RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL

EN VENEZUELA. POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL.

PROBLEMÁTICAS DE LA EXPERIENCIA PRÁCTICA(1)

CONSTITUTIONAL REGIME OF THE MUNICIPAL AUTONOMY

IN VENEZUELA. MUNICIPAL TAX AUTHORITY.
PROBLEMS OF THE PRACTICAL EXPERIENCE
Alberto Blanco-Uribe Quintero(2)

Fecha de recepción: 10 de octubre de 2018

Fecha de aprobación: 18 de octubre de 2018

Página inicial: 47
Página final: 73

Resumen: Se trata de la presentación descriptiva del estatuto venezolano

de la tributación municipal, dentro del marco de su concepción federal
particular, seguida de la revisión de cada tributo municipal y comentarios
sobre problemas prácticos que han ocurrido.
Palabras claves: Autonomía municipal, régimen federal, reparto de
competencias, tributación municipal, régimen constitucional, problemas
prácticos.
Abstract: This is the descriptive presentation of the Venezuelan statute of
municipal taxation, within the framework of its particular federal conception,
followed by the review of each municipal tax and comments on practical
problems that have occurred.
Keywords: Municipal autonomy, federal system, distribution of powers,
municipal taxation, constitutional regime, practical problems.

(1) Conferencia preparada con ocasión de las I Jornadas Tributarias Municipales, organizadas por el Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz y la Universidad Católica Boliviana, La Paz, Bolivia, octubre de 2018.
(2) Abogado y Especialista en Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela; Especialista en
Derecho Ambiental y en Derecho Público por la Universidad Robert Schuman, Francia; Especialista en Justicia
Constitucional y en Derechos Humanos y Garantías Constitucionales por la Universidad de Castilla-La Man-
cha, España. Profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Procesal Tributario en la Universidad Central
de Venezuela. www:albertoblancouribe.com / Fb Ig y Tw @AlbertoBUQ / albertoblancouribe@gmail.com

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 Sumario: Introducción. Principios Fundamentales de la Tributación. El Federa-
lismo Tributario y la Autonomía Municipal. La Distribución de Competencias,
la Autonomía Municipal. Las competencias del Poder Nacional. Las compe-
tencias del Poder Estadal. Las competencias del Poder Municipal. La Potes-
tad Tributaria. Restricciones Explícitas a las Potestades Tributarias Estadal y
Municipal. Limitaciones Explícitas e Implícitas a la Potestad Tributaria Munici-
pal. Los Tributos Municipales. El Impuesto sobre actividades económicas de
industria, comercio, servicios, o de índole similar, o simplemente Impuesto
a las Actividades Económicas: A) El hecho imponible. B) La base imponible.
C) El establecimiento permanente. D) Los períodos impositivos y las declara-
ciones. E) El mínimo tributable. F) Las retenciones. El Impuesto Inmobiliario
Urbano: A) El hecho imponible. B) La base imponible. C) Alguna problemáti-
ca. El Impuesto de Vehículos: A) El hecho imponible. B) La base imponible.
C) Alguna problemática. Otros Tributos: A) Impuesto sobre Predios Rurales.
B) Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias. C) Impuesto sobre Espectá-
culos Públicos. D) Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas. E) El Impuesto
sobre Propaganda y Publicidad Comercial. F) La Contribución Especial sobre
Plusvalía de Inmuebles por Cambios de Uso o de Intensidad. G) La Contribu-
ción Especial por Mejoras. Conclusiones.

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 Introducción
La presente ponencia tiene por objeto describir y analizar sintéticamente las principales
características del régimen constitucional venezolano de la autonomía municipal, particular-
mente en cuanto concierne a la potestad tributaria municipal, y poner de manifiesto algunos
de los problemas que se han presentado en el día a día.
En este sentido, aclaramos que nos basamos en las disposiciones pertinentes conteni-
das en la formalmente vigente Constitución de la República, publicada en la Gaceta Oficial
Nro. 36.860 del 30 de diciembre de 1999. Empero, resulta menester advertir que, salvo al-
gunos retoques no verdaderamente trascendentales y ciertos cambios de nombre de algunas
figuras e instituciones, el régimen que presentaremos no difiere mayormente del que venía de
la Constitución anterior, que databa del año 1961.
A tales efectos, en un primer momento pasaremos revista a los principios fundamentales
que constituyen la dogmática constitucional tributaria, para luego revisar el llamado federalis-
mo tributario y terminar con los diversos tributos municipales.

Principios Fundamentales de la Tributación

Los principios fundamentales de la tributación, según la Constitución venezolana, son:
Ante todo, y acorde con el artículo 133, tenemos que “toda persona tiene el deber de
coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que
establezca la ley”.
En consecuencia, vemos que se especifican las concretas vías tributarias para cumplir con
ese deber constitucional, y se evoca la regencia en la materia del principio de legalidad tribu-
taria, anticipando su previsión explícita.
En efecto, hay allí una clara remisión al artículo 317, contentivo de ese trascendente princi-
pio de la legalidad tributaria, expresado en los siguientes términos “no podrá cobrarse impues-
to, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones
y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes”.
Como sabemos, cuando partimos de un enfoque libertario y de derechos humanos, propio
de un sistema democrático en el que impera la voluntad general, representada con fundamen-
to en el derecho al libre pensamiento y en el principio de pluralismo político, en el seno del
Parlamento o Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo no puede válidamente recaudar un tributo,
aunque tenga previsión constitucional, si el mismo no ha sido creado e implementado en sus
detalles de hecho imponible, base imponible, alícuota, sujetos activo y pasivo, etc., por medio
de una ley emanada del Parlamento, es decir de la representación popular.
Es por ello que se admite que se trata de una reserva parlamentaria, más que de una simple
reserva legal, y ello desde su consagración con repercusión mundial, a partir de la Carta
Magna del Rey Juan Sin Tierra, al establecer en 1215 que no puede haber tributación sin
representación (“No Taxation without Representation”).

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 Ahora bien, es de suma importancia destacar que el deber de contribuir con los gastos pú-
blicos no se encuentra sólo limitado por el principio de legalidad tributaria, sino también por el
principio de justicia tributaria, en concordancia con el principio de capacidad económica o de
capacidad contributiva y la consecuente prohibición de tributación confiscatoria. En ese orden
de ideas, el artículo 316 pauta que “el sistema tributario procurará la justa distribución de las
cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio
de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de
vida de la población, y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la recaudación
de los tributos”.

El Federalismo Tributario y la Autonomía Municipal

El denominado federalismo tributario no es otra cosa que lo que tradicionalmente se ha
conocido en el derecho tributario venezolano como la distribución de la potestad tributaria
originaria, en el mismo texto constitucional, entre los poderes públicos territoriales, a saber,
la Nación, los Estados y los Municipios.
Así, para hablar de federalismo tributario debe ante todo visualizarse la idea de federalismo
como tal, lo cual nos obliga a revisar la imagen que sobre el federalismo presenta la Consti-
tución venezolana.
Desde esta perspectiva tenemos que el artículo 4 prevé que: “La República Bolivariana
de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados por esta
Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad,
concurrencia y corresponsabilidad”.
De ese dispositivo sólo nos interesa a nuestros fines resaltar dos aspectos, a saber: primero,
que es injustificado catalogar de descentralizado a un Estado Federal, puesto que se trata de
un carácter implícito, ya que es la naturaleza de un Estado Federal la de ser, en consecuencia,
descentralizado. Obviamente siempre es posible perseguir maximizar la descentralización en
todo Estado, pero ella es sobretodo necesaria y propia de los Estados Unitarios, para los cua-
les una de las vías idóneas es precisamente la de la autonomía municipal.
Veamos ahora el otro aspecto, no sin olvidar que las políticas desarrolladas por los gobier-
nos después de la entrada en vigencia de la Constitución han tendido, incluso en sus nombres,
a la centralización en todos los aspectos, haciendo tambalearse incluso a la Autonomía Muni-
cipal, creando estructuras paralelas dependientes del centro y confiscando las competencias
municipales.
Ese otro aspecto tiene que ver con la advertencia que hace la norma de que se trata de un
Estado Federal “en los términos consagrados en esta Constitución”. Es decir, que no es
un Estado Federal acorde con los principios y postulados del Derecho Constitucional General y
ni siquiera con los del Ius Constitutionale Commune Latinoamericano, como lo son Argentina,
Brasil y México, sino con arreglo a lo que la Constitución dispone.
Y cuando nos detenemos a ver lo que la Constitución consagra, nos tropezamos que el
parecido es mayor con un Estado Unitario levemente Descentralizado, que con un Estado

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Federal: el Parlamento es unicameral, el Poder Judicial es nacional o central, la distribución
competencial favorece al centro y es residual para la periferia, etc.
Pero entonces por qué se le llama Estado Federal y por qué tiene figuras intermedias deno-
minadas Estados (aunque éstos sólo tengan Poderes Legislativo y Ejecutivo)?
Todo remonta a una sanguinaria guerra civil acontecida en los años sesenta del Siglo XIX,
en la cual dos bandos se disputaban el poder, habiendo ganado el bando federalista. Y el
anecdotario histórico retiene una entrevista acordada por uno de los líderes federalistas, que
al ser interrogado acerca de por qué haber pretendido el federalismo, respondió que se debió
a que los otros, los enemigos, defendían el centralismo, y se debía levantar otra bandera….
Por supuesto esto no es digno de orgullo, pero es una realidad. No se deseaba el federa-
lismo sino el poder, y la realidad es que Venezuela siempre ha sido gobernada con políticas
altamente centralizadoras, y solo por ese episodio y quizás para honrar a las víctimas de la
guerra, todas las Constituciones siguientes han dicho lo mismo: que es una federación en los
términos que se indican, y se crearon esos seudo Estados que, con cambios de nombres,
de número y de fronteras, han existido hasta hoy. Posiblemente Venezuela haya sido efecti-
vamente un Estado Federal, únicamente cuando las Provincias que conformaban la Capitanía
General de Venezuela se declararon independientes del Reino de España en 1810, votaron sus
respectivas Constituciones, y enviaron representantes al Congreso Constituyente que votó en
1811 la Constitución Federal de Venezuela. Pero después, durante y luego de la guerra de in-
dependencia, y hasta ahora, Venezuela ha estado caracterizada por el centralismo y el carácter
unitario de facto.
Ahora bien, distinta es la situación en cuanto concierne a la Autonomía Municipal, puesto
que la democracia local es una idea muy arraiqada en la idiosincrasia del venezolano, que la
experimenta desde la época colonial, en donde los ayuntamientos tenían un peso trascenden-
tal en el gobierno cotidiano. Recordemos que la declaración de independencia fue decidida en
cabildo. No obstante, desde el poder central se ha actuado para debilitar a los Municipios de
manera sistemática e inconstitucional.

La Distribución de Competencias, la Autonomía Municipal

De conformidad con lo establecido en el artículo 136: “El Poder Público se distribuye entre
el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide
en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral”.
Así, tenemos la distribución vertical del poder, dividido en Poder Nacional, Poder Estadal y
Poder Municipal, y la separación horizontal del poder, dividido en Poderes Legislativo, Ejecuti-
vo, Judicial, Ciudadano y Electoral al Nivel Nacional, y en Poderes Legislativo y Ejecutivo a los
Niveles Estadal y Municipal.
Evidentemente cada rama del poder público tiene asignada competencias, estando todo ello
regido, dentro de un Estado de Derecho, por el Principio de Legalidad, según el cual el órgano
de poder sólo puede hacer lo que tiene explícitamente autorizado por ley, sin lugar a usurpa-
ciones. Por lo que los artículos 136, 137 y 138 disponen:

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 “Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a
los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
“La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder
Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
“Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”.
Y dentro de todo ello, el artículo 16 ordena la organización del territorio del país en Mu-
nicipios, siendo que hay más de trescientos en aproximadamente un millón de kilómetros
cuadrados, de modo que la ley nacional en la materia garantice la Autonomía Municipal y la
descentralización político administrativa.
Sobre estas bases, veamos la distribución de competencias que, sin duda, favorece al Poder
Nacional en detrimento del Poder Estadal, estando los Municipios mejor dotados, al menos
teóricamente, que los Estados, en ese reparto.
Empero, precisamente por ese arraigamiento de lo municipal en la mente del venezolano, la
Constitución insiste en el tema de la Autonomía Municipal, de modo que el artículo 168 reco-
noce a los Municipios la autonomía normativa, organizativa, administrativa, financiera, tributa-
ria, al disponer que: “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización
nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución
y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competen-
tes, de conformidad con la Constitución y la Ley”.
Y de seguidas el artículo 169 fija condicionamientos en cuanto a la uniformización de los
regímenes municipales:
“La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Consti-
tución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las
leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas
dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los
Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organiza-
ción, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus com-
petencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, ca-
pacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y
culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones
para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los
Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática
y responderá a la naturaleza propia del gobierno local”.

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 Este es el objeto de regulación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de 2005 y
con algunas reformas, cuyo alcance sin embargo no es omnicomprensivo, dejando mucho a
la diferenciación municipal, según sus propias regulaciones.

Las competencias del Poder Nacional

Según el artículo 156: “Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1. La política y la actuación internacional de la República.
2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la conser-
vación de la paz pública y la recta aplicación de la ley en todo el territorio nacional.
3. La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carácter
nacional.
4. La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros o extranjeras.
5. Los servicios de identificación.
6. La policía nacional.
7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.
8. La organización y régimen de la Fuerza Armada Nacional.
9. El régimen de la administración de riesgos y emergencias.
10. La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales.
11. La regulación de la banca central, del sistema monetario, de la moneda extranjera, del
sistema financiero y del mercado de capitales; la emisión y acuñación de moneda.
12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos so-
bre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la pro-
ducción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importa-
ción y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo
de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas
del tabaco, y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Munici-
pios por esta Constitución y la ley.
13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades
tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determi-
nación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así
como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre
transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios,
de conformidad con esta Constitución.
15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas.
16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras
baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas
y otras riquezas naturales del país.

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 El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido.
La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de
los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este
numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones especiales en be-
neficio de otros Estados.
17. El Régimen de metrología legal y control de calidad.
18. Los censos y estadísticas nacionales.
19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos
para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordena-
ción urbanística.
20. Las obras públicas de interés nacional.
21. Las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República.
22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.
23. Las políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad ali-
mentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio y naviera.
24. Las políticas y los servicios nacionales de educación y salud.
25. Las políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal.
26. El régimen del transporte nacional, de la navegación y del transporte aéreo terrestre,
marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, de aeropuertos y su
infraestructura.
27. El sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales.
28. El régimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la
administración del espectro electromagnético.
29. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad,
agua potable y gas.
30. El manejo de la política de fronteras con una visión integral del país, que permita la
presencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorial y la soberanía en esos
espacios.
31. La organización y administración nacional de la justicia, el Ministerio Público y el Defen-
sor del Pueblo.
32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil,
mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado;
la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito
público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y
arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y
territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sani-
dad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la

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 de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de
los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del
Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.
33. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que
le corresponda por su índole o naturaleza”.
Se trata pues de una asignación extremadamente rica y detallada, que además remite a otras
posibles normas de atribución de competencias y fija un parámetro interpretativo en caso de
dudas, a su favor.
Por supuesto que el artículo 157 prevé el escenario de la descentralización de competen-
cias, al indicar que: “La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a
los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de
promover la descentralización”, pero ello no ha estado en el ánimo de los gobernantes que,
como hemos dichom son de tendencia centralista y hasta inconstitucional, por ello.
Finalmente, el artículo 165, al percatarse de la existencia de competencias concurrentes
entre el Poder Nacional y otros Poderes, prevé que: “esas materias serán reguladas mediante
leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Esta-
dos”. Empero, tales leyes de bases y, en consecuencia, tales leyes de desarrollo, no han sido
objeto del uso destinado por la Constitución.

Las competencias del Poder Estadal

Este ámbito del reparto competencial está regulado por el artículo 164: “Es de la competen-
cia exclusiva de los Estados:
1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dis-
puesto en esta Constitución.
2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político
territorial, conforme a esta Constitución y a la ley.
3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, inclu-
so de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del
Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como participación en los
tributos nacionales.
4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios,
según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.
5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Na-
cional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción,
de conformidad con la ley.
6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas
a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.
7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel
sellado, timbres y estampillas.

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 8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales;
9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres
estadales;
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacio-
nales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el
Ejecutivo Nacional.
11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia
nacional o municipal”.
Como puede apreciarse, el espacio competencial dejado a los Estados, en comparación con
el del Poder Nacional, es, por decir lo menos, exiguo o irrelevante, siendo además que se les
confía lo que se ha denominado la competencia residual, es decir, lo que no corresponda al
Poder Nacional ni al Poder Municipal, evidenciando ésto también el falso carácter auténtica-
mente Federal del Estado Venezolano.
Además, el artículo 165 evoca la descentralización a favor de los Municipios, lo cual no ha
sido una realidad en Venezuela: “Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios
los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así
como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias
concurrentes entre ambos niveles del Poder Público”.

Las competencias del Poder Municipal

El artículo 178 consagra el reparto competencial a favor del Poder Municipal, así: “Es de la
competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las
materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida
local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación
y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a
la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, la pro-
moción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la
comunidad, en las siguientes áreas:
1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; tu-
rismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitec-
tura civil, nomenclatura y ornato público.
2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las
vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y
fines específicos municipales.
4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano
y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de
residuos y protección civil.

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 5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda
infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de inte-
gración familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones
culturales y deportivas. Servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los
bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y
disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.
7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, con-
forme a la legislación nacional aplicable.
8. Las demás que le atribuya la Constitución y la ley.
Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no me-
noscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a la
Constitución”.
Vemos entonces que se trata de un catálogo mucho más extenso que el del Poder Estadal,
pero bastante más reducido que el del Poder Nacional, todo además marcado por una clara
preferencia por la actuación de las autoridades centrales nacionales o estadales.
Además, igualmente en marcado desuso, se prevé en el artículo 184 la descentralización
a favor de las comunidades: “La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los
Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales
organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para
prestarlos”.

La Potestad Tributaria
Por lo que respecta a la Potestad Tributaria, es decir al poder de imposición sobre los par-
ticulares, de cuya recaudación surgirían los recursos para financiar el cumplimiento de todas
esas competencias, sin perjuicio de otras fuentes de ingreso como los derivados de la explo-
tación petrolera, la Constitución define sus tipos originarios y derivados y su asignación a los
Niveles Nacional, Estadal y Municipal del poder público.
En cuanto corresponde a la Potestad Tributaria del Poder Nacional, la misma se encuentra en
los previamente transcritos numerales 12, 13 y 14 del citado artículo 156:
Así, el numeral 12 contiene la atribución de Potestad Tributaria Originaria al Poder Nacional:
“La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la
renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el
valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación
de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y
demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco”.
Y ello, junto a una suerte de Potestad Tributaria Originaria Residual: “los demás impuestos,
tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución y la ley”.
Mientras que el numeral 13 faculta al Poder Nacional para dictar leyes que garanticen:
“la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios,

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parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que
aseguren la solidaridad interterritorial”. Es decir, fungir como armonizador para el más equi-
tativo ejercicio de sus Potestades Tributarias Originarias o Derivadas por parte de los Poderes
Estadales y Municipales:
Asistimos aquí a un dispositivo sin precedente en previas Constituciones, el cual, para algu-
nos, podría implicar, desde la perspectiva de la ciencia política y de la organización adminis-
trativa, una cierta involución dentro del marco de lo que es un proceso de descentralización
como el iniciado bajo la Constitución de 1961, en virtud de que sería capaz de coartar signi-
ficativamente la Autonomía Municipal en su ángulo tributario, toda vez que los entes públicos
territoriales menores, como los Estados y los Municipios, podrían verse afectados en cuanto
a la fijación de la base imponible y de las alícuotas correspondientes.
Pero, vista la realidad a la cual se ha enfrentado el país, como resultado de lo que se da en
llamar la voracidad fiscal municipal, que en algunos casos ha llegado a superar la barrera de la
prohibición de la confiscación, el constituyente, como una garantía a los derechos de los con-
tribuyentes y en función de una justa tributación, previó un mecanismo sin duda centralizador,
por estar confiado en su concepción a la Asamblea Nacional mediante ley, pero en definitiva
armonizador de las potestades tributarias.
Así, si bien los órganos legislativos de los Estados y de los Municipios podrán dictar normas
en materia tributaria, necesariamente tendrían que hacerlo cumpliendo las limitaciones, res-
tricciones, condiciones, parámetros y principios establecidos en la ley nacional.
En todo caso, el único ejemplo de utilización de esta facultad lo representa la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, la cual sin embargo se limitó a temas conceptuales en general,
sin fijar alícuotas, regulando por ejemplo la duración anual del período de imposición del Im-
puesto Municipal a las Actividades Económicas y temas de carácter formal.
Y el numeral 14 le confiere atribución para crear y organizar los “impuestos territoriales o
sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias”, cuya recaudación y control co-
rresponde a los Municipios, de conformidad con la Constitución, tributos éstos que a la fecha
no han sido instituidos.
Por lo que respecta a la Potestad Tributaria del Poder Estadal, vimos en los numerales 4 y
7 del artículo 164 que existe esa potestad Originaria en cuanto a “La organización, recauda-
ción, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de
las leyes nacionales y estadales”, y sobre “La creación, organización, recaudación, control
y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas”. Empero todo ello se
hace depender de leyes nacionales.
Y por otro lado, el artículo 167 contiene dos numerales pertinentes. El 2 que continua con la
Potestad Tributaria Originaria, al agregar: “Las tasas por el uso de sus bienes y servicios”; y el
7, relativo a la Potestad Tributaria Derivada, previendo: “Los demás impuestos, tasas y contri-
buciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo
de las haciendas públicas estadales”.

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 Hay que decir que el único proyecto de Ley Orgánica de las Haciendas Públicas Estadales
fue vetado en su momento por la Presidencia de la República, sin que haya habido un nuevo
intento, pues el designio gubernamental ha sido sin duda la centralización inconstitucional.
Finalmente, por lo que tiene que ver con la Potestad Tributaria del Poder Municipal Origina-
ria, encontramos la previsión del artículo 179, que define los ingresos municipales de fuente
tributaria en sus numerales 2 y 3 así:
“Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servi-
cios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos
sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propa-
ganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favore-
cidas por los planes de ordenación urbanística”. Y,
“El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por
mejoras”.
Y la Potestad Tributaria Municipal Derivada se encuentra en la parte final de ese numeral 3:
“y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos
tributos”.
Hasta ahora los Municipios han desarrollado sus ordenanzas, que es como se llaman las
leyes locales, en referencia a los tributos reconocidos de forma originaria, vale decir, direc-
tamente por la Constitución, excepción hecha del Impuesto Territorial Rural y del antes men-
cionado Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias, pues ambos exigen del previo dictado
de leyes nacionales en la materia, que no se han producido. Este comentario vale también en
cuanto a la Potestad Tributaria Municipal Derivada.

Restricciones Explícitas a las Potestades Tributarias Estadal y Municipal

Según el artículo 183: “Los Estados y los Municipios no podrán:
1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes
nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia
nacional.
2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.
3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma
diferente a los producidos en él.
Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad
forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional”.

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 Limitaciones Explícitas e Implícitas a la Potestad Tributaria Municipal
Las limitaciones explícitas se encuentran en los artículos 317, en cuanto al ya definido Prin-
cipio de Legalidad Tributaria; y 180, relativo a la inmudidad tributaria de las personas jurídicas
estatales creadas por los otros niveles territoriales del poder.
En forma implícita nos tropezamos con el Principio de Territorialidad, de gran desarrollo
jurisprudencial y doctrinario, por el cual los Municipios sólo pueden incidir tributariamente en
cuanto a hechos imponibles acontecidos en sus jurisdicciones territoriales.
Y la prohibición consecuencial de invadir el ámbito de las Potestades Tributarias Nacional y
Estadal, así como la de otros Municipios.

Los Tributos Municipales

Pasemos ahora al análisis descriptivo de cada tributo municipal, con referencia a ciertas
problemáticas derivadas de sus aplicaciones prácticas.
Recordemos que los tributos municipales, acorde con la Potestad Tributaria Originaria con-
sagrada en la Constitución, son:
“Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servi-
cios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos
sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propa-
ganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favore-
cidas por los planes de ordenación urbanística”. Y,
“El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por
mejoras”.
Mientras que la Potestad Tributaria Derivada evocada también en la Constitución, alude a
“otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos
tributos”.
Por lo que concierne a las tasas por el uso de los bienes o servicios municipales, donde
destacan aquellas destinadas a contraprestar por ejemplo el servicio de colecta de desechos
domésticos, y a las tasas administrativas por tramitaciones de licencias o autorizaciones, tales
como las destinadas por las ingenierías municipales a objeto de certificar la conformidad de
los usos urbanísticos, nada importante se requiere comentar en especial, puesto que funcio-
nan normalmente y su impacto tributario es mínimo, casi simbólico.
Y en lo atinente a la potestad tributaria derivada es el caso que no se han dictado leyes na-
cionales o estadales atributivas de tributos a los Municipios.
Por tanto, dedicaremos este análisis descriptivo detallado a los tributos municipales de
tipo originario, sobre los cuales la Constitución de limita a nombrarlos como impuestos y
contribuciones, estando su desarrollo mínimo armonizador en la Ley Orgánica del Poder

60
Público Municipal, y dependiendo su instauración y régimen especial concreto del dictado de
ordenanzas municipales al efecto, conforme con el Principio de Legalidad Tributaria.
De esa forma, la citada ley expresa: “El Municipio a través de ordenanzas podrá crear, modi-
ficar o suprimir los tributos que le corresponden por disposición constitucional o que les sean
asignados por ley nacional o estadal”, y “No podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución
municipal alguna que no esté establecido en ordenanza. Las ordenanzas que regulen los
tributos municipales deberán contener:
1. La determinación del hecho imponible y de los sujetos pasivos.
2. La base imponible, los tipos o alícuotas de gravamen o las cuotas exigibles, así como
los demás elementos que determinan la cuantía de la deuda tributaria.
3. Los plazos y forma de la declaración de ingresos o del hecho imponible.
4. El régimen de infracciones y sanciones. Las multas por infracciones tributarias no po-
drán exceder en cuantía a aquéllas que contemple el Código Orgánico Tributario.
5. Las fechas de su aprobación y el comienzo de su vigencia.
6. Las demás particularidades que señalen las leyes nacionales y estadales que transfieran
tributos.
Los impuestos, tasas y contribuciones especiales no podrán tener como base imponible el
monto a pagar por concepto de otro tributo”.
El Impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole
similar, o simplemente Impuesto a las Actividades Económicas:

A) El hecho imponible:
Es el ejercicio habitual, en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de
carácter independiente.
En esa definición se encuentran los elementos claves del hecho imponible, que han de con-
currir para que éste se de, como lo son el ejercicio habitual, es decir, una actividad económica
que, acorde con la jurisprudencia y la doctrina sea de carácter principal y no accesorio. Por
ejemplo, una empresa que compre productos que vienen en cajas, siendo que los mismos van
a anaqueles en su establecimiento para ofrecerlos en venta al público, mientras que las cajas
son revendidas, implicaría que el hecho imponible vendría dado por la venta de esos produc-
tos, pero no así por la venta de las cajas, pues esta última resulta accesoria o consecuencial,
aunque coloquialmente pudiera verse una habitualidad.
Ese es también el caso de una empresa de seguros en el ramo de vehículos, cuyo hecho
imponible viene dado por la actividad aseguradora remunerada con las primas por las pólizas
respectivas. Empero, tras un siniestro que conlleve la pérdida total del vehículo, éste pasa en
propiedad a la empresa, la cual lo recupera y lo vende o simplemente vende la chatarra, siendo
que en cuanto a esas operaciones, por ser accesorias o consecuenciales, no se da el hecho
imponible.

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 Obviamente, tampoco entra en ese campo la venta de activos fijos de la empresa, pues ello
no pudiera tratarse de una actividad habitual.
Por otra parte, acorde con el principio de territorialidad, esa actividad habitual debe suceder
dentro de la jurisdicción territorial del Municipio(3).
Y finalmente, la actividad de que se trate ha de ser presidida por el ánimo de lucro, por lo
que quedan excluidas las operaciones incluso de ventas de bienes, llevadas a cabo por ejem-
plo por instituciones de beneficencia(4); y revestir carácter independiente, por lo que quedan
excluidas las relaciones laborales.
Ahora bien, no obstante que el impuesto en análisis se llama impuesto sobre actividades
económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, o simplemente Impuesto a
las Actividades Económicas, es el caso que no toda actividad económica reviste el carácter de
hecho imponible, tal como ocurre con las relaciones laborales o bajo dependencia; pero aún
podemos encontrar actividades económicas que no obstante ser independientes, principales
o habituales y perseguir fines de lucro, no forman parte del hecho imponible de este tributo.
Dentro de ellas, vale decir, dentro de esas actividades económicas no gravadas por este
tributo, nos tropezamos especialmente con unas que revisten naturaleza claramente comercial
o industrial, pero que son ejecutadas por entes públicos o por establecimientos públicos crea-
dos por entes públicos, en virtud de la inmunidad tributaria que como vimos la Constitución
les reconoce, y donde destaca la empresa petrolera estatal.
E igualmente quedan excluidas las actividades económicas de carácter primario, en los
campos agrícola, pecuario, forestal, minero.
Por otra parte, tenemos que la jurisprudencia ha sido muy clara al indicar que dentro de las
actividades económicas gravadas se encuentran, con las excepciones indicadas, solamente
las que tienen naturaleza comercial o industrial, inclusión hecha de los servicios de índole
comercial. Esto es así desde antes de la Constitución de 1999, cuando este tributo se llamaba
Patente de Industria y Comercio, y ha seguido siendo así con su nuevo nombre de impuesto
sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, o simple-
mente Impuesto a las Actividades Económicas.
En ese orden de ideas, la ley trae las siguientes definiciones del hecho imponible en este
tributo:
“1. Actividad Industrial: Toda actividad dirigida a producir, obtener, transformar, ensamblar o
perfeccionar uno o varios productos naturales o sometidos previamente a otro proceso
industrial preparatorio.
(3) Según la ley, el impuesto se causa con independencia de que el espacio en el cual se desarrolle la actividad
sea del dominio público o del dominio privado de otra entidad territorial o se encuentre cubierto por aguas.
(4) Según la ley, para que una actividad pueda ser considerada sin fines de lucro, el beneficio económico obte-
nido de la actividad deberá ser reinvertido en el objeto de asistencia social u otro similar en que consista la
actividad y en el caso de tratarse de una persona jurídica, que ese beneficio no sea repartido entre asociados
o socios.

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 2. Actividad Comercial: Toda actividad que tenga por objeto la circulación y distribución de
productos y bienes, para la obtención de ganancia o lucro y cualesquiera otras deriva-
das de actos de comercio, distintos a servicios.
3. Actividad de Servicios: Toda aquella que comporte, principalmente, prestaciones de ha-
cer, sea que predomine la labor física o la intelectual. Quedan incluidos en este renglón
los suministros de agua, electricidad, gas, telecomunicaciones y aseo urbano, entre
otros, así como la distribución de billetes de lotería, los bingos, casinos y demás juegos
de azar. A los fines del gravamen sobre actividades económicas no se considerarán
servicios, los prestados bajo relación de dependencia”.
En consecuencia, es evidente que el ejercicio de actividades económicas que no tengan
índole comercial o industrial, aún cuando sean habituales, territoriales, lucrativas e indepen-
dientes, no se encuentra gravado con este impuesto, por no ser hecho imponible del mismo.
Dentro de estas actividades de encuentran, notoriamente, aquellas de naturaleza profesional,
que revisten carácter esencialmente civil, donde encontramos el ejercicio de la abogacía, de la
contaduría, de la administración de empresas, de la arquitectura, de la ingeniería de cálculo o
de proyectos (no la construcción, que es reputada industria), de la psicología, de la medicina,
y demás actividades que requieren de título universitario y que implican funciones intelec-
tuales, y ello aunque los profesionales se organicen bajo figuras corporativas que pudieran
consistir en sociedades formalmente mercantiles.
Así lo ha sostenido la jurisprudencia, siendo que el Tribunal Supremo de Justicia no ha
vacilado a la hora de anular ordenanzas municipales que pretendían gravar con este tributo el
ejercicio de profesiones como las mencionadas.
Debe entonces tenerse claro que no se trata de un impuesto que grave la generación de
ingresos brutos, pues al contrario de lo que ocurre en otros países como Argentina, no es un
impuesto a los ingresos brutos. El hecho imponible no es la generación de ingresos brutos
derivados de cualquier actividad económica independiente.
El hecho imponible aquí es el ejercicio de la actividad tal como descrita, con independencia
del volumen de ingresos brutos que se generen, o incluso aunque no se produzcan tales ingre-
sos, razón por la cual el régimen prevé un mínimo tributable a pagar.

B) La base imponible
Dispone la ley que la base imponible está constituida por los ingresos brutos efectivamente
percibidos en el período impositivo correspondiente, y que los ingresos brutos son todos los
proventos o caudales que de manera regular reciba el contribuyente por causa relacionada
con las actividades económicas gravadas, siempre que no se esté obligado a restituirlo a las
personas de quienes hayan sido recibidos o a un tercero y que no sean consecuencia de un
préstamo o de otro contrato semejante.
Por otra parte, la ley hace las siguientes exclusiones de esa base imponible
1. El Impuesto al Valor Agregado.
2. Los subsidios o beneficios fiscales obtenidos del Poder Nacional o Estadal.

63
 3. Los ajustes meramente contables en el valor de los activos, siempre que no se hayan
realizado o materializado como ganancia en el correspondiente ejercicio.
4. El producto de la enajenación de bienes del activo fijo.
5. El producto de la enajenación de un fondo de comercio de manera que haga cesar los
negocios.
6. Las cantidades recibidas de empresas de seguro o reaseguro como indemnización por
siniestros.
7. El ingreso bruto atribuido a otros municipios en los cuales se desarrolle el mismo pro-
ceso económico del contribuyente.
Y permite la ley las siguientes deducciones:
1. Las devoluciones de bienes o anulaciones de contratos de servicio, siempre que se haya
reportado como ingreso la venta o servicio objeto de la devolución.
2. Los descuentos efectuados según las prácticas habituales de comercio.
En otro orden de ideas, conviene precisar que uno de los problemas prácticos que más se
han presentado tienen que ver con la idea de muchos Municipios, anclados en la voracidad
fiscal, de pretender incluir dentro de la base imponible el producto derivado de los ingresos
financieros de un contribuyente en general. Nos referimos a los ingresos percibidos por la
obtención de intereses derivados de la colocación de capitales o de operaciones ligadas al
mercado bursátil, acciones, obligaciones, bonos de deuda pública, etc.
Aquí se debe diferenciar si asistimos a un ente financiero como un banco, para el cual sin
duda nos encontraríamos con ingresos propios de una actividad económica, como la financie-
ra, que sin duda está gravada por este tributo. Pero si se trata de personas naturales o de otro
tipo de personas jurídicas, es obvio que estos ingresos son de fuente pasiva y de naturaleza
esencialmente civil, por lo que se hayan gravados únicamente por el impuesto sobre la renta,
al no derivar del ejercicio de actividades económicas gravables por este tributo.

C) El establecimiento permanente
El Principio de Territorialidad ha sido tradicionalmente vinculado a la existencia de una base
fija o establecimiento permanente debidamente autorizado por las autoridades urbanísticas,
según el tipo o tipos de actividad económica a ejercer, que según la ley puede tratarse de una
sucursal, oficina, fábrica, taller, instalación, almacén, tienda, obra en construcción, instalación
o montaje, centro de actividades, minas, canteras, instalaciones y pozos petroleros, bienes
inmuebles; el suministro de servicios a través de máquinas y otros elementos instalados en el
Municipio o por empleados o personal contratado para tal fin, las agencias, representaciones
de mandantes ubicadas en el extranjero, sucursales y demás lugares de trabajo mediante los
cuales se ejecute la actividad.
Si se trata de ejecución de obras y de prestación de servicios, la actividad será gravable
en la jurisdicción donde se ejecute la obra o se preste el servicio, siempre que el contratista
permanezca en esa jurisdicción por un período superior a tres meses, sea que se trate de

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períodos continuos o discontinuos, e indistintamente de que la obra o servicio sea contratado
por personas diferentes, durante el año gravable. En caso de no superarse ese lapso o si el
lugar de ejecución fuese de muy difícil determinación, el servicio se entenderá prestado en
el Municipio donde se ubique el establecimiento permanente.
Ahora bien, como quiera que en la práctica se han presentado muchos problemas ligados
a los casos en los cuales existen más de un establecimiento permanente en juego, para el
mismo contribuyente, la ley ha dispuesto lo siguiente en cuanto a la atribución de los ingresos
brutos:
Cuando las actividades de comercialización se ejecuten a través de varios establecimientos
permanentes, los ingresos gravables deberán ser imputados a cada establecimiento en fun-
ción de su volumen de ventas.
Si se trata de servicios prestados o ejecutados en varias jurisdicciones municipales, los
ingresos gravables deberán ser imputados a cada una de ellas, en función de la actividad que
en cada una se despliegue.
Cuando se trate de un contribuyente industrial que venda los bienes producidos en otros
municipios distintos al de la ubicación de la industria, el impuesto pagado por el ejercicio de
actividades económicas en el Municipio sede de la industria, podrá deducirse del impuesto a
pagar en el Municipio en que se realiza la actividad comercial. En caso que la venta se realice
en más de un municipio sólo podrá deducirse el impuesto pagado por el ejercicio
de la actividad industrial proporcional a los bienes vendidos en cada Municipio. En ningún caso
la cantidad a deducir podrá exceder de la cantidad de impuesto que corresponda pagar en la
jurisdicción del establecimiento comercial.
Si se trata de servicios prestados o ejecutados en varias jurisdicciones municipales, los
ingresos gravables deberán ser imputados a cada una de ellas, en función de la actividad que
en cada una se despliegue. En el caso de servicios que sean totalmente ejecutados en una
jurisdicción diferente a aquéllas, en la cual el prestador tenga el establecimiento permanente
destinado a funcionar exclusivamente como sede de administración; al Municipio en el cual se
ubique la sede de administración, le corresponderá establecer un mínimo tributario fijado en
función de criterios con los servicios prestados por el Municipio a ese establecimiento perma-
nente. En el caso de servicios contratados con personas naturales, se considerarán prestados
únicamente en el Municipio donde éstas tengan una base fija para sus negocios.
Todo esto es sin perjuicio de que la ley prevé, aunque la práctica no evidencia que ello se
haya implementado, que los municipios podrán celebrar acuerdos entre ellos o con los con-
tribuyentes, a los fines de lograr unas reglas de distribución de base imponible distintas, en
razón de circunstancias especiales.
Así que, en ausencia de esos acuerdos, la ley considera criterios técnicos y económicos
utilizables a los fines de la atribución de ingresos a los municipios, entre otros, los siguientes:
1. El valor de los activos empleados en el Municipio comparado con el valor de los activos
empleados a nivel interjurisdiccional.

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 2. Los salarios pagados en el Municipio comparados con los salarios pagados a nivel
interjurisdiccional.
3. Los ingresos generados desde el Municipio con los ingresos obtenidos a nivel inter-
jurisdiccional.
Y, en los siguientes casos especiales, la ley fija estas reglas de distribución de ingresos:
1. En la prestación del servicio de energía eléctrica, los ingresos se atribuirán a la jurisdic-
ción donde ocurra el consumo.
2. En el caso de actividades de transporte entre varios municipios, el ingreso se entiende
percibido en el lugar donde el servicio sea contratado, siempre que lo sea a través de un
establecimiento permanente ubicado en la jurisdicción correspondiente.
3. El servicio de telefonía fija se considerará prestado en jurisdicción del Municipio en el
cual esté ubicado el aparato desde donde parta la llamada.
4. El servicio de telefonía móvil se considerará prestado en la jurisdicción del Municipio en
el cual el usuario esté residenciado, de ser persona natural o esté domiciliado, en caso
de ser persona jurídica. Se presumirá lugar de residencia o domicilio el que aparezca en
la factura correspondiente.
5. Los servicios de televisión por cable, de Internet y otros similares, se considerarán
prestados en la jurisdicción del Municipio en el cual el usuario esté residenciado, de ser
persona natural o esté domiciliado, en caso de ser persona jurídica. Se presumirá lugar
de residencia o domicilio el que aparezca en la factura correspondiente.

D) Los períodos impositivos y las declaraciones

Según la ley, el período impositivo de este impuesto coincidirá con el año civil y los ingresos
gravables serán los percibidos en ese año, sin perjuicio de que puedan ser establecidos me-
canismos de declaración anticipada sobre la base de los ingresos brutos percibidos en el año
anterior al gravado y sin perjuicio de que pueda ser exigido un mínimo tributable consistente
en un impuesto fijo, en los casos en que así lo señalen las ordenanzas.
Este encomiable afán uniformador o armonizador del legislador nacional no ha sido acatado.
Los Municipios han establecido los períodos impositivos a su antojo en sus ordenanzas, de
modo que tenemos períodos mensuales, bimensuales, trimestrales, semestrales y anuales,
lo cual no tiene mayor inconveniente si se trata de un contribuyente con un único estableci-
miento permanente o con variosm pero siempre dentro de la jurisdicción territorial de un único
Municipo.
Pero si el contribuyente posee más de un establecimiento permanente y los mismos están
ubicados en Municipios distintos con previsiones diferentes de períodos impositivos, la atri-
bución de ingresos brutos a objeto de fijar las bases imponibles se vuelve realmente comple-
ja, generando gran contención judicial por parte del contribuyente, quien se ve empujado a
impugnar reclamaciones tributarias que terminan incurriendo en doble o múltiple tributación,
al incidir total o parcialmente sobre la misma base imponible. Y esto con el agravante de que

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cada reclamación implica un proceso judicial diferente, con tribunales sin la misma competen-
cia territorial, llegándose a sentencias muchas veces contradictorias.
Se trata de un problema no resuelto, que requeriría del compromiso político de los Munici-
pios de obedecer las normas nacionales de armonización tributaria.

E) El mínimo tributable
Todas las ordenanzas reguladoras de este tributo tienen como anexo un clasificador de
actividades económicas, que en general se sigue por las pautas indicadas por la Organización
de Naciones Unidas, en el cual se describen las actividades económicas gravadas, y se fija en
cada caso la alícuota porcentual a ser aplicada sobre la base imponible. Obviamente esto es
en resguardo del Principio de Legalidad Tributaria, pues actividad que no este allí mencionada
no está gravada, y las alícuotas deben respetar la prohibición de tributación confiscatoria.
Pero además, ello previsto en la ley, las ordenanzas fijan un mínimo tributable a pagarse
solamente en los casos en los cuales, habiéndose ejercido la actividad económica gravada
y con ello generándose ingresos brutos, resulte que la aplicación de la alícuota a esa base
imponible de menos que ese mínimo prestablecido, caso en el cual se debe pagar el mínimo.
Hasta allí no hay problema. Éste surge cuando observamos que muchos municipios han
pretendido que los contribuyentes que tengan autorizado el ejercicio de una actividad econó-
mica, pero que en un período impositivo no la hayan realizado, por lo que no se generaron
ingresos brutos, entonces paguen el mínimo tributario.
Eso es inconstitucional e ilegal, puesto que si no se realizó la actividad económica del caso
es obvio que no se dio el hecho imponible, y si ello es así, entonces no se causó el impuesto
y en consecuencia no hay tributo que pagar.
Ha sido pues una arbitrariedad de muchos Municipios, que sin embargo no es objeto de
impugnaciones por ser muy bajos esos mínimos tributarios, de modo que los gastos defen-
sivos serían mayores. Así los Municipios se procuran ingresos indebidos, que a pesar de ser
individualmente bajos, se multiplican por la fecuencia y el número de contribuyente.

F) Las retenciones
La ley prevé el mecanismo de pago anticipado del impuesto vía retención en la fuente, de
modo que se designa como agente de retención del impuesto a todo pagador de actividades
económicas gravadas, con cargo de tomar de cada pago el porcentaje correspondiente a la
alícuota del tributo, y subsiguientemente enterarlo en las arcas municipales, si ello está pre-
visto en las ordenanzas.
La retención conlleva un efecto liberatorio del pago del tributo para el contribuyente, quien
debe restar de su autoliquidación impositiva el monto anticipado vía retención, e implica seve-
ras sanciones para el pagador agente de retención que no cumpla su deber.
Empero, ha traído muchos problemas pues el pagador no tiene cómo saber si el dinero que
entrega reviste la condición o no de base imponible, cosa que tampoco le importa, por lo
que simplemente para evitar sanciones procede a retener, y los que los asesoran les indican

67
retener en caso de duda. Luego el problema es para el contribuyente de obtener el reintegro
de lo indebidamente pagado, por no corresponder a la base imponible, o incluso por no ser
actividad gravable, como cuando se vende un activo fijo, se presta un servicio profesional, o
se trata de una actividad que no es habitual, etc.
Podría incluso tratarse de un pago correspondiente a un contribuyente sin establecimiento
permanente en ese Municipio, incluso sin condición de contribuyente en ese Municipio según
las reglas de atribución de la base imponible, y el pagador, amenazado por las sanciones,
retendría, con graves perjuicios para el beneficiario del pago.
Y este asunto se agrava aún más cuando apreciamos que los Municipios no se ponen de
acuerdo entre ellos y actúan individualmente de igual manera, precisamente porque de forma
arbitraria obtienen mucho dinero inmediato que luego difícilmente reintegran.
Frente a todo ésto, lo que resta a los operadores económicos, pagadores y contribuyentes,
es plantear estrategias creativas para evitar sanciones y perjuicios respectivamente, como en
el siguiente ejemplo:
Tratándose de la contratación de servicios informáticos para el mantenimiento de equipos,
a cargo de un prestador con sede en otro Municipio, que implique traslado de personal a la
empresa del contratante, es posible que se tornase a la empresa “foránea” en contribuyente y
que por tanto sus pagos tendrían que ser objeto de retención.
Pero, en cambio, si se traslada el equipo que requiere manutención a la sede de la prestado-
ra, en el otro Municipio, no se trataría de servicios gravables para el Municipio de la contratan-
te, por lo que el pagador no tendría que retener.
Y aún cuando ese servicio estuviese sujeto a retención en el Municipio del establecimiento
permanente del prestador del servicio, es el caso que el pagador tampoco tendría que retener,
por tratarse de un no contribuyente de ese Municipio, al no estar ubicado en él, y por tanto no
poder ser objeto de sanciones.

El Impuesto Inmobiliario Urbano

A) El hecho imponible
El hecho imponible viene dado por la sencilla condición de ser propietario o titular de otro
derecho real (usuario, usufructuario, etc.), sobre un inmueble, siempre que se trate de un
bien inmueble por naturaleza, que ha de ser una edificación o un terreno servido, ubicado en
perímetro urbano.

B) La base imponible
La base sobre la que habrá de aplicarse la alícuota impositiva viene dada por el valor del
inmueble debidamente registrado en el catastro municipal, que ha de ser necesariamente coin-
cidente con el valor de mercado de ese bien, ajustable en cada período impositivo, en caso de
variación, siendo ese período anual coincidente con el año civil.

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 C) Alguna problemática
Se trata de un tributo de muy poca incidencia tributaria, por el cual los Municipios no desa-
rrollan técnicas de control fiscal regulares, descansando en el hecho de que esos bienes no
se pueden negociar si el impuesto no está solvente, momento en el cual se suele pagar todo
lo atrasado con intereses moratorios.
Lo único que ha dado lugar a contención tiene que ver con la demostración de no perseguir
fines de lucro o tratarse de un inmueble dedicado a la educación o al deporte, casos en los
cuales hay exenciones o exoneraciones del impuesto, según los Municipios.

El Impuesto de Vehículos

A) El hecho imponible
El hecho imponible viene dado por la sencilla condición de ser propietario o revestir una
condición asimilable a ello por la ley, de un vehículo de tracción mecánica, tales como moto-
cicletas, carros, camiones y buses, siempre que el interesado esté residenciado o domiciliado
en jurisdicción territorial de ese Municipio. También son contribuyentes las concesiones de
rutas de transporte público.
Esas condiciones asimilables a la de propietario son la del comprador con reserva de domi-
nio, la del optante certificado para la compra, y la del arrendatario financiero.

B) La base imponible
La base sobre la que habrá de aplicarse la alícuota impositiva viene dada por el valor de
mercado del vehículo, ajustable en cada período impositivo, en caso de variación, siendo ese
período anual coincidente con el año civil.

C) Alguna problemática
Se trata de un tributo de muy poca incidencia tributaria, por el cual los Municipios no desa-
rrollan técnicas de control fiscal regulares, descansando en el hecho de que esos bienes no
se pueden negociar si el impuesto no está solvente, momento en el cual se suele pagar todo
lo atrasado con intereses moratorios.

Otros Tributos

A) Impuesto sobre Predios Rurales

No ha sido jamás implementado a falta de ley de creación, desarrollo y atribución.

B) Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias

No ha sido jamás implementado a falta de ley de creación, desarrollo y atribución.

C) Impuesto sobre Espectáculos Públicos

El hecho imponible es la adquisición de cualquier boleto, billete o instrumento similar que
origine el derecho a presenciar un espectáculo en sitios públicos o en salas abiertas al público.

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 La base imponible es el valor del boleto, sobre el cual se aplica la insignificante alícuota
legalmente prevista.
El impuesto se paga en el acto de la adquisición del billete, actuando el vendedor como
agente de percepción del tributo, encargado luego de enterarlo en las arcas municipales.

D) Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas

El tributo se causa al ser pactada una apuesta en el Municipio. Se entiende pactada la apues-
ta con la adquisición efectuada, al organizador del evento con motivo del cual se pacten o a
algún intermediario, distribuidor o cualquier otro tipo de agente, de cupones, vales, billetes,
boletos, cartones, formularios o instrumentos similares a éstos que permitan la participación
en rifas, loterías o sorteos de dinero o de cualquier clase de bien, objeto o valores, organizados
por entes públicos o privados. Igualmente, se gravarán con este impuesto las apuestas efec-
tuadas mediante máquinas, monitores, computadoras y demás aparatos similares para juegos
o apuestas que estén ubicados en el Municipio.
La base imponible es el valor de la apuesta.
El contribuyente es el apostador y el organizador de la apuesta funge como agente de per-
cepción del tributo, encargado luego de enterarlo en las arcas municipales.
Obviamente no se debe confundir lo relativo al premio de la apuesta, el cual se encuentra
gravado solo con el Impuesto sobre la Renta, de carácter nacional.

E) El Impuesto sobre Propaganda y Publicidad Comercial

El hecho imponible es la exhibición, proyección o instalación de todo aviso, anuncio o ima-
gen con fines publicitarios de carácter comercial, en bienes del dominio público municipal o en
inmuebles de propiedad privada siempre que sean visibles por el público, o que sea repartido
de manera impresa en la vía pública o se traslade mediante vehículos dentro del Municipio.
Es común que las ordenanzas establezcan montos fijos a pagar, que suelen ser bajos, de
acuerdo a la duración del anuncio si es de tipo video, o según sean sus dimensiones o carac-
terísticas, como tener o no luz neón, etc.
El contribuyente es el anunciante, es decir la persona cuyo producto o actividad se beneficia
con la publicidad. Las empresas prestadoras de los servicios se publicidad son designadas
agentes de percepción, del tributo, encargados luego de enterarlo en las arcas municipales.

F) La Contribución Especial sobre Plusvalía de Inmuebles por Cambios de Uso o de

Intensidad
Este tributo se causa por el incremento en el valor de la propiedad, consecuencia de cam-
bios de uso o de intensidad de aprovechamiento previstos en los planes de ordenación urba-
nística. El contribuyente es el propietario.
Su recaudación se encuentra afectada a la realización de las obras o prestación de los ser-
vicios urbanos indicados en la ordenanza.

70
 El tributo sólo nacerá cuando el incremento del valor del inmueble sea igual o superior al
25% del valor antes del cambio, incremento que se presumirá satisfecho salvo prueba en
contrario por parte del interesado.
La contribución no podrá exceder del 15% del monto total de la plusvalía experimentada por
cada inmueble, y podrá pagarse de manera fraccionada durante el plazo máximo de 5 años.
Se prevé que hayan procedimientos de participación ciudadana para la correcta fijación del
régimen particular del tributo.
En todo caso será deducible el monto pagado por concepto de Impuesto Inmobiliario Urbano.
Se trata de un tributo inexplicablemente en desuso.

G) La Contribución Especial por Mejoras

Este tributo se causa por la ejecución por parte del Municipio o con su financiamiento de
obras públicas o prestación de un servicio público de evidente interés para la comunidad, y
que por ello se beneficien particularmente ciertas personas. El contribuyente es el propietario.
El importe será determinado en función del costo presupuestado de las obras o servicios, y
no podrá exceder del 50% de ese costo, y la ordenanza definirá el porcentaje del mismo a ser
pagado por cada beneficiario.
Su recaudación se encuentra afectada a la recuperación de los gastos de las obras o
servicios.
Este tributo sólo podrá gravar los mismos inmuebles cada 10 años.
Se prevé que hayan procedimientos de participación ciudadana para la correcta fijación del
régimen particular del tributo.
En todo caso será deducible el monto pagado por concepto de Impuesto Inmobiliario Urbano.
Se trata de un tributo inexplicablemente en desuso. Siendo que uno de los casos más emble-
máticos resultó de la construcción del Metro de Caracas, hace más de 30 años.

Conclusiones
No obstante la consideración constitucional de ser un Estado Federal Descentralizado, y
las diversas previsiones constitucionales llamando a la descentralización de la Nación hacia
los Estados y Municipios, de los Estados hacia los Municipios y de los Municipios hacia las
comunidades, es lo cierto que el serio proceso de descentralización iniciado en los años 80
fue detenido por la acción gubernamental clara e inconstitucionalmente centralizadora, lo cual
ha perjudicado el desarrollo adecuado de la tributación municipal.
Es evidente que la descentralización y la municipalización persiguen acercar el poder al
ciudadano, de forma de fomentar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana, previa
suficiente información pública.
Ceder poder exige una auténtica voluntad política, dentro de una perspectiva pluralista, en un
afán de democratización de la sociedad.

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 Resta expresar, en cuanto a esta materia de la tributación local, que la ya evocada voracidad
fiscal habría de quedar excluida de nuestra realidad tributaria, en tanto asumamos suficiente
madurez como para encarar seriamente un proceso de descentralización, gracias a la ya co-
mentada competencia de uniformalización y armonización del tributo confiada al poder nacio-
nal, mediante ley de la Asamblea Nacional.
Finalmente, la tributación y notoriamente la municipal, dentro de un sistema tributario nacio-
nal armónico que cree conciencia tributaria, requiere respetar los límites constitucionalesen
favor de los derechos humanos, y traducirse en una palpable mejoría de la calidad de la vida.

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