motivos de oportunidad respecto del supuesto de

la modi cación por circunstancias sobrevenidas. No puede alegarse un cambio de
circunstancias cuando es la propia Adminsitración la que lo determina.
Hay muchos preceptos sectoriales que regulan la revocación de las autorizaciones, en la Ley de
Costas se dispone “Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la
Administración en cualquier momento, sin derecho a indemnización, cuando produzcan daños en
el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público, o
menoscaben el uso público, cuando los terrenos ocupados soporten un riesgo cierto de que el
mar les alcance y cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad”.
D) Daños causados por una actividad autorizada y responsabilidad de la Administración.
Es problemático a rmar si en cualquier ámbito, si se producen daños por una actividad

autorizada, debe responder la Administración. La cuestión no puede resolverse a priori. Habrá
responsabilidad cuando tiene atribuidos poderes concretos de garante o vigilancia de la
actividad autorizada o por falta de ejercicio de poderes de policía.
Habría que matizar los supuestos. Habrá responsabilidad solidaria cuando la intervención de
la Administración sea determinante en la producción de los daños y concurra dicha producción
en un tercero. Se romperá el nexo causal cuando la intervención de tercero sea de tal
intensidad de autorización; es igualmente evidente que si existen denuncias en concreto e
inacción de la Adminsitración habrá responsabilidad de esta.
La verdadera clave del problema radica en determinar el alcance real de las facultades de
comprobación, control e inspección que tiene atribuidas las Administraciones públicas, y en
qué casos su falta de juicio o sus irregularidades generan responsabilidad administrativa de
acuerdo con la LRSP, teniendo encuesta que siempre será posible determinar una concurrencia
de culpas que modulará el alcance de la responsabilidad administrativa.
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IV. El Impacto de la Liberalización y Simpli cación Administrativa Sobre la Actividad de Limitación
e Intervención Administrativa
1. Liberalización y simpli cación administrativa.
Otra consecuencia de la crisis es el incremento de los programas de simpli cación

administrativa. La simpli cación del procedimiento aparece como un principio jurídico de
caracter básico que se mani esta en la supresión de trámites super uos y sustitución de los
preceptivos por facultativos, la optimización de la emisión de informes…
Son inconstitucionales los preceptos que prescinden del requisito previo de equivalencia de las
normativas aplicables en las distintas comunidades autónomas para la producción o
comercialización del mismo bien o servicio, privando, de esta forma, de la e cacia a la
normativa aprobada en los territorios de destino basándose en sus propias competencias.
El TC a rma la necesidad de que, antes de establecer la licencia única, el estado apruebe
estándares mínimos comunes a través de los títulos competenciales horizontales del 149.1 y
.13 CE.
2. El nuevo régimen de las declaraciones responsables y de las comunicaciones.
El objetivo de la Directiva Blokestein es eliminar los obstáculos desproporcionados e

innecesarios que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores de los Estados
miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los
destinatarios como a los prestadores de servicios, la seguridad jurídica necesaria para el efectivo
ejercicio de estas libertades.
Excluye de su ámbito de actuación diversos servicios de interés general realizados sin

contrapartida económica, los servidos nancieros, los servicios y redes de comunicación
electrónicas…
Fue traspuesta en el Derecho español mediante la Ley Paraguas, Ley 17/2009 y la Ley
Omnibus, Ley 25/2009.
Uno de los ejes cruciales de esta nueva regulación es la excepcionalidad del establecimiento
de un régimen de autorización en el ámbito de la directiva.
No podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y

siempre que concurran las siguientes condiciones que habrán de motivarse:
a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni

indirectamente en función de la nacionalidad, raza…
b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justi cado por razones de orden público,
seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente…
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la
consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas
que permitan obtener el mismo resultado.
La Ley de Unidad de Mercado exige también en los controles a posteriori que concurran los
principios de proporcionalidad y necesidad.
La regulación actual se encuentra en el 69 LPAC, en el ámbito local el 84.1.c) y en la legislación

autonómica.
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A) Concepto de declaraciones responsables y comunicaciones.
El 69.1 LPAC dispone que: se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por
un interesado en el que éste mani esta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o
para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a
disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el
cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho
reconocimiento o ejercicio.
La comunicación es conforme al 69.2: “aquel documento mediante el que los interesados ponen
en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identi cativos o cualquier
otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.
El TC a rma que el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma aplicable debe

ser interpretado en el sentido se que no libera al solicitante de la exigencia establecida en la
normativa básica de que tales requisitos deberían estar recogidos de manera expresa, clara y
concisa en la correspondiente declaración responsable.
La lógica interna de esta técnica excluye la emisión de un acto administrativo aprobatorio de

las actividad, es decir, la producción de un acto administrativo aprobatorio de la actividad, sea
expreso o presunto. Es una acto del interesado, no un acto administrativo.
Conforme a leyes como la de unidad de mercado, parece que se relega las comunicaciones
previas a aspectos de números o características, de menor relevancia, que el cumplimiento de
requisitos.
B) Régimen jurídico de las declaraciones responsables y las comunicaciones.
69.3 LPAC: “Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento

o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin
perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las
Administraciones Públicas”
69.4 LPAC: “La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o
información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no
presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación
que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación,
determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada
desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar”
69.5 LPAC: “Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados

modelos de declaración responsable y de comunicación, fácilmente accesibles a los interesados”
69.6 LPAC: “Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación
para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad
para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente”.
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Tema 5: El servicio público.
I. La Conformación de la Noción de Servicio Público.
1. Origen y evolución histórica de los servicio públicos.
El servicio público esta ligado estrechamente al papel que el Estado debe tener en la
conformación del orden económico y social.
La técnica del servicio jurídico se empezó a utilizar en Francia a nales del SXVIII, para justi car la
asunción que había hecho la Administración de servicios de caracter asistencial.
En nuestro país durante el SXX se produjo una auténtica explosión en la creación e servicios
públicos que se extendieron tanto entre las prestaciones del Estado de caracter asistencial como
en los sectores mas relevantes de la economía.
A nales del siglo pasado los servicios públicos en general entrañarían un progresivo declive
hasta el punto de que en la doctrina administrativa española hubo quien llegó a pronosticar su
muerte.
La crisis económica mundial sufrida a principios de este siglo obligó a que se tuviera que hacer
un replanteamiento del papel que tenia el Estado en la economía. No se ha llegado a la
renacionalización de las principales económicas, convirtiéndolas en servicios públicos, pero
prácticamente todos los Estados han tenido que intensi car su intervención en la economía.
2. La elaboración de la categoría jurídica del servicio público.
La noción jurídica del servicio público nació en Francia de manera jurisprudencial.
Duguit de nió el servicio público en un sentido amplio como “toda actividad cuyo cumplimiento
debe ser regulado, asegurado y scalizado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta
actividad es indispensable para la realización y desenvolvimiento de la interdependencia social y
de tal naturaleza que no puede ser asegurada completamente mas que por la intervención de la
fuerza del gobernante”.
II. De nición del Servicio Público.
1. Concepto.
El Derecho positivo español no aporta una noción precisa del servicio público. A ocasiones se
utiliza en un:
• Sentido amplio: servicio público equivale genéricamente a cualquier actuación administrativa,

como ocurre cuando el 106.2 CE establece la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones por las lesiones que sean “consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos”.
• Sentido estricto: puede de nirse por la concurrencia de un doble elemento formal y material.
- Material; comprende aquellas actividades cuya nalidad es prestar una utilidad

necesaria para el normal desenvolvimiento de la vida social.
- Formal: necesidad de que el Estado asuma el deber y la responsabilidad de garantizar

su prestación regular y concreta de los ciudadanos,
El servicio público se caracteriza por:
• La titularidad pública de la actividad que se trate, aunque cabe la gestión indirecta.
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• Los servicios públicos se tienen que integrar por actividades que, por atender necesidades
sociales esenciales, se atribuyen a la Administración para que esta garantice su existencia y
prestación de forma continuada y en condiciones de igualdad.
• Su sometimiento al Derecho administrativo, sin perjuicio de que algunas prestaciones se haya

atribuido a los particulares y que algunos de sus aspectos puedan ser regulados por parte del
Derecho Privado.
2. Clases de servicios públicos.
A) Servicios públicos económicos y no económicos.
Esta clasi cación se basa en el objeto al que atiende el servicio público.
• Los servicios públicos no económicos son aquellas actividades con las que la Adminsitración
garantiza que todos los ciudadanos tengan acceso en condiciones de igualdad a
prestaciones básicas de caracter asistencial o social. (Ej: sanidad o educación)
• Los servicios públicos económicos ofrecen a los ciudadanos una serie de bienes o
servicios en un mercado determinado, pero no obedecen a una idea o noción de solidaridad
colectiva. El Estado asume su prestación a los ciudadanos, convirtiéndose en titular de sectores
enteros de la encomia, porque por criterios políticos, económicos o por necesidad ha decidido
dejarlos bajo su control. No se trata en principio d una obligación de origen constitucional.
B )Servicios públicos que se prestan en régimen de monopolio o en régimen de concurrencia.
Atendiendo al dato de que exista un único prestador o varios prestadores.
• El Estado, al declarar una actividad como servicio público puede hacerlo en régimen e
monopolio, lo que excluye a radice la concurrencia de competidores privados. El hecho de
que sea un monopolio no implica que la prestación tenga que hacerla directamente la
Administración, siendo perfectamente posible su gestión indirecta por manos privadas.
• Otros servicios públicos se prestan en concurrencia con los particulares. Aunque en estos
ámbitos no hay realmente libre competencia porque los ciudadanos tiene derecho a acceder a
estos servicios públicos de manera gratuita. Las prestaciones equivalentes privadas se ofrecen
a precio de mercado.
C) Servicios públicos uti universi y uti singuli.
• Servicios que se prestan a toda la sociedad al mismo tiempo (uti universi)
• Prestaciones individualizadas a ciudadanos o grupos de estos determinados (uti singuli)
D) Servicios públicos propios o impropios.
• Servicios públicos propios: aquellos que han sido creados por medio de aun acto formal que
la doctrina denomina publicatio.
• Servicios públicos impropios: aunque no hayan sido declaradas como servicios públicos,
están sujetas, debido al interés general, a una regulación y un control especialmente intenso
por parte de la Administración. La presencia de este interés general puede justi car que en el
ámbito de estas actividades económicas se establezcan restricciones a la libre competencia.
E) Servicios públicos estatales, autonómicos y locales.
En función de la Administración que asuma la titularidad.
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III. Régimen jurídico de los servicios públicos.
1. La creación de los servicios públicos.
En la Constitución, cuando se regulan los derechos de caracter social aparecen referencias a la

noción de servicio público que parecen avalar su existencia. El 43.2 Ce establece que
corresponde a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de mediadas
preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. Algo parecido ocurre cuando e reculan
los derechos a la educación, al empleo y la Seguridad Social.
En la legislación estatal de desarrollo de estos derechos de carácter social ninguno de estos

ámbito ámbitos de actuación han recibido expresamente su declaración formal como servicio
público. Parece como si implícitamente el Legislador aceptara que su publicatio se hubiera
realizado por la CE. El Tribunal Constitucional ha establecido que sí le corresponde al Legislador
establecer el alcance que pueden tener las prestaciones que integra estos servicios de caracter
asistencial.
B) La reserva de servicios esenciales.
El 2º inciso del 128.2 CE prevé la posibilidad de que se puedan crear otros servicios públicos a
través de la técnica de la publicatio. Este precepto establece que “Mediante ley se podrá
reservar al sector público (…) servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio
a) Ámbito objetivo de la publicatio.
Los servicios esenciales que pueden ser objeto de reserva para el sector público se
corresponden con prestaciones que sirven para satisfacer necesidades básicas de los
ciudadanos. Pueden entrar todas aquellas actividades que en el momento de la aprobación de la
Constitución tenían ya condición de estos. Pero no constituye ningún numero clausus siempre
que sean esenciales se pueden reservar actividades, crearlas ex novo.
Aunque el hecho de que se trate de un servicio esencial no implica forzosamente que deba ser
objeto de reserva al sector público.
La reserva tiene que estar dirigida al conjunto global de una actividad sin que pueda referirse
a una empresa determinada, porque en estos supuestos sería una expropiación forzosa.
Como quiera que el Estado tiene atribuidas constitucionalmente competencias exclusivas o

compartidas on las CA en relación con las materias que están relacionadas son necesidades
básicas de los ciudadanos, la aplicación de la reserva de servicios esenciales va a quedar en sus
manos. Aparte de 149.1.13ª CE sobre la política económica.
Las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias pueden efectuar reservas de

servicios esenciales.
Las entidades locales la declaración de servicios públicos locales tiene que ser por ley estatal o
autonómica.
b) La exigencia de norma con rango de ley
La exigencia de rango legal, aparte de venir impuesta en el 128.2 CE, sería constitucionalmente
exigible en la media que el establecimiento de aun servicio público supone una importante
restricción a la libertad de empresa, cuya regulación esta reservada a la ley.
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c) La cuestión indemnizatoria
A los efectos que una reserva de servicios esenciales pueda producir sobre los derechos
preexistentes sobre los particulares. La publicatio de una actividad económica no constituye
per se una expropiación forzosa.
La declaración de servicio público y la asunción de la titularidad del mismo por la

Administración eliminan la libre iniciativa económico-privada, pero tal eliminación, en riguroso
terminas, no supone necesariamente la privación de los elementos patrimoniales que
posibilitaban el ejercicio de la actividad. Por lo que no hay vulneración del 33.3 CE.
Si al reserva del servicio no implica una traslación de bienes de titularidad privada hacia la
Administración no nos encontramos ante un supuesto expropiatorio y no procederá el
reconocimiento de un justiprecio. Otra cosa es que la imposibilidad de un particular de seguir
realizando una actividad económica le puede producir unos perjuicios que puedan merecer
alguna clase de indemnización, pero por la vía de la responsabilidad del Estado Legislador.
2. Prerrogativas de la Administración como “dueña” del servicio.
La Administración se convierte con la publi cación en la “dueña” del servicio y a ella, como
titular que es, le va a corresponder siempre, también cuando la gestión esté atribuida a los
particulares, la dirección, el control del servicio público y el ejercicio de la potestad
sancionadora por los incumplimientos imputables a los usuarios del servicio o, en su caso, al
particular que lo presta.
La responsabilidad patrimonial que pueda derivar de la prestación de un servicio público por

los daños y perjuicios que sufran los particulares va a estar sometida al régimen e
responsabilidad objetiva establecido en el 106.2 CE.
Desde un punto de vista patrimonial, la afectación de un bien de titularidad pública, cualquiera

que sea la Administración a la que pertenezca, a un servicio público determina su condición
de bien demanial, lo que lo convierte en un bien inalienable, imprescriptible e inembargable.
3. Principios rectores del servicio público.
Entre el prestador y el usuario surge una relación de especial sujeción que tiene un caracter
estatutario y que se basa en el derecho del ciudadano a recibir unas determinadas prestaciones y
su correspondiente obligación de cumplir con las condiciones aplicables al servicio.
A) Principio de igualdad y universalidad.
Los servicios atienden a necesidades sociales básicas, por lo que, en principio, su acceso debe
estar garantizado a todas las personas en condiciones de igualdad, sin que pueda
establecerse ninguna clase de discriminación, prohibida ademas por el 14 CE. La LO de
Derechos y libertades de los extranjeros en España u su integración social, equipara, respecto del
disfrute de los servicios públicos, a los extranjeros comunitarios y a los de otros países que se
encuentren legalmente en nuestro país con los ciudadanos españoles, aunque restringe, cuando
no excluye, del acceso a los servicios públicos a los extranjeros que se encuentren en una
situación irregular.
Debe ser interpretado en un sentido material, no formal, por lo que es válido que se exijan
determinados requisitos para poder recibir algunas prestaciones o que se impongan
condiciones para su disfrute. Tampoco contradice el principio de igualad el hecho de que se
establezcan medidas de discriminación positivas que ofrezcan a nalidades de caracter social.
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B) Principio de continuidad.
Su nalidad esencial, es garantizar a los ciudadanos unas prestaciones básicas cuando sean
necesarias. La Administración tiene como misión satisfacer el interés general y prestará el servicio
incluso cuando su explotación resulta de citaria.
Esta continuidad del servicio público no supone que se tenga que prestar de forma
permanente, sino regularmente de acuerdo con las condiciones previstas para cada clase de
servicio público. Se aplica este principio tanto cuando la gestión es directa como cuando se ha
encomendado a particulares. Ejemplo de ello son los servicios esenciales.
La necesaria continuación de los servicios públicos tiene su refuerzo en el ámbito penal con la
tipi cación del delito de abandono colectivo e ilegal de un servicio público.
 
C) Principio de asequibilidad.
No existe en nuestro Ordenamiento una obligación general de que los servicios públicos
tengan que ofrecerse por la Administración de manera gratuita. La gratuidad viene puesta para
la educación básica obligatoria en el 27.4 CE y en algunas leyes sectoriales para determinados
servicios públicos.
Lo más frecuente es que se impongan a los usuarios de los servicios públicos la carga de
nanciar parcial o totalmente las prestaciones que reciben mediante el pago de una tasa o
precio público.
Para garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios públicos las retribuciones que
se establezcan tiene que ser asequibles sin que nadie pueda quedar excluido de las prestaciones
básicas por razones económicas. La Ley de Tasas y Precios públicos del Estado establece el
principio de equivalencia: los ingresos públicos deben servir para cubrir el coste del servicio
público al que están afectados, prevé también la posibilidad de que en la jación de las tasas se
tenga en cuenta la capacidad económica de los usuarios y que en los precios públicos cuidado
existan razones sociales, bené cas… que así lo aconsejen previa adopción de las previsiones
presupuestarias oportunas para la cobertura de la parte del precio subvencionada.
Los presupuestos públicos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos tiene que
realizarse en un marco de estabilidad presupuestaria y todas las actuaciones de las
Administraciones, incluida la prestación de los servicios públicos, están sujetas al principio de
sostenibilidad nanciera.
D) Principio de mutabilidad.
La Administración esta obligada a incorporar las mejoras técnica o tecnologías existes en la

medida que disponga de disponibilidad presupuestaria.
Cuando el servicio público se presta de forma directa por la Administración bastará con que se
modi que la norma en que se establezcan las condiciones de su prestación y se incorporen
las correspondientes partidas presupuestarias o se incrementen las correspondientes tasas o
precio públicos. Si la gestión corresponde a particulares, la Administración titular del servicio
tendrá que imponerles estas modi caciones con las correspondiente compensación nanciera
si se les ocasiona un perjuicio económico.
E) Principio de calidad.
La Administración está obligada a garantizar que las prestaciones derivadas de los servicios
públicos se realicen conforme a los parámetros de calidad que les resulte aplicables. La
actuación administrativa debe basarse en los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, y
de e ciencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
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Para concretar estos estándares de calidad, se podrá exigir la denominada Carta de Servicio,
estas constituyen documentos de escaso valor jurídico. Si acaso tienen alguna virtualidad cuando
se incumplen para determina la procedencia de la responsabilidad patrimonial.
4. La gestión de los servicios públicos.
A) Modalidades de gestión de los servicios públicos.
Existen dos modalidades:
• Directa: la Administración realiza la prestación con su propia organización o mediante la

creación de una entidad instrumental dependiente de ella que puede ser tanto de Derecho
público como de Derecho privado.
• Indirecta: la prestación se encomienda con una mayor o menor intensidad a los

particulares. Esta modalidad se reconduce ahora a las guras de;
- Contrato de concesión de servicios: el concesionario asume, a su riesgo, la

organización y prestación del servicio público, durante el plazo y la sujeción dispuesta.
A cambio tienen derecho a las contraprestaciones económicas estipuladas.
- Contrato de servicios: se tendrá previamente que establecer su régimen jurídico, que

declara expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la
Administración respectiva como propia de la misma, determine el alcance de las
prestaciones a favor d los administradores, y regule los aspectos de carácter jurídico
económico y administrativos relativos a la prestación del servicio.
- Gestión interesada: se produce una participación de la Administración y del

empresario en los resultados positivos o negativos de la exportación del servicio en la
proporción establecida.
- Concierto: la prestación del servicio se encarga a una persona natural o jurídica que
viene realizando prestaciones análogas a las propias del servicio público.
- Con la creación de sociedades de economía mixta se busca que concurra la

Administración, por si misma o por medio de una entidad pública que dependa de ella,
con personas naturales o jurídicas en el capital de una entidad mercantil.
No pueden tener como objeto servicios que implique ejercicio de autoridad inherente a los
poderes públicos.
La Administración conserva siempre la dirección y control del servicio público pudiendo,

entre otras potestades, y cuando concurran razones de internes público, modi car las
características del servicio contratado y las tarifas que han de abonar los usuarios siempre que
concurran las causas que habilitan legalmente a ello, o acordar el rescate o suspensión,
compensando económicamente.
Cuando se trata de una concesión de servicio público, una vez nalizado el plazo del contrato,
el servicio revertirá a la Administración, debiendo el contratista entregar todas las obras e
instalaciones que estuviera obligado por el contrato en un estado de conservación adecuado.
Durante un período prudencial anterior a la reversión, que deberá jarse en el pliego, el órgano
competente de la Administración adoptará las disposiciones encaminadas a que la entrega de los
bienes se veri que en las condiciones convenidas.
Dentro de los bienes que tiene que revertir se encuentran las parcelas sobrantes que se hubieren
incluido en el protector presentado.
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La reversión es gratuita, por lo que la Administración no tiene que pagar ningún tipo de
compensación.
B) Elección y cambio de la forma de gestión de los servicios públicos
La propia norma que publi ca la actividad puede establecer la modalidad de gestión indirecta
o directa del servicio público y si el régimen de prestación va a ser en monopolio o en
concurrencia con otros prestadores normalmente privados, del servicio publico.
Es posible que se deje un margen de discreción a las Administraciones titulares del servicio
para que puedan determinar la forma de organizar la prestación de estos servicios públicos.
En el ámbito de la educación y de la sanidad, la legislación estatal básica da libertad a los

Gobiernos autonómicos para prestar los servicios de forma directa e indirecta.
Respecto a los servicios locales, la elección vendrá determinada por aquella que resulte más
sostenible y e ciente. Si se realiza en forma de monopolio necesitara mayoría absoluta del
pleno y aprobación por el gobierno de la CA, salvo que sea un municipio de gran población.
IV. La liberalización de los servicios públicos económicos en la Unión Europea: los servicios de
interés económico general.
Las instituciones de la UE han acuñado un concepto, el de servicios de interés general, que e

más amplio que el de servicio público. Quedan comprendidos dentro de la noción de servicios de
interés general lo que en nuestro ordenamiento jurídico sería el ejercicio de funciones públicas
por parte de la Administración, los servicios públicos asistenciales o sociales y los económicos
en sentido estricto, pero también los servicios públicos impropios o virtuales.
Los servicios de interés general se pueden dividir conforme al TFUE en:
• Los servicios no económicos de interés general (SNEIG) que serian los servicios de
autoridad y de solidaridad respecto de los que los Estados miembros gozan de una gran
libertad para organizarlos.
• Los servicios interés económico general (SIEG) que abarcarían a la mayoría de nuestros
antiguos servicios públicos económicos que ya han dejado de serlo por imperativo de Derecho
de la UE y respecto los cuales los Estados siguen conservando un margen para organizar su
prestación de la forma mas cercana posible a las necesidades de los usuarios.
1. La liberalización de las principales actividades económicas por impulso de la Unión Europea.
La Comisión europea imponía una rme política liberalizadora dirigida a acabar con estos
monopolios públicos.
El reto consiste en abrir estos sectores económicos a la libre competencia para que la iniciativa
privada pudiera competir en la prestación de estos servicios, que impedía el servicio público pero
manteniendo las ventajas que se derivaban de la existencia de un servicio público como el de la
universalidad de las prestaciones que se disfrutaban en condiciones de igualdad y precio
asequible.
Lo que hizo la UE fue incorporar la técnica norteamericana de las public utilities que implica la
imposición a las empresas que ahora prestan estos servicios en régimen de libre competencia de
una serie de obligaciones de servicio público que varían mucho en función de los distintos
sectores económicos.
La liberalización impuesta por la UE no implica necesariamente una privatización de las

anteriores empresas públicas que gestionaban los servicios públicos. Pero si no se privatizan
tendrán que ajustarse a las reglas de la libre competencia. También resulta contrario a la libre
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prestación de servicios que en un mercado liberalizado se otorga por ley una concesión
administrativa exclusiva a una empresa privada basándose en la experiencia previa que había
tenido realizando la activad cuando era un servicio público.
Las diferentes directivas obligaron a los Estados miembros a crear lo que denomina Autoridades
Reguladoras Nacionales, dotándolas con un caracter independiente.
2. Régimen jurídico de los SIEG.
Las relaciones jurídicas se encuentran sometidas a Derecho privado incluso cuando quien presta
el servicio es una empresa pública.
Es discutible que la LPAC extienda la inembargabilidad a las empresas estatales que presten
servicios de interés económico general, se trata de un privilegio con el que no pueden contra los
propietarios de las empresas competidoras.
La aparición de los SIEG también ha afectado a la potestad de la Administración de jar

servicios mínimos en casos de huelga ya que ahora existen varias empresas que prestan el
mismo servicio, entre las que pueden encontrarse empresas públicas lo que determina que
pueda negarse o al menos reducirse el alcance de los servicios mínimos que se puedan imponer.
Los SIEG se han integrado entre los valores comunes de la Unión hasta el punto de que en la
Carta de Derechos Fundamentales de la UE se ha llegado a consagra como derecho el acceso a
los servicios de interés económico general, tal como disponen las legislaciones y prácticas
nacionales, de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el n de
promover la cohesión social y territorial de la Unión.
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TEMA 6: LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
I. Alcance de la Actividad de Fomento
2. Aproximación a la de nición de la actividad de fomento.
En la doctrina administrativa no existe un consenso a la hora de de nir la actividad de fomento. El

Tribunal Supremo describió la actividad administrativa de fomento como aquella en la que el
Estado atiende, de manera directa e inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social,
mediante el otorgamiento de ventajas, que pueden ser de contenido económico, al sujeto
fomentado. Se caracteriza por tres notas:
• Su sometimiento al Derecho administrativo: el fomento ha experimentado un imparable

proceso de juridi cación para convertirse en un ámbito de la actividad de la Administración que
se encentara sujeta al principio de legalidad. Aún así, los poderes públicos cuentan con un gran
margen de discrecionalidad a la hora de establecer medidas de fomento. Esta actividad es
plenamente controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa.
• Su carácter voluntario para los particulares: nadie puede verse obligado a aceptar unas
medidas de esta naturaleza por mucho que le puedan llegar a bene ciar. Pero, una vez
solicitadas y se obtienen determinadas ayudas públicas, entre la Administración y el
bene ciario nace una relación jurídica de especial sujeción que le supone tener que asumir
una serie de cargas.
• Su sentido nalista: el fomento persigue la satisfacción de los intereses generales. Es difícil

aislar en la actividad de fomento una nalidad de interés general que resulte distinta a las que
pueden perseguirse cuando se realizan otras actividades administrativas.
3. Clases de medidas de fomento.
Existe consenso en destacar el carácter heterogéneo e intercambiable que tienen las medidas
de fomento, aunque lo normal es que tengan una naturaleza económica, pero el fomento puede
consistir en la organización de eventos públicos que sirvan para promocionar actividades
privadas o estableciendo un régimen jurídico que favorezca la realización de determinadas
actividades privadas.
Las distintas medidas de fomento son además intercambiables en el sentido de que los poderes
públicos pueden elegir unas u otras según las circunstancias o combinarlas entre sí con la
nalidad de alcanzar los objetivos de interés general establecidos legalmente.
II. Las ayudas públicas en el ámbito de la Unión Europea.
1. La política de fomento de la Unión Europea.
El artículo 3.3 del TUE señala que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa
basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una
economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso
social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo,
promoverá el progreso cientí co y técnico.
En la actualidad una parte signi cativa de las medidas de fomento que aprueban tanto el Estado
como las Comunidades Autónomas tienen su origen directo en la ejecución del Derecho de la UE.
2. Régimen de las ayudas del Estado.
Las políticas de fomento económico de los Estados miembros de la UE pueden entrar en abierta
contradicción con el objetivo de un mercado interno si se utilizan como herramientas para
favorecer a sus empresas nacionales respeto a las de otros miembros.
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Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la
medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas
otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o
amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
La ayuda estará comprende cualquier ventaja económica que tenga un origen público, no tienen
necesariamente que tener directa o indirectamente un origen público, no importa quien es el
sujeto Apgar siempre que proceda de los fondos públicos.
Las ayudas estatales solo estarían prohibidas si tienen un carácter selectivo, un trato de favor a
unas empresas respecto de otras. Si las ayudas se aplican. Todas las empresas no restringe la
libre competencia.
El régimen de control de las ayudas solo aplica a personas jurídicas públicas o privadas,
pero no a personas físicas.
Para que las ayudas sean incompatibles con el mercado interno tiene que tener una dimensión.
Europea, si la empresa opera en un mercado abierto a la libre competencia a nivel europeo tendrá
esta condición.
Esta prohibición no impide que se reconozcan ayudas compatibles con el mercado interior por
tener un caracter social y dirigirse a consumidores individuales, siempre que no se discrimine por
el origen de los productos, o sean ayudas extraterritoriales desandad a reparar perjuicios
derivados de desastres naturales.
Podrán considerarse compatibles con el mercado interior:
a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel
de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;
b) las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común

europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado
miembro;
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de

determinadas regiones económicas;
d) las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio;
e) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada a propuesta
de la Comisión
3. El control de las ayudas del Estado.
El control de las ayudas del Estado corresponde a la Comisión europea. Los Estados miembros
están obligados a comunicarles previamente las ayudas que plantean aprobar o sus
modi caciones para que sean autorizadas. Hasta que no se pronuncia la Comisión no se
podrán conceder ayudas.
La intervención de los Tribunales de justicia de la UE en relación con las ayudas de Estados

podrá producir por la vía del recurso de anulación si el Estado miembro o empresas afectadas no
están de acuerdo con la decisión de la Comisión o por vía del procedimiento de incumplimiento
que podrá iniciar la comisión u otros Estados miembros, si el Estado miembro no hace efectiva la
obligación de recuperación de las ayudas declaradas ilegales.
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III. Régimen jurídico-constitucional de la actividad de fomento.
1. Dimensión constitucional de la actividad de fomento.
El Preámbulo de la Constitución recoge entre sus propósitos el de “promover el progreso de la

cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”.
El artículo 138.1 CE ordena al Estado velar por el establecimiento de un equilibrio

económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.
El artículo 9.2 CE establece la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad del individuo y de las grupos en que se integran sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impiden o di culten su plenitud.
2. Distribución constitucional de competencias en materia de fomento.
A) Reparto entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de fomento.
No aparece expresamente en la cláusula del 149.1.18ª, únicamente gura una mención a la

competencia estatal exclusiva en la cláusula 15ª respecto del “fomento y coordinación general de
la investigación cientí ca”
La alusión al fomento aparece en el 148 CE, que establece las competencias que podían
asumir todas las comunidades autónomas en relación con el desarrollo económico, la cultura,
la investigación, la enseñanza de la lengua, el turismo, el deporte y el ocio.
B) La posibilidad de una regulación general de la materia subvencional.
El hecho de que el 149.1.18ª CE no contenga ninguna referencia a la actividad administrativa

de fomento ni tampoco a la subvencional supo un obstáculo a la posibilidad de una regulación
por parte del Estado que tendría que apoyarse en títulos de competencia genéricos como el
de las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” y el “procedimiento
administrativo común”
La aprobación por el Estado de la LGSubv aplicable a todas las Administraciones, otorgó

caracter básico a la mayoría de sus preceptos. Esta ley se dictó con el apoyo del 149.1.18ª, y
el Tribunal Constitucional ha desestimado recurso de inconstitucionalidad contra esta ley,
conformando así su constitucionalidad, pues consideran que se esa establecido un
procedimiento común singular para la actividad administrativa subvencional que es compatible
con regulaciones autonómicas especiales.
C) Límite al mayor poder de fasto del Estado en la con guración de la política de fomento por
parte de las Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional establece una doctrina que la mayor capacidad nanciera del Estado
no le otorga un título competencial autónomo que le permita subvencionar actividades
desplazando a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias propias.
Salvo que el Estado tenga competencias plenas sobre una materia o le corresponda su
legislación por completo, la normativa estatal debe dejar margen a las Comunidades
Autónomas para concretar el régimen último de las ayudas.
La gestión de las ayudas públicas en las que concurran títulos competenciales estatales y
autónomos corresponde a las Administraciones autonómicas. Excepcionalmente se admite que
se otorga a la AGE su gestión cuando resulte imprescindible para asegurar la plena
efectividad de las medidas y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute en todo
el territorio nacional, evitando así que se pueda exceder de la cuantía global presupuestaria del
Estado.
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La centralización de la gestión de subvenciones en la AGE no se puede justi car únicamente
porque los incentivos se aprueben en ejecución de un Plan estatal, porque los bene ciarios
tengan caracter supraterritorial ni porque tengan unas cuantías mínimas…
D) Las competencias municipales en materia de fomento.
La LGSubv incluye expresamente a las Entidades que integran la Administración local dentro de
su ámbito de aplicación.
La realización de actividades de fomento por parte de las Entidades locales se encuentra

supeditada al cumplimiento del principio de equilibrio presupuestario en la prestación de los
servicios municipales obligatorios.
IV. Las Subvenciones Públicas.
1. Concepto legal de subvención pública.
Se entiende por subvención aquella disposición dineraria que tiene una procedencia pública y
que se hace a favor de personas públicas o privadas cuando la entrega se realice sin
contraprestación directa de los bene ciarios y este sujeta al cumplimiento de un
determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción
de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una
situación… y el proyecto, la acción, conducta o situación nanciada tenga por objeto el fomento
de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una nalidad pública.
Tienen como límite que su importe en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente
o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la
actividad subvencionada. Es más, se podrá exigir al bene ciario que asuma una parte de la
nanciación de la actividad subvencionada.
La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia no pueden efectuar ningún tipo

de control. Lo que si pueden hacer es analizar los criterios de concesión de las ayudas
públicas en relación con sus posibles efectos sobre el mantenimiento de la competencia
efectiva en los mercados, para emitir informes o para realizar propuestas con el objeto de que se
mantengan la libre competencia. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al
mercado, su orientación debe dirigirse a corregir fallos claramente identi cados y sus efectos
deben ser mínimamente distorsionadores.
Quedan fuera de la de nición las transferencias de capital entre Administraciones o dentro

de la misma, las cuotas que abonen las Entidades Locales a Asociaciones de Administraciones
Locales, las prestaciones de caracter social. No las actividades nanciadas por el crédito o cial,
salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o
parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito.
2. Ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones.
Se aplica a la AGE de forma integra. A las Administraciones autonómicas y las Entidades

Locales, cuando su Comunidad Autónoma tenga competencias en materia de régimen local,
se le aplicaran los preceptos que tengan caracter básico.
Se aplica también a los organismos y demás entidades de Derecho público con

personalidad jurídica propia vinculadas a estad Administraciones cuando las subvenciones que
otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas. Si la entrega de dinero
la realizan estas con arreglo al Derecho privado, se aplican solo los principios de gestión
que establece la LGSubv y sus obligaciones de información.
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Si se trata de consorcios, mancomunidades u otras personi caciones públicas creadas por
varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones
que deriven de convenios formalizados entre éstas se regularán de acuerdo con lo establecido
en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio que, en todo caso, deberán
ajustarse a las disposiciones de la LGSubv.
También se aplicará en aquellas materias cuya regulación plena o básica corresponda al

Estado y cuya gestión sea competencia total o parcial de otras Administraciones públicas,
además de en aquellas en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del
Estado o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquélla,
conjuntamente con otras Administraciones, en cuanto a las fases del procedimiento que
corresponda gestionar a dichos órganos.
Quedan excluidos:
• Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del bene ciario.
• Las que puedan recibir las formaciones políticas, que se rigen por su legislación especí ca.
Las subvenciones se regirán, en los términos establecidos en el artículo 3, por esta ley y sus
disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se
aplicarán las normas de derecho privado.
La Junta Consultiva de Subvenciones es un órgano consultivo en materia de subvenciones de

los órganos y entidades que integran el sector público estatal. Se prevé que las Comunidades
Autónomas y las Entidades locales puedan instar a la Junta la emisión de informes.
3. Bene ciarios de las subvenciones y entidades colaboradoras.
A) Los bene ciarios de las subvenciones.
a) La condición de bene ciario.
Podrá ser bene ciario de una subvención cualquier persona física o jurídica, pública o
privada, que realice una actividad que justi que su otorgamiento y que se encuentre en la
situación que fundamenta la concesión de la subvención o en las que concurran las
circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria.
También podrán tener la condición los miembros asociados de una persona jurídica, que haya
obtenido una subvención, cuna se encuentre previsto en las bases reguladoras de la subvención
y se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades propias de la subvención.
Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de

bene ciario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las
comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado
que, sin personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o
comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención,
debiendo nombrar un apoderado o representante.
Están excluidas de la condición las asociaciones que en su proceso de admisión o en su

funcionamiento discriminen por razón de nacimiento, razas eso, religión, opino o cualquier otra
condición, o que con su actividad promuevan o justi quen el odio o la violencia contra las
personas físicas o jurídicas, o enaltezcan o justi quen los delitos de terrorismo, o realicen actos
que desacrediten o humillen a las víctimas de delitos terroristas.
En relación con las subvenciones que pueda conceder el Estado a las Comunidades
Autónomas, hay que tener en cuneta la LO de Estabilidad Presupuestaria y sostenibilidad
nanciera y a la necesidad de la emisión previa de un informe favorable del Ministerio de
Hacienda.
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Los municipios fusionados tendrán preferencia para la asignación de subvenciones.
b) Causas de prohibición para ser bene ciario de subvenciones.
Estas prohibiciones se aplican de forma automática y por el tiempo que dure la concreta
situacion a las personas que soliciten subvenciones y a las agrupaciones que estén integradas
por personas que se encuentren en situacion concursar o de insolvencia.
Si hubiese mediado condena penal o una sanción administrativa el alcance de la prohibición

será el que se determine en la sentencia o resolución administrativa rme y, en su defecto, en
un procedimiento administrativo posterior, sin que pueda exceder de cinco años, si la prohibición
no deriva de una sentencia rme.
Las normas reguladoras de la subvenciona atendiendo a su naturaleza podrá exceptuar

algunas de las causas.
c) Obligaciones de los bene ciarios de subvenciones.
El 14 LGSubv establece una serie de obligaciones. La obligación principal es cumplir con la

nalidad de la subvención y proceder al reintegro de los fondos percibidos cuando se exija.
Desde una perspectiva formal, estará obligados a justi car el cumplimiento de las condiciones y
de la realización de la activad, a someterse a controles…
Las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones
públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus
ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como
mínimo la cantidad de 5.000 euros están sometidas a régimen de publicidad activa de la LTBG.
Cuando se trate de entidades sin ánimo de lucro que persigan exclusivamente nes de interés
social o cultural y cuyo presupuesto sea inferior a 50.000 euros, el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de esta Ley podrá realizarse utilizando los medios electrónicos puestos a
su disposición por la Administración Pública de la que provenga la mayor parte de las ayudas o
subvenciones públicas percibidas.
El incumplimiento de estas obligaciones por parte del bene ciario puede acarrearle tanto el
reintegro total o parcial de la subvención percibida como la exigencia de responsabilidad
penal o administrativa. Para asegurar que los bene ciarios van a cumplirlas las bases
reguladoras pueden exigir garantías.
B) Las entidades colaboradoras.
Pueden intervenir entidades colaboradoras que pueden encargarse de entregar y distribuir

los fondos públicos a los bene ciarios cuando así se establezca en las bases reguladoras o
colaborar en la gestión de la subvención. En ningún caso estos fondos se integraran en su
patrimonio.
Pueden ser entidades colaboradoras las Administraciones Públicas y sus entidades vinculadas
tanto de Derecho público como de derecho privado y personas jurídicas privadas que reúnan las
condiciones establecidas. Si se trata de entidades públicas sujetas al derecho privado su
selección como entidad colaboradora deberá realizarse necesariamente a través de un
procedimiento sometido a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y discriminación y
tendrían que formalizar un convenio de colaboración con el órgano concedente.
Las entidades colaboradoras están obligadas a entregar a los bene ciarios los fondos
recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las bases reguladoras y en el convenio.
Tendrán que justi car la entrega de fondos y someterse a las actuaciones de comprobación
correspondientes.
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4. El procedimiento de concesión de subvenciones.
Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el

establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan
estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el
plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de nanciación,
supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
El plan Estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; es

imperativo y categórico, por lo que serán invalidas las bases o actos posteriores que se
dicten sin contar con él.
Si se trata de subvenciones que tienen que ser comunicada previamente a la Comisión

Europea, la realizará la AGE, a la que las demás deberán remitir sus proyectos de ayudas.
A) Las bases reguladoras de la concesión de subvenciones y la aprobación del gasto.
La LGSubv exige a las Administraciones que aprueben las normas por las que se
establezcan las bases reguladoras de su concesión en las que se debe incluir la regulación de
los aspectos esenciales de la subvención, como los requisitos, condiciones, procedimiento…
Estas bases reguladoras tienen naturaleza normativa y por lo tanto se deben publicar en el
BO correspondiente. Dado su caracter de norma reglamentaria, su impugnación podrá realizar
directamente o indirectamente.
Con caracter previo a la convocatoria, la Administración tendrá que proceder a la aprobación

del gasto en los términos previstos en la legislación presupuestaria. La falta o insu ciencia de
crédito determina la nulidad de pleno derecho.
B) Modalidades del procedimiento de concesión de subvenciones.
a) El procedimiento de concesión de subvenciones en régimen e concurrencia competitiva.
La concurrencia competitiva consiste en la comparación de las solicitudes presentadas, a

n de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración
previamente jados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite
jado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor
valoración en aplicación de los citados criterios.
Tiene las siguientes fases:
—Iniciación: de o cio, mediante la convocatoria que arribaría el órgano concedente.
—Instrucción: tras la recepción de solicitudes se abrirá la fase de instrucción del

procedimiento, tiene por objeto la evaluación de las solicitudes de acuerdo con los criterios
de valoración establecidos en la norma reguladora o en sus caso convocatoria. En esta fase
se desarrollan los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos necesarios para formular la propuesta de resolución. Se puede prever una fase de
revaluación en la que se veri carían el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la
condición de bene ciario. Una vez evaluadas las solicitudes, el órgano de apoyo del órgano
instructor, si existe emitirá el correspondiente informe.
El órgano instructor formulara la propuesta de resolución provisional motivada que deberá

noti carse a los interesados para que en un plazo de 10 días pueda presentar alegaciones.
• Se podrá prescindir si no se tiene en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas

que las aducidas en su solicitud.
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Examinadas las alegaciones se formulara la propuesta de resolución de nitiva que deberá
indicar el solicitante para el que se propone la concesión de subvenciones y su cuantía.
Cuando venga exigido la propuesta de resolución de nitiva se noti cara a los interesados que
hayan sido seleccionados como bene ciarios para que la acepten. Si es preceptiva esta no se
podrá subsanar de forma tardía. Ni la propuesta de resolución de nitiva ni provisional
generan derecho alguno.
—Resolución: deberá ser motivada y contendrá tanto el solicitante o la relación de solicitantes

a los que se les concede las subvenciones, como aquellos a los que se le desestiman sus
solicitudes. El plazo máximo se computara a partir de la publicación de la convocatoria y no
podrá exceder de 6 meses salvo ley/norma UE.
El vencimiento del plazo máximo sin haberse noti cado la resolución legítima a los interesados
para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la
subvención, pues nos encontramos ante un procedimiento de o cio.
No podrá otorgarse subvenciones por cuantías superiores la prevista en la convocatoria, de

forma excepcional y siempre que así lo prevean las bases reguladoras, se podrá proceder al
prorrateo, entre los bene ciarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las
subvenciones.
Si el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional es inferior al que

gura en la solicitud presentada, se podrá instar del bene ciario, si así se ha previsto en las
bases reguladoras, la reformulación de su solicitud para ajustar los compromisos y condiciones
a la subvención otorgable.
Cuando se alteren las condiciones para las que se otorgaron la subvención y las bases
reguladoras lo prevean se podrá solicitar la modi cación de la resolución que la Administración
podrá autorizar siempre que no cause daños a terceros y no haya concluido el plazo establecido
para la realización de la actividad.
b) La concesión directa de subvenciones.
Existen tres supuestos:
• Subvenciones nominativas, que son aquellas en las que la dotación presupuestaria uyel
bene ciario aparecen los estados de gasto del Presupuesto correspondiente. El objeto de
estas debe queda determinado expresamente en el convenio de colaboración que se rme
posteriormente, o en su caso en la resolución de concesión. No se genera en favor del
bene ciario una obligación directa de pago para la Administración ni tampoco und derecho a su
cobro por lo que no se puede acudir al recurso por inactividad sin haber rmado previamente
un convenio o haberse aprobado el RD correspondiente.
• Una norma con rengo de ley estilase tanto los requisitos como su cuantía. La
Administración solo tramita el correspondiente procedimiento de concesión.
• La Administración es facultada mediante disposición reglamentaria, para que pueda

conceder subvenciones cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o
humanitario, u otras debidamente justi cadas que di culten su convocatoria pública. Se le
otorga pues una gran discrecionalidad.
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C) Pago y publicidad de las subvenciones
El pago se hace previa justi cación por el bene ciario de la realización de la actividad,
proyecto… aunque se podrán hacer pagos a cuenta o anticipados. Si no abona la subvención
concedida una vez realizada la justi cación por el bene ciario, se podrá exigir su cobro por la
vía del recurso contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida
cautelar la transferencia de su importe.
La LGSubv obliga tanto a la Administración como al bene ciario a dar publicidad de las
subvenciones. Los órganos administrativos están obligados a publicar en el DO correspondiente
la información sobre la subvención establecida legalmente.
Los bene ciarios de las subvenciones están obligado a dar la adecuada publicidad del
carácter público de la nanciación de programas, actividades, inversiones o actuaciones de
cualquier tipo que sean objeto de subvención, en los términos reglamentariamente establecidos.
5. El reintegro de las subvenciones.
Si se hubiese incurrido en un vicio de invalidez se deberá proceder a la revisión de o cio del

otorgamiento de la subvención.
• Si fuese un vicio de nulidad de pleno derecho; se podrá proceder a la revisión de o cio

aunque haya transcurrido el plazo para exigir su reintegro, sin que tengan que aplicarse las
limitaciones a la revisión de o cio.
• Si fuese un vicio de anulabilidad; sería necesario declaración de lesividad de la subvención

otorgada.
La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulabilidad llevará consigo la obligación

de devolver las cantidades percibidas.
Esta obligación de devolver es diferente del deber de reintegrarla que surge cuando se da
alguna de las causas del 37.1 LGSubv, algunas de ellas:
a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando

aquéllas que lo hubieran impedido.
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del
comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
c) Incumplimiento de la obligación de justi cación o la justi cación insu ciente.
d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión.
El acuerdo de reintegro, que pone n a la vía administrativa, implica la exigencia de la

devolución de las cantidades percibidas con el pago de los intereses de demora
correspondiente que se hayan podido devengar desde el momento del pago de la
subvención. Se puede reducir la cantidad a reintegrar de forma proporcional.
El hecho de que la Adminsitración haya procedido al pago total de la subvención no impide

que posteriormente el órgano concedente pueda realizar actuaciones de comprobación de
la efectiva realización de la actividad o comportamiento que condición la obtención de la ayuda.
Para poder exigir el reintegro se tendrá que incoar de o cio un procedimiento que tiene un
plazo máximo para su resolución y noti caron de 12 meses desde la fecha del acuerdo de
iniciación. Transcurrido provocará la caducidad.
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El plazo de prescripción con que cuenta la Administración para reconocer o liquidar el reintegro
es de 4 años. La interposición de un recurso contra una anterior resolución de reintegro que
resulta anulada produce el efecto de interrumpir la prescripción.
Transcurridos los 4 años la Adminsitración no puede seguir controlando el cumplimiento de

las obligaciones derivadas de la subvención.
6. Régimen de infracciones y sanciones en el ámbito subvencional.
El procedimiento sancionador es independiente del procedimiento de reintegro, aunque son

compatibles.
El Código Penal tipi ca en el 308, dentro de los delitos contra la Hacienda Pública y la
Seguridad Social, el delito de fraude de ayudas y subvenciones públicas, que castiga “la
obtención de subvenciones o ayudas de las Administraciones Públicas por cantidad o por un
valor superior a cien mil euros falseando las condiciones requeridas para su concesión u
ocultando las que la hubiesen impedido”.
Y a quien en el desarrollo de una actividad sufragada total o parcialmente con fondos de las
Administraciones públicas los aplique en una cantidad superior a cien mil euros a nes distintos
de aquéllos para los que la subvención o ayuda fue concedida.
En ambos supuestos no se exigirá responsabilidad penal si el perceptor de la subvención la

ayuda regulariza su situacion con la Administración concedente antes de que se haya iniciado
actuaciones penales contra él.
Si el reintegro lo realiza después, se podrá rebajar la pena.
En todo caso, ademas de las penas previstas de prisión y multa, la Administración concedente
puede proseguir con el reintegro de la ayuda aunque existe un proceso penal, pero tendrá que
suspender el procedimiento sancionador si lo hubiese incoado.
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TEMA 7. Los Bienes de la Administración. El Dominio Público.
I. El Patrimonio de la Administración.
El Patrimonio de las Administraciones esta constituido por el conjunto de sus bienes y

derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual
les hayan sido atribuidos. De lo que debemos excluir el dinero, valores, créditos y demás
recursos nancieros de su Hacienda. (3 LPAP)
Por tanto, el patrimonio se reconduce a los bienes y derechos sobre cosas de los que son
titulares; bienes y derechos que pueden ser de dominio público y de dominio privado.
La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aborda una
regulación general del patrimonio de las Administraciones con una visión integral y
omnicomprensiva.
• Por un lado es una norma que entiende su ámbito de aplicación a todos los entes públicos, y
así no se limita a regular el patrimonio del Estado, sino que establece las bases del régimen
patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Por otro lado, adopta un enfoque global con la pretensión de establecer una regulación de los
bienes públicos. El término “patrimonio” designa al conjunto de bienes y derechos de
titularidad pública, cualquiera que sea su régimen jurídico.
Nuestro ordenamiento parte de la división de los bienes y derechos de titularidad pública en dos
categorías:
• Bienes demaniales.
• Bienes patrimoniales.
El artículo 4 LPAP añade que “por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y
derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio
público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.” Aunque la ley excluye del concepto
de patrimonio el dinero, los valores, créditos y temas recursos nancieros de su hacienda.
Precisiones sobre la regulación de los bienes públicos:
• Su aplicación a todas las Administraciones no es uniforme, dado nuestro sistema de

distribución de competencias. Solo se aplican a todas las Administraciones los preceptos que
tiene caracter de legislación básica, que no cubren por entero su legislación.
- Respetando las disposiciones básicas de la LPAP, las CA pueden establecer la

regulación de su patrimonio.
• El régimen dispuesto en la LPAP para los bienes de dominio publico es supletorio respecto de
las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación. Por lo que la regulación de
los bienes de dominio público de la LPAP es de caracter supletorio.
II. Los Bienes de Dominio Público.
1. Concepto y naturaleza jurídica del dominio público.
A) Concepto
El artículo 132.1 CE recoge la instrucción del dominio público que reviere a una clase o
categoría de bienes de titularidad pública vinculados a la realización directa de
determinadas nalidades públicas, en cuya garantía se les dona de un régimen de especial
protección.
En desarrollo de la norma fundamental, la LPAP establece que son bienes de dominio público
“los que siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio
público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales”
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Así pues, los bienes demaniales se caracterizan por:
• Titularidad pública y vinculación directa a determinadas nalidades públicas.
• Un régimen de especial protección.
a) Titularidad pública y vinculación directa a determinadas nalidades públicas.
Los bienes de dominio público son necesariamente de titularidad pública. Los particulares no
pueden ostentar la propiedad de esta clase de bienes, solo podrán adquirir derechos de uso
sobre ellos en los términos legales. También se excluyen de esta categoría los no pertenecen a
Entidades públicas. La LPAP admite que los organismos públicos puedan ser titulares también
de esta clase de bienes.
A la titularidad pública del bien hay que sumar otro requisito, considerado el elemento central del
dominio público: su vinculación directa a la satisfacción de determinadas nalidades
públicas, vinculación que se realiza mediante la afectación. Los bienes son afectados para
asegurar un n relevante que justi ca dotarlos del régimen jurídico demanial.
El artículo 5 LPAP recoge el uso publico y servicio público como nalidades típicas. El TC ha
señalado que junto a los nes enumerados en el Código Civil, pueden existir otros igualmente
protegieres como el medio ambiente o la defensa y uso racional de la riqueza del país, en cuanto
subordina al interés general. Por ello, las leyes especiales que regulan determinados bienes
demaniales lo vinculan al uso público o al servicio público, sin que necesariamente deban ser
nes alternativos e incluso algunos bienes se declaran de dominio publico para reservar al Estado
determinados recursos naturales.
b) Régimen jurídico de especial protección.
La categoría de dominio público se de ne ademas por sus sujeción a un régimen jurídico de

especial protección, siendo este régimen la consecuencia de su afectación y la razón de ser
de su incorporación de un bien al dominio público. El TC señala que la incorporación de un
bien al dominio público supone no tanto una forma especí ca de apropiación por parte de los
poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir del trá co jurídico privado,
protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son todo
res extracomercium. El bien de dominio público es así ante todo res extracomercium”.
Su carácter extracomercium, pues, el medio con que el Derecho asegura el cumplimiento de los
nes públicos a los que están destinados estos bienes, las reglas sustantivas en que se concreta
son: la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad.
—Inalienabilidad o imposibilidad jurídica de enajenación válida.
El titular carece de la facultad de disposición sobre estos bienes y, a su vez, que los mismos
no pueden adquirirse por particulares mediante los negocios o actos del Derecho privado.
Si se infringe esta regla la consecuencia es la nulidad absoluta del contrato, por falta de objeto.
—La imprescriptibilidad o imposibilidad jurídica de adquirir por prescripción derechos privados

sobre el dominio público.
Frente a la posible adquisición de la propiedad de los bienes privados ajenos, por quien los posee
durante un cierto tiempo, los bienes de dominio público no pierden esa condición, ni la
Administración su titularidad, cualquiera que fuese el tiempo de posesión.
La imprescriptibilidad impide no solo la perdida a favor de un particular de la titularidad total del

bien demanial, sino también de parte del mismo o de parte de sus facultades jurídicas, por lo
que tampoco pueden adquirirse por prescripción otros derechos reales de derecho privado.
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—Inembargabilidad.
Mandato dirigido a Jueces, Tribunales yAutoridades de no proveer mandamientos de ejecución

o providencias de embargo contra dichos bienes. Deriva de la inalienabilidad.
B) Naturaleza jurídica
La naturaleza jurídica del dominio público es la relación que une al ente público titular con el bien.
La tesis consolidada es la que entiende la titularidad demanial como una relación de

propiedad, aunque distinta a la privada. La diferencia radica en la afectación de los bienes a
nalidades públicas, que hace que la titularidad del dominio una propiedad especial con un
régimen jurídico singular.
Esta tesis tiene respaldo en la legislación. Debe señalarse que para esta corriente doctrinal la
propiedad se entiende como una institución reguladora de las relaciones exigentes entre sujetos y
cosas que presenta múltiples manifestaciones, una de las cuales es el derecho de propiedad civil
y otra el derecho de propiedad demanial.
Esta tesis ha sido objeto de serios embates doctrinales que niegan que la titularidad publica
pueda entenderse como una propiedad. Pero, en todo caso, la Administración titular debe
adecuar su actuación al régimen jurídico previsto para estos bienes, es precioso notar que una u
otra tesis encajan mejor o peor según se la relacione con una u otra clase d bienes de dominio
público.
Existen bienes demaniales que, siendo ya ya de propiedad de la Administración, se les destina un

servicio público, y sirven instrumentalmente a la organización administrativa que presta dicho
servicio. Entender la titularidad como un derecho de propiedad no presenta ningún
inconveniente. En el otro extremo, se sitúan los bienes cuya demanialidad se declara a los tiene
sede reservar determinados recursos en mano pública. Otro tanto cabe decir de la propiedad del
Estado sobre el llamado demanio natural.
Por esta razón, ya se entienda como una propiedad especial o como un conjunto de potestades,
consideramos que lo realmente relevante es el objetivo que se persigue con la titularidad
pública: que los bienes de dominio público, mientras mantengan sara condición, no puedan ser
apropiados por los particulares, y la Administración asegure el mantenimiento de la nalidad
pública a la que estén destinados.
2. Clases de bienes de dominio público,
La categoría de bienes de dominio público comprende un conjunto muy heterogéneos y

diversos. Las clasi caciones mas importantes son:
A) Bienes del dominio público natural y bienes de dominio público instrumental.
Hoy puede decirse que son bienes de domino público natural aquellos que en cuantos géneros
se declaran no susceptibles de apropiación privada en atención a sus características naturales
unitarias: ríos… La propia Constitución declara directamente de dominio público la zona
marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la
plataforma continental
Los bienes de dominio público instrumental son productos de la obra humana, y pueden ser
bienes muebles o inmuebles.
La consecuencia más importante de esta clasi cación es la determinación de la competencia

para declarar la condición demanial de los bienes, y la consiguiente titularidad de los
mismos. Según el TC, cabe deducir del artículo 132 CE que la demanialización de categorías o
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géneros de bienes únicamente puede realizarse por ley del estado y es necesario que esos
bienes sean de titularidad estatal.
B) Bienes de uso público y de servicio público.
Los bienes públicos destinados al uso general se han establecidos normalmente mediante
enumeraciones como hace el código civil al referirse a los caminos, calles, ríos, calles,
plazas… Por lo demás, las leyes que regulan la mayoría de los bienes de dominio público
establecen el uso y su destino característico.
Respecto de los bienes destinados al servicio público, el Código civil también hace
enumeraciones: murallas, fortalezas… y en el ámbito local los destinados directamente al
cumplimiento de nes públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas
Consistoriales o Palacios Provinciales.
La LPAP declara bienes de dominio público los inmuebles de titularidad de la AGE o de

organismos públicos vinculados a ella o dependientes de órganos constitucionales, así como
los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la
decoración de dependencias o ciales.
C) Otros bienes públicos.
a) Los bienes afectos a la Corona: el Patrimonio Nacional
Lo intentan aquellos muebles e inmuebles de titularidad del Estado afectados al uso y servicio
del Rey y de los miembros de la Real familia para el ejercicio de la alta representación que la
Constitución y las leyes les atribuyen y en cuanto sea compatible con esa afectación primordial,
lo estarán asimismo a nes culturales, cientí cos y docentes. Forman parte los derechos de
gobierno y administración sobre determinadas fundaciones, denominadas Reales Patronatos.
Estos bienes y derechos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozan en general de

todas las prerrogativas propias del dominio público estatal.
b) Los bienes comunales
EL TRRL añade a los bienes demaniales y a los patrimoniales un tertium genus: los bienes
comunales.
La Constitución asimiló los bienes comunales a los bienes de dominio público en el 132.1 CE al
establecer que la ley que los regulase debe inspirarse en los mismos principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. La LBRL aplica a los bienes
comunales el régimen de demaniales, prescribiendo ademas que su aprovechamiento y disfrute
se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva y comunal.
3. La afectación de los bienes al dominio público.
El requisito decisivo de la cali cación de un bien como demanial es su destino o afectación a

uno de los nes que determinan, según las leyes, su integración en el dominio público. Art.65
LPAP “La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un
servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público.”
Por ley singular se pueden reconocer otras nalidades como determinantes para la afectación
de determinados bienes.
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Las afectaciones pueden revestir diferentes modalidades:
• Afectación ex lege: es la ley la que clasi ca directa y expresamente determinadas

categorías de bienes como de dominio público, y les asigna una nalidad. Debe producirse
necesariamente cuando se declaran bienes de dominio público géneros o clases de bienes
de nidos por características homogéneas o se demanializan recursos naturales.
• Afectación por acto formal o afectación expresa: supuesto común de vinculación de un bien
al dominio público, y tiene lugar mediante la emisión de un acto administrativo por el que se
destina un bien concreto de titularidad de la Administración al uso o servicio público. 66.1 LPAP
“deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el
bien o derecho a que se re era, el n al que se destina, la circunstancia de quedar aquél
integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias
demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación”
• Afectación implícita: es la que resulta de la adopción de un acto administrativo formal que

persigue una nalidad diversa, pero que presupone el destino del bien a un uso o servicio
público.
- En el ámbito estatal esta modalidad se haya prevista respecto de los bienes

expropiados, pues se afectan al n de la declaración de utilidad pública.
• Afectación presunta: supuestos en los que un bien determinando es utilizado, sin acto
administrativo, para una nalidad típica de los bienes demaniales. En el ámbito estatal, el
66.2.a) expone que “La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General
del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio
público o para un uso general” No obstante, no se indica el plazo mínimo de utilización del
bien necesario para producir la afectación. También tiene lugar la afectación en supuestos de
adquisición de bienes o derechos por usucapión cuando los actos posesivos que han
determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien al uso o servicio público. La
legislación local prevé esta modalidad en casos de adscripción de bienes por más de 25
años.
4. Las mutaciones demaniales.
Son modi caciones que pueden experimentar los bienes de dominio público, pero que no
alteran esta condición. Estos cambios pueden producirse:
• Mutación demanial subjetiva: tiene lugar por un cambio en el titular del bien, manteniendo o
no la nalidad a la que se hallaba afectado. Son supuestos de sucesión entre entes públicos o
sustitución de la titularidad de la competencia sobre la actividad publica a la que el bien se halla
adscrito. La LPAP no contempla este tipo de mutación, limitándose a prever la transmisión del
derecho de uso de los bienes demaniales de titularidad estatal a favor de sus órganos públicos,
fenómeno que se denomina adscripción. La transmisión del derecho de uso ha de ser
necesariamente para el cumplimiento de un uso o servicio de la competencia del Organismo o
Administración cesionaria.
• Mutación demanial objetiva: se produce por un cambio de afectación o destino. 71.1 LPAP:
“el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del
Estado, con simultánea afectación a otro uso general, n o servicio público de la Administración
General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella”
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5. La desafectación.
Es la operación que determina la perdida de la condición demanial del bien, por dejar de
estar destinado al uso o servicio público. Tras el cese de su caracter demanial, el bien adquiere
la condición de patrimonial.
El 69.2 LPAP expone que “salvo en los supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá
realizarse siempre de forma expresa”.
La existencia de procedimiento y resolución formal para ello supone el carácter excepcional y

tasado de los supuestos de desafectación implica y exclusión de la presunta.
La desafectación presenta dos variantes:
• Desafectación formal o por acto expreso: por la emisión de un acto administrativo dirigido
directamente a declarar la perdida de la condición demanial del bien.
• Desafectación implícita: cuando es un acto administrativo con otra nalidad. Es algo

excepcional y previsto legalmente. (Ej: reversión bienes expropiados)
La degradación del dominio público natural: casos en los que bienes de esta clase pierden las
característica naturales que determinaron por ley su integración en el dominio público.
70.2 LPAP “La desafectación de los bienes y derechos integrados en el patrimonio de la

Administración General del Estado requerirá, para su efectividad, de su recepción formal por
el Ministerio de Hacienda, bien mediante acta de entrega suscrita por un representante
designado por el departamento al que hubiesen estado afectados los bienes o derechos y otro
designado por la Dirección General del Patrimonio del Estado, o bien mediante acta de toma de
posesión levantada por la Dirección General del Patrimonio del Estado.”
6. La utilización de los bienes demaniales.
Determinados bienes de dominio público cuentan con una normativa propia y especial que
establece su régimen de utilización atendiendo a la nalidad/es propia/s. En estos casos, la
regulación de la LPAP para la AGE y demás leyes generales poseen caracter supletorio.
Dentro del régimen general es necesario diferenciar entre la utilización de los bienes destinados al
uso general o publico y a la de los bienes adscritos a un servicio público.
A) Utilización de los bienes destinados al uso general. Tipología y régimen.
a) Clases de uso.
— El uso común.
Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de
forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los
demás interesados.
La determinación de usos de esta clase está en función del tipo de bien de que se trate. En
ocasiones se la norma sectorial la que los establece, si bien normalmente es la Administración la
que los concreta en el ejercicio de sus potestades de ordenación y policía.
Deben concurrir dos notas:
• Es un uso que debe ser igual e indistinto para todos los ciudadanos.
• No debe impedir el de los demás interesados.
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Es una modalidad de utilización que implica la puesta a disposición de los bienes demaniales
a la generalidad de los individuos y con la que se trata de satisfacer una necesidad sentida por
la colectividad.
Consecuencias jurídicas:
• Libertad de acceso: no requiere título formal, cualquier persona puede usar el bien sin mas
limitaciones que las derivadas de su naturaleza y las que tienda a preservar la compatibilidad de
uso.
• Gratuidad: no está sujeto a contraprestación.
• Igualdad: nadie puede ser discriminado por la Administración en la utilización de los bienes de
uso general, y el particular no puede menoscabar con su uso el uso de los demás.
— El uso especial.
Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso
común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del
mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras
semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un
menoscabo de éste.
Las nota sube lo identi can son:
• Es un uso compatible con el uso común.

• Se singulariza por concurrir alguna circunstancia que determina un exceso de utilización
respecto del uso común que no puede excluir a otros interesados.
Consecuencias jurídicas:
• Exigencia de un título formal que lo habilite.
- El título exigido varía según la duración:
• Autorización: para el uso que no exceda los 4 años.
• Concesión: excede los 4 años.
• La posibilidad de quedar sujeto al pago de una tasa o contraprestación económica,

condicionada, la tasa, a la rentabilidad económica que pueda reportar tal aprovechamiento.
— El uso privativo.
Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo
que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
Sus notas distintivas son:
• El uso se exterioriza en la practica en la ocupación de una porción de dominio público. Puede

ser con transformación o sin esta.
• Como consecuencia de la ocupación se produce una exclusión o limitación de cualesquiera

otras utilizaciones posibles.
El uso privativo es un uso impeditivo y excluyente de otro uso incompatible.
Tiene naturaleza de derecho real de naturaleza administrativa, que permite su transmisión y

su inscripción en el Registro de la Propiedad.
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Las consecuencias jurídicas son:
• La necesidad de un título administrativo que lo legitime.
- La ocupación con instalaciones desmontables o bienes muebles por menos de 4

años requiere autorización.
- La ocupación con instalaciones jas u obras, cualesquiera que sea el plazo, o la

ocupación con bienes muebles o instalaciones desmontables por más de 4 años,
requiere de concesión administrativa.
• Puede determinar la exigencia de una tasa o contraprestación.
• Está siempre sujeto a plazo, con cierto límite, en el estado es de 4 años si es autorización y
75 años si es concesión.
b) El uso privativo por la Adminsitración. Las reservas demaniales.
Supuesto de uso privativo de la propia Administración titular de los bienes, la cual puede
reservarse para sí el uso y la explotación de determinadas parcelas o clases de bienes, con
efectos excluyentes de cualquier otro que resulte incompatible.
104 LPAP:
“2. La duración de la reserva se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los nes
para los que se acordó.
3. La declaración de reserva se efectuará por acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá
publicarse en el "Boletín O cial del Estado" e inscribirse en el Registro de la Propiedad.
4. La reserva prevalecerá frente a cualesquiera otros posibles usos de los bienes y llevará
implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, a efectos expropiatorios,
de los derechos preexistentes que resulten incompatibles con ella.”
c) Los títulos habitantes: autorizaciones y concesiones.
El artículo 84.1 dispone que: “Nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad
competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de
uso que, en su caso, corresponde a todos”.
Para que cualquier uso del dominio público por particulares que no se corresponda con el uso
común se exige un titulo habilitante formal.
El título habilitante puede consistir en una autorización o en una concesión. La procedencia de

uno u otro depende del tiempo de duración que se habilita y del tipo de uso. Así:
• Para el uso especial procede la autorización si el aprovechamiento no excede de 4 años; en

otro caso concesión.
• Para el uso privativo procede autorización cuando la ocupación se efectúe únicamente con
instalaciones desmontables o bienes mueble y su duración no exceda los 4 años; y
concesión cuando se lleven a cabo obras o instalaciones jas, o, en cualquier caso, cuando
se excedan los 4 años.
En este régimen destacan ciertos rasgos característicos:
• El otorgamiento de los títulos habitantes es distinto:
- Las autorizaciones se otorgan directamente a los solicitantes, salvo que el número

sea limitado, que será en régimen de concurrencia. Si la concurrencia no fuese
procedente por tener que valorarse condiciones especiales, será por sorteo.
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- Las concesiones se otorgan en régimen de concurrencia como regla general, salvo
que el solicitante sea una Administración, una entidad sin animo de lucro o una
confesión religiosa. El anuncio del tramite se publicará en el DO correspondiente, con
30 días para formular solicitudes. Si el otorgamiento se hubiese solicitado por un
interesado, se podrá publicar dicho anuncio para invitar a otros interesados. La
resolución deberá dictarse y noti carse en un plazo de 6 meses, con silencio
negativo.
• La formalización de los títulos habitantes debe realizarse en documento administrativo que

debía contener menciones al régimen de uso, económico, garantía a prestar… Será titulo
su ciente para inscribirlo en el Registro de la Propiedad.
• El régimen de transmisión de autorizaciones. El 92.2 establece que: “No serán transmisibles

las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales
del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se
rigen admitan su transmisión”
- Se exige la previa autorización del órgano que otorgo el título que se pretende
trasmitir.
Si se admite la trasmisibilidad de las concesiones previa autorización del concedente,

requisito que procede tanto si lo que se transmite es la concesión en sí o una cuota del capital de
la sociedad concesionaria que suponga una posesión de control en la misma.
• La duración de las autorizaciones no podrá exceder de 4 años, incluidas las posibles

prórrogas. Las concesiones no podrán exceder de 75 años, incluidas las prorrogas, salvo
que establezca una norma especial un plazo menor.
• El regimen de revocación:
- Las autorizaciones pueden ser revocadas unilateralmente por la administración en

cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a
indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales
aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su
utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general.
- Las concesiones pueden ser dejadas sin efecto mediante rescate pero en tal caso
procederá indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios que la pérdida de la
concesión ocasione.
• El otorgamiento puede estar sujeto a contraprestación, pudiendo así mismo tener caracter
gratuito cuando el uso no lleve aparejado una utilidad económica o sea despreciable.
• Las autorizaciones y concesiones se extinguen por las causas del art.100 LPAP:
a) Muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o extinción

de la personalidad jurídica.
b) Falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modi cación, por

fusión, absorción o escisión, de la personalidad jurídica del usuario o concesionario.
c) Caducidad por vencimiento del plazo.
d) Rescate de la concesión, previa indemnización, o revocación unilateral de la

autorización.
e) Mutuo acuerdo.
f) Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del
titular de la concesión, declarados por el órgano que otorgó la concesión o autorización.
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g) Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento.
h) Desafectación del bien.
i) Cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares por las que
se rijan.
En caso de enajenación, el titular ostenta un derecho de adquisición preferente.
B) Utilización de los bienes destinados las servicio público.
Con su afectación no se persigue reparar una utilidad inmediata a los ciudadanos mediante
un uso o aprovechamiento directo, sino servir al desempeño de una actividad pública. Por
ello, las condiciones de utilización de estos bienes se subordinan a las necesidades del servicio o
nalidad de la que son mero instrumento o soporte material.
Esta idea de la prevalencia del servicio sobre el dominio público, o de sujeción a las reglas del
servicio determina que las normas de utilización de los bienes destinados al servicio público se
remitan a las que puedan existir para la prestación del servicio o a lo dispuesto en el caso de
afectación o adscripción si se trata de una actividad administrativa.
Aun siendo la Administración titular de estos bienes, su posición no es idéntica a la de un

propietario privado, al estar sujeta a un deber de conservación y utilización racional de los
mismos.
La LPAP, ademas de su utilización que pueda hacerse de estos bienes tanto por la
Administración como por los usuarios del servicio de que se trate, regula la posibilidad de
otros usos por terceros en bene cio propio. Se admiten dos casos:
• Cuando el uso tenga por nalidad dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en
los edi cios públicos o al público visitante, como cafeterías, o para la explotación marginal
de espacios no necesarios para los servicios administrativos. Esto requiere autorización o
concesión y deberá realizarse de modo que no entorpezca la utilización del inmueble por los
órganos o unidades alojadas ahí.
• Cuando se trate de realizar sobre los bienes demaniales, de modo temporal, nes públicos
o utilizar los edi cios para la organización de conferencias, seminarios… requiriendo de
autorización.
III. Los Bienes Patrimoniales.
1. Concepto y principios del régimen jurídico.
Artículo 7 LPAP
“Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las
Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales
2. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del

Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos
representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de
obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo
subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los
derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la
titularidad de los bienes y derechos patrimoniales”.
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Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del
Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales,
sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público. (16 LPAP)
Nuestro derecho divide de forma clásica los bienes públicos en demaniales y patrimoniales. Para
los primeros se dispone un régimen de especial protección de Derecho Público. Esto requiere
dos precisiones:
• Señalar que ello no signi ca que el régimen de los bienes patrimoniales se sin más de Derecho
Privado. Las principales decisiones que afectan a su administración están regidas por normas
de Derecho público. En estas materias, su régimen previsto será la LPAP y disposiciones
complementarias. Supletoriamente, se aplicarán las normas del derecho administrativo, en
todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al
procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho privado en lo que afecte
a los restantes aspectos de su régimen jurídico
• La Administración no gestiona sus bienes como si fuera un particular, si sus bienes

patrimoniales están al servicio de nes privados. Distinto es que los nes públicos con los que
cumplen sean de manera inespecí ca los intereses generales. La LPAP establece como
principios relativos a su gestión la e ciencia y economía en su gestión, la e cacia y
rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos, la publicidad, transparencia,
concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes, la
identi cación y control a través de inventarios o registros adecuados la colaboración y
coordinación entre las diferentes Administraciones.
2. Adquisición de los bienes patrimoniales.
Artículo 15. Modos de adquirir.
Las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos
previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por los siguientes:
a) Por atribución de la ley.
b) A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación.
c) Por herencia, legado o donación.
d) Por prescripción.
e) Por ocupación.
Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del
Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin
perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público. (16 LPAP) La única
excepción es la expropiación.
A) Adquisición por atribución de la ley.
—El caso de los bienes vacantes.
Artículo 17. Inmuebles vacantes.
1. Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren de

dueño.
2. La adquisición de estos bienes se producirá por ministerio de la ley, sin necesidad de que
medie acto o declaración alguna por parte de la Administración General del Estado. No obstante,
de esta atribución no se derivarán obligaciones tributarias o responsabilidades para la
Administración General del Estado por razón de la propiedad de estos bienes, en tanto no se
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produzca la efectiva incorporación de los mismos al patrimonio de aquélla a través de los
trámites prevenidos en esta ley.
3. La Administración General del Estado podrá tomar posesión de los bienes así adquiridos
en vía administrativa, siempre que no estuvieren siendo poseídos por nadie a título de dueño, y
sin perjuicio de los derechos de tercero.
4. Si existiese un poseedor en concepto de dueño, la Administración General del Estado habrá

de entablar la acción que corresponda ante los órganos del orden jurisdiccional civil.
Hay que recordar que la atribución ex lege se hace en favor de la AGE, no de otra entidad.
—Adquisición de saldos y depósitos abandonados.
18.1 LPAP: “Corresponden a la Administración General del Estado los valores, dinero y
demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito,
sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades nancieras, así como los saldos
de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos similares abiertos en estos
establecimientos, respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los
interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de 20 años.”
Las entidades depositarias estarán obligadas a comunicar al Ministerio de Hacienda la existencia

de tales depósitos y saldos, obligación cita observancia deberá vigilar el Banco de España, así
como las rmas de auditorias.
No precisa la ley cuál es le momento de la adquisición de la propiedad por parte de la AGE, si

requiere un acto o el mero transcurso del tiempo.
En todo caso, los bienes a los que se re ere esta norma no adquiere siempre la condición de
patrimoniales: ello solo sucede con los objetos físicos. Los saldos bancarios se ingresan sin
más en el Tesoro, dado que el dinero no forma parte del patrimonio de las Administraciones.
B) Adquisición a título oneroso.
Los entes públicos pueden adquirir bien mediante negocios jurídicos o actos realizados a título
oneroso.
—Adquisición mediante adjudicación.
Es frecuente la adquisición de bienes en virtud de una adjudicación acordada en procedimientos

judiciales o administrativos de apremio en pago de deudas que ella anterior titular mantenía con
ellas. Dichos procedimiento se regulan en la LGT u otras, debiendo procésese a la identi cación,
tasación e ingreso en el Patrimonio de la AGE.
—Adquisición mediante contrato.
A través de cualesquiera contratos, típicos o atípicos, incluidos los que produzcan la

constitución a su favor de un derecho a la adquisición de bienes o derechos.
El régimen de estos contratos es mixtos. Su preparación y adjudicación se rigen por la LPAP y

demás, y su contenido, efectos y extinción, por la LPAP y por las normas de Derecho
privado. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias. Los
actos dictados en relación con la preparación y adjudicación se consideran actos jurídicos
separables susceptibles de ser impugnados en el contencioso-admisnitrativo.
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La LPAP regula preferentemente los actos de preparación y adjudicación y sus
correspondientes procedimientos, que varían:
• Bienes inmuebles: la adquisición ha de efectuarse mediante concurso publico, que se

convoca mediante publicación en el BOE y resuelve el ministro de Economía. Cabe la
adquisición directa en supuestos enumerados.
• Bienes muebles: se remite a la legislación de contratos de la Adminsitración, lo que supone

en principio un contrato de suministros.
C) Adquisición a título gratuito.
—Adquisiciones hereditarias.
Por herencia, legado o donación. Se rigen por los preceptos del Código Civil, con las
siguientes especialidades:
• Su aceptación corresponde al ministro competente en la materia; o a los Presidentes de

los Organismos públicos, cuando sea a su favor.
• La aceptación de herencia se entenderá hecha a bene cio de inventario: con limitación de la

responsabilidad, de tal modo que las deudas que forman parte de la herencia y que superen el
valor de los derechos que integran la masa hereditaria no se entienden asumidas. La
aceptación no podrá efectuarse si lleva aparejado gravámenes cuyo valor exceda de lo
que se adquiere.
—Adquisición por sucesión legítima o abintestato.
Casos en que, habiendo fallecido sin testar, no existen herederos legítimos.
—Adquisición en virtud de comiso.
Apropiación coactiva por los entes públicos, sin contraprestación alguna, de objetos de
trá co ilícito o que poseen peligro para la salud o la seguridad de las personas, en virtud d aun
procedimiento penal o sancionador administrativo. La transmisión de la propiedad solo se
produce por los comisos acordados por las autoridades administrativas.
D) Adquisiciones mediante usucapion y ocupación.
El Estado, como las distintas Administraciones, puede adquirir bienes mediante usucapión,
careciendo esto de peculiaridades.
3. Aprovechamiento de los bienes patrimoniales.
La gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones

públicas se ajustarán a los siguientes principios de e ciencia y economía en su gestión, así
como de e cacia y rentabilidad en la explotación.
Respecto a su aprovechamiento o explotación por terceros, podrá formalizarse mediante

cualquier de contrato típico o atípico. Este contrato tendrá naturaleza privada sin perjuicio del
sometimiento al Derecho administrativo de los actos preparatorios y de adjudicación la cual se
realiza por concurso salvo que las peculiaridades del bien hagan necesaria la adjudicación
directa.
Como regla general, no podrá exceder los 20 años de duración.
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4. Disposición de los bienes patrimoniales.
Los bienes patrimoniales son susceptibles de disposición: de enajenación, cesión y

constitución de gravámenes sobre estos. El régimen de estos negocios pretende asegurar que
se consiga el mayor bene cio para el Tesoro o para el interés público.
Se establece respecto a estas operaciones un principio de libertad, podrá realizar por tanto
mediante cualquier tipo de negocio jurídico traslaticio de caracter oneroso.
A) Enajenaciones.
—Enajenaciones de inmuebles.
La competencia para acordar la enajenación corresponde al Ministro a iniciativa de la DG del

patrimonio del Estado, o los Presidente de los Organismos Públicos. Requiere autorización
previa del Consejo de Ministros cuando supere el valor el bien los 20.000.000 de euros.
El sistema de enajenación será, como regla general, el concurso, recayendo la adjudicación

recaerá en el licitador que en conjunto haga la proposición mas ventajosa de acuerdo con los
criterios establecidos. Cabe, empero, la enajenación por:
• Subasta: respecto de los bienes que, por su ubicación o naturaleza, sean inadecuados para
atender las directrices derivadas de las políticas públicas, y en particular de la política de
vivienda.
• Adjudicación directa: requiere que sea otra administración o, en general, cualquier persona
jurídica del sector público, o una entidad sin animo de lucro, iglesia o comundidad religiosa
reconocida legalmente; cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos de super cie inferior a
la económicamente aprovechable o exportable…
Del procedimiento, solo se regula el acto de iniciación, mediante convocatoria que habría de
publicarse en el BOE y BO de la Provincia, e insertarse en el tablón de anuncios del
Ayuntamiento.
Acto seguido, deberá dictarse la resolución que sea procedente, salvo cuando se considere que
la enajenación en las condiciones publicadas pueda ser contraria al interés público o resultar el
bien necesario para nes públicos en cuyo caso podrá declarase la improcedencia de la
adjudicación, sin que genere derecho alguno para quienes optaron a la compra.
—Enajenaciones de bienes muebles.
La competencia corresponde al Ministro o Presidente del Organismo Público que los tuviese
afectados o adscritos. El acuerdo de enajenación implicara la desafectación y su baja en
inventario.
La forma de enajenación será por regla general la subasta, por bienes individualizados o por
lotes. Cuando se traten de bienes obsoletos o deteriorados, cabe su enajenación directa, así
como cesión gratuita, en favor de otras Administraciones o a organismos o instituciones
públicas o privadas sin ánimo de lucro.
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B) Cesiones gratuitas.
La LPAP contempla bajo el régimen de las cesiones gratuitas tanto las que determinan la
transmisión de al titularidad a un tercero como aquellos que no tienen ese efecto, al establecer
que “la cesión podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o sólo su uso”.
Los sujetos que pueden ser bene ciarios de una cesión gratuita están tasados por ley.
• Cuando la cesión tenga por objeto la propiedad del bien o derecho sólo podrán ser
cesionarios las comunidades autónomas, entidades locales o fundaciones públicas.
• Si solo se trasmite el derecho de uso, podrán ser cesionarios las asociaciones declaradas de
utilidad pública, así como los Estados extranjeros y las OOII, cuando la cesión se efectúe en el
marco de operaciones de mantenimiento de la paz, cooperación policial o ayuda humanitaria y
para la realización de nes propios de estas actuaciones.
Las cesiones gratuitas poseen un caracter esencialmente nalista. Solo proceden para la
realización de nes de utilidad pública o interés social. Por ello, los bienes cedidos sólo
podrán destinarse a los nes que la justi can, y en la forma y con las condiciones que, en su
caso, se hubiesen establecido en el correspondiente acuerdo, nes cuyo cumplimiento debe
acreditar periódicamente el cesionario y cuya inobservancia determina la resolución de la cesión
y la reversión.
IV. La defensa de los bienes públicos.
Artículo 28. Extensión.
Las Administraciones públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio. A tal n,

protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurarán su inscripción
registral, y ejercerán las potestades administrativas y acciones judiciales que sean procedentes
para ello.
1. Técnicas de gestión y protección del patrimonio público.
A) Régimen de inventario.
Artículo 32.1 LPAP: “Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y
derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el su ciente detalle, las menciones
necesarias para su identi cación y las que resulten precisas para re ejar su situación jurídica y el
destino o uso a que están siendo dedicados”. A partir de esto regula el Inventario General de
Bienes y Derechos del Estado.
Las normas sectoriales establecen sistemas ad hoc de catálogos e inventarios.
Estos inventarios no poseen caracter constitutivo ni e cacia frente a terceros, es una técnica
de orden interno, aunque constituye un principio de prueba de posesión por un ente público, así
como de su titularidad.
B) Inscripción el el Registro de la Propiedad.
La Administración no debe renunciar a las ventajas y sistema de protección que la inscripción en

el Registro reporta a la propiedad privada. Al tener sus bienes inmuebles inscritos, se aseguran
que no accedan al Registro derechos privados en contradicción con ellos. Las titularidades
inscritas en el Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales.
Por ello se establece la obligación de inscribir en los correspondientes registros los bienes y
derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de
inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a
dichos registros.
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2. Prerrogativas para la defensa y protección de los bienes.
A) La potestad de investigación.
Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y

derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a n de determinar la titularidad
de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto.
Esto es una potestad que pretende esclarecer si un bien es de su titularidad, pues aunque
presume que es así, no le consta dd modo cierto. De ahí que el procedimiento para su ejercicio
establezca necesaria publicidad en diarios o ciales, para que puedan acudir quienes se
consideren con mejor derecho sobre el bien y acompañar las pertinentes pruebas.
Esta protestas tiene un ámbito privilegiado en el que desplegarse: la reivindicación de bienes

inmuebles vacantes y sin dueño. La adquisición de estos bienes está condicionada a su efectiva
incorporación al patrimonio de la Administración mediante el ejercicio de esta potestad.
B) El deslinde de sus bienes con las propiedades colindantes.
Potestad atribuida a las Administraciones para jar los límites físicos de sus bienes inmuebles
respecto de las ncas colindantes que pertenezcan a particulares, sin necesidad de acudir a
procedimientos judiciales, mediante un procedimiento administrativo de deslinde, donde la
Administración realiza las operaciones técnicas de comprobación o de recti cación de
situaciones jurídicas acreditadas en relación con sus bienes con el objeto de delimitar sus
linderos y con la e cacia de declarar provisionalmente su posesión.
Las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de

otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan
indicios de usurpación.
Estos presupuestos no son independientes, la confusión de linderos es requisito inexcusable

para el ejercicio de la acción, con independencia de que haya o no inicios de usurpación. Así, es
inviable cuando los inmuebles se encuentran perfectamente identi cados y delimitados, con la
consiguiente eliminación de la incertidumbre.
El deslinde no tiene como nalidad necesaria solventar una controversia posesoria, sino la
identi cación de unos bienes que se encuentran en una situacion de colindancia imprecisa.
Si durante el procedimiento se veri ca que se da una situación posesoria en contrario de un
tercero que puede recti car, porque es claramente una usurpación, podrá desconocerla
declarando la posesión sobre el bien con la extension que resuelva el deslinde. Si no pudiera
desconocer una situacion de posesión de un tercero, por estar amparada en el Registro, deberá
respetarla.
Se llega a a rmar que “la realidad extrarregistral del deslinde administrativo goza del valor de
enervar la presunción iuris tantum que con ere el Registro a las titularidades inscritas, de tal
forma que la realidad registral contradictoria cede a favor de la propiedad pública declarada en el
acto administrativo de deslinde.”
C) La recuperación de o cio o reintegro posesorio.
Constituye uno de los supuestos paradigmáticos del poder general de autotutela ejecutiva. La
Administración ostenta poderes de repeler dichos despojos por sí, repeler atentados
posesorios de particulares e incluso recuperar la posesión de sus bienes indebidamente
perdida sin necesidad de acudir al auxilio de los órganos judiciales. El ejercicio válido de esta
potestad requiere que se pruebe que el poseedor contra el que se actúa sea un mero
usurpador, de ahí que no pueda ejercitarse cuando cuente con un titulo amparado por los
tribunales, esto es, un título del Registro.
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55.1 LPAP: “Las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión
indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio”. La potestad puede
ejercitarse tanto respecto de los bienes demaniales como patrimoniales.
Respecto los bienes demaniales se puede ejercitar en cualquier momento. Los bienes
patrimoniales, por el contrario, la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere que
la iniciación del procedimiento haya sido noti cada antes de que transcurra el plazo de un año,
contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la
posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del
orden jurisdiccional civil.
Frente al ejercicio de esto, los particulares no pueden entablar acciones de tutela sumaria de
la posesión antes los Jueces y Tribunales civiles.
La Administración no puede declarar su propiedad a través del ejercicio de esta potestad.

Solamente puede restablecer los bienes usurpados. Se exige algún principio de prueba que
acredite el caracter público de ese bien.
El procedimiento requiere previa audiencia con el interesado y una vez comprobado el hecho
de la usurpación posesoria y la fecha en que ésta se inició, se requerirá al ocupante para que
cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a 8 días para ello.
En caso de no producirse el desalojo voluntario, podrá proceder al mismo mediante la

ejecución forzosa de los actos administrativos, incluidas multas coercitivas de hasta un 5%
del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta que se produzca el
desalojo.
Sean a cuenta del usurpador los gastos derivados de la tramitación del procedimiento de
recuperación, junto con el de los daños y perjuicios que se hubieren ocasionado, pudiendo
hacerse efectivo mediante el procedimiento de apremio.
D) El desahucio.
Las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus

bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el título, las condiciones o las
circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.
Se trata de una potestad para la defensa de los bienes demaniales utilizados por los particulares
en precario o cuando haya transcurrido el plan por el que se concedió su uso privativo. La
Adminsitración esta habilitada para recurra la posesión de sus bienes demaniales de forma
coactiva cuando se den las condiciones nombradas.
Para los bienes patrimoniales se utiliza la potestad de recuperación de o cio.
El procedimiento para el ejercicio de esta potestad es el mismo que para la recuperación de

o cio, con la particularidad de ser necesaria previamente la declaración de extinción o
caducidad del título que otorgaba el derecho de uso de los bienes demaniales, y en su caso, la
indemnización que proceda.
E) El control judicial. La prohibición de los interdictos.
Se reconoce un privilegio de la Administración en relación con sus potestades de tutela: la

inviabilidad de la acción interdicta para la tutela sumaria de la posesión. Si la Administración
ha actuado sus potestades de tutela sobre los bienes públicos por los cauces establecidos y
dentro de las atribuciones que el ordenamiento le con ere, no pueden los particulares
estabular acciones de tutela posesoria contra ella, de modo que las demandas en las que se
ejercite esta pretensión no serán admitidas a tramite.
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Junto a ello, los actos y actuaciones en el ejercicio de las potestades en defensa de los
bienes públicos solo podrán ser recurridos ante la jurisdicción contenciosa por infracción de
las normas sobre competencia y procedimiento, previo agotamiento de la vía administrativa.
Quienes se con eren perjudicados por dichos actos, en cuanto a su derecho de naturaleza civil
deberán ejercitar las acciones pertinentes ante la jurisdicción civil.
F) La inembargabilidad de los bienes públicos.
El Tribunal Constitucional sostiene que el privilegio de la inembargabilidad de los bienes públicos

necesitará una justi cación objetiva y requiere proporcionalidad entre la nalidad perseguida y
el sacri cio que ocasiona. Respeto a los bienes demaniales, entiende que se ven cumplidas las
exigencias por estar afectados a nes concretos de interés general. Cuantos e trata d bienes
patrimoniales, la inembargabilidad no viene justi cada.
La LRHL expone que “Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar
mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos,
valores y bienes de la hacienda local ni exigir anzas, depósitos y cauciones a las entidades
locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio
público”
La LPAP a rma únicamente la inembargabilidad de los bienes demaniales. Pero mantiene la

inembargabilidad ed los bienes patrimoniales cuando cuando se encuentren materialmente
afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el
producto de su enajenación estén legalmente afectados a nes diversos, o cuando se trate de
valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas
públicas o presten servicios de interés económico general.
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TEMA 8: El empleo público.
I. La ordenación del empleo público.
Dada la especial naturaleza de la Administración como sujeto de derecho, el modelo de empleo

público es distinto al de las relaciones laborales privadas. El funcionario accede al cargo en virtud
de un acto unilateral de la Administración y bajo el Derecho Administrativo.
El artículo 103.3 CE expone:
“3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a
sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio
de sus funciones.”
El Tribunal Constitucional determinó las materias afectadas:
• La adquisición y perdida de la condición de funcionario.
• Su clasi cación en cuerpos y escalas.
• Las situaciones administrativas.
• Las condiciones de promoción en la carrera administrativa.
• La creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales.
• El modo de provisión de puestos de trabajo.
• La determinación de los derechos y deberes de los funcionarios.
• La responsabilidad y el régimen disciplinario.
Debe señalarse que el 149.1.18ª otorga al Estado la competencia para regular las bases del
régimen estatutario de los funcionarios públicos. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado
respecto al alcance de esta competencia estatal, indicando que el precepto atribuye al Estado
“competencia para regular los aspectos básicos de la situación personal de los funcionarios
públicos, es decir, de la denominada relación de servicio, contenido indiscutible del régimen
estatutario”, así como “competencia para regular los aspectos esenciales de la organización de la
burocracia de las Administraciones Públicas”. Respetando las bases las Comunidades
Autónomas pueden establecer sus propias regulaciones.
El TREBEP es aplicable “al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral

servicio de las Administraciones Públicas”. Además reconoce la existencia de personal
funcionario con legislación especí ca al que sus disposiciones se aplican con caracter supletorio,
el personal docente y personal estatutario de los Servicios de Salud. A su vez, el artículo 4
establece que:
Las disposiciones de este Estatuto sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su
legislación especí ca al siguiente personal:
“a) Personal funcionario de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las
comunidades autónomas.
b) Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los órganos
estatutarios de las comunidades autónomas.
c) Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración

de Justicia.
d) Personal militar de las Fuerzas Armadas.
e) Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
f) Personal retribuido por arancel.
g) Personal del Centro Nacional de Inteligencia.
h) Personal del Banco de España y del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de

Crédito.”
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La regulación del TREBEP necesita ser completada, por ello su artículo 6 prevé que: “En
desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las
comunidades autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladoras de
la Función Pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas.”
II. Clases de empleados públicos. Los puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos.
El personal al servicio de las Administraciones Públicas puede clasi carse en dos grandes
grupos:
• El integrado por quienes desarrollan sus tareas en virtud de una relación de con anza política.
• Los empleados públicos, categoría formada por quienes desempeñan funciones retribuidas en
las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
Los empleados públicos se clasi can a su vez en varios grupos:
a) Funcionarios de carrera.
b) Funcionarios interinos.
c) Personal laboral, ya sea jo, por tiempo inde nido o temporal.
d) Personal eventual, que es el que “en virtud de nombramiento y con caracter no permanente, lo
realiza funciones expresamente cali cadas como de con anza o asesoramiento especial”.
El 9.2 TREBEP establece que: “En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la
participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la
salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas
corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de
desarrollo de cada Administración Pública se establezca.”
Nada impide que este sea también el régimen propio de otros muchos puestos si así lo deciden
estas leyes. Ademas, estas son igualmente las competentes para determinar que puestos de
trabajo han de ser desempeñados por personal laboral.
III. Concepto y clases de funcionarios.
1. Concepto.
Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a

una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho
Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente
(9.1) La relación de los funcionarios con la Administración es de naturaleza estatutaria, una vez
que acceden a la función pública, adquiere una situacion jurídica objetiva, de nida legal y
reglamentariamente. Por ende, el estatuto de los funcionarios podrá sufrir cuantas reformas
normativas se aprueben, sin que puedan alegar más derechos que los correspondientes al
cargo: a la garantía de su puesto de trabajo y a los de contenido económico que hayan
consolidado.
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2. Clasi cación.
La clasi cación más importante es la que diferencia entre los funcionarios de carrera e interinos.
Los de carreras son los que desempeñan servicios profesionales retribuidos de carácter
permanente, esto es, son inamovibles, cualidad de la que carecen los interinos, cuya relación
puede extinguirse en cualquier momento.
Los interinos se de nen en el 10.1 TREBEP: “los que, por razones expresamente justi cadas
de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el
desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las
siguientes circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de

carrera, por un máximo de tres años, en los términos previstos en el apartado 4.
b) La sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario.
c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración

superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se
dicten en desarrollo de este Estatuto.
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de 9 meses, dentro de un periodo de

dieciocho meses.”
El nombramiento de los interinos ha de recaer en persona que reúnan las condiciones exigidas
para ingresar al cuerpo al que pertenezca el puesto de trabajo y su selección debe realizarse
mediante procedimientos ágiles que respetaran en todo caso los principios de igualdad, mérito,
capacidad y publicidad. Su cese, además de por las causas generales del art.63, se producirá
cuando nalice la causa que dio lugar a su nombramiento. Estos funcionarios están sujetos en
cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, al régimen de los funcionarios de carrera.
Directiva 1999/70/CE: acuerdo marco sobre trabajo de duración determinada. Acuerdo con
objeto de eliminar las discriminación en régimen jurado de los trabajadores temporales son
justi cadas, así como la utilización fraudulenta de la interinidad.
Un segundo criterio de clasi cación se da de acuerdo con la titulación exigida para el acceso
• Grupo A: Dividido en dos subgrupos, A1 y A2. Para el acceso a los cuerpos o escalas de este
grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado.
- La clasi cación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel
de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las
pruebas de acceso.
• Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del
título de Técnico Superior.
• Grupo C. Dividido en dos subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
- C1: Título de Bachiller o Técnico.
- C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
Además de los Grupos clasi catorios establecidos en el artículo 76 del presente Estatuto, las
Administraciones Públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las
enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las
titulaciones previstas en el sistema educativo. (DA.6ª)
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IV. La ordenación de la actividad profesional.
El título V regula tres cuestiones fundamentales para la adecuada gestión del personal al
servicio de las Administraciones Públicas:
• La plani cación de recursos humanos.
• La estructuración del empleo público.
• La provisión de puestos de trabajo y movilidad.
1. La plani cación de recursos humanos. Las ofertas de empleo público.
Artículo 69.1: “La plani cación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas
tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la e cacia en la prestación de los servicios y
de la e ciencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión
adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.”
Cada Administración plani cara sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que
establezcan las normas que les sean de aplicación. No obstante, las Administraciones Públicas
podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre
otras, algunas de las siguientes medidas:
a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal
b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modi caciones de estructuras de
puestos de trabajo.
c) Medidas de movilidad.
d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa.
e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público.
La oferta de empleo público es el documento en el que cada Administración determina las

plazas vacantes que cuentan con asignación presupuestaria y que deban proveerse mediante la
incorporación de personal de nuevo ingreso.
Deben aprobarse anualmente y publicarse en el BO correspondiente. Comportan la obligación

de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y
hasta un 10% adicional, jando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. La
ejecución de la oferta de empleo público deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de
3 años. Se trata de un plazo esencial, por lo que las actuaciones administrativas realizada fue
del mismo estarán aquejadas de anulabilidad de acuerdo con el 48.3 LPAC.
El TREBEP también regula, como instrumento al servicio de la plani cación de los recursos de las
Administraciones, los registros de personal que han de existir en todas las Administraciones. En
ellos se han de inscribir todos los datos relativos a la vida profesional al servicio de estas.
2. La estructuración del empleo público. Las relaciones de puestos de trabajo.
Los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo de acuerdo con el
sistema de estructuración del empleo público que establezcan las leyes de desarrollo del
TREBEP. Esto dispone que las Administraciones Públicas estructurarán su organización a
través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que
comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasi cación profesional,
los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las
retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.
La jurisprudencia sostiene que las relaciones de puestos de trabajo no son normas en

sentido estricto, sino actos administrativos generales que en cuanto a tales, y aun con cierta
vocación de permanencia, sin característicos de una actividad administrativa y no d una actividad
normativa o reglamentaria.
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Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que
incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un
proceso selectivo. Los cuerpos o escalas se crean, modi can y suprimen por ley. La
integración de los funcionarios en los distintos cuerpos y escalas tiene una gran transcendencia a
efectos retributivos y de provisión de puestos trabajo.
V. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario.
El 23.2 CE reconoce a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las

funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. Un derecho que alcanza a
los cargos funcionariales. El 103.3 determina que el acceso se ha de producir de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad.
1. Requisitos para el acceso a la función pública.
Artículo 56 TREBEP: “1. Para poder participar en los procesos selectivos será necesario reunir los
siguientes requisitos”
• Tener cumplidos 16 años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación forzosa.

Sólo por ley podrá establecerse otra edad máxima, distinta de la edad de jubilación forzosa,
para el acceso al empleo público.
• Tener la nacionalidad española, salvo los nacionales de los Estados miembros de la Unión
Europea, que podrán acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que
los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente
impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por
objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas
- Serán de aplicación, cualquiera que sea su nacionalidad, al cónyuge de los

españoles y de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea,
siempre que no estén separados de derecho y a sus descendientes y a los de su
cónyuge siempre que no estén separados de derecho, sean menores de veintiún años o
mayores de dicha edad dependientes.
- Se extiende igualmente a las personas incluidas en el ámbito de aplicación de los

Tratados Internacionales celebrados por la Unión Europea y rati cados por
España en los que sea de aplicación la libre circulación de trabajadores.
- Sólo por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las
comunidades autónomas podrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones
de interés general para el acceso a la condición de personal funcionario
• Poseer la titulación exigida.
• Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas. Se trata de un requisito

referido a las condiciones físicas de los aspirantes y que esta en función de las tareas del
puesto de trabajo. Se tratan de exigencias que deben de estar fundamentadas
- En las ofertas de empleo público se reservará un cupo no inferior al 7% de las

vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad. La reserva del mínimo
del 7% se realizará de manera que, al menos, el 2% de las plazas ofertadas lo sea para
ser cubiertas por personas que acrediten discapacidad intelectual y el resto de las
plazas ofertadas lo sea para personas que acrediten cualquier otro tipo de
discapacidad.
- Estas personas han de superar los procesos selectivos acreditando su discapacidad y

la compatibilidad con el desempeño de las tareas.
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• No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las
Administraciones Públicas o de los órganos constitucionales o estatutarios de las Comunidades
Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos
por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o para ejercer
funciones similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese
sido separado o inhabilitado.
- En el caso de ser nacional de otro Estado, no hallarse inhabilitado o en situación

equivalente ni haber sido sometido a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en
su Estado, en los mismos términos el acceso al empleo público.
• El conocimiento de una lengua distinta del castellano. Como expone el artículo 56.2: “Las
Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, deberán prever la selección de
empleados públicos debidamente capacitados para cubrir los puestos de trabajo en las
Comunidades Autónomas que gocen de dos lenguas o ciales” El TC ha expuesto que nada se
opone a que los poderes públicos describan, en el ámbito de sus competencias, ese
conocimiento, ya sea para acceder a determinadas plazas de funcionario o como un perito
entre otros a valorar en los procesos selectivos.
• Otros posibles requisitos. El artículo 56.3 enuncia que: podrá exigirse el cumplimiento de
otros requisitos especí cos que guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones
asumidas y las tareas a desempeñar. En todo caso, habrán de establecerse de manera
abstracta y general.
2. Los sistemas de selección.
Artículo 61.6: “Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y
concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la
capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación”. También podrá aplicarse con
carácter excepcional, y siempre que expresamente lo prevea la ley, el sistema de concurso.
La oposición consiste en la realización de una o más pruebas que permitan demostrar la

capacidad y aptitud de los aspirantes, así como establecer un orden de prelación entre ellos.
Las pruebas pueden consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica
de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que
demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas
extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas.
Las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, periodos de prácticas exposición
de currículum por candidatos, pruebas psicotécnicas o realizaron de entrevistas. Igualmente
podrán exigirse reconocimientos médicos.
Los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a

superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados,
incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas
El concurso es un sistema de selección basado únicamente en la comprobación y cali cación

de los méritos que ya tienen los candidatos.
El concurso-oposición combina ambos modelos. En la fase de concurso, se exige que sea

valorada con una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí
misma el resultado del proceso selectivo.
El TREBEP establece algunas reglas sobre los órganos de selección. Exige que sean colegiaos,
que su composición se ajuste a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus
miembros, y tiendan a la paridad entre hombre y mujeres. No pueden pertenecer a ellos
personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual.
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3. La adquisición de la condición de funcionario.
La superación del proceso selectivo y subsiguiente acreditación de que se reúnen los requisitos
y condiciones exigidos en la convocatoria no implica la adquisición de la condición de funcionario
público. Es necesario el cumplimiento sucesivo ed los siguientes requisitos:
a) Superación del proceso selectivo.
b) Nombramiento por el órgano o autoridad competente, que será publicado en el Diario O cial
correspondiente.
c) Acto de acatamiento de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía

correspondiente y del resto del Ordenamiento Jurídico.
d) Toma de posesión dentro del plazo que se establezca.
Si no se toma posesión, se pierde el derecho al desempeño del puesto de trabajo obtenido.
4. La pérdida de la condición de funcionario.
Artículo 63.
Son causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera:
a) La renuncia a la condición de funcionario.
b) La pérdida de la nacionalidad.
c) La jubilación total del funcionario.
d) La sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter rme.
e) La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que
tuviere carácter rme.
A) Jubilación.
Se produce por el cumplimiento de la edad legalmente establecida. En al actualidad 65 años.

Aunque el funcionario puede solicitar su permanencia en el servicio activo hasta los 70 años
como máximo, siendo la Administración quien resuelva amotinadamente las solicitudes de
prórroga de la edad de jubilación.
Cabe también la jubilación voluntaria antes de la edad establecida cuando se reúnan las
condiciones y requisitos establecidos en el régimen de la Seguridad Social que les sean
aplicables, así como la jubilación por incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones
propias del puesto de trabajo. Quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales
especí cas de jubilación.
B) Otras formas de extinción de la relación funcionarial.
a) Renuncia: consiste en la decisión voluntaria del funcionario de poner n a su relación de

servicios con la Administración. La renuncia se ha de manifestar por escrito y deberá ser
aceptada expresamente por la Administración, lo que no podrá hacer cuando el funcionario
esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o
de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito. La renuncia no impide que el
funcionario pueda volver a ingresar a la Administración a través del procedimiento de
selección establecido.
b) La pérdida por el funcionario de la nacionalidad española o la de cualquier otro Estado

miembro de la UE. Si la recupera podrá solicitar la rehabilitación de su condición de
funcionario que le será concedida.
c) La separación del servicio por sanción por la comisión de faltas muy graves.
d) La inhabilitación para cargo público impuesta por sentencia rme.
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VI. Las situaciones administrativas de los funcionarios.
1. El servicio activo.
Las situaciones administrativas de nen el estado en el que se encuentra la relación del

funcionario con la Administración. Normalmente el funcionario se halla en la situacion de
servicio activo, en el desempeño efectivo de su puesto de trabajo, en cuyo caso el vinculo
funcionarial despliega todos sus efectos de tal forma que, el funcionario, goza de todos los
derechos inherentes a su condición y queda sujeto a los deberes y responsabilidades derivados
de la misma.
Ahora bien, el propio Ordenamiento establece un conjunto de circunstancias que, sin exigir la
relación funcionarial, producen sobre ella una alteración que puede, incluso, implicar su cese
temporal. Las situaciones administrativas posibles se recogen en el 85 TREBEP que faculta a las
demás leyes dictadas en su desarrollo para que puedan regular otras diferentes.
Las situaciones distintas a esta son dos.
2. Servicios especiales.
Regulada en el 87 TREBEP, está prevista para distintos supuestos que tienen en común la
naturaleza política o de especial con anza o responsabilidad del cargo al que accede el
funcionario que queda en dicha situacion. Se trata de una situacion ventajosa para el
funcionario, pues tiene derecho a la reserva del puesto de trabajo al que puede reingresar en
cualquier momento. Además el tiempo en servicios especiales se le computa a efectos de
ascensos, reconocimientos de tríenos, promoción interna y derechos en el régimen de la
Seguridad Social que le sean de aplicación. La retribución será la del cargo que desempña, no la
de funcionario.
3. Servicios en otras administraciones
Situacion en la que se encuentran los funcionarios que en virtud de procesos de transferencias

o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo obtengan destino en una
Administración distinta de aquella en la que venían prestando sus servicios. Los funcionarios
transferidos a las Comunidades Autónomas se integran en su organización en la situacion de
servicio activo, respetando el grupo o subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así
como derechos economismo inherentes a la posesión que tuviese reconocido.
Los funcionarios que hayan obtenido destino en una Administración distinta de aquella en la que
venia prestando sus servicios, quedan sujetos a la legislación de la Administración en la que
están destinados de forma efectiva, aunque conservan su condición de funcionario de la
Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de
puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración
Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o
escala de origen. Los funcionarios que reingresen en la Administración de origen obtendrán el
reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional
y sus efectos sobre la posición retributiva.
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4. Excedencia.
La excedencia de los funcionarios de carrera podrá adoptar las siguientes modalidades:
A) Excedencia voluntaria por interés particular.
Los funcionarios de carrera podrán obtener la excedencia voluntaria por interés particular
cuando hayan prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones Públicas
durante un periodo mínimo de cinco años inmediatamente anteriores.
No obstante, las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto
podrán establecer una duración menor del periodo de prestación de servicios exigido para que el
funcionario de carrera pueda solicitar la excedencia.
La concesión de excedencia voluntaria por interés particular quedará subordinada a las

necesidades del servicio debidamente motivadas. No podrá declararse cuando al funcionario
público se le instruya expediente disciplinario.
Procederá declarar de o cio la excedencia voluntaria por interés particular cuando nalizada
la causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, se incumpla
la obligación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que se determine
reglamentariamente.
Quienes se encuentren en situación de excedencia por interés particular no devengarán

retribuciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos
de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación.
Esta excedencia no da derecho a la reserva de puesto de trabajo. El funcionario solicita el

reingreso deberá participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo.
B) Excedencia voluntaria por agrupación familiar.
Podrá concederse la excedencia voluntaria por agrupación familiar sin el requisito de haber
prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones Públicas durante el
periodo establecido a los funcionarios cuyo cónyuge resida en otra localidad por haber
obtenido y estar desempeñando un puesto de trabajo de carácter de nitivo como funcionario de
carrera o como laboral jo en cualquiera de las Administraciones u organismos.
Su régimen jurídico es coincidente con la excedencia por interés particular con la diferencia
de que no hace falta haber prestado servicios efectivos durante ese periodo mínimo de 5 años.
C) Excedencia para el cuidado de familiares.
Los funcionarios de carrera tendrán derecho a un período de excedencia de duración no

superior a 3 años para atender al cuidado de cada hijo, tanto cuando lo sea por naturaleza
como por adopción, o de cada menor sujeto a guarda con nes de adopción o acogimiento
permanente, a contar desde la fecha de nacimiento o, en su caso, de la resolución judicial o
administrativa.
También tendrán derecho a un período de excedencia de duración no superior a 3 años, para

atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo, hasta el segundo grado
inclusive de consanguinidad o a nidad que por razones de edad, accidente, enfermedad o
discapacidad no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida.
El período de excedencia será único por cada sujeto causante. Cuando un nuevo sujeto
causante diera origen a una nueva excedencia, el inicio del período de la misma pondrá n al que
se viniera disfrutando.
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En el caso de que dos funcionarios generasen el derecho a disfrutarla por el mismo sujeto
causante, la Administración podrá limitar su ejercicio simultáneo por razones justi cadas
relacionadas con el funcionamiento de los servicios.
El tiempo de permanencia en esta situación será computable a efectos de trienios, carrera y

derechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. El puesto de trabajo
desempeñado se reservará, al menos, durante 2 años. Transcurrido este periodo, dicha
reserva lo será a un puesto en la misma localidad y de igual retribución. Los funcionarios en esta
situación podrán participar en los cursos de formación que convoque la Administración.
D) Excedencia por razón de violencia de género.
Las funcionarias víctimas de violencia de género, para hacer efectiva su protección o su derecho
a la asistencia social integral, tendrán derecho a solicitar la situación de excedencia sin tener
que haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos y sin que sea exigible plazo de
permanencia en la misma.
Durante los 6 primeros meses tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo que
desempeñaran, siendo computable dicho período a efectos de antigüedad, carrera y derechos
del régimen de Seguridad Social que sea de aplicación.
Cuando las actuaciones judiciales lo exigieran se podrá prorrogar este periodo por tres
meses, con un máximo de dieciocho, con idénticos efectos a los señalados anteriormente, a n
de garantizar la efectividad del derecho de protección de la víctima.
Durante los 2 primeros meses de esta excedencia la funcionaria tendrá derecho a percibir las
retribuciones íntegras y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.
La funcionaria podrá reingresar en el momento en el que lo desee sin que le sea exigible un
periodo mínima de permanencia en dicha situación.
Los funcionarios que hayan sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la
actividad terrorista, así como los amenazados en los términos del artículo 5 de la Ley 29/2011,
de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo,
previo reconocimiento del Ministerio del Interior o de sentencia judicial rme, tendrán derecho a
disfrutar de un periodo de excedencia en las mismas condiciones que las víctimas de violencia
de género.
5. Suspensión de funciones.
Situacion en la que se priva al funcionario del ejercicio de sus funciones y de todas sus derechos
inherentes a su condición. La suspensión puede ser:
• Provisional: se acuerda durante la tramitación de un expediente disciplinario o proceso judicial

contra el funcionario. Si excede de 6 meses, se determinará la pérdida del puesto de trabajo.
• De nitiva: se impune en virtud de sentencia dictada por causa criminal o por sanción
disciplinaria, esta última no puede exceder de 6 años.
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VII. La carrera administrativa y demás derechos de los funcionarios. Sus deberes.
1. La carrera administrativa.
La carrera administrativa comprende “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y

expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y
capacidad.”
Se trata de un derecho que se reconoce solo a los funcionarios de carrera (no interinos). No
obstante el Tribunal Supremo viene admitiendo el derecho a la carrera profesional de los
estatutarios interinos de larga duración, que serian aquellos que mantienen con la
Administración una relación temporal de servicios que supera los 5 años.
EL TREBEP remite a las leyes de desarrollo la regulación de la carrera administrativa, que podrá
consistir en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes
modalidades:
• Carrera horizontal.
• Carrera vertical.
• Promoción interna vertical.
• Promoción interna horizontal.
En la ordenación de la carrera profesional ocupa un lugar relevante la denominada evaluación de

desempeño, el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el
rendimiento o el logro de resultados alcanzados por el empleado público. Estos procedimientos
se “adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no
discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos”. Cada
Administración ha de determinar los efectos de esta evaluación “en la carrera profesional
horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones
complementarias”.
A) La carrera horizontal.
Consiste en el derecho del funcionario a progresar en grado, de categoría, escalón u otro

concepto análogo, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Se valorarán si trayectoria
y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el
resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse otros méritos y aptitudes por razón
de la especialidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.
Con caracter general los ascensos serán consecutivos, salvo en aquellos supuestos
excepcionales en los que se prevea otra posibilidad, solo se puede pasar al grado siguiente del
que se dispone, a menos que este permitido un salto mayor.
B) La carrera vertical.
Los puestos de trabajo de la Administración se encuentran ordenados en diferentes niveles. La

carrera vertical supone un ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los
procedimientos de provisión. Estos procedimientos son el concurso y la libre designación
con convocatoria pública.
El concurso es el modo normal de provisión de los puestos de trabajo y consiste en “la

valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos
colegiados de carácter técnico”, cuya composición “principio de profesionalidad y
especialización de sus miembros y se adecuará al criterio de paridad entre mujer y hombre”. Su
funcionamiento se ajustará a las reglas de imparcialidad y objetividad. Las leyes de Función
Pública de cada Administración han de establecer el plazo mínimo de ocupación de los puestos
obtenidos por concurso para poder participar en otros concursos de provisión de puestos de
trabajo.
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La libre designación con convocatoria pública se basa en “la apreciación discrecional por el
órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos
para el desempeño del puesto”
Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto establecerán los
criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y con anza puedan
cubrirse por este sistema excepcional, como destaca la jurisprudencia, se debe justi car caso
por caso, por que debe utilizarse este medio de provisión, lo que ha de hacerse mediante la
descripción de las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se
trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el caracter directivo o la especial
responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación.
Las leyes de desarrollo del EBEP pueden establecer otros procedimientos de provisión de
puestos de trabajo como el transado forzoso, permutas, movilidad por razón de violencia de
género…
C) La promoción interna vertical.
Consiste en el ascenso desde un cuerpo de un Subgrupo o Grupo de clasi cación profesional,

en el supuesto de que este no tenga subgrupo, a otro superior mediante los procesos
selectivos jados en las leyes que completen el TREBEP que, en todo caso, habrán de garantizar
los principios de igualdad, mérito y capacidad. Para ello deberán contar con los requisitos
exigidos para el ingreso en el correspondiente cuerpo o escala, tener antigüedad de, al menos,
dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo o Grupo y superar las correspondientes
pruebas selectivas. (Algunas CA preven una reserva de plazas para promoción interna)
D) La promoción interna horizontal.
Supone el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional por los
procedimientos que legalmente se establezcan que habrán de respetar siempre los principios de
igualdad, mérito y capacidad.
2. Derecho a la negociación colectiva.
Por negociación colectiva se entiende el derecho a negociar la determinación de condiciones

de trabajo de los empleados de la Administración Pública. El Tribunal Constitucional declaro
que ni estaba reconocido ni prohibido por la Constitución, está sometido a los principios de
legalidad, cobertura presupuestaria obligatoriedad, buena fe negóciale, publicidad y trasparencia
y se efectuara mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las
Organizaciones Sindicales.
La legitimación para negociar se reconoce a los sindicatos a través de las mesas de

negociación. En todas las Administraciones territoriales existe una Mesa General para la
negociación de las materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios
de su ámbito. Estas pueden constituir Mesas Sectoriales para la negociación de los temas
comunes a los funcionarios de determinados sectores que no hayan sido objeto decisión por
parte de la Mesa General respectiva o que estas le hayan enviado o delegado.
Se preve una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, con

participación de todas las Administraciones territoriales para aquellas materias que resulten
susceptibles de regulación estatal con caracter de norma básica y especí camente para el
incremento global de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas
que corresponda incluir en el Proyecto de Ley de los PPGGE.
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Se establece que las materias objeto de negociación en el artículo 37, establecen las que están
excluidas: las relativas, entre otras, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten
a sus potestades de organización, la regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y
los usuarios de los servicios públicos… y jando las que si son susceptibles de negociación con
un alcance mas o menos amplio.
La negociación se circunscribe al ámbito de los criterios generales de la materia en cuestión; en

tanto que en otros el margen de negociación e mayor. La jurisprudencia no duda en declarar la
invalidez de las decisiones adoptados cuándo se ha prescindido de la negociación colectiva
donde la norma la impone.
En las mesas de negociación se pueden concretar:
• Pactos: versan sobre cuestiones que se corresponden estrictamente con el ámbito

competencial del órgano administrativo que lo suscriba y se aplican directamente al personal
del ámbito correspondiente.
• Acuerdos: recaen sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las

Administraciones Públicas por lo que para su validez y e cacia requieren la aprobación expresa
y formal de estos órganos.
Una vez han sido rati cados, su contenido será directamente aplicable al personal incluido en
su ámbito de plani cación si se re érela a temas que pueden ser decididos de forma de nitiva
por los órganos de gobierno.
Si afecta a materias sometidas a reserva de ley, su contenido carecerá de e cacia directa,

aunque el órgano competente deberá ejercer la iniciativa legislativa correspondiente al objeto de
enviar a las Cortes Generales o Asambleas Legislativas de las CCAA un Proyecto de Ley que
incorpore el contenido del acuerdo adoptado. Si no se rati ca un acuerdo o aprueba el Proyecto
de Ley, se debe iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo
solicitara al menos la mayoría de una de las partes.
En los casos en los que no se produzca acuerdo, los órganos de gobierno de las
Administraciones Públicas jaran con excepciones previstas las condiciones de trabajo de los
funcionarios y admite que se establezcan procedimientos de solución extrajudicial de con ictos.
VIII. Régimen de incompatibilidades.
Trata de garantizar la plena dedicación del funcionario a las tareas propias de su puesto de
trabajo, o al menos que el desempeño de otras actividades no menoscabe el pleno cumplimiento
de sus deberes en condiciones de imparcialidad e independencia.
El EBEP mantiene el régimen de la LI, régimen justi cado por el Tribunal Constitucional por:
• La garantía del principio de imparcialidad en el ejercicio de la función pública.
• La satisfacción del principio de e cacia que inspira toda la organización administrativa y que
queda mejor asegurado cuando el funcionario sirve exclusivamente a un solo puesto de trabajo.
• Otras posibles nalidades de entre las que destaca la adopción de una política orientada al
pleno empleo.
La LI afecta a todos los empleos en el sector público. En principio, el desempeño de un

puesto de trabajo por el personal al servicio de una Administración es incompatible con el
ejercicio de cualquier otra actividad tanto en el sector público como en el privado.
La propia ley establece algunas excepciones a esta regla general al permitir la realización de
ciertas actividades, tanto públicas como privadas, previa declaración de compatibilidad
otorgada por la Adminsitración. También se prevé que la Administración pueda otorgar, salvo
excepciones, la compatibilidad para el “el ejercicio de actividades profesionales, laborales,
mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas”.
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Ademas, existen algunas actividades que están excluidas del ámbito de aplicación de la
norma y pueden realizarse libremente. Como las derivadas de la administración del patrimonio
personal o familiar, la dirección de seminarios…
IX. Responsabilidad y régimen disciplinario.
Los funcionarios y el personal laboral de las Administraciones están sujetos al régimen

disciplinario del TREBEP. La LPAC excluye de su ámbito la potestad disciplinaria de la
Administración respecto del personal a su servicio.
94.2 TREBEP: "La potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con los siguientes principios:
a) Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación

normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos.
b) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de

retroactividad de las favorables al presunto infractor.
c) Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasi cación de las infracciones y sanciones

como a su aplicación.
d) Principio de culpabilidad.
e) Principio de presunción de inocencia.”
96.1 TREBEP “Por razón de las faltas cometidas podrán imponerse las siguientes sanciones:
a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos
comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas
muy graves.
b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas
muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con
funciones similares a las que desempeñaban.
c) Suspensión rme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con
una duración máxima de 6 años.
d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada
caso se establezca.
e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad

voluntaria.
f) Apercibimiento.
g) Cualquier otra que se establezca por ley."
Las leyes de desarrollo han de concretar las sanciones correspondientes a las distintas
infracciones graves y leves que tipi quen, con la excepción de la separación del servicio o
despido que solo procede por la comisión de faltas muy graves.
El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad,

descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o
reincidencia, así como el grado de participación.
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Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las impuestas por
faltas graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año. El plazo de prescripción de las
sanciones comenzará a contarse desde la rmeza de la resolución sancionadora.
No podrá imponerse sanción por la comisión de faltas muy graves o graves sin el
procedimiento previamente establecido.
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Tema 9: LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
I. El Derecho de la Contratación Pública.
1. La ordenación de la Actividad contractual de las Administraciones Públicas
Las Administraciones desarrollan una amplia y variada actividad contractual, pues acuden a la
gura del contrato para que un tercero les realice las obras, preste mis servicios o les suministre
los bienes que precisa para la satisfacción de los intereses públicos que tienen encomendados.
La Administración es un sujeto que, a diferencia de las personas privadas, no tiene reconocida

autonomía de la voluntad y por ello su actuación entera viene marcada por el ordenamiento
jurídico. Es el interés público el que explica y justi ca que las disposiciones sobre contratación
pública hayan exigido siempre determinadnos requisitos de idoneidad a quienes contratan con la
Administración y que requieran que el contrato se adjudique a la oferta más ventajosa.
La garantía del interés público explica y justi ca, igualmente, la aparición y desarrollo de reglas
destinadas a de nir el régimen del contrato, modulando así el principio d leibertad de pactos
característicos del ordenamiento privado.
La Constitución le asigna la competencia al Estado de dictar la legislación básica sobre contratos

y concesiones administrativas.
Las peculiaridades de de la actividad contractual de las Administraciones se basa en que el

Derecho administrativo regula:
• La fase previa a la celebración del contrato —> Proceso de selección del contratista y límites a
la libertad de pactos.
• La fase posterior a la celebración del contrato—> Ejecución de ciertos contratos celebrados

por las administraciones públicas cuyo objeto resulta especialmente vinculado al cumplimiento
de sus competencias—> Contrato administrativo: prerrogativas administrativas ex lege +
equilibrio nanciero del contrato
Las directivas 2004/17 y /18 CEE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de
los procedimientos de adjudicación de los contratos en determinados sectores y de adjudicación
de los contratos públicos de obras, suministros y servicios explican la importante reforma del
régimen de la contratación pública.
La última reforma en materia de contratación pública viene propiciada por las Directivas 2014/23
y ss sobre la adjudicación de contratos de concesión, contratación pública y contratación por
entidades que operan en determinados sectores.Estas directivas están en la base de LCSP.
La mayoría de las disposiciones de la LCSP tiene caracter básico, por lo que las Comunidades
Autónomas, en el ejercicio de las competencias de desarrollo, pueden dictar normas relativas
fundamentalmente a la determinación de los órganos con competencias en la materia y a los
procedimientos de contratación.
La Ley tiene como objetivos conseguir la e ciencia en el gasto público y el respeto a los
principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia e integridad en la
contratación pública…
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2. El ámbito de aplicación de la normativa sobre contratación del sector público.
La LCSP diferencia tres categorías de sujetos:
• El sector público: comprende toda la amplia y compleja tipología de organismos y entes en

que se mani estan las organizaciones públicas existentes en nuestro ordenamiento. (3.1 LCSP)
• Poderes adjudicadores: todos los entes del artículo 3.3:
- Las Administraciones Públicas.
- Las fundaciones públicas.
- Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
- Todas las demás entidades con personalidad jurídica propia que:
• Hayan sido creadas especí camente para satisfacer necesidades de interés general
que no tengan carácter industrial o mercantil
• Uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador, bien nancien
mayoritariamente su actividad; bien controlen su gestión; o bien nombren a más de la
mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
• Son las Administraciones públicas (3.2 LCSP):
- Las Administraciones Públicas Territoriales.
- Los Organismos Autónomos.
- Las Universidades Públicas.
- Los consorcios
- Otras entidades de derecho público que estén vinculados a una o varias

Administraciones o dependientes de las mismas y no se nancien mayoritariamente
con ingresos de mercado.
La LCSP es igualmente aplicable a partidos políticos, organizaciones empresariales y

sindicales y asociaciones y fundaciones dependientes de ellas. Han de aprobar unas
instrucciones internas que establezcan como actuar para satisfacer los principios de publicidad,
concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación.
La LCSP completa su ámbito de aplicación con la previsión de un conjunto de negocios y

contratos excluidos de sus disposiciones que se regirán por sus normas especiales, aplicando
los principios de esta ley para resolver sus dudas y lagunas que puedan presentarse, estos son
determinados contratos en el ámbito de defensa, investigación, desarrollo, innovación…
II. Clasi cación y Régimen Jurídico de los Contratos de la Administración Pública.
Los contratos de la Administración podrán estar sometidos a un régimen jurídico de derecho

administrativo o de derecho privado.
1. Los contratos administrativos: tipología, régimen jurídico y naturaleza.
Son contratos administrativos los contratos de las Administraciones Públicas de obra,

concesión de obra, concesión de servicios, suministros y servicios.
También lo son los declarados expresamente por una Ley y aquellos otros que estén
vinculados al giro o trá co especí co de la Administración contratante o por satisfacer de forma
directa o inmediata una nalidad pública de la especí ca competencia de aquella. Que son
conocidos como contratos atípicos o especiales.
La naturaleza administrativa deriva de:
• Su objeto.
• Su celebración por una Adminsitración.
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La LCSP de ne los distintos contratos típicos:
• Los contratos de obra son aquellos que tienen por objeto uno de los siguientes:
- La ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del proyecto, o la

realización de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I.
- La realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los requisitos jados
por la entidad del sector público contratante que ejerza una in uencia decisiva en el
tipo o el proyecto de la obra.
- Por obra se entiende el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de

ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que
tenga por objeto un bien inmueble.
- También se considerará «obra» la realización de trabajos que modi quen la forma o

sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural.
• El contrato de concesión de obra es un contrato que tiene por objeto la realización por el
concesionario de algunas de las prestaciones a que se re ere el artículo anterior, incluidas las
de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y
mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquel
consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho
acompañado del de percibir un precio.
- El derecho de explotación de las obras deberá implicar la transferencia al

concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras abarcando
el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos.
- Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté

garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a
recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como
consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión.
• El contrato de concesión de servicios es aquel en cuya virtud uno o varios poderes

adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la
gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya
contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato
o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
- El derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia al concesionario

del riesgo operacional, en los términos señalados en el apartado cuarto del artículo
anterior.
• Los contratos de suministro son los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento
nanciero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. En
todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes:
- Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de

forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se de na con exactitud al
tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades
del adquirente.
- Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de

telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y
programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, en cualquiera de sus
modalidades de puesta a disposición, a excepción de los contratos de adquisición de
programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de
servicios.
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- Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el
empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares jadas
previamente por la entidad contratante, aun cuando esta se obligue a aportar, total o
parcialmente, los materiales precisos.
- Los que tengan por objeto la adquisición de energía primaria o energía transformada.
• Los contratos de servicios tiene por objeto prestaciones de hacer consistentes en el

desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o
suministro, incluyendo aquellos en que el adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de
forma sucesiva y por precio unitario.
- No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la
autoridad inherente a los poderes públicos.
La LCSP admite la posibilidad de contratos mixtos, siendo aquel que contenga prestaciones
correspondientes a otro u otros de distinta clase.
Los contratos SARA son los que han sido objeto de regulación especí ca por el Derecho
derivado de la UE. Se de nen por su objeto y por el sujeto contratante.
• Los contratos SARA son celebrados por poderes adjudicadores ! Cuando los poderes
adjudicadores son AAPP los contratos SARA son, a su vez, contratos administrativos
• Coincidencia en cuanto a la naturaleza de las prestaciones en los contratos administrativos y en

los contratos SARA, salvo por los umbrales económicos, jados por referencia al valor
estimado del contrato:
- Contratos de obras, de concesión de obras y de concesión de servicios cuyo valor

estimado sea igual o superior a 5.382.000 euros.
- Contratos de suministro cuyo valor estimado sea igual o superior a:
- 140.000 euros, cuando se trate de contratos adjudicados por la Administración

General del Estado, sus Organismos Autónomos, o las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social
- 215.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro distintos, por razón del
sujeto contratante o por razón de su objeto
B) Régimen aplicable
Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos,

modi cación y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se
aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de
derecho privado.
No obstante, a los contratos administrativos especiales les serán de aplicación, en primer

término, sus normas especí cas.
C) Naturaleza
Se considera una institución diferente a la del contrato civil, pues lo cierto es que el
ordenamiento español cuenta con una regulación propia de estos contratos administrativos.
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2. Los contratos privados. Delimitación y régimen jurídico.
Tendrán la consideración de contratos privados:
a) Los que celebren las Administraciones Públicas cuyo objeto sea distinto de los contratos
administrativos típicos o especiales.
b) Los celebrados por entidades del sector público que siendo poder adjudicador no reúnan
la condición de Administraciones Públicas.
c) Los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición de poder
adjudicador.
Se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas especí cas por la

LCSP y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de
derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por
razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y extinción les serán aplicables
las normas de derecho privado.
Serán competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo las cuestiones que se

susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las
Administraciones Públicas. Y el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las
controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los
contratos privados.
III. Las Partes en el Contrato Administrativo.
1. La Administración contratante.
La entidad contratante es siempre una Administración cuya representación corresponde a los

órganos de contratación que en virtud de norma legal o reglamentaria o disposición estatutaria,
tendrán atribuida la facultad de celebrar contratos en su nombre.
• En la AGE cuentan con competencia para contratar los Ministros y Secretarios de Estado,
aunque se requiere en algunos casos autorización del Consejo de Ministros.
- Se permite que los Ministerios creen Juntas de contratación que actuaran como
órganos de contratación respecto de los contratos que tengan el objeto y cuantía
determinada.
• En los Municipios y Provincias la competencia se reparte entre los Plenos y los Alcaldes, o
presidentes de Diputaciones, también pueden constituir Juntas de contratación.
• La Administración autonómica lo haría conforme su normativa propia.
• Las entidades del sector publico pueden centralizar la contratación atribuyéndola a servicios
especializados.
Las centrales de contratación actúan adquiriendo suministros y servicios para otros entes del
sector público, o adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco y sistemas dinámicos de
adquisición para la realización de obras, suministros o servicios destinados a los mismos.
Entre los órganos de asistencia destacan las Mesas de contratación, que son órganos
colegiados de asistencia técnicas a los que corresponde valorar las ofertas presentadas y elevar
una propuesta de adjudicación al órgano de contratación.
El responsable del contrato puede ser una persona física o jurídica, vinculada a la entidad
contratante o ajena a ella a la que corresponde supervisar su ejecución.
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Se exige a los órganos de contratación que difundan a través de Internet su per l de
contratante que no consiste más que en una sección de la página web correspondiente que
podrá incluir cualesquiera datos y documentos referentes a la actividad de los órganos de
contratación.
Un órgano consultivo que destaca es la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado,
que es el órgano especí co de regulación y consulta en materia de contratación pública del
sector público estatal.
2. El contratista.
Puede ser una persona natural o jurídica, española o extranjera, que tenga plena capacidad
e obrar. Se permite también que puede celebrarse con las uniones de empresarios que se
construyan temporalmente al efecto. Los empresarios que concurran quedaran obligados
solidariamente y la duración de la union sara hasta, al menos, la del contrato hasta su extinción.
Tienen que acreditar su solvencia económica, nanciera y técnica o profesional. Tiene que
demorar que reúnen las condiciones de aptitud y solvencia para cumplir con el objeto
contractual. El contratista debe ese una persona intachable, pues en los contratos hay un interés
publico que satisfacer y se disponen de recursos públicos. En los contratos SARA puede
exigirse la acreditación de cumplimiento de normas de calidad y de gestión medioambiental.
La solvencia tiene que acreditarse mediante la aportación de los documentos que se

determinen por el órgano de contratación. En algunos contratos se sustituye la acreditación por
la necesaria clasi cación del contratista. La clasi cación consiste en el acuerdo adoptado por
el órgano competente que determina con caracter general los contratos que, por razón de su
objeto y cuantía, puede optar un empresario. Estos acuerdos se inscriben de o cio y tendrán una
vigencia inde nida en tanto se mantengan por el empresario las condiciones en que se baso su
concesión.
Para poder contratar con la Administración es nalmente necesario que las personas interesadas
no estén incurras en una prohibición de contratar.
Los empresarios deben probar que no concurren en una de las prohibiciones de contratar
que dispone la LCSP que declara nulo de pleno derecho el contrato celebrado con alguien que
carece de la capacidad de obrar o de solvencia necesaria o está incurso en alguna de las
prohibiciones de contratar que determina la ley.
IV. El Expediente de Contratación y la Adjudicación del contrato
1. Consideraciones previas
Se trata de un procedimiento complejo cuyo n último no es otro que el de elegir al contratista

que contando con la capacidad y solvencia su cientes haya presentado la mejor oferta.
Previo al inicio del expediente, se pueden efectuar consultas preliminares del mercado. Se
trata de realizar estudios de mercado y dirigir consultas a los operadores económicos que
estuvieran activos en el mismo con la nalidad de preparar correctamente la licitación e informar
a los citados operadores económicos acerca de sus planes y de los requisitos que exigirán para
concurrir al procedimiento. De las consultas realizadas no podrá resultar un objeto contractual tan
concreto y delimitado que únicamente se ajuste a las características técnicas de uno de los
consultados.
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2. El expediente de contratación
En él van a quedar de nidos los términos del contrato, esto es, su objeto, el precio y el régimen
de contratación.
A) Clases de tramitación de los expedientes de contratación
La tramitación de los expedientes de contratación puede producirse en alguna de las

siguientes modalidades:
• La ordinaria es la que se sigue normalmente y está pensada para las hipótesis en las que no
existan circunstancias especiales.
• La tramitación urgente está prevista para los contratos cuya celebración responda a una
necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés
público. La declaración de urgencia debe acordarse de forma motivada por el órgano de
contratación y constar en el expediente, los cuales gozan de preferencia de despacho y los
plazos establecidos para el procedimiento ordinario se reducen a la mitad.
• La tramitación de emergencia es la que se sigue en los supuestos en los que la

Administración tenga que actuar de mentar inmediata a causa de acontecimientos
catastró cos, de situaciones que supongan un grave peligro o necesidades que afecten a
la defensa nacional. El órgano de contratación puede ordenar la ejecución de lo necesario
para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la encespedad sobrevenida, o contratar
libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos de la LCSP, incluso el de
la existencia de crédito su ciente. Si no existe crédito, adoptado el acuerdo, se procederá a su
dotación ex LGP. Si el libramiento de los fondos necesarios se hubiera realizado a justi car, se
procederá a esa justi cación.
• 118 LCSP: tramitación especí ca para contratos que, por su escasa cuantía, se consideran
menores. Solo exigirá el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del
contrato y que no se esta alterando su objeto a n de evitar reglas generales de contratación.
Son aquellos de valor estimado inferior a:
- 40.000 euros en contratos de obra.
- 15.000 en contratos de suministros o servicios.
B) La tramitación ordinaria
El expediente de contratación se inicia por el órgano de contratación motivando la necesidad

del contrato. Se exige que, antes del inicio del procedimiento, se elabora una documentación
preparatoria en la que quede constancia de la naturaleza y extension de las necesidades que
pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y
contenido para satisfacerla.
El expediente se ha de referir a la totalidad del objeto del contrato, que por consiguiente, no se
puede fraccionar. Serviría, sino, para la vulneración de varios preceptos.
Al expediente se han de incorporar, ademas, el pliego de cláusulas administrativas

particulares, el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato y el certi cado de la
existencia del crédito correspondiente. Se trata de documentos fundamentales:
a) Los Pliegos de cláusulas administrativas particulares
Constituyen el documento que de ne el régimen del contrato, dado que, como dispone el
artículo 122.2, han de incluir , entre otros extremos, los criterios de solvencia y adjudicación del
contrato, y los pactos y condiciones de nidos de los derechos y obligaciones de las partes del
contrato que naturalmente no podrán ser contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y
a los principios de buena administración.
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Ademas han de recoger las demás menciones requeridas por esta ley y sus normas de desarrollo
y podrán establecer penalidades para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso
de la prestación que afecten a las características de la misma.
Han de mencionar expresamente la obligación del futuro contratista de respetar la normativa

vigente en materia de protección de datos.
Los pleitos son la “Ley del contrato”, pues disponen de fuerza vinculante para las partes en
virtud de la libertad contractual y de la e cacia obligatoria de lo pactado.
Se aprueban por el órgano de contratación que podrá, asimismo, aprobar modelos de pliegos
particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga. Se ha de producir
con caracter previo a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de
la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación.
Los interesados han de ajustar sus proposiciones a lo dispuesto en los pliegos, cuyo
contenido se entienden que aceptan sin salvedad o reserva alguna por el solo hecho de participar
en el procedimiento.
El Consejo de Ministros u órgano que corresponda puede aprobar, para facilitar la redacción
de los Pliegos de cláusulas administrativas particulares y agilizar así la tramitación de de estos
expedientes, Pliegos de cláusulas administrativas generales para su utilización por los
distintos órganos de contratación.
b) Los Pliegos de prescripciones técnicas particulares.
Documento que contiene las condiciones que hayan de regir en la realización de la

prestación y de nan sus calidades, de conformidad con los requisitos que para cada contrato
establece la presente ley. Se aprueban por el órgano de contratación, con anterioridad a la
autorización del gasto o conjuntamente a esta, y siempre antes de la licitación o adjudicación.
Pueden aprobarse pleitos de prescripciones técnicas generales para la AGE y entidades

dependientes a ella.
c) El certi cado de existencia de crédito
Al expediente de contratación debe incorporarse el certi cado de existencia de crédito, o en el

caso de entidades del sector público estatal con presupuesto estimativo, el documento
equivalente que acredite la existencia de nanciación, y la scalización previa de la intervención,
en su caso, en los términos de la LGP.
La LCSP considera causa de nulidad del contrato la carencia o insu ciencia del crédito.
Una vez completado el expediente, el órgano de contratación lo aprobara, mediante

resolución motivada, que con caracter general implica la aprobación del gasto, y dispondrá la
apertura del procedimiento de adjudicación.
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3. La adjudicación del contrato
A) Principios reguladores.
La Adjudicación del contrato tiene por objeto la elección de aquella persona que, de acuerdo
con los criterios de valoración de las ofertas establecidas en el Pliego de condiciones
particulares, va a convertirse en contratista de la Adminsitración.
Las normas en esta materia cuentan ademas con otra nalidad relevante: garantizar que todos los
interesados puedan acudir en condiciones de igualdad a un mercado el de la contratación
pública, en el que se maneja un volumen muy importante de recursos.
El 1 LCSP establece unos principios informadores de los contratos de las Administraciones

públicas: principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los
procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores. El 132 reitera
estos principios al disponer que los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos
un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación a los principios de
transparencia y proporcionalidad.
El 133 LCSP añade el principio de con dencialidad con el que han de cumplir tanto los órganos
contratantes que no podrán divulgar la información facilitada por los empresarios que estos
hayan designado como con dencial en el momento de presentar su oferta, como los
contratistas que deben respetar, durante un plazo de caracter general de 5 años, el caracter
con dencial de la información a la que tengan acceso con la ocasión de la ejecución del
contrato o por su propia naturaleza deba ser tratada como tal.
El principio más importante es el de publicidad, pues constituye el presupuesto necesario para la

garantía del principio de libertad de concurrencia, de valor igualmente fundamental. Con la
excepción de algunos procedimientos negociados, los procedimientos para la adjudicación
de contratos se deben de anunciar en el BOE. Cuando se trate de CA, EELL u organismos o
entidades de derecho público la publicación se podrá efectuar en los correspondientes diarios o
BO.
En los contratos sujetos a regulación armonizada, la licitación deberá publicarse, además, en

el DOUE, Los anuncios de licitación se deben publicar también en el per l del contratante.
Para determinados contratos se prevé que los órganos de contratación puedan publicar un
anuncio de información previa con el n de dar a conocer los contratos que estando sujetos
a regulación armonizada, tengan proyectado adjudicar en los 12 meses siguientes. Estos
anuncios se publicaran en el DOEU o en el per l del contratante.
La publicación de la convocatoria determina la apertura del plazo de presentación de las ofertas

jado en el Pliego.
B) Los modos de selección del contratista.
La LCSP establece dos procedimientos generales de selección de los contratistas: el abierto y

el restringido, a los que han de sumarse otros procedimientos que pueden clasi carse de
excepcionales en la mediada en que solo proceden en los procedimientos determinados
expresamente en la norma. Son el procedimiento negociado, el de diálogo competitivo,
asociación para la innovación y el de contratación menor. Se han de justi car en el expediente
el procedimiento elegido.
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a) Los procedimientos abierto y restringido
El procedimiento abierto es aquel en el que todo empresario podrá presentar una

proposición.
En el restringido solo podrá presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud

y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación.
En ambos estará prohibida toda negociación de los términos del contrato con los solicitantes o
candidatos.
La LCSP ha introducido un procedimiento abierto simpli cado para los contratos de obras,
suministros y servicios que no superen determinadas cuantías y entre cuyos criterios de
evaluación previsto en el Pliego no haya, con alguna excepción, ninguno evaluable mediante
juicios de valor o, de haberlos, su ponderación no supere, como regla general, el 25% del total.
Este procedimiento se caracteriza por un acortamiento de los plazos y la simpli cación de
algunos trámites.
b) El procedimiento negociado
Es aquel en el que la adjudicación recae en el licitador justi cadamente elegido por el

órgano de contratación, tras negociar las condiciones del contrataron uno o varios de ellos. El
167 establece los supuestos en los que puede utilizarse:
• a) Cuando para dar satisfacción a las necesidades del órgano de contratación resulte
imprescindible que la prestación, tal y como se encuentra disponible en el mercado, sea
objeto de un trabajo previo de diseño o de adaptación por parte de los licitadores.
• b) Cuando la prestación objeto del contrato incluya un proyecto o soluciones innovadoras.
• c) Cuando el contrato no pueda adjudicarse sin negociaciones previas debido a

circunstancias especí cas vinculadas a la naturaleza, la complejidad o la con guración
jurídica o nanciera de la prestación que constituya su objeto, o por los riesgos inherentes a la
misma.
• d) Cuando el órgano de contratación no pueda establecer con la su ciente precisión las

especi caciones técnicas por referencia a una norma, evaluación técnica europea,
especi cación técnica común o referencia técnica, en los términos establecidos en esta Ley.
• e) Cuando en los procedimientos abiertos o restringidos seguidos previamente solo se

hubieren presentado ofertas irregulares o inaceptables.
• f) Cuando se trate de contratos de servicios sociales personalísimos que tengan por una de
sus características determinantes el arraigo de la persona en el entorno de atención social,
siempre que el objeto del contrato consista en dotar de continuidad en la atención a las
personas que ya eran bene ciarias de dicho servicio.
El 168 LCSP establece los supuestos en los que, en relación con cada tipo contractual, puede
aplicarse el procedimiento negociado sin la previa publicación de un anuncio de licitación.
c) El diálogo competitivo
Procedimiento en el que el órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos

seleccionados, previa solicitud de los mismos, a n de desarrollar una o varias soluciones
susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos
elegidos presenten una oferta. Deberá verse precedido de la publicación de un anuncio de
licitación y podrá utilizarse en los casos enumerados en el artículo 167 (mismos que en el
procedimiento negociado)
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d) La asociación para la innovación
Procedimiento que tiene como nalidad el desarrollo de productos, servicios u obras

innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes, siempre
que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes máximos acordados entre los
órganos de contratación y los participantes.
A tal efecto, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, el órgano de contratación

determinará cuál es la necesidad de un producto, servicio u obra innovadores que no puede
ser satisfecha mediante la adquisición de productos, servicios u obras ya disponibles en el
mercado. Indicará asimismo qué elementos de la descripción constituyen los requisitos
mínimos que han de cumplir todos los licitadores, y de nirá las disposiciones aplicables a los
derechos de propiedad intelectual e industrial. La información facilitada será lo su cientemente
precisa como para que los empresarios puedan identi car la naturaleza y el ámbito de la solución
requerida y decidir si solicitan participar en el procedimiento.
El poder adjudicador podrá decidir la asociación para la innovación con uno o varios socios
que efectúen por separado actividades de investigación y desarrollo.
Los contratos que se adjudiquen por este procedimiento se regirán en la fase de investigación y
desarrollo, por las normas que se establezcan reglamentariamente, así como por las
prescripciones contenidas en los correspondientes pliegos, y supletoriamente por las normas del
contrato de servicios. En la fase de ejecución, por las normas correspondientes al contrato
relativo a la prestación de que se trate.
C) Criterios de valoración de las ofertas
Los criterios de valoración de las ofertas han de servir a la adjudicación del contrato en base
a la mejor relación calidad-precio. Esos criterios se han de establecer en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo y deberán gurar en el
anuncio que sirva de convocatoria de la licitación. Han de ser criterios vinculados al objeto del
contrato, circunstancia que se estima que concurre cuando se re era o integre las prestaciones
que deban realzar en virtud de dicho contrato incluidos los factores que intervienen en los
procesos que la propia norma determina; formulados de manera objetiva, con pleno respeto a los
principios de igualdad, no discriminación, trasparencia y proporcionalidad; que no con eran al
orégano de contratación una libertad de decisión ilimitada y que garanticen la posibilidad de que
las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva. Deben ir acompañadas de
especi caciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los
licitadores con el n de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de
adjudicación.
Los criterios que pueden establecerse son de dos clases: económicos y cualitativos, que
podrán incluir aspectos medioambientales o sociales, vinculados al objeto del contrato. Estos
criterios pueden referir a:
• La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la

accesibilidad, el diseño universal o diseño para todas las personas usuarias, las características
sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones. “La propia
norma determina las características ambientales y sociales que, entre otras, pueden ser
tomadas en consideración.”
• La organización, cuali cación y experiencia del personal adscrito al contrato que vaya a
ejecutar el mismo, siempre y cuando la calidad de dicho personal pueda afectar de manera
signi cativa a su mejor ejecución.
• El servicio posventa y la asistencia técnica y condiciones de entrega tales como la fecha en

que esta última debe producirse, el proceso de entrega, el plazo de entrega o ejecución y los
compromisos relativos a recambios y seguridad del suministro.
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Los criterios cualitativos deberán ir acompañados de un criterio relacionado con los costes
el cual, a elección del órgano de contratación, podrá ser el precio o un planteamiento basado
en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado de conformidad con lo dispuesto en
la propia norma.
Si se opta por la utilización de un solo criterio de selección, este este deberá estar
relacionado con los costes, pudiendo ser el precio o un criterio basado en la rentabilidad, como
el coste del ciclo de vida calculado.
En los supuestos en los que se emplee más de un criterio en su determinación, se dará

preponderancia a aquellos que hagan referencias a características del objeto del contrato
que puedan valorarse mediantes cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de
las formulas establecidas en los Pliegos. La LCSP recoge una serie de contratos en los que
procede la aplicación de más de un criterio de adjudicación.
Los pliegos deben precisar la ponderación relativa atribuida a cada criterio, que podrá
expresarse jando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada. Cuando por
razones objetivas debidamente justi cadas no sea posible ponderar los criterios elegidos, estos
se enumeraran por orden decreciente de importancia. Los pliegos pueden establecer criterios de
adjudicación especí cos para el desempate que deben de estar vinculados al objeto del contrato
y referirse a algunos de los del 147.
La Administración, al valorar las ofertas, debe respetar absolutamente las reglas que ella
estableció en el correspondiente Pliego y motivar su decisión como le exige el 35.2 LPAC y
151.1 LCSP. La jurisprudencia destaca la necesidad de que la Administración explicite la
relevancia otorgada a los distintos criterios de seleccione establecidos en los pliegos, sin
que sea su ciente al efecto su mera expresión numérica. La ponderación de los criterios que la
norma impone exige la expresión de las razones que han conducido a la asignación de puntos.
El órgano de contratación clasi cará por orden decreciente las proposiciones presentadas.
Cuando presuma que una oferta resulta inviable por haber sido formulada en términos que la
hacen anormalmente baja podrá excluirla ex 149, tratándose de una oferta temeraria, que hacen
dudar fundadamente a la Administración sobre la viabilidad del contrato a partir de los términos
expuestos.
Si considera que existen inicios fundados de conductas colusorias en el procedimiento de

contratación, los trasladará con caracter previo a la adjudicación del contrato a la Comisión
Nacional de los Mercados y la competencia, o a la autoridad competentes, para que se
pronuncie sobre ello a través de un procedimiento sumarísimo.
• Practicas colusorias: práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por objeto,
produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o
parte del mercado nacional.
Valoradas las ofertas, se requerirá al licitador seleccionado a que presente la

documentación exigida por la ley, entre la que ha de gurar la que justi que la constitución de
la garantía de nitiva que suele ser del 5% del importe de adjudicación, aunque la norma
permite tanto la posibilidad justi cada de exclusión como la exigencia de una garantía
complementaria en casos especiales.
La garantía responde a los siguientes conceptos:
• a) De la obligación de formalizar el contrato en plazo.
• b) De las penalidades impuestas al contratista.
• c) De la correcta ejecución de las prestaciones contempladas en el contrato.
• d) De la incautación que puede decretarse en los casos de resolución del contrato.
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e) En los contratos de obras, de servicios y de suministros, la garantía de nitiva responderá de

la inexistencia de vicios o defectos de los bienes construidos o suministrados o de los servicios
prestados durante el plazo de garantía que se haya previsto en el contrato.
D) La adjudicación del contrato
Presentada la documentación correspondiente, ese procederá a la adjudicación motivada del

contrato que deberá, ademas de publicarse en el per l del contratante, noti carse por
medios electrónicos a todos los que hayan participado en la licitación.
El contenido de la noti cación se precisa en la LCSP, y se ofrece la información necesaria

para que puedan, en su caso, interponer el recurso que decidan.
V. La Formalización del Contrato.
Los contratos que celebren las Administraciones Públicas deberán formalizarse en documento
administrativo que se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación, constituyendo
dicho documento título su ciente para acceder a cualquier registro público.
No obstante, el contratista podrá solicitar que el contrato se eleve a escritura pública,

corriendo de su cargo los correspondientes gastos. En ningún caso se podrán incluir en el
documento en que se formalice el contrato cláusulas que impliquen alteración de los términos de
la adjudicación.
El plazo para la formalización varía en función de que el contrato sea o no susceptible del
recurso especial en materia de contratación.
La formalización de los contratos ha de publicarse en el per l del contratante del órgano de

contratación y en los Boletines o ciales.
Si el contrato no se formalizara por causa imputable al adjudicatario se le exigirá el importe

del 3% del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se
hará efectivo en primer lugar con la garantía de nitiva, si hubiese. En este caso, el contrato se
adjudicará al siguiente licitador por el orden en que hubieran quedado clasi cadas las ofertas.
Si las causas de la no formalización fueren imputables a la Administración, se indemnizará al

contratista de los daños y perjuicios que la demora le pudiera ocasionar.
En los contratos menores no se exige la formalización, siendo su ciente con la incorporación

al expediente de la factura.
VI. El Cumplimiento de los Contratos Administrativos.
1. Consideraciones previas
Una vez formalizado el contrato, el contratista tendrá que ejecutar la prestación que
constituya su objeto en el tiempo pactado y la entidad contratante tendrá igualmente que
cumplir con los compromisos que haya contraído.
Las previsiones de la LCSP sobre la ejecución del contrato son muy limitadas y se concretan en
la necesidad de que el contratista, a cambio del precio pactado, ejecute correctamente el
contrato en el tiempo convenido, a su riesgo y ventura y asumiendo la responsabilidad por
los daños y perjuicios que pueda causar a terceros.
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2. La ejecución por el contratista
A) Las reglas que la rigen. El principio de riesgo y ventura
El contratista ejecuta el contrato bajo y responsabilidad, de tal forma que cuenta con
capacidad de decisión, respetando lo dispuesto en la LCSP y los Pliegos. Este poder de
decisión será mas o menos amplio dependiendo del objeto del contrato. Paralelamente
asume los riesgos derivados de la ejecución del contrato y la responsabilidad surgida de un
cumplimiento defectuoso o tardío.
El 197 LCPS consagra el principio según el cual la ejecución del contrato se realiza a riesgo y
ventura el contratista. Estamos ante un principio general en materia contractual que evoca el
riesgo que asume el contratista en relación con las contingencias normales que piden ocasionar
un mal o un bien, de suerte que le ocasionen un perjuicio o bene cio ordinario.
El principio supone que el contratista se verá favorecido por los mayores bene cios que
puedan resultar de la ejecución del contrato respecto de lo inicialmente previsto o afectado por
los perjuicios derivados de una mayor onerosidad de la prestación.
La LCSP recoge igualmente el derecho del contratista a ser indemnizado por los daños y
perjuicios producidos en los casos de fuerza mayor, siempre que no haya existido una
actuación imprudente. La fuerza mayor concurre ante la presencia de uno de estos sucesos:
• Los incendios causados por la electricidad atmosférica.
• Los fenómenos naturales de efectos catastró cos.
• Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o

alteraciones graves del orden público.
Se trata en todos los casos de acontecimientos inevitables, aunque fuesen previsibles.
B) La correcta ejecución del contrato en el plazo establecido. Las garantías frente al

incumplimiento del contratista.
a) La ejecución defectuosa del contrato
La realización de la prestaciones se ha de producir en los términos pactados, de no ser así, si

los pleitos o el documento contractual lo han previsto, podrá imponer al contratista la
Administración penalidades que han de ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y
las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10% del precio del contrato.
b) El incumplimiento del plazo de ejecución
Todo contrato administrativo ha de establecer su duración o las fechas estimadas para el

comienzo de su ejecución y para su nalización, así como la de prórroga o prórrogas, si
estuvieran previstas.
La LCSP ofrece a la Administración diferentes medidas con las que responder al

incumplimiento de los plazos por el contratista, incumplimiento que se produce por el solo
transcurso del tiempo pactado, sin que por consiguiente y a los efectos de entender que el
contratista está en mora, sea precisa la intimación previa.
Los efectos dependen:
—El incumplimiento imputable al contratista.
En los casos en los que le contratista incurra, por causa que le sea imputable, en demora
respecto al cumplimiento del plazo total, la Adminsitración podrá optar entre resolver el
contrato, sin mas tramites que la audiencia con el contratista, y cuando se formule oposición,
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dictamen del Consejo de Estado, o imponerle penalidades diarias en proporción de 0.2 euros
por cada 1.000 euros. Cada vez que alcancen un múltiplo del 5% del precio contractual, el
órgano de contratación volverá a valorar si continua el contrato con nuevas penalidades u opta
por su resolución.
La Administración cuenta con esta misma facultad en los casos en que los incumplimientos
afecten a los plazos parciales cuando así se hubiese previsto en el pliego de cláusulas
administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquellos haga presumir
razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.
La jurisprudencia siempre es más favorable por la continuidad, dado que es más favorable
para el interés general la conclusión con retraso que la ruptura y la tramitación d aun nuevo
procedimiento de adjudicación.
Las penalidades se han de acordar por el órgano de contratación, a propuesta del

responsable del contrato. El acuerdo será inmediatamente ejecutivo, su importe será efectivo
mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse
al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan
deducirse de las mencionadas certi caciones.
En los supuestos de incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso o de demora en la

ejecución en que no esté prevista penalidad o en que estándolo la misma no cubriera los daños
causados a la Administración, esta exigirá al contratista la indemnización por daños y
perjuicios.
— El incumplimiento no culpable.
Si el incumplimiento no es imputable al contratista y ofrece cumplir su compromiso, la

Administración debe otorgarle una prórroga el plazo que será por lo menos igual al tiempo
perdido, a no ser que pida uno menor le contratista.
El incumplimiento no será imputable cuando se actúe con la diligencia que le era exigible, y
la infracción del contrato obedezca a circunstancias ajenas e independientes de su voluntad.
C) La responsabilidad por los daños causados a terceros en la ejecución del contrato
El contratista es responsable de los daños y perjuicios que pueda causar a terceros como
consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato, a menos que hayan
sido ocasionadas como consecuencia directa de una orden de la Administración, en cuyo
caso será ella la responsable, como lo será si los daños son consecuencia de los vicios del
proyecto en el contrato de obras.
Los terceros afectados, dentro del año siguiente a la producción del hecho, pueden dirigirse al
órgano de contratación al objeto de este, con audiencia del contratista, se pronuncie sobre a
cual de las partes contractuales corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta
facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
3. El pago del precio
La Adminsitración ha de cumplir con el conjunto de obligaciones derivadas del contrato.
La LCSP reconoce como derecho del contratista al abono del precio convenido por la prestación
realizada en los términos legales y contractuales. El precio ha de ser cierto y adecuado para su
efectivo cumplimiento de acuerdo con los valores de mercado y puede jarse tanto por referencia
a los distintos componentes de la prestación, como a tanto alzado.
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El pago se podrá hacer de manera total o parcial, mediante abonos a cuenta o, en el caso de
contratos de tracto sucesivo, mediante pago en cada uno de los vencimientos que se hubiesen
estipulados.
El abonos se ha de producir dentro de los 30 días siguientes a la fecha de aprobación de las

certi caciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en
el contrato de los bienes entregados o servicios prestados.
Se dota al contratista de una serie de garantías ante el incumplimiento por la Administración

de este deber:
• Desde el momento mismo del vencimiento del plazo la Administración le deberá abonar los
intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro. El contratista deberá haber
cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente
en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y
forma, en el plazo de 30 días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la
prestación del servicio.
- Podrá iniciar las acciones pertinentes para formular recurso contencioso-

admisnitrativo frente a la inactividad de la Administración.
• Cuando la demora en el pago alcance 4 meses, el contratista puede proceder a la suspensión

del cumplimiento del contrato, previa comunicación con 1 mes de antelación.
• Si transcurridos 6 meses sigue la Administración sin abonar, el contratista tendrá derecho a

resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le
originen.
Las Comunidades autónomas podrán reducir estos plazos.
VII. Las Prerrogativas de la Administración en la Ejecución de los Contratos
1. Enumeración y procedimiento para su ejercicio
La Administración dispone de una serie de prerrogativas fundadas en la garantía del interés

público que representa y que la sitúan en una posición de preeminencia frente al contratista
privado.
La LCSP establece dos garantías que han de respetarse en todos los procedimientos que
ejerzan estas prerrogativas: la audiencia al contratista y el dictamen del Consejo de Estado
en los supuestos de interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por
parte del contratista; en los de modi cación del contrato cuando su cuantía sea aislada o
conjuntamente, sea superior a un 20% del precio inicial del contrato, IVA excluido, y su precio
sea igual o superior a 6.000.000 de euros.
Los acuerdos que adopten los órganos de contratación en el cumplimiento de estas prerrogativas
ponen n a la vía administrativa y son inmediatamente ejecutivos.
2. La interpretación unilateral de los términos del contrato.
Faculta a la Administración a interpretar los términos del contrato y resolver las dudas que
ofrezca su cumplimiento. El fundamento radica en la garantía del interés público que se vería
negativamente afectado de paralizarse el contrato si un juez o tribunal tienen que aclarar el
contrato.
Los actos dictados en el ejercicio de esta prerrogativa se imponen al contratista que deberá
ejecutar el contrato en los términos que establezca la Administración, sin perjuicio de lo que
pueda impugnar.
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3. La vigilancia y dirección del contrato.
La ejecución se desarrolla bajo la dirección, inspección y control del órgano de

contratación, el cual podrá dictar las instrucciones oportunas para el el cumplimiento de lo
convenido.
La Adminsitración puede igualmente dar instrucciones al contratista sobre la forma en la que se

ha de ejecutar el contrato, como se recoge con claridad para el de obras o el de servicios.
4. La suspensión del contrato.
La Administración puede proceder a la suspensión de la ejecución del contrato, en cuyo caso,

se extenderá un acta, de o cio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las
circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel. La
suspensión supone el deber de la Administración de abonar al contratista los daños y
perjuicios sufridos.
El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de
reanudar la ejecución del contrato
5. La modi cación.
El legislador regula de manera muy restrictiva esta potestad con la intención de que los
contratos se ejecuten en los términos en los que se licitaron y solo excepcionalmente puedan
modi carse.
Solo podrán modi carse cuando:
• Se haya previsto en el Pliego de cláusulas administrativas particulares.
• La modi cación no este recogida en el Pliego, pero se cumplan algunas condiciones.
Si se ha previsto en el Pliego:
• Siempre hasta un máximo del 20% del precio inicio del contrato, que la cláusula de
modi cación deberá estar formulada de forma clara, precisa e inequívoca y concretará con
el detalle su ciente: su alcance, límites y naturaleza; las condiciones en que podrá hacerse uso
de la misma por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda veri carse de forma
objetiva; y el procedimiento que haya de seguirse para realizar la modi cación.
• En ningún caso, un Pliego puede prever cláusula que puedan alterar la naturaleza global
del contrato inicial, circunstancia que se considera que concurre si se sustituyen las obras, los
suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modi ca el tipo de
contrato. No se altera la naturaleza global del contrato cuando se sustituya alguna unidad de
obra, suministro o servicio puntual
Si no se hubiese previsto en los pliegos solo podrá realizarse cuando concurran las siguientes
circunstancias:
• Que encuentre su justi cación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado
segundo del artículo 205.2.
• Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la

causa objetiva que la haga necesaria.
Las modi caciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para los
contratistas cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no
exceda del 20% del precio inicial del contrato, IVA excluido.
• Si la modi cación no resulta obligatoria para el contratista, la misma solo será acordada por el
órgano de contratación previa conformidad por escrito del mismo
Fuera de este marco legal, la modi cación del contrato no es válida.
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VIII. Las Garantías del Equilibrio Financiero del Contrato.
1. Signi cado y alcance
La contratación administrativa se caracteriza por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de

los resultados económicos de un contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el
principio de riesgo y ventura del contratista. Esto quiere decir que la frustración de las
expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le
libera de cumplir lo pactado si le faculta para apartarse del vínculo contractual. Ahora bien, es
tradicional establecer unas excepciones tasadas para reequilibrar la ecuación nanciera del
Conrado cuando se ha producido una ruptura de la misma por cosas imputables a la
Adminsitración o por hechos de fuerza mayor o riesgo imprevisible.
El mantenimiento del equilibrio económico del contrato salvaguarda la posición del contratista
ante la aparición de situaciones que rompen la economía del contrato.
2. El factum principis.
Técnica que da respuesta a los supuestos en los que el equilibrio del contrato se ve alterado
por intervenciones administrativas de tipo general no relativas directamente al objeto del
contrato, pero que implican un cambio en las condiciones externas de su ejecución, determinan
una ruptura de la economía del contrato en perjuicio del contratista. Para estos la
jurisprudencia alumbró esta doctrina, que de ende la necesidad de compensar al contratista por
la mayor onerosidad que le supone el cumplimiento del contrato.
Esto se positiviza en el contrato de concesión de obra, al disponer que la Adminsitración debe

restablecer el equilibrio económico del contrato cuando actuaciones de la Administración
concedente, por su carácter obligatorio para el concesionario, determinaran de forma directa la
ruptura sustancial de la economía del contrato.
3. Teoria del riesgo imprevisible.
De ende el derecho del contratista al reequilibrio nanciero del contrato alterado como
consecuencia de circunstancias producidas durante la vida del contrato, por causas que no
habían sido previstas ni por el contratista ni por la propia Administración.
4. La revisión de precios.
Los precios fijados en el contrato pueden ser revisados cuando cuando deban ser
ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas de costes que
acaezcan durante la ejecución del contrato (102.5 LCSP) Requiere de un conjunto de
condiciones:
• Los precios solo podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada, por lo que no
cabe o cabrá la revisión periódica no predeterminada o no periódica de los precios de los
contratos.
• La revisión, previa justificación en el expediente y de conformidad con lo que establezca la

norma reglamentaria solo se podrá llevar a cabo en los contratos de obra, en los contratos
de suministros de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones
Públicas, en los contratos de suministro de energía y en aquellos otros contratos en los que el
período de recuperación de la inversión sea igual o superior a 5 años.
• En los supuestos en los que procedan el órgano de contratación fijará la fórmula de revisión
que deba aplicarse, atendiendo a la naturaleza de cada contrato y la estructura y evolución de
los costes de las prestaciones del mismo. El Consejo de Ministros podrá aprobar formulas tipos
de revisión periódica y predeterminada.
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• Solo podrá efectuarse, salvo en los contratos de suministros de energía, cuando el contrato
se hubiese ejecutado, al menos, en el 20% de su importe y hubiera transcurrido dos años
desde la formalización por lo que, el primer 20% ejecutado y los 2 primeros años transcurridos
desde la formalización quedarán excluidos de la revisión.
IX. La Cesión del Contrato y la Subcontratación.
1. La cesión.
Los derechos y obligaciones derivados de un contrato administrativo pueden, cuando

obedezcan a una opción inequívoca de los pliegos, ser cedidos a un tercero siempre que las
cualidades técnicas o personales del cedente no hayan sido razón determinante de la
adjudicación del contrato, y de la cesión no resulte una restricción efectiva de la competencia
en el mercado.
La cesión está subordinada al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
a) Que el órgano de contratación autorice, de forma previa y expresa, la cesión.
b) Que el cedente tenga ejecutado al menos un 20% del importe del contrato o, cuando se
trate de un contrato de concesión de obras o concesión de servicios, que haya efectuado su
explotación durante al menos una 1/5 del plazo de duración del contrato.
c) Que el cesionario tenga capacidad para contratar con la Administración y la solvencia

que resulte exigible en función de la fase de ejecución del contrato, debiendo estar
debidamente clasificado si tal requisito ha sido exigido al cedente, y no estar incurso en una
causa de prohibición de contratar.
d) Que la cesión se formalice, entre el adjudicatario y el cesionario, en escritura pública.
El cesionario queda subrogado en todos los derechos y obligaciones del cedente
2. La subcontratación.
La LCSP permite también que el contratista pueda concertar con terceros la realización
parcial de la prestación con sujeción a lo que dispongan los pliegos, salvo en los supuestos
en los que se excepciona esta posibilidad, imponiéndole la ejecución al contratista.
Se destaca la necesidad de que el adjudicatario comunique por escrito a la Administración la

intención de celebrar los subcontratos, señalando la parte de la prestaron que se pretende
subcontratar y demás datos, justificando su aptitud para la ejecución de la prestación. La
infracción de las condiciones establecidas por la norma determina la imposición al contratos de
hasta un 50% del importe del subcontrato, e incluso, la resolución del contrato por incumplimiento
de obligaciones esenciales.
Los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal que asumirá, por
tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración.
El contratista está obligado a abonar a los subcontratistas el precio.
Las Administraciones Públicas y demás contratantes podrán comprobar el estricto

cumplimiento de los pagos que los contratistas adjudicatarios de los contratos públicos han de
hacer a todos los subcontratistas o suministradores que participen en los mismos.

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X. La Extinción del Contrato: Cumplimiento y resolución.
1. El cumplimiento.
El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo
con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.
Se exige a la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad que se ha
de producir dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto contractual, a menos que
en los pliegos se establezca un plazo distinto.
Cumplido el contrato, el contratista tiene derecho, dentro del plazo de treinta días a contar
desde la fecha del acta de recepción o conformidad, o presentación de la factura si se produce
con posterioridad, a que la Administración le notifique la liquidación correspondiente del contrato, y
el abono, en su caso, del saldo resultante. Si se produjera demora en el pago, el contratista
tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro.
El acto de recepción o conformidad determina además el inicio del computo del plazo de
garantía fijado en el contrato, transcurrido el cual quedara extinguida la responsabilidad del
contratista.
Si durante el plazo de garantía se aprecian vicios, el contratista deberá responder por ellos. El
plazo de garantía puede exceptuarse en aquellos contratos en que por su naturaleza o
características no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamente en el expediente de
contratación, consignándolo expresamente en el pliego.
2. La resolución.
Procede ante un conjunto de circunstancias muy heterogéneas que se aúnan en su común efecto
de romper el contrato antes del vencimiento del plazo de ejecución sin que se haya cumplido
íntegramente el objeto.
El 211 LCSP establece las causas de resolución del contrato, aunque los contratos nominados
tienen causas específicas, trataremos las causas generales:
A) Causas que afectan a la capacidad y solvencia del contratista.
Son:
• La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la
personalidad jurídica de la sociedad contratista.
• La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.
Los efectos de estas causas son:
• En los casos de muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual la Administración

podrá acordar la continuación del contrato con sus herederos o sucesores, siempre que
estos así lo soliciten. Si la Administración opta por no continuar, los sucesores no tendrán
derecho alguno a indemnización.
• La declaración de insolvencia en cualquier procedimiento dará siempre lugar a la resolución

del contrato. En el caso de concurso, la Administración potestativamente continuará el
contrato si razones de interés público así lo aconsejan, siempre y cuando el contratista
prestare las garantías adicionales suficientes para su ejecución.
• Si se extingue la personalidad jurídica de la sociedad contratista, el contrato continuará con

la empresa que pueda resultar de los procesos de fusión, escisión o aportación, siempre que
se mantenga la solvencia exigida. La resolución solo procede en supuestos de
imposibilidad de la continuidad del contrato.

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B) El mutuo acuerdo entre la Adminsitración y el contratista.
La resolución por mutuo acuerdo solo podrá tener lugar cuando no concurra otra causa de
resolución que sea imputable al contratista, y siempre que razones de interés público hagan
innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato.
La jurisprudencia se opone a rupturas de contratos por este motivo en las hipótesis en las que
aprecia incumplimientos previos.
C) Causas derivadas del incumplimiento de las partes.
Son las siguientes:
a) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.
La resolución del contrato no solo cabe en los supuestos de incumplimiento del plazo total de
ejecución, sino también ante la infracción de los plazos parciales cuando así se haya previsto en
el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora haga presumir
razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.
Para que se posible la resolución del contrato, el incumplimiento ha de ser imputable al

contratista, dado que, de no darse esta circunstancia y siempre que se ofrezca a cumplir con sus
compromisos, la Administración viene obligada a concederle una prórroga.
Esta regla general se excepciona únicamente en los supuestos del 211.1.d) que considera causa
de resolución en todo caso el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el
pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de
duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.
El incumplimiento del plazo constituye una vulneración de una de sus obligaciones

esenciales.
b) El incumplimiento por el contratista de la obligación principal del contrato o de sus

obligaciones esenciales.
211.1.f) LCSP considera causa de resolución el incumplimiento de la obligación principal del

contrato o el de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en
los pliegos, cuando concurran los dos requisitos siguientes:
• 1.º Que las mismas respeten los límites que el apartado 1 del artículo 34 establece para la
libertad de pactos (siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y
a los principios de buena administración)
• 2.º Que figuren enumeradas de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el
documento descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.
La posible ruptura del contrato por esta causa se vincula pues al incumplimiento de la obligación
principal del contrato, que cabe identificar con la prestación que constituye su objeto, o al de
aquellas otras que hayan quedado de forma expresa y clara calificadas como esenciales en los
pliegos del contrato.
Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada
la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados
en lo que excedan del importe de la garantía incautada.
El contratista no tiene derecho a la devolución de la garantía en los supuestos en los que

su incumplimiento no haya causado daños a la Administración o estos se encuentren por
debajo de su cifra, toda vez que esta se incauta siempre como consecuencia de la ruptura del
contrato ante su incumplimiento culpable. El acuerdo de resolución ha de contener un
pronunciamiento sobre la paridad, devolución o cancelación de la garantía.

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c) El incumplimiento del contrato por la Administración.
El incumplimiento por la Administración de sus obligaciones derivadas del contrato solo

terminan la resolución en los casos legales, aunque la obligan con caracter general al pago de
los daños y perjuicio que por ello causen al contratista.
La Administración, esta obligada a abonar el precio del contrato dentro de los 30 días
siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que
acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios
prestados. Cuando el retardo en el pago supere los 6 meses, el contratista tendrá derecho a
resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le
originen.
D) Otras causas generales de resolución.
a) La variación de los términos del contrato.
Es causa de resolución la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos

inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato; o cuando dándose las
circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o
conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al
20% del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido.
El contratista tendrá derecho a una indemnización del 3% ciento del importe de la prestación
dejada de realizar, salvo que la causa sea imputable al contratista o este rechace la modificación
contractual propuesta por la Administración al amparo del artículo 205.
b) Las propias de los distintos tipos contractuales.
Causas que se señalen específicamente para cada categoría de contratos en la ley.
c) El incumplimiento por el contratista de sus obligaciones respecto de los trabajadores a su cargo
El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los
trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las
condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también
durante la ejecución del contrato.
La resolución del contrato por este motivo solo se acordara a instancia de los representantes de
los trabajadores en la empresa contratista, por lo que la capacidad de instar el procedimiento de
resolución escapa de las partes contratantes, dejando ademas en manos de los trabajadores la
decisión sobre la continuidad del contrato aun cuando se esté produciendo algunos
incumplimientos de la normativa laboral recogidos en la norma.
E) El procedimiento de resolución
La resolución del contrato se acordara por el órgano de contratación, de oficio o a instancia

del contratista, siguiendo el procedimiento que se determinen en las disposiciones de desarrollo
de la ley. La ley dispone adema dos tramites de obligado cumplimiento:
• La audiencia al contratista.
• Dictamen del Consejo de Estado cuando se formule oposición por el contratista.
Los expedientes de resolución contractual deberán ser resueltos e instruidos en el plazo

máximo de 8 meses. La falta de resolución y notificación en el plazo supone:
• Iniciado a instancia de parte: desestimada, silencio negativo.
• Iniciado de oficio: caducidad.

123 de 125
XI. La invalidez de los contratos
1. Causas.
Artículo 38. Supuestos de invalidez.
Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores, incluidos los contratos subvencionados a
que se refiere el artículo 23, serán inválidos:
a) Cuando concurra en ellos alguna de las causas que los invalidan de conformidad con las
disposiciones del derecho civil.
b) Cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o del procedimiento de adjudicación, por
concurrir en los mismos alguna de las causas de derecho administrativo a que se refieren los
artículos siguientes.
c) En aquellos casos en que la invalidez derive de la ilegalidad de su clausulado.
La LCSP diferencia entre nulidad y anulabilidad de Derecho Administrativo y la invalidez de

Derecho Civil.
Las causas de nulidad de Derecho administrativo, ademas de las del artículo 47.1 LPAC, son:
a) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica o el estar este incurso en alguna

de las prohibiciones del artículo 71.
b) La carencia o insuficiencia de crédito, salvo los supuestos de emergencia.
c) La falta de publicación del anuncio de licitación en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o

en el medio de publicidad en que sea preceptivo.
d) La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para la formalización del
contrato siempre que concurran los requisitos que la norma establece.
e) Haber llevado a efecto la formalización del contrato, en los casos en que se hubiese
interpuesto el recurso especial en materia de contratación, sin respetar la suspensión que
pudiera concurrir.
f) El incumplimiento de las normas establecidas para la adjudicación de los contratos basados en

un acuerdo marco celebrado con varios empresarios o de los contratos especí cos basados en
un sistema dinámico de adquisición en el que estuviesen admitidos varios empresarios.
g) El incumplimiento grave de normas de derecho de la Unión Europea en materia de contratación

pública que conllevara que el contrato no hubiera debido adjudicarse al contratista.
Las demás infracciones del ordenamiento jurídico, y en especial de las reglas contenidas en la
LCSP, se consideran causas de anulabilidad. En particular, se incluyen entre las causas de
anulabilidad las siguientes:
a) El incumplimiento de las circunstancias y requisitos exigidos para la modi cación de los

contratos.
b) Todas aquellas actuaciones emanadas de cualquier poder adjudicador que otorguen, de

forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con
cualquier Administración.
fi
fi

124 de 125
2. La declaración de invalidez y sus efectos
Las consecuencias de la declaración de invalidez varían en función de la causa que la

determine. Si recae sobre los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación llevara
consigo, una vez sea rme, la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación,
debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del
mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable de la
invalidez del contrato deberá indemnizar.a la contraria.
La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a estos y sus
consecuencias.
Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al

servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de
aquel y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el
perjuicio.
La declaración de invalidez puede ser el resultado de la estimación de un recurso administrativo

o contencioso-administrativo.
XII. El Recurso Especial en Materia de Contratación
Se trata de un recurso administrativo especial en la mediad en que está reservado para los
actos que expresamente prevé la norma, y potestativo de tal forma que el interesado para
optar entre hacer uso de esta vía de impugnación o interponer directamente recurso
contencioso-administrativo.
La competencia para su resolución se atribuye al Tribunal Administrativo Central de recursos

contractuales.
Es aplicable a los contratos de las Administraciones y a los de otros poderes adjudicadores

en determinados casos.
Las actuaciones impugnables son: los anuncios de licitación, los pliegos, los acuerdos de
adjudicación… y los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre
que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos.
Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o

jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto
perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones
objeto del recurso.
Su plazo de interposición es de 15 días hábiles a contar desde su publicación en el per l del

contratante o desde su noti cación.
Este plazo se amplia a 30 días si se funda el recurso en una de las causas de nulidad.
La interposición tiene efecto de suspender el procedimiento de contratación cuando el acto

recurrido sea el de adjudicación. Si su objeto es otro podrán solicitarse las medidas
cautelares que se estimen pertinentes, sobre las que el órgano competente para resolver el
recurso deberá pronunciarse en el plazo de 5 días. En este mismo plazo decidirá si mantiene o
no la suspensión automática derivada del recurso.
El procedimiento se ajusta a lo establecido en la LPAC con las especialidades del 56 LCSP.
fi
fi
fi
125 de 125
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas o declarará su inadmisión, decidiendo motivadamente cuantas cuestiones se
hubiesen planteado. En todo caso, la resolución será congruente con la petición y, de ser
procedente, se pronunciará sobre la anulación de las decisiones no conformes a derecho
adoptadas durante el procedimiento de adjudicación, así como si procede, sobre la retroacción
de las actuaciones.
También podrá reconocer una indemnización a la persona interesada por los daños y perjuicios
que le haya podido ocasionar la infracción legal que hubiese dado lugar al recurso.

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Reservados todos los derechos.

Maldonado Estivill, Salvador

Actualizados a 7 de junio de 2022.

I. Concepto y delimitación negativa.

En el campo de las afecciones de los derechos patrimoniales de los ciudadanos, la institución

• Imperatividad: resultado de la voluntad unilateral del poder público. Carácter coactivo y

• Privación: la afección directa e inmediata a la propiedad/derechos/intereses patrimoniales

• Destino de la cosa o derecho expropiado al n que justi ca la expropiación: se legitima por

• Sometimiento al procedimiento legalmente establecido (principio legalidad): garantía

• Garantias a favor del expropiado.

II. Evolución normativa y régimen vigente.

El 149.1.18ª CE atribuye a la competencia exclusiva al Estado “la legislación sobre

Son el expropiante, el bene ciario y el expropiado.

La titularidad de la potestad expropiadora como potestad tendente la traslación singularizada

- Artículo 4.2 y 4.3 LBRL: la legislación autonómica puede atribuir la potestad

La competencia para el ejercicio de la potestad recae sobre, en el Estado, Delegados del

El poder legislativo lleva a cabo la regulación de la potestad expropiadora y la declaración de

Respecto los bienes de Estados extranjeros con protección diplomática y de confesiones

Artículo 7 LEF: “Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no

• Los expropiados secundarios: titulares de derechos distintos del de propiedad o cualquier

En todo caso la comparecencia de los expropiados principales es necesaria, de tal manera

La determinación y pago del justiprecio se lleva a cabo entre la Administración y el propietario y

Los tribunales han determinado la responsabilidad subsidiaria de la Administración

El objeto potencial de la expropiación forzosa no es solo el derecho de propiedad, también

Cuando la expropiación afecta a bienes de dominio publico es necesaria una desafectación de

• Realizada la expropiación parcial, el expropiado quiera la expropiación total porque le

- Si no acepta la expropiación total, es de aplicación el artículo 46 LEF “se incluirá en el

• Qué realizada la expropiación parcial, el expropiado no quiera la expropiación total, por

• Si no deriva ningún prejuicio: la Administración solo indemniza por la parte expropiada.

• Si demuestra la existencia de perjuicios por la conservación o explotación de la misma:

3. Causa expropiandi: la utilidad pública o el interés social.

La utilidad pública consiste en la nalidad de interés general que motiva la expropiación.

La permisión de expropiaciones para nes de interés social extiende el ámbito de su ejercicio

IV. El procedimiento expropiatorio y sus fases.

La ley regula un procedimiento general y varios procedimientos especiales aplicables a algunos

En el ámbito urbanístico esta muy consolidado el procedimiento llamado de tasación conjunta,

A) Acuerdo de necesidad de ocupación.

La nalidad de la fase de determinación de la necesidad de la ocupación es la de dejar

La necesidad de ocupación ha de ceñirse a aquellos bienes o derechos que resulten

En la regulación legal, el térmite de la declaración de la necesidad de ocupación se con gura

El órgano administrativo competente para expropiar abre un trámite de información pública,

En el curso de este trámite, los interesados pueden reclamar pidiendo la subsanación de

La aprobación del acuerdo inicia el expediente expropiatorio.

• Contra la resolución del recurso administrativo cabe recurso contencioso-admisnitrativo.

a) Posibilidad de mutuo acuerdo.

En caso de acuerdo: el servicio encargado de la expropiación formulará una propuesta al órgano

El Tribunal Supremo indica que para desligarse de lo dispuesto en el convenio la Administración

El expediente contradictorio para la jación del justiprecio comienza con el emplazamiento al

Posteriormente, la Administración, en 20 días, aceptará o rechazará la hoja, y si es rechazada,

c) Fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación.

Dicho órgano colegiado arbitral de extracción mixta se compone de:

• Presidente: un magistrado designado por la audiencia provincial.

Si la Administración expropiante pretender recurrir la valoración, debe llevar a cabo primero

• Pago o consignación de la cantidad sobre la que no hay disconformidad, y en su momento,

d) Valoración de los bienes y derechos expropiados.

—Alcance: el pago del justiprecio es requisito que condiciona la licitud y la e cacia de la

• Justo ha de interpretarse en el sentido de la su ciencia y proporcionalidad, el TC establece

—Criterios para jar el justiprecio: dualidad entre expropiaciones no urbanísticas y

C) Pago y toma de posesión.

Si el expropiado se niega a cobrar, consignar en la Caja General de Depósitos esta cantidad.

En hecho de cobrar el justiprecio no conlleva la conformidad del expropiado con su importe,

Satisfecho el justiprecio, la Administración expropiante puede tomar posesión del bien o

2. El procedimiento en la expropiación de urgencia.