CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Capítulo XXViii CAP. I

CAP. II

EL PROCEDIMIENTO CAP. III

ADMINISTRATIVO TRILATERAL CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. VIII

CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Los procedimientos concurrenciales. 1.2.
Funciones del procedimiento trilateral. 1.3. Principios que rigen el procedimiento
CAP. X
trilateral. 1.4. El problema del control difuso en sede administrativa. 1.5. El
precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias. 1.5.1. Los discuti-
bles fundamentos del Tribunal Constitucional. 1.5.2. Los parámetros de una CAP. XI
sentencia más reciente. 1.6. Inaplicación de reglamentos. 2. La tramitación
del procedimiento administrativo trilateral. 2.1. Iniciación del procedimiento CAP. XII
trilateral. 2.1.1. Requisitos de la reclamación. 2.1.2. Traslado de la reclamación.
2.1.3. Contestación de la reclamación. 2.1.4. Respuestas a las contestaciones de CAP. XIII
las reclamaciones. 2.2. Actuación probatoria en los procedimientos trilaterales.
3. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral. 3.1. CAP. XIV
Impugnación de la resolución que decide una medida cautelar. 4. Recursos
que puede interponerse en los procedimientos trilaterales. 4.1. Trami- CAP. XV
tación del recurso administrativo. 5. Conciliaciones o transacciones en el
procedimiento trilateral. 5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen CAP. XVI
transacciones o conciliaciones. 5.2. Continuación del procedimiento de oficio.
CAP. XVII

CAP. XVIII

1. GENERALIDADES CAP. XIX

El procedimiento administrativo trilateral —que en la doctrina y la jurispruden- CAP. XX

cia admite términos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso— es CAP. XXI

el procedimiento administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa,
CAP. XXII
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración,
destinado a resolver los conflictos entre los mismos. CAP. XXIII

El procedimiento trilateral es empleado especialmente, para resolver las CAP. XXIV

controversias que tienen relación con las entidades descritas en el inciso 8)
del artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo CAP. XXV

General (en adelante, la Ley), es decir, aquellas personas jurídicas bajo el ré- CAP. XXVI
gimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa,
en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado1661. En tal sentido, CAP. XXVII

es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de las partes CAP. XXVIII

CAP. XIX

1661 Artículo 219º, inciso 219.1 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 629

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas
que las de un administrado.
CAP. II
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV de
CAP. III la Ley y en lo demás por lo previsto en dicha norma en cuanto al procedimiento
CAP. IV
administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administra-
tivos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley tiene únicamente carácter
CAP. V
supletorio y regula aquello que la norma especial no refiera expresamente1662.
CAP. VI Ahora bien, debe quedar claro que el elemento diferencial entre la función
CAP. VII
jurisdiccional y la actividad cuasijurisdiccional de la Administración estriba en
la inexistencia de la cosa juzgada en el ámbito administrativo. Y es que, en
CAP. VIII
principio toda resolución administrativa es susceptible de ser impugnada a
CAP. IX través de proceso contencioso administrativo, aun incluyendo las excepciones
señaladas por la Constitución en su artículo 142º como lo hemos referido en
CAP. X
el capítulo precedente. Con ello queremos dejar claro, en consonancia con la
CAP. XI norma constitucional, que la existencia de procedimientos trilaterales no implica
CAP. XII
la asignación de facultades jurisdiccionales a favor de la Administración Pública;
caso contrario se estaría vulnerando los principios de unidad y exclusividad de
CAP. XIII la función jurisdiccional.
CAP. XIV En el mismo orden de ideas, no debemos confundir actividad cuasijurisdic-
CAP. XV
cional de la administración con actividad arbitral1663. De hecho, a la actividad
cuasijurisdiccional implica la inexistencia de jurisdicción y por ende la calidad
CAP. XVI de cosa decidida de la resolución que se emita y no de cosa juzgada. Como
CAP. XVII resultado, el Poder Judicial, está siempre en capacidad de conocer de los
hechos materia de controversia, salvo que se haya generado una transacción
CAP. XVIII
o conciliación. La actividad arbitral es jurisdicción —con las discusiones que
CAP. XIX dicha afirmación genera— y lo que se resuelva en mérito a dicha actividad
constituye, en principio, cosa juzgada, requiriéndose de la actuación judicial
CAP. XX
únicamente para su ejecución forzosa.
CAP. XXI

CAP. XXII 1.1. Los procedimientos concurrenciales

CAP. XXIII
A diferencia del procedimiento administrativo trilateral, el procedimiento concu-
rrencial implica más bien la existencia de intereses distintos por parte de varios
CAP. XXIV
administrados, que se dan de manera paralela y cuya naturaleza no permite
CAP. XXV su tutela simultánea. Sin embargo, no existe una controversia o conflicto entre
dichos administrados, no siendo la Administración Pública un componedor del
CAP. XXVI
conflicto. En consecuencia, no existe desempeño de actividad cuasijurisdiccio-
CAP. XXVII nal. Sin embargo, la existencia de un recurso administrativo contra la decisión

1662 Artículo 220º de la Ley N.º 27444.

CAP. XXVIII
1663 Sobre el particular: Martín tirado, Richard, “El procedimiento administrativo trilateral y
CAP. XIX
su aplicación en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”, en AA.VV., Co-
mentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA, Lima,
2003, pp. 489 y ss.

630 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

de la Administración podría transformar el procedimiento concurrencial en un CAP. I

procedimiento administrativo trilateral.
CAP. II
Un ejemplo muy común de procedimiento administrativo concurrencial es el de
los procesos de selección en el ámbito de la contratación administrativa. Los CAP. III

procesos de selección —sean licitación pública, concurso público, adjudica- CAP. IV

ción directa o adjudicación de menor cuantía— tienen por finalidad determinar
aquella persona natural o jurídica que resulte más idónea para proveer a la CAP. V

entidad en cuestión de los bienes y servicios que la misma necesita, a través CAP. VI
de la participación en el proceso de un conjunto de postores. Los procesos de
CAP. VII
selección, en tanto procedimientos administrativos, se inician con la convoca-
toria y culminan con la suscripción del contrato respectivo o perfeccionamiento CAP. VIII
de este —como resultado del otorgamiento de la buena pro a favor del postor
CAP. IX
elegido— o cuando se cancela el proceso o cuando se deja sin efecto el referido
otorgamiento de la Buena Pro. CAP. X

1.2. Funciones del procedimiento trilateral CAP. XI

CAP. XII
El procedimiento trilateral es lo más cercano que existe en el ámbito administra-
tivo a la función típicamente jurisdiccional. De hecho, el procedimiento trilateral CAP. XIII
tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del Poder Judicial
CAP. XIV
de resolver conflictos, lo que la teoría general del proceso denomina hetero-
composición. La actividad administrativa sirve de filtro para que, en la medida CAP. XV
de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que no puede resolverse
CAP. XVI
de manera definitiva en el ámbito administrativo. De hecho, en algunos secto-
res resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos CAP. XVII
administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo
CAP. XVIII
tribunal administrativo1664.
CAP. XIX
Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasijurisdiccional de la
administración pública se pretende crear una instancia especializada en la CAP. XX
resolución de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios técnicos.
CAP. XXI
Es decir, la actividad cuasijurisdiccional es realizada por entes, en general
colegiados, cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia CAP. XXII
a resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las
CAP. XXIII
diversas instancias del Poder Judicial.
Sin embargo, esta constatación queda desvirtuada por el hecho de que la con- CAP. XXIV

troversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocidas por el Poder CAP. XXV
Judicial. Tal situación permite a ciertos juristas a proponer que los tribunales
administrativos entren a formar parte del Poder Judicial, como órganos jurisdic- CAP. XXVI

cionales especializados, lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX
1664 Sobre el particular: GuzMán naPuri, Christian, “El procedimiento administrativo trilateral”,
en Actualidad Jurídica, T. 150, Lima, 2006, p. 176.

INSTITUTO PACÍFICO 631

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva.
CAP. II
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos tri-
CAP. III laterales implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder
CAP. IV
Judicial como ente de resolución de conflictos. Esta falta de confianza es más
bien propia de la tradición europeo continental del derecho administrativo, muy
CAP. V
influida por la necesidad de asignar facultades a la Administración Pública como
CAP. VI rezago de principios monárquicos que aún subsisten. La tradición anglosajona,
en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder Judicial frente
CAP. VII
a la Administración Pública. El concepto de tribunal administrativo proviene más
CAP. VIII bien de dicha tradición europeo continental.
CAP. IX Esta consideración invade todo el derecho público, lo cual se muestra, por ejem-
plo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la facultad
CAP. X
de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto con la
CAP. XI Constitución, así como en la generalización de la autotutela y la ejecutoriedad
CAP. XII
en el derecho administrativo europeo. Esto no ocurre en el ámbito nacional, en
el cual incluso se permite que la Administración Pública pueda aplicar control
CAP. XIII difuso ante la presencia de una norma que vulnere la Constitución.
CAP. XIV
1.3. Principios que rigen el procedimiento trilateral
CAP. XV
El procedimiento trilateral se caracteriza por mostrar cierta atenuación o me-
CAP. XVI
diatización de importantes principios del procedimiento administrativo general,
CAP. XVII situación derivada de la naturaleza del mismo, en gran medida intermedia entre
el procedimiento administrativo clásico o bilateral y el proceso judicial. En primer
CAP. XVIII
lugar, notamos una mayor rigidez y formalidad a nivel del procedimiento trilateral
CAP. XIX que el que encontramos en el procedimiento administrativo general, mientras
CAP. XX
que el procedimiento administrativo bilateral es eminentemente informal. Ello,
dada la aplicación de plazos y momentos específicos para determinadas ac-
CAP. XXI
tuaciones.
CAP. XXII En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, observamos una impor-
CAP. XXIII
tante atenuación del principio de unidad de vista ya antes descrito, existiendo
cierta aplicación del principio de preclusión, propio más bien de proceso judicial.
CAP. XXIV
Ello se nota en la existencia de etapas definidas, en el marco de la presentación
CAP. XXV de la reclamación y su contestación, y la existencia de la declaración de rebel-
día, no obstante que en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar
CAP. XXVI
la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir,
CAP. XXVII si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación fuera del
vencimiento del plazo1665, sin señalar que valor en la toma de decisión se le
otorga a dicha contestación.
CAP. XXVIII

CAP. XIX

1665 Artículo 223º, inciso 223.3 de la Ley N.º 27444.

632 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Por otro lado, observamos una importante atenuación del principio de verdad CAP. I
material, y en consecuencia, el de oficialidad de la prueba, puesto que la Admi-
CAP. II
nistración se conforma, en principio, con las pruebas aportadas por las partes,
las mismas que poseen la obligación de probar los hechos que alegan1666. Sin CAP. III
embargo, como ya lo hemos señalado, la asignación de la carga de la prueba
CAP. IV
pasa por determinar quien se encuentra en mejor capacidad para probar algo,
con lo cual la carga de la prueba no necesariamente corresponde a quien CAP. V
afirma un hecho.
CAP. VI
Finalmente, existe una importante atenuación a los principios de no resolutio y
CAP. VII
no reformatio in peius, señalados en capítulos anteriores del presente trabajo,
puesto que es posible que en una instancia superior, e incluso en la misma CAP. VIII
instancia, la situación del reclamante pueda empeorar en relación con la que
CAP. IX
lo afectaba en la primera instancia administrativa. Ello se debe a la existencia
de una controversia entre las partes, la cual genera la necesidad de establecer CAP. X
beneficios para uno, que se convierten en perjuicios o gravámenes para el otro.
CAP. XI
Los principios antes señalados son aplicables a procedimientos administrativos
bilaterales, en los cuales se reconoce el mayor poder de la Administración CAP. XII
Pública frente al administrado.
CAP. XIII
Por otro lado, es preciso indicar que en el procedimiento trilateral la imparcia-
lidad y neutralidad de la Administración debe acentuarse notablemente, dada CAP. XIV

la existencia de un conflicto de intereses entre varios administrados1667. La CAP. XV

autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la tensión entre la
obligación de la entidad de tutelar el interés público y la necesidad de resolver CAP. XVI

la controversia. De hecho, la resolución del conflicto de intereses que se pre- CAP. XVII
senta a la autoridad administrativa entraña un componente de interés general
CAP. XVIII
que resulta ineludible.
CAP. XIX
1.4. El problema del control difuso en sede administrativa
CAP. XX
La Constitución como norma jurídica goza de la llamada supremacía, puesto
CAP. XXI
que aquella es la norma más importante de las existentes al interior del Estado,
principio que permite que la Constitución sea la norma matriz del ordenamien- CAP. XXII
to jurídico nacional. Este principio proviene de distintos orígenes. En primer
CAP. XXIII
lugar, debemos considerar la tradición constitucional norteamericana, a partir
del célebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determinó no solo que la CAP. XXIV
Constitución era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la
CAP. XXV
norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba
CAP. XXVI
1666 La Ley señala en el inciso 1.11 del artículo IV del Título Preliminar que, en el caso de pro-
cedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos CAP. XXVII

los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin
CAP. XXVIII
que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin em-
bargo, se señala que la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
CAP. XIX
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés general.
1667 García de enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 467.

INSTITUTO PACÍFICO 633

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
en desacuerdo con la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa
no se encontraba señalada en la constitución de los Estados Unidos. Dicha
CAP. II facultad se denominó judicial review, conforma lo que se conoce como control
CAP. III difuso de constitucionalidad1668 y apareció como un contrapeso al poder que
poseería el Congreso en mérito al principio de legalidad y el sometimiento al
CAP. IV
mismo por parte del Estado en su Conjunto.
CAP. V
En el caso europeo la evolución fue diferente, puesto que se determinó la
CAP. VI existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las
leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una
CAP. VII
norma de rango legal1669. La aparición de dicho mecanismo se dio con la Cons-
CAP. VIII titución austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propagó a la mayor
parte de Europa —conocida es la labor de dichos entes en el caso español
CAP. IX
y alemán— y de ahí a Latinoamérica. El citado ente, que sería denominado
CAP. X en general Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en
CAP. XI
cuestión, con evidentes efectos erga omnes, a través del uso del denominado
control concentrado de constitucionalidad.
CAP. XII
En el caso peruano es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de
CAP. XIII control de constitucionalidad, por cual se considera que en Perú funciona un
CAP. XIV
sistema dual, que es realidad poco común en el derecho constitucional compa-
rado. El control difuso se encuentra consagrado por el artículo 138º de la norma
CAP. XV
constitucional1670, mientras que el control concentrado se encuentra regulado
CAP. XVI en los artículos 200º y 202º del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal
Constitucional puede también hacer uso del control difuso cuando resuelve en
CAP. XVII
última instancia procesos constitucionales.
CAP. XVIII
La polémica se inicia cuando empezamos a discutir si esta facultad puede ser
CAP. XIX otorgada a la Administración Pública en aplicación precisamente del principio
de supremacía de la Constitución. De hecho, interesante doctrina extranjera y
CAP. XX
nacional defiende la posibilidad incluso de inaplicación por parte de la Admi-
CAP. XXI nistración de normas con rango de ley que puedan ser inconstitucionales 1671.
CAP. XXII

CAP. XXIII 1668 García de enterría , La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55.
CAP. XXIV 1669 Parada vásquez, Derecho administrativo, cit., [2002], p. 46.
1670 Constitución de 1993:
CAP. XXV
Artículo 138º. La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Po-
CAP. XXVI
der Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
CAP. XXVII legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior.
1671 Sobre el particular: doMénech Pascual, Gabriel, “La inaplicación administrativa
de reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales”, en Revista de Administración
CAP. XXVIII
Pública, N.º 155, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001; del Pozo
CAP. XIX
Goicochea, Claudia Rosanna, Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra,
Lima, 2005; BustaMante alarcón, Reynaldo, “Control difuso y administración: ¿es
viable que la administración ejerza el control difuso de la constitucionalidad
normativa?”, en Revista
634 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal
 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

1.5. El precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias CAP. I

En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha señalado que todo tribunal CAP. II
u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de
CAP. III
preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la
vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad CAP. IV
con los artículos 38.º, 51.º y 138.º de la Constitución. Para ello, el Tribunal se-
CAP. V
ñala que se deben observar los siguientes presupuestos: en primer lugar, que
dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia CAP. VI
planteada dentro de un proceso administrativo; así como que la ley cuestionada
no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución1672, lo CAP. VII

cual es un requisito de todo mecanismo de control de constitucionalidad. CAP. VIII

La extrema amplitud de este precedente —en el cual podía incluirse a consejos

CAP. IX
directivos de entidades públicas, comités especiales encargados de tramitar el
proceso de contratación pública o los consejos consultivos—, obligó al Tribunal CAP. X
a emitir una aclaración, en la cual precisa que los tribunales administrativos
CAP. XI
u órganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son
aquellos tribunales u órganos colegiados administrativos que imparten “justicia CAP. XII
administrativa” con carácter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan
CAP. XIII
por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados1673.
El precedente antes señalado resulta ser en extremo discutible, aun después CAP. XIV

de la aclaración efectuada. En primer lugar, porque no se comprende clara- CAP. XV

mente cuál es su alcance. Lo que ocurre es que el Tribunal señala dos posible
aplicaciones de dicho control difuso: A pedido de parte y de oficio. El primero, CAP. XVI

como indica el Tribunal, faculta a los órganos antes referidos para evaluar la
CAP. XVII
procedencia de la solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se
trate de otorgar mayor protección constitucional a los derechos fundamentales CAP. XVIII

de los administrados1674.
CAP. XIX
Estos parámetros resultan ser tan subjetivos que podrían permitir una decisión
CAP. XX
arbitraria en cualquiera de dichos órganos definidos por el Tribunal. Asimismo,
el concepto de “justicia administrativa” es incorrecto, puesto que nos llevaría CAP. XXI
a confundir la actividad de heterocomposición de la Administración —vale
CAP. XXII
decir, los procedimientos administrativos trilaterales— con la jurisdicción, lo
cual evidentemente vulnera el principio de unidad y exclusividad de la función CAP. XXIII

jurisdiccional, el mismo que se encuentra consignado constitucionalmente 1675.

CAP. XXIV

CAP. XXV
Jurídica del Perú, N.º 41, Trujillo, 2002; Bullard González, Alfredo, “Kelsen de cabeza:
verdades y falacias sobre el control difuso de las normas por las autoridades administrati- CAP. XXVI
vas”, en Thémis, N.º 51, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2005.
1672 STC N.º 3741-2004-AA/TC, fundamento 50.-A. CAP. XXVII

1673 Aclaración de la STC N.º 3741-2004-AA/TC, fundamento 4.

CAP. XXVIII
1674 Se señala incluso que, en aquellos casos en los que se advierta que dichas solicitudes
responden a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegítimos, pueden establecerse e
CAP. XIX
imponerse las sanciones que correspondan de acuerdo a ley.
1675 Constitución de 1993:

INSTITUTO PACÍFICO 635

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
El Tribunal Constitucional señala además que el control difuso procede de oficio
de manera excepcional cuando se trate de la aplicación de una disposición
CAP. II que vaya en contra de la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal
CAP. III Constitucional, de conformidad con el último párrafo del artículo VI del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional; o cuando la aplicación de una
CAP. IV
disposición contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional
CAP. V establecido de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Pro-
cesal Constitucional1676. En estos casos nos encontramos propiamente ante
CAP. VI
la aplicación de los conceptos de interpretación vinculante y de precedente
CAP. VII vinculante señalados en el Código Procesal Constitucional y no ante el empleo
CAP. VIII
de control difuso por parte de la Administración Pública.

CAP. IX
1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional
CAP. X
Los fundamentos que el Tribunal hacen referencia, en primer término, a que
CAP. XI una interpretación positivista y formal del artículo 138º de la Constitución no
solo supondría el desconocimiento de determinados principios de interpreta-
CAP. XII
ción constitucional, como los de unidad de la Constitución y de concordancia
CAP. XIII práctica; sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles
CAP. XIV
en la validez y vigencia de la propia Constitución. El Tribunal señala que, una
interpretación en ese sentido del artículo 138.º de la Constitución supondría
CAP. XV que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constitución solo tiene
CAP. XVI
eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedi-
mientos de naturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en
CAP. XVII
una norma legal.
CAP. XVIII Lo que el Tribunal no ha tenido en cuenta es que el principio de libertad ne-
CAP. XIX gativa es aplicable únicamente a los particulares, nunca al Estado. Ello ocurre
precisamente como una garantía ante comportamientos arbitrarios de la Ad-
CAP. XX
ministración Pública, puesto que la misma solo debe hacer lo que la Constitu-
CAP. XXI ción y la Ley le han autorizado a realizar expresamente. Tanto es así que en
varios países europeos el control difuso por parte de la judicatura ordinaria se
CAP. XXII
encuentra proscrito. De hecho, si es que un juez en un proceso determinado
CAP. XXIII

CAP. XXIV
Artículo 139º. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
1. La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.
CAP. XXV No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de
la militar y la arbitral.
CAP. XXVI
No hay proceso judicial por comisión o delegación.
CAP. XXVII (...)
1676 Código Procesal Constitucional:
Artículo VII.- Precedente
Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
CAP. XXVIII
constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el ex-
CAP. XIX
tremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose
del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la
sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.

636 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

se encuentra con una norma que él considera inconstitucional debe dirigirse al CAP. I
Tribunal Constitucional a través de un mecanismo llamado en general cuestión
CAP. II
de constitucionalidad1677.
Pero además el Tribunal Constitucional también refiere a los derechos funda- CAP. III

mentales como sustento para justificar esta atribución. En este orden de ideas, CAP. IV
el Tribunal ha señalado que el derecho y el deber de los tribunales administra-
tivos y órganos colegiados de preferir la Constitución a la ley, forma parte del CAP. V

contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado CAP. VI

al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos,
CAP. VII
puesto que el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo
que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden CAP. VIII
provenir, tanto del propio Estado como de los propios particulares.
CAP. IX
Lo señalado por el Tribunal es muy discutible, no solamente porque el empleo
del control difuso por parte de la Administración Pública en realidad viola la CAP. X

Constitución, lo cual a su vez vulnera el derecho al debido proceso; sino además CAP. XI
porque los Tribunales Administrativos no necesariamente resuelven conflictos
que enfrentan a la Administración Pública con los particulares, sino también a CAP. XII

aquellos que enfrentan a dichos particulares entre sí. Ello significa en buena CAP. XIII
cuenta que la inaplicación de una norma legal a un caso concreto basada en la
protección del derecho fundamental de una de las partes puede estar violando CAP. XIV

el de otra de las partes, máxime si dicha inaplicación es indebida. CAP. XV

Ejemplos de ello podemos encontrar en muchos procedimientos administrativos

CAP. XVI
trilaterales, desde aquellos que se tramitan ante las comisiones de Indecopi
hasta los que se tramitan ante el Tribunal Registral. A ello debemos agregar CAP. XVII

el hecho de que la inaplicación de la norma en un tribunal determinado no

CAP. XVIII
necesariamente genera precedente ni asegura que dicha inaplicación ocurra
en procedimientos que se efectúan ante otros tribunales, en especial ante la CAP. XIX

existencia de normas legales que son comunes a todo el ordenamiento admi- CAP. XX
nistrativo. Ello se agrava por el hecho de que esta facultad se restringe a los
tribunales al interior del Poder Ejecutivo, sin tomar en cuenta que hay tribunales CAP. XXI

administrativos fuera de este. CAP. XXII

La protección de los derechos fundamentales es una necesidad ineludible,

CAP. XXIII
sobre todo si la misma se encuentra en manos de la Administración Pública. A
fin de asegurar dicha, sin afectar el principio de legalidad, que es también una CAP. XXIV

garantía del debido proceso, debería optarse por una concepción intermedia,
CAP. XXV
que impida comportamientos arbitrarios de la Administración Pública y a la
vez permita resolver esta aparente paradoja en el que nos ha sumido el citado CAP. XXVI

CAP. XXVII

1677 Constitución Española:

CAP. XXVIII
Artículo 163.- Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con
rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la
CAP. XIX
Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la
forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.

INSTITUTO PACÍFICO 637

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
principio de legalidad, que se nos muestra contrario al principio de jerarquía
normativa.
CAP. II
Esta concepción no puede ser otra que autorizar a los Tribunales Administrativos
CAP. III a consultar al Tribunal Constitucional respecto a la validez de una norma con
CAP. IV
rango de Ley en caso dichos organismos encuentren que la misma vulnera de
manera clara la Constitución, a manera de la cuestión de constitucionalidad
CAP. V
europea. Las ventajas que generan esta figura son evidentes. Por un lado,
CAP. VI permiten tutelar adecuadamente los derechos de los ciudadanos al consultar
toda inaplicación que la Administración quiera efectuar; pero, por otro lado,
CAP. VII
dicho mecanismo permitiría la generalización del precedente.
CAP. VIII

CAP. IX
1.5.2.Los parámetros de una sentencia más reciente

CAP. X
Mediante una sentencia posterior1678, el Tribunal Constitucional ha establecido
parámetros para que esta facultad se ejerza, los cuales prácticamente son re-
CAP. XI petición de los que ya hemos descrito1679, desperdiciándose la oportunidad de
CAP. XII establecerse mayores requisitos para el ejercicio de una facultad tan relevante.
La primera, que se lleve a cabo por tribunales de carácter nacional adscritos
CAP. XIII
al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaración de derechos fun-
CAP. XIV damentales de los administrados.
CAP. XV Asimismo, se establece que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada
de conformidad con la Constitución; que dicho examen de constitucionalidad
CAP. XVI
sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso
CAP. XVII administrativo (sic), siendo obvio que el Tribunal se refiere a un procedimiento
administrativo; y que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a
CAP. XVIII
pedido de parte; en este supuesto, los tribunales administrativos u órganos
CAP. XIX colegiados antes aludidos están facultados para evaluar la procedencia de la
CAP. XX
solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar
mayor protección constitucional a los derechos fundamentales de los admi-
CAP. XXI
nistrados.
CAP. XXII Sin embargo, en esta sentencia resulta de interés el voto singular emitido por
CAP. XXIII
el magistrado Vergara Gotelli, el mismo que establece que en el caso de los
tribunales administrativos estos carecen de un procedimiento de control que
CAP. XXIV
si poseen los jueces, que es la consulta al superior jerárquico, siendo que, en
CAP. XXV efecto, ello le otorgaría una facultad a dichos organismos incluso más intensa
que la que goza la judicatura; no bastando para ello el control jurisdiccional
CAP. XXVI
posterior a través del proceso contencioso administrativo1680. Este voto singular
CAP. XXVII nos otorga mayores argumentos para sustentar la impertinencia de otorgar

1678 STC emitida en el Exp. N.º 00014-2009-PI/TC, que hemos comentado en parte anterior-
CAP. XXVIII
mente cuando hemos hablado de las atribuciones de la Comisión de Eliminación de Barre-
ras Burocráticas de Indecopi.
CAP. XIX
1679 Fundamento N.º 25.
1680 Fundamento N.º 13.

638 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

esa facultad a los tribunales administrativos, siendo necesario, insistimos, CAP. I

generar un mecanismo a través del cual participe el Tribunal Constitucional
CAP. II
en la determinación de la constitucionalidad de la norma a ser empleada por
la Administración Pública. CAP. III

1.6. Inaplicación de reglamentos CAP. IV

CAP. V
Finalmente, se discute en la doctrina si es posible que el funcionario adminis-
trativo inaplique una norma reglamentaria cuando la misma viola lo establecido CAP. VI
en la Ley o la Constitución, al amparo del principio de legalidad y en mérito a
CAP. VII
la jerarquía de fuentes consagrada en el artículo 51º de la norma fundamental.
A ello hay que agregar el hecho de que el reglamento necesariamente debe CAP. VIII
encontrarse de conformidad con la norma legal a la que se refiere.
CAP. IX
Sin embargo, la posibilidad de inaplicación de reglamentos por parte del fun-
CAP. X
cionario administrativo podría estar seriamente limitada por el hecho de que el
funcionario público se obliga también al cumplimiento de los reglamentos, aun CAP. XI
si los mismos son emitidos por el órgano que el mismo dirige. Aquí debemos
CAP. XII
tener en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, de
particular importancia dentro de la Administración Pública. CAP. XIII

CAP. XIV
2. LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL CAP. XV

CAP. XVI
La tramitación de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas reglas
que pretenden asegurar la resolución justa de la controversia generada, así CAP. XVII
como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad administrativa que
CAP. XVIII
corresponda. Ello implica, en primer término, el respeto irrestricto de principios
propios del debido proceso, con ciertos elementos propios más bien del proceso CAP. XIX
judicial. Asimismo, la tramitación del procedimiento trilateral debe permitir la
CAP. XX
participación activa de la autoridad administrativa como un tercero imparcial
encargado de la realización de la función de heterocomposición, que es en este CAP. XXI
caso la administración pública. Finalmente, la Administración debe favorecer
CAP. XXII
la solución concertada del conflicto, a través de la respectiva conciliación, me-
canismo que como veremos más adelante pone fin a la controversia y es más CAP. XXIII
deseable que la propia resolución a ser emitida por la autoridad administrativa.
CAP. XXIV

2.1. Iniciación del procedimiento trilateral CAP. XXV

El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación, CAP. XXVI

o de oficio1681. La reclamación es el escrito a través del cual el interesado activa
CAP. XXVII
el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con otros mecanismos de-
nominados de la misma manera, como la reclamación tributaria. Ahora bien, es CAP. XXVIII
posible la iniciación de procedimientos trilaterales, cuando quien lo inicia es la
CAP. XIX

1681 Artículo 221º, inciso 221.1 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 639

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
propia administración. Sin embargo, resultan ser muy raros los procedimientos
trilaterales iniciados de oficio. Hay procedimientos, como los seguidos ante la
CAP. II Comisión de Libre Competencia de Indecopi en aplicación de Decreto Legis-
CAP. III lativo N.º 1034, Ley de Represión de conductas anticompetitivas, que si bien
pueden iniciarse a pedido de parte, también pueden iniciarse de oficio. En el
CAP. IV
primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral, en el segundo
CAP. V caso, sin embargo, la naturaleza del procedimiento es bilateral.
CAP. VI Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados será
CAP. VII
designado como reclamado1682. Los términos pueden ser considerados aná-
CAP. VIII logos a los de demandante y demandado propios del proceso judicial común.
Es necesario señalar que en el ámbito de los procedimientos seguidos ante el
CAP. IX
Indecopi se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad
CAP. X dichos procedimientos, en su mayoría, son de naturaleza trilateral y no san-
CAP. XI
cionadora, como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la Comisión
de Protección al Consumidor.
CAP. XII
A este nivel hay que diferenciar dos supuestos distintos de iniciación del pro-
CAP. XIII cedimiento trilateral a instancia de parte. En primer lugar, el supuesto en el
CAP. XIV
cual la reclamación se presenta directamente ante el organismo encargado de
resolver el procedimiento, el mismo que puede admitir una segunda instancia,
CAP. XV
que resuelve en definitiva la controversia. Sin embargo, existe otro supuesto,
CAP. XVI en el cual la Administración resuelve la controversia como instancia superior
respecto a lo resuelto por una de las partes. Esto último ocurre por ejemplo en
CAP. XVII
el ámbito de los organismos reguladores de servicios públicos o en materia de
CAP. XVIII contratación estatal1683, en donde el procedimiento que se tramita en la instancia
CAP. XIX
previa es de naturaleza bilateral concurrencial.

CAP. XX 2.1.1. Requisitos de la reclamación

CAP. XXI
La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
CAP. XXII artículo 113º de la Ley —que señala los requisitos que debe contener todo
escrito administrativo—, así como el nombre y la dirección de cada reclamado,
CAP. XXIII
los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción
CAP. XXIV afirmativa1684. Es necesario señalar que la generación de sanciones en un
procedimiento trilateral no se opone a su naturaleza, toda vez que pueden ser
CAP. XXV
resultado de la resolución del conflicto de intereses. A su vez, la acción afirmativa
CAP. XXVI implica que el resultado del procedimiento sea la corrección de la situación de
CAP. XXVII
hecho generada, de tal manera que la misma vuelva a ser la existente antes
del supuesto perjuicio generado por el reclamado.

CAP. XXVIII
1682 Artículo 219º, inciso 219.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1683 Morón urBina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 493.
1684 Artículo 222º, inciso 222.1 de la Ley N.º 27444.

640 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

La norma señala que reclamación deberá ofrecer las pruebas que el reclamante CAP. I
considere apropiadas para sustentar su pretensión, y acompañará como ane-
CAP. II
xos las pruebas que tenga en su poder1685. Esta precisión, copia al carbón de
la consignada en el ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad asegurar CAP. III
la celeridad del procedimiento. Sin embargo, ello no implica que el reclamante
CAP. IV
no pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente, en el transcurso del
procedimiento. CAP. V

Finalmente, la autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admi- CAP. VI

tirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o los fundamentos
CAP. VII
de derecho respectivos. El principio de informalismo, en consecuencia, se en-
cuentra presente también en el procedimiento trilateral, puesto que se prefiere CAP. VIII
el pedido de aclaración al rechazo de la reclamación1686.
CAP. IX

2.1.2. Traslado de la reclamación CAP. X

Una vez admitida a trámite, la reclamación se pondrá en conocimiento del re- CAP. XI
clamado a fin de que este presente su descargo o contestación, en uso de su
CAP. XII
derecho de defensa1687. No cabe en consecuencia, en un procedimiento trilateral,
que la autoridad administrativa pueda resolver sin poner en conocimiento del CAP. XIII
reclamado lo expresado por el reclamante, por más evidente que pueda ser la
CAP. XIV
pertinencia de su pretensión. Ello es resultado de la aplicación de los conceptos
de debido proceso, en especial del contradictorio por el cual las partes actúan CAP. XV
en igualdad de condiciones en el procedimiento1688, siendo la Administración
CAP. XVI
únicamente el tercero imparcial que debe resolver la controversia.
CAP. XVII
2.1.3. Contestación de la reclamación
CAP. XVIII

El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los

CAP. XIX
quince (15) días posteriores a la notificación de esta; vencido este plazo, la
Administración declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera presen- CAP. XX

tado. Sin embargo, en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar

CAP. XXI
la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir,
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del CAP. XXII

vencimiento del plazo1689, lo cual resulta ser muy discutible, puesto que la nor-
CAP. XXIII
ma no explica cuál es el efecto de la contestación presentada fuera de plazo.
CAP. XXIV

1685 Artículo 222º, inciso 222.2 de la Ley N.º 27444. CAP. XXV
1686 Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión
y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e CAP. XXVI
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsa-
nados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros CAP. XXVII
o el interés público.
CAP. XXVIII
1687 Artículo 221º, inciso 221.3 de la Ley N.º 27444.
1688 Martín tirado, “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la nueva Ley
CAP. XIX
del Procedimiento Administrativo General”, cit., pp. 487-488.
1689 Artículo 223º, inciso 223.3 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 641

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
La contestación también deberá contener los requisitos de los escritos, pre-
vistos en el artículo 113º de la presente Ley, así como la absolución de todos
CAP. II los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica además que
CAP. III las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan
sido específicamente negadas en la contestación, se tendrán por aceptadas
CAP. IV
o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir que la decla-
CAP. V ración de rebeldía genera presunción de verdad respecto a lo señalado en la
reclamación, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil1690; razón por
CAP. VI
la cual no entendemos la previsión señala en el párrafo precedente en cuanto
CAP. VII a la posibilidad de que la autoridad administrativa acepte la contestación a la
reclamación aun fuera de plazo.
CAP. VIII
Las cuestiones —que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
CAP. IX
admisibilidad o procedencia de la reclamación, la contestación o las pruebas
CAP. X aportadas— se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la
réplica y son resueltas con la resolución final1691, previsión que entendemos tiene
CAP. XI
por finalidad evitar que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas.
CAP. XII Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica
CAP. XIII
alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia
del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y
CAP. XIV respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y
CAP. XV
contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos admi-
nistrativos de trámite1692.
CAP. XVI

CAP. XVII 2.1.4.Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones

CAP. XVIII Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente límite al contradictorio,
la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida. Los
CAP. XIX
nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán conside-
CAP. XX rados como materia controvertida1693. Esta previsión tiene por finalidad evitar
una cadena de réplicas y dúplicas que podría prologarse ad infinitud, no obs-
CAP. XXI
tante que podría considerarse una norma que genera un mayor formalismo del
CAP. XXII procedimiento administrativo trilateral1694.

2.2. Actuación probatoria en los procedimientos trilaterales

CAP. XXIII

CAP. XXIV
En los procedimientos trilaterales se da una actuación probatoria intensa, en
CAP. XXV tanto existe pruebas aportadas por el reclamante, el reclamado, e incluso, la
propia administración. Ello implica la completa aplicación de principios como
CAP. XXVI
los de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.
CAP. XXVII

1690 Artículo 223º, inciso 223.1 de la Ley N.º 27444.

1691 Artículo 223º, inciso 223.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1692 Artículo 223º, inciso 223.4 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1693 Artículo 224º de la Ley N.º 27444.
1694 Martín tirado, “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General”, cit., p. 493.

642 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Es evidente, por otro lado, que resultan aplicables al procedimiento trilateral las CAP. I
normas que regulan la actuación de pruebas en el procedimiento administrativo
CAP. II
general establecidas en los artículos 162º a 180º de la Ley, en tanto normas
del procedimiento general. CAP. III

Finalmente, dada la especial naturaleza contradictoria del procedimiento trilateral, CAP. IV

la administración no puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas
por cualquiera de las partes, salvo la existencia de acuerdo unánime de CAP. V

estas1695. CAP. VI

3. MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA- CAP. VII

TIVO TRILATERAL
CAP. VIII
En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte —
en especial, del reclamante—, podrán dictarse medidas cautelares conforme a CAP. IX

las normas pertinentes de la Ley (artículo 146º de la misma)1696. En este caso, CAP. X
las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el interés del reclamante,
evitando la generación de un perjuicio o que el que ya se ha producido se CAP. XI

agrave. Asimismo, las medidas cautelares permiten asegurar el resultado de CAP. XII
la resolución final que se emita.
CAP. XIII
Sin embargo, la ley no señala si el pedido de medida cautelar debe ser no-
tificado a la parte afectada por la misma. Entendemos que hacerlo afectaría CAP. XIV

el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares, por el cual CAP. XV
la medida cautelar se decide y ejecuta sin que dicha decisión sea puesta en
conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecución. CAP. XVI

Ahora bien, si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por la CAP. XVII
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa
CAP. XVIII
previstas por la propia Ley1697. Es evidente entonces que el acto administrativo
que ordena la medida cautelar goza de ejecutoriedad. CAP. XIX

CAP. XX
3.1. Impugnación de la resolución que decide una medida cautelar
CAP. XXI
Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la CAP. XXII

notificación de la resolución que dicta la medida. La ley señala que la apelación

CAP. XXIII
deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día, contado
desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un CAP. XXIV

plazo de cinco (5) días1698.

CAP. XXV
Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación
CAP. XXVI
del acto administrativo en cuestión no suspende la ejecución de la medida
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1695 Artículo 225º de la Ley N.º 27444.
1696 Artículo 226º, inciso 226.1 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1697 Artículo 226º, inciso 226.2 de la Ley N.º 27444.
1698 Artículo 226º, inciso 226.3 de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 643

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
cautelar, que como lo hemos señalado es ejecutoria. La medida cautelar se
ejecuta —en tanto acto administrativo— aun en contra de la voluntad del ad-
CAP. II ministrado afectado.
CAP. III Ahora bien, la norma no señala que ocurre si es que no existe superior jerár-
CAP. IV
quico del funcionario que ha decidido la medida cautelar en el procedimiento
administrativo trilateral. En este caso debe entenderse que cabe el recurso de
CAP. V
reconsideración, a fin de no afectar el derecho del reclamado en el procedimiento.
CAP. VI

CAP. VII 4. RECURSOS QUE PUEDE INTERPONERSE EN LOS PROCEDIMIEN-

TOS TRILATERALES
CAP. VIII
Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral, expedida por
CAP. IX
una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, solo procede la
CAP. X interposición del recurso de apelación1699, de existir superior jerárquico. No cabe
la interposición de recurso de reconsideración, ni mucho menos de revisión.
CAP. XI
Únicamente cuando no existe superior jerárquico, cabe plantear recurso de
CAP. XII reconsideración. Una vez resuelto el recurso, se tendrá por agotada la vía ad-
ministrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el derecho de recurrir al
CAP. XIII
Poder Judicial, a través de proceso contencioso administrativo, en el cual debe
CAP. XIV participar también aquella parte que fuera favorecida por la resolución impugnada.
CAP. XV
4.1. Tramitación del recurso administrativo
CAP. XVI
La apelación de una resolución emitida en un procedimiento trilateral deberá
CAP. XVII
ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los
CAP. XVIII quince (15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respec-
tivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días
CAP. XIX
contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo1700. Algunos ven
CAP. XX en esta previsión la existencia de una facultad a favor del órgano que emite la
resolución a fin de que pueda evaluar la admisión o procedencia del recurso
CAP. XXI
presentado, facultad que no existe en los casos de tramitación de recursos
CAP. XXII administrativos en procedimientos que no son trilaterales.
CAP. XXIII Seguidamente y dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el
CAP. XXIV
superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá el plazo
de quince (15) días para la absolución de la apelación1701. El contradictorio, pro-
CAP. XXV pio del procedimiento trilateral, continúa entonces en el ámbito de la apelación.
CAP. XXVI Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el pá-
CAP. XXVII
rrafo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y
hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de
diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la
CAP. XXVIII

CAP. XIX
1699 Artículo 227º, inciso 227.1 de la Ley N.º 27444.
1700 Artículo 227º, inciso 227.2 de la Ley N.º 27444.
1701 Artículo 227º, inciso 227.3 de la Ley N.º 27444.

644 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

apelación a quien la interponga1702. Dicha vista de la causa, por su naturaleza, CAP. I

autoriza la presentación de informes orales por las partes, tal como ocurre en
CAP. II
los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales.
Finalmente, la norma señala que la administración deberá emitir resolución CAP. III

dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia CAP. IV
señalada en el párrafo precedente1703. Transcurridos los cuales, resulta apli-
cable el silencio administrativo negativo, conforme lo dispuesto por el artículo CAP. V

34º de la Ley. CAP. VI

CAP. VII
5. CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO
TRILATERAL CAP. VIII

Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administración debe fa- CAP. IX

vorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia existente1704. Ello a CAP. X

fin de evitar la continuación del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial
mediante la solución de la controversia en sede administrativa, dado que la CAP. XI
conciliación tiene los efectos de la cosa juzgada.
CAP. XII
Lo que ocurre es que la resolución emitida en un procedimiento administrativo
trilateral, como toda resolución administrativa, es susceptible de ser impugnada CAP. XIII
judicialmente. En consecuencia, el citado acto administrativo no necesariamente
pone fin a la controversia. Los mecanismos alternativos de solución de con- CAP. XIV

flictos, en cambio, proporcionan una solución definitiva al conflicto existente.

CAP. XV
Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno —en especial en
el derecho europeo y en el contexto de procedimientos en materia económica— CAP. XVI

está favoreciendo la terminación concertada de procedimientos administrativos, CAP. XVII

a fin de evitar que la controversia continúe incluso en el ámbito jurisdiccional,
dada la naturaleza definitiva de la conciliación1705, lo cual permite reducir cos- CAP. XVIII
tos administrativos y costos de transacción, favoreciendo los intereses de los
CAP. XIX
administrados y el funcionamiento del mercado.
Estos mecanismos de terminación concertada son muy comunes por ejemplo CAP. XX

en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores que super- CAP. XXI
visan a entidades privadas prestadoras de servicios públicos, a través de sus
tribunales de resolución de controversias1706. Estas facultades son consistentes CAP. XXII

con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos CAP. XXIII
que se generen entre las partes en el ámbito de la prestación del servicio1707.
CAP. XXIV

CAP. XXV
1702 Artículo 227º, inciso 227.4 de la Ley N.º 27444.
1703 Artículo 227º, inciso 227.5 de la Ley N.º 27444. CAP. XXVI
1704 Artículo 221º, inciso 221.2 de la Ley N.º 27444.
1705 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 350. CAP. XXVII

1706 danós ordóñez, Jorge, “Los organismos reguladores de los servicios públicos en el
CAP. XXVIII
Perú”, en Derecho administrativo, Asociación Peruana de Derecho Administrativo / Jurista
Editores, Lima, 2004, p. 442.
CAP. XIX
1707 Morón urBina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 502.

INSTITUTO PACÍFICO 645

 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita, y antes de que
se notifique la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos,
CAP. II convenios o contratos de los administrados que importen una transacción ex-
CAP. III trajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico
específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule1708.
CAP. IV
Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo —tal como lo
CAP. V
hemos señalado cuando nos hemos referido a la terminación del procedimien-
CAP. VI to— e incluso dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución administrativa,
CAP. VII
para darle ejecutividad al mismo. Habría que preguntarse, sin embargo, si este
CAP. VIII acuerdo gozaría de ejecutoriedad, lo cual en realidad depende de la norma que
regule el respectivo acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la regulación es la
CAP. IX
que corresponde a la conciliación extrajudicial, siendo necesaria la ejecución
CAP. X judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa juzgada.
CAP. XI
5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen transacciones o
conciliaciones
CAP. XII

CAP. XIII
La norma señala que los instrumentos que contengan transacciones o concilia-
CAP. XIV ciones extrajudiciales deberán constar por escrito y establecer como contenido
mínimo la identificación de las partes que intervienen y el plazo de vigencia1709.
CAP. XV
Esta previsión tiene por lógico objeto asegurar la pertinencia del acuerdo y su
CAP. XVI validez, de gran importancia para una eventual ejecución judicial en caso de
CAP. XVII
que alguna de las partes se niegue al cumplimiento del acuerdo y teniendo en
cuenta que el mismo genera el mismo efecto de la cosa juzgada, concluyendo
CAP. XVIII
con la controversia.
CAP. XIX

CAP. XX
5.2. Continuación del procedimiento de oficio
Sin embargo, al aprobar los acuerdos que ponen fin a las controversias mate-
CAP. XXI
ria del procedimiento trilateral, la autoridad podrá continuar el procedimiento
CAP. XXII de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando
CAP. XXIII
intereses de terceros —dado que ellos no han participado del acuerdo— o la
acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase interés general 1710,
CAP. XXIV como puede ser los procedimientos seguidos ante las comisiones de INDECOPI
CAP. XXV
en materia de protección del consumidor o de defensa de la competencia, en
los cuales la finalidad de la actuación administrativa va más allá de la simple
CAP. XXVI
solución de la controversia, teniendo como finalidad tutelar el derecho de los
CAP. XXVII consumidores en su conjunto o la protección del mercado.

CAP. XXVIII

CAP. XIX
1708 Artículo 228º, inciso 228.1 de la Ley N.º 27444.
1709 Artículo 228º, inciso 228.2 de la Ley N.º 27444.
1710 Artículo 228º, inciso 228.3 de la Ley N.º 27444.

646 capítulo XXVIII: El pRocEDIMIENto aDMINIStRatIVo tRIlatERal