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html EXACCIONES PARAFISCALES Ingresos recaudados por el Estado a travs de Organismos autnomos con cierta autonoma financiera que no figuran en los Presupuestos Generales del Estado. Participan de la naturaleza de los impuestos cuando se exigen sin especial consideracin a servicios o actos de la Administracin que benefician o afectan al sujeto pasivo. Se hallan integrados por tasas, derechos, arbitrios, cnones, etctera. En aplicacin de los principios de legalidad e integracin presupuestaria, estos tributos y exacciones parafiscales se han ido eliminando progresivamente a partir de 1958. EXACCIONES PARAFISCALES Ingresos recaudados por el Estado a travs de Organismos autnomos con cierta autonoma financiera que no figuran en los Presupuestos Generales del Estado. Participan de la naturaleza de los impuestos cuando se exigen sin especial consideracin a servicios o actos de la Administracin que benefician o afectan al sujeto pasivo. Se hallan integrados por tasas, derechos, arbitrios, cnones, etctera. En aplicacin de los principios de legalidad e integracin presupuestaria, estos tributos y exacciones parafiscales se han ido eliminando progresivamente a partir de 1958. EXACCIN FISCAL (En ingls: levying of taxes ) Procedimiento por el que el Estado obtiene los impuestos necesarios para sufragar los gastos pblicos. Se dice que la exaccin es directa cuando el Estado obtiene la deuda fiscal directamente de los sujetos pasivos de los distintos impuestos y, por el contrario, es indirecta cuando se exigen los impuestos a personas distintas de los sujetos pasivos, estando permitido que stos exijan a los sujetos pasivos determinados por ley las cantidades que ellos han tenido que abonar.

Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos pblicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autnoma. Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneracin por servicios pblicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o pblicos no encargados de la prestacin de servicios pblicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones parafiscales a la llamada retencin cafetera, a cargo de los exportadores de caf, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Caf. A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos: 1) En la tasa existe una contraprestacin (el envo de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energa), mientras que en el impuesto, por definicin, no se est pagando un servicio especfico o retribuyendo una prestacin determinada; y 2) La diferencia radica en el carcter voluntario del pago de la tasa y en el carcter obligatorio del pago del tributo. Sin embargo, algunos autores, con razn han sealado que la segunda distincin no es muy exacta, puesto que cuando la tasa se est exigiendo como contraprestacin de los servicios que de manera exclusiva o bajo la forma de monopolio suministra el Estado, le es muy difcil, si no imposible, al particular no utilizarlo. Por lo tanto el carcter de voluntariedad se desdibujara en la tasa. Ante un monopolio del servicio postal la nica manera de no pagar las tasas del envo de cartas sera no escribiendo cartas, lo cual resulta imposible en la vida moderna. De manera que la verdadera distincin del impuesto y de la tasa reposa en la ausencia o en la existencia de una contrapartida proporcional y no en el carcter profesional obligatorio o no obligatorio. La Contribucin fiscal comprende el impuesto propiamente dicho, la tasa y la contribucin de carcter especial, como el impuesto de valorizacin, mientras que la parafiscalidad est constituda por una especie de impuestos corporativos que, en concepto del profesor Maurice Duverger, son los que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas que tienen el carcter de colectividades. En la Comisin Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente se expres sobre la parafiscalidad, lo siguiente: Francia fue el primer pas donde se habl de la parafiscalidad con el objeto de separar ciertos recursos financieros del encasillado tradicional de la hacienda

pblica. La palabra la origin Robert Shuman, quien en 1946 public una relacin de todos los ingresos pblicos del Estado francs, en documento muy divulgado, que en los crculos polticos y financieros es conocido como el inventario Shuman. El erudito ministro que en los aos cincuenta lograra gran fama, por sus aportes a la creacin de la Comunidad Econmica Europea, bautiz como parafiscales a algunos de los ingresos por l inventariados, no obstante que provenan de la soberana fiscal del Estado. El concepto se extendi y tom cuerpo jurdico en los pases europeos -los latinos- que se caracterizan por el sistema de derecho codificado. Por ejemplo, en Espaa la ordenacin jurdica de la parafiscalidad comenz con el estatuto del 26 de diciembre de 1958, denominado ley de tasas y exacciones parafiscales. En Colombia, arriba se apunt, estn en pleno vigor exacciones de carcter parafiscal de las ms variadas especies y ms diversas formas, sin que obedezcan a normas ni regulacin genrica fundamental de ninguna clase. Los expositores y tratadistas de la hacienda pblica (en estas fechas la bibliografa sobre la materia es copiosa) consideran como causas fundamentales del nacimiento y amplio desarrollo de la parafiscalidad, las siguientes: A) Causa de carcter poltico, originadas, a su vez, por el crecimiento y extensin de las actividades y funciones del Estado moderno. B) Causas administrativas derivadas de la descentralizacin y el florecimiento de organismos autnomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y ms semejantes a las del sector privado. C) Causas que cabra denominar poltico-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa que configura nuevos perfiles de actividad polticoadministrativa. D) Causas de ndole financiera, como el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposicin, y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento del gasto pblico, lo cual obliga a buscar recursos al margen de los ortodoxos ingresos de tipo tradicional. Incluso podran citarse causas sociolgicas y psicolgicas como las relacionadas con la predisposicin del contribuyente a pagar el costo de un servicio que se le preste de modo directo y especfico. En un litigio relacionado con la retencin cafetera, en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahta y Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestin de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977, dijo lo siguiente: Por tal peculiaridad los opositores piden que

se tengan como recursos parafiscales, que segn la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, porque cualquiera que sea la contribucin de que se trate, o como sea su naturaleza o se la llame, los preceptos constitucionales (296 y 210-1) y la ley orgnica del presupuesto no lo permiten. Ese fallo fundamenta, en nuestra opinin, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Poltica de 1991. Alain Barrere, catedrtico de hacienda en la Facultad de Derecho y Ciencias Econmicas de Pars, en sus cursos de poltica financiera expone lo siguiente: la parafiscalidad ha sido definida en la doctrina del Consejo de Estado que data del 11 de mayo de 1954: Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias que tienen una destinacin especial institudas por va de autoridad con un fin de orden econmico, profesional o social, y escapan en todo o en parte de las reglas de la legislacin presupuestaria o fiscal en lo concerniente a la creacin del recurso o de la renta, la determinacin de su base imponible y de su cuanta y de los procedimiento de recaudo y control de su desembolso. (Gaceta No. 79). Segn la Carta Poltica, se sostiene para los tiempos de paz la competencia exclusiva del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Competencias que son desarrolladas por la Constitucin Poltica en los artculos 150 numeral 12, 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o. y que encuentran excepcin expresa en el artculo 215 ibdem, que habilita al Gobierno en el estado de emergencia econmica, social, ecolgica o de grave calamidad pblica, para establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Corte Constitucional, Sentencia No. C-545/94 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Bogot, D.C., junio seis (6 ) de dos mil dos (2002). Radicacin nmero: 1421 Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONMICO CONSIDERACIONES 1. Marco Constitucional y Legal. De conformidad con el numeral 12 del artculo 150 de la Constitucin Poltica, 0in;margin-left:26.95pt;margin-bottom:.0001pt> Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: () 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. En concordancia con lo anterior, el artculo 338 de la Carta, consagra, En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o

parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. > La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacin de los costos de los servicios que les presten o participacin en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el mtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un perodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. De esta forma la Constitucin de 1991 incorpor formalmente la figura de la parafiscalidad reconocida en la teora de la hacienda pblica, tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, al lado de las contribuciones fiscales. En ejercicio y desarrollo de los anteriores preceptos constitucionales, el artculo 85 de la Ley 142 de 1994, prev: ART. 85.Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulacin que preste cada comisin, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulacin, control y vigilancia, estarn sujetas a dos contribuciones, que se liquidarn y pagarn cada ao conforme a las siguientes reglas: 85.1.Para definir los costos de los servicios que presten las comisiones y la Superintendencia, se tendrn en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciacin, amortizacin u obsolescencia de sus activos, en el perodo anual respectivo. 85.2.La Superintendencia y las comisiones presupuestarn sus gastos cada ao y cobrarn dentro de los lmites que enseguida se sealan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual. La tarifa mxima de cada contribucin no podr ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulacin, de la entidad contribuyente en el ao anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposicin de la Superintendencia y de las comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarn la tarifa correspondiente. 85.3.Si en algn momento las comisiones o la Superintendencia tuvieren excedentes, debern reembolsarlos a los contribuyentes, o abonarlos a las contribuciones del siguiente perodo, o transferirlos a la Nacin, si las otras medidas no fueran posibles. 85.4.El clculo de la suma a cargo de cada contribuyente, en cuanto a los costos de regulacin, se har teniendo en cuenta los costos de la comisin que regula el sector en el cual se desempea; y el de los costos de vigilancia, atendiendo a los de la Superintendencia.

85.5.La liquidacin y recaudo de las contribuciones correspondientes al servicio de regulacin se efectuar por las comisiones respectivas y las correspondientes al servicio de inspeccin, control y vigilancia estarn a cargo de la Superintendencia. 85.6.Una vez en firme las liquidaciones debern ser canceladas dentro del mes siguiente. Se aplicar el mismo rgimen de sancin por mora aplicable al impuesto sobre la renta y complementarios, sin perjuicio de las dems sanciones de que trata esta ley. PAR. 1Las comisiones y la Superintendencia se financiarn exclusivamente con las contribuciones a las que se refiere este artculo y con la venta de sus publicaciones. Sin embargo, el gobierno incluir en el presupuesto de la Nacin apropiaciones suficientes para el funcionamiento de las comisiones y de la Superintendencia durante los dos primeros aos. PAR. 2Al fijar las contribuciones especiales se eliminarn, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector elctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a stos. Estos rubros podrn ser adicionados en la misma proporcin en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la Superintendencia. (Negrilla fuera de texto). Para efectos del anlisis que har la Sala en orden a absolver la consulta formulada, se remitir a la clasificacin de los ingresos pblicos, con el fin de establecer, de acuerdo al contenido material y caractersticas de la denominada contribucin especial de la ley 142 de 1994, su naturaleza jurdica y rgimen presupuestal aplicable; enfocando el estudio en las figuras de ingreso parafiscal y tasa, dado que la entidad consultante manifiesta que no existe acuerdo en torno a la naturaleza jurdica de la contribucin prevista en el artculo 85 de la ley 142 de 1994, toda vez que hay pronunciamientos encontrados de la administracin en torno al tema, los cuales en unos casos le atribuyen a dicha contribucin el carcter de contribucin parafiscal y en otros el de tasa. A partir de la consagracin constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitucin Poltica de 1991, la Corte Constitucional ha sealado, entre las caractersticas esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes: a) on de carcter excepcional de conformidad con la disposicin Constitucional (artculo 152 numeral 12). b) on obligatorias, en tanto son fruto de la soberana fiscal. c) on especficas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un especfico grupo de la sociedad. d) No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestacin de un servicio o la transferencia de un bien determinado. e) Los recursos no ingresan al arca comn del Estado se convierten en patrimonio de afectacin, en cuanto su destinacin es sectorial y se revierte en beneficio del sector (Corte Constitucional C-536/94). f) u administracin puede realizarse a travs de entes privados o pblicos. En Sentencia C-490 de 1993, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artculo 1 de la Ley 51 de 1966 hizo un recuento de los antecedentes de la nocin de parafiscalidad en Colombia y sus caractersticas frente a las figuras del impuesto y de la tasa, providencia a la cual pertenecen los siguientes apartes:

Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el ao de 1928 al crearse la contribucin cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unnimes de la Corte Constitucional, a propsito del fondo panelero, de las cajas de compensacin familiar y del fondo nacional del caf, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuaci n. En efecto, en una ocasin la Corporacin afirm que estos recursos surgen en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calific como parafiscales algunos de los ingresos pblicos que, a pesar de ser fruto de la soberana fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas caractersticas que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la poblacin, destinados especficamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teora de la hacienda pblica ha desarrollado prolficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unvocas, existe en todas ellas un denominador comn: se trata de una tcnica de intervencin del Estado en la economa, destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una caracterstica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectacin. La doctrina ha coincidido tambin en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categoras clsicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestacin de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravmenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectacin y no se destinan a las arcas generales del tesoro pblico. La doctrina suele sealar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberana fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relacin directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad especfica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. (Corte Constitucional. Sentencia N C-040 del 11 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barn. Pgs. 18 a 19.). Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporacin haba sostenido que los recursos parafiscales son extrados en forma obligatoria de un sector econmico para ser invertidos en el propio sector con exclusin del resto de la sociedad. (Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de 9 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martnez Caballero. Pg. 27). (Negrilla fuera del texto). En este punto es importante mencionar que aunque la jurisprudencia tanto de la Corte, como del Consejo de Estado, han tratado de precisar las caractersticas de la figura de la parafiscalidad, por otra parte sus pronunciamientos no han sido lo suficientemente precisos para establecer cul es la naturaleza jurdica de los ingresos recaudados con el fin de recuperar los costos derivados del ejercicio de funciones administrativas del Estado. En la Sentencia C-040 de 1993, del 11 de febrero de 1993, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad de la ley 40 de 1990, por la cual se estableci la

cuota de fomento panelero, aunque efectu una exposicin sobre el surgimiento de la parafiscalidad, y sistematiz los elementos caractersticos de una y otra figura, mencion algunos criterios de la doctrina que cobran importancia frente al tema particular materia de esta consulta, sin detenerse en su anlisis, porque el tema a tratar en su momento haca relacin con las cuotas de fomento de actividades productivas. Dijo la Corte Constitucional en la mencionada oportunidad sobre las caractersticas de cada una de las figuras: Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales t ienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. 2) Singularidad: en oposicin al impuesto, el recurso parafiscal tiene la caracterstica de afectar un determinado y nico grupo social o econmico. 3) Destinacin Sectorial: los recursos extrados del sector o sectores econmicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.( Corte Constitucional. Sentencia C-490-93) () Las rentas parafiscales, segn todo lo expuesto, tienen como caracterstica esencial la destinacin especfica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se ver ms adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas. Como es bien sabido, en hacienda pblica se denomina tasa a un gravamen que cumpla con las siguientes caractersticas: El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relacin directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. El particular tiene la opcin de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizacin y crecimiento de la inversin. Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). Ejemplo tpico: Los precios de los servicios pblicos urbanos (energa, aseo, acueducto). Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discrecin del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribucin es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestacin directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. Como sustento de su anlisis, la Corte cit al doctor Juan Camilo Restrepo, tratadista que seala como criterio diferenciador entre la tasa y la contribucin parafiscal, el tipo de servicio pblico que se pretende sufragar con el ingreso objeto de estudio, as: () se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos pblicos o semipblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera

autnoma, Se menciona como ejemplo ms comn las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneracin por servicios pblicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o pblicos pero no encargados de la prestacin de servicios pblicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retencin cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del caf) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Caf. (Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Universidad Externado de Colombia. Bogot, 1992. pag 124). Ahora bien, esta Sala en otras oportunidades y con el fin de esclarecer el concepto de la parafiscalidad ha analizado no solo los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia, sino los de la doctrina extranjera. En el Concepto No. 923 de 1996, se detuvo en la definicin del profesor Duverger, en los siguientes trminos: El tratadista Maurice Duverger seala que la parafiscalidad es una institucin intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que en sntesis, est constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de instituciones pblicas o privadas que tienen el carcter de colectividades; tales impuestos son para stas lo mismo que los impuestos locales son para los municipios y provincias Precisa el profesor Duverger que se califican de parafiscaleslas exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos pblicos o semipblicos, econmicos o sociales, para asegurar su financiacin autnoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo ms importante. Hay adems otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cmaras profesionales, comits, centros tcnicos, etc. Duverger distingue las tasas de las contribuciones parafiscales: hay una diferencia fundamental entre las tasas administrativas y las parafiscales, en cuanto a la naturaleza de los servicios pblicos en beneficio de los cuales son percibidas. Las primeras son remuneraciones pagadas a servicios administrativos. Las segundas son percibidas en beneficio de organismos pblicos, o privados, pero no de servicios pblicos administrativos propiamente dichos: se trata de organismos de carcter econmico, social o profesional. (Negrilla fuera del En consecuencia, el criterio sobre la naturaleza del servicio que se pretende sufragar con la contribucin, cobra importancia y as lo ha reconocido la jurisprudencia Constitucional, en Sentencia C-545 de 1994, en la cual la Corte seal: Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos pblicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autnoma. Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneracin por servicios pblicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas, los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o pblicos no encargados de la prestacin de servicios pblicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de

contribuciones parafiscales a la llamada retencin cafetera, a cargo de los exportadores de caf, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Caf. SENTENCIA C-040 DE 1993

D. Contribuciones parafiscales y rentas nacionales de destinacin especfica. 1. La parafiscalidad. Como es bien sabido, la categora de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calific como parafiscales algunos de los ingresos pblicos que, a pesar de ser fruto de la soberana fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas caractersticas que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la poblacin, destinados especficamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teora de la hacienda pblica ha desarrollado prolficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unvocas existe en todas ellas un denominador comn: se trata de una tcnica de intervencin del Estado en la economa, destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una caracterstica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectacin. La doctrina ha coincidido tambin en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categoras clsicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestacin de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravmenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectacin y no se destinan a las arcas generales del tesoro pblico. La doctrina suele sealar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberana fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relacin directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad especfica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. Puesto que la definicin de lo parafiscal es an tema de debate tanto en la doctrina nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a nuestro medio. En constancia escrita hecha en la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr Alfonso Palacio Rudas propuso, la introduccin de contribuciones parafiscales en la Carta y trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a saber: "Maurice Duverger en su tratado de Hacienda Pblica califica de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos pblicos o

semipblicos, econmicos o sociales, para asegurar una financiacin autnoma. <<En sntesis -agrega- la parafiscalidad est constituda por una serie de "impuestos corporativos" que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas, que tienen el carcter de colectividades>>. Para Duverger las cuotas pagadas a la seguridad social constituye el ejemplo ms importante de esa clase de recursos. De otro lado el profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas Pblicas en la Universidad de Burdeos, configura la siguiente definicin de la parafiscalidad: "las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos pblicos (distintos de las colectividades territoriales) o de asociaciones de inters general, sobre sus usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administracin y que no integradas en el Presupuesto General del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos. Las Tasas parafiscales han tenido un gran desarrollo, particularmente en Francia desde 1940. La extensin de la parafiscalidad ha sido tan considerable que el legislador ha debido proceder a su ordenamiento. Pero a decir verdad, las definiciones legales no engloban totalmente el concepto de parafiscalidad". El Dr Palacio Rudas, seala ms adelante que a su juicio, la definicin ms apropiada para la debida comprensin del concepto, es la propuesta por el profesor J. E. Merigot, as: "La parafiscalidad es una tcnica, en rgimen estatal de intervencionismo econmico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectacin (destinacin especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de rganos de la economa dirigida, de organizacin profesional o de previsin social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales". Concluye afirmando que: " la parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carcter de imposicin social y econmica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econmicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad poltica general, para quienes el peso de la tributacin tradicional sera insoportable. Dado lo anterior, la imposicin parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".

1 En un artculo, anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gomez Meja, Marcel Martn seala como la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con carcter obligatorio, que se cobran -y a su vez benefician- a organismos autnomos (pblicos o privados) diferentes del Estado y sus entes territoriales, y que cuentan con una especial afectacin, encaminada a la realizacin de objetivos de tipo econmico, profesional o social del grupo gravado.2 La doctrina nacional ha hecho tambin algunos apartes sobre este tema y aunque no existe an una definicin unvoca, si es posible deducir algunos elementos que nuestros autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad. Para el profesor Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institucin intermedia entre tasa administrativa y el impuesto. Puesto que: "se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos pblicos o semipblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autnoma. Se menciona como ejemplo ms comn las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneracin por servicios pblicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o pblicos pero no encargados de la prestacin de servicios pblicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retencin cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de caf) y con el producido de la cual se nutren los recursos del fondo nacional del caf".3 Por su parte, los doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y Augusto Hernndez, definen las contribuciones parafiscales as: "se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley, determinados sectores econmicos o sociales estn obligados a pagar en favor de un ente pblico o privado con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribucin, bien sea en la forma de servicios sociales, o bien mediante la aplicacin de mecanismos de regulacin econmica". "Al gnero de la "parafiscalidad" corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a previsin social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agrcola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como retencin cafetera, con el cual los productores proveen al Fondo Nacional del Caf de recursos que se destinan a la proteccin y defensa de la industria cafetera y a la redistribucin del ingreso a travs de programas de desarrollo social y econmico en las zonas cafeteras y otras actividades afines".4 En escrito presentado a esta Corte, el profesor Luis Carlos Schica Aponte pone de presente que:

"El concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiacin autnoma de actividades de inters pblico o social, creado por ley, para dotarlo de coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios a (sic) beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios as financiados."
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De igual manera la jurisprudencia nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos pblicos a los cuales la ley les otorga una destinacin especial y que pueden ser manejados al margen del presupuesto nacional. As, la Corte Suprema de Justicia seal el carcter de contribucin indirecta de la cuota de fomento cacaotero. Pero, en su salvamento de voto dos magistrados sostuvieron que se trataba de una contribucin especial.6 En otro pronunicamiento la misma Corte calific a las contribuciones especiales como recursos parafiscales, acept su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoci que se trataba de recursos con una afectacin especial. 7 Recientemente se ha reiterado esta visin de lo parafiscal. En efecto, en sentencia de Noviembre 15 de 1991, con ponencia del Consejero Jaime Abella Zrate, la Seccin Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afirm que los aportes de los patronos al SENA y el pago del subsidio familiar son tpicos aportes parafiscales. Igualmente, en sentencia de Abril 8 de 1992, -de la cual fue ponente la Consejera Dolly Pedraza de Arenas- la Seccin Segunda de la misma Sala dijo: "Los aportes que los empleadores, por ministerio de la ley 27 de 1974, deben hacer al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, hacen parte de lo que la doctrina ha denominado "contribuciones parafiscales" que son especies tributarias con las cuales el Estado financia algunos servicios pblicos que benefician a los propios contribuyentes, o a sus familiares o dependientes y que se encuentran a cargo de entidades descentralizadas de derecho pblico". De todo lo anterior, es claro que, no obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas teoras, la nocin de parafiscalidad, haba sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana, antes de su consagracin en la Carta de 1991. Las rentas parafiscales, segn todo lo expuesto, tienen como caracterstica esencial la destinacin especfica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se ver ms adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas. Como es bien sabido, en hacienda pblica se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con las siguientes caractersticas: - El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; - El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relacin directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. - El particular tiene la opcin de adquirir o no el bien o servicio. - El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizacin y crecimiento de la inversin. - Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales).

- Ejemplo tpico: Los precios de los servicios pblicos urbanos (energa, aseo, acueducto). Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discrecin del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribucin es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestacin directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. De otro lado, ser un "impuesto", siempre que cumpla con las siguientes condiciones bsicas: - Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o econmico determinado. - No guardan relacin directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de l de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdiccin coactiva. - Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. - No se destinan a un servicio pblico especfico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. Queda, pues, claro que las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario pblico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectacin. 2. Los recursos parafiscales en la Constitucin de 1991. a.- Antecedentes. Si bien la jurisprudencia y la doctrina colombiana haban introducido el termino "parafiscal" en el lenguaje de la hacienda pblica, solo hasta la reforma constitucional de 1991, hizo su ingreso formal en nuestra Carta como ya tuvimos ocasin de sealarlo. En el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se lee: " La Comisin aprob la reelaboracin del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos. La redaccin actual deja la impresin de que las cmaras solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituira un avance positivo introducir el concepto de la parafiscalidad". Continua diciendo "En un litigio relacionado con la retencin cafetera en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la

cuestin de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente : "Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos "parafiscales", que segn la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, por que cualquiera que fuera la contribucin de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgnica del presupuesto no lo permiten". "Ese fallo fundamenta, en nuestra opinin, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Poltica"
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Quizs la ms clara exposicin sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la realiz el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a travs de una constancia en una de las sesiones seal: "Constituira un positivo avance en nuestra legislacin hacendstica introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrs se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorpor el vocablo al articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo. (Ejemplos claros son la retencin cafetera, las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero, etc.)." "La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carcter de imposicin social y econmica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econmicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad poltica general, para quienes el peso de la tributacin tradicional sera insoportable. Dado lo anterior, la imposicin parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa". Por ltimo reproduce en su documento , el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde: "La doctrina general reconoce que la llamada tasa parafiscal -pero que acaso sera ms apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la especfica expresin tasa no se acomoda con precisin al fenmeno en comento- no slo tiene existencia con relacin a entes pblicos o semipblicos, sino tambin a personas de derecho privado". "Como lo anota Andr de Laubadre, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos pblicos, ya en provecho de ciertos organismos privados". (Trait elmentaire de Droit Administratif, tomo III, 1966, pg. 87)". "El profesor Jean Rivero indica cmo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas ventajas de orden jurdico que el Estado pone a disposicin de los particulares dentro del concepto general de ayuda de la administracin a las actividades privadas de inters pblico".
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De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el trmino "contribucin parafiscal" hace relacin a un gravmen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravmen es fruto de la soberana fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes pblicos, semipblicos o privados que ejerzan actividades de inters general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes pblicos como por personas de derecho privado. Esta fue la visin del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta Corte tendr en cuenta para decidir los cargos que en la demanda se formulan

"(...) en concepto de algunos autores las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza "extrapresupuestaria", pueden ser incorporadas a los presupuestos. Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporacin slo puede operar para efectos de su administracin, pero no en cuanto a su origen y destinacin. Otro tanto puede afirmarse de su recaudo que puede efectuarse directamente por las entidades beneficiadas o indirectamente por las administraciones fiscales" 11 . http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9674

Leyes para que el Estado no pague contribuciones sociales http://blogs.gestion.pe/reformasincompletas/2013/03/leyes-para-que-el-estado-nopa.html

Por Miguel Palomino. El Congreso de la Repblica aprob recientemente un proyecto de ley presentado por el ejecutivo (ver) por el cual, en resumidas cuentas, se determina que el Estado empleador debe pagar menos contribuciones sociales para los maestros. La exposicin de motivos de dicho proyecto de ley indica que se busca reducir el costo para el Estado de los aumentos otorgados a los maestros con la Ley de Reforma Magisterial y lograr que los menores descuentos por contribuciones sociales permitan un mayor ingreso lquido para los

maestros. Se hace adems, a manera de justificacin, una comparacin con otros regmenes salariales de trabajadores del Estado, en los que tambin se determina arbitrariamente que parte importante de las remuneraciones percibidas no estn afectas a las contribuciones sociales. Que el Estado se exima a si mismo de pagar las contribuciones sociales que exige la ley, argumentando que son muy caras, es realmente lamentable. La nueva Ley determina que el Estado slo pagar contribuciones sociales por el 65% de la Remuneracin Integra Mensual de los maestros. Es decir, reduce sus contribuciones sociales en 35%. En la ltima oracin de la exposicin de motivos se advierte que "se est creando un rgimen de excepcin a lo establecido en las normas sobre remuneraciones aplicables a los dems trabajadores, quienes aportan y tributan sobre el 100% de su remuneracin". Las contribuciones sociales son los aportes que se hacen a ESSALUD y al sistema de pensiones que corresponda al trabajador. Limitaremos nuestro anlisis a ESSALUD, pero el efecto sobre las pensiones es semejante. Recordemos que las aportaciones a ESSALUD son la fuente de financiamiento de dicha institucin, que atiende a todo tipo de trabajadores y a sus dependientes. La tasa de aportacin fue fijada para que ESSALUD obtenga los ingresos necesarios para cumplir su funcin. ESSALUD no atiende slo a los trabajadores del Estado ni se financia con los recursos del Estado. Cuando el Estado se exime a si mismo de pagar aportes a ESSALUD ello significa que todos los afiliados tendrn que pagar los menores ingresos de ESSALUD y su menor capacidad de atenderlos. Y esto en una institucin que ya enfrenta serios problemas debido en buena parte a la falta de presupuesto, la cual se debe en parte a que el Congreso aprob medidas populistas nocivas que reducen significativamente los ingresos de ESSALUD (ver grfico 1).

Las contribuciones a ESSALUD se deberan aplicar a todas las remuneraciones, y no deberan existir excepciones ni reducciones de tasas para ningn aportante porque todos recibirn los mismos servicios. Esto se aplica tanto a los trabajadores del Estado como a los trabajadores del rgimen agrario cuyas contribuciones son menores que las de los dems trabajadores. Es injusto que la mayora cargue con el costo de que el Estado o alguna empresa se ahorren alguito. La exposicin de motivos indica que con la nueva Ley, el Estado reducir sus gastos por contribuciones sociales en S/.161 millones anuales. Esa es la reduccin que se dar en los presupuestos anuales de ESSALUD y de pensiones, y es el monto que tendrn que pagar, en peores servicios, todos los trabajadores asegurados (ver grfico 2).

Argir que el mrito de la nueva Ley es que los maestros tendrn una mayor disponibilidad de liquidez es absurdo pues, si ese fuera el objetivo, entonces se deberan eliminar todas las contribuciones sociales. Los aportes a los sistemas de salud y de pensiones se han determinado porque, aunque cuestan, se juzga que son convenientes para la sociedad y para los trabajadores; y el porcentaje de aporte se fija en funcin a los clculos que se hacen respecto a los ingresos necesarios para poder cumplir con el objetivo de los respectivos sistemas. Reducir arbitrariamente las aportaciones perjudica directa y proporcionalmente a la seguridad social.

Se aprueba ley que reduce monto de las aportaciones sociales de los maestros al servicio del Estado

Recientemente, el Congreso de la Repblica aprob el proyecto de ley 1923, presentado por el Poder Ejecutivo, dando origen a la Ley 30002 que establece que, durante el ao fiscal 2013, est afecta a las cargas sociales y es pensionable solo el 65% de la Remuneracin ntegra Mensual (RIM) que se paga a los maestros en las distintas escalas magisteriales. Es decir, a efectos de determinar el monto de las contribuciones sociales (Essalud y contribuciones para fines previsionales) se considerar que el maestro al servicio del Estado solo percibe el 65% de su remuneracin real. De acuerdo con la exposicin de motivos del proyecto de ley, el objetivo es reducir los costos que se originaron para el Estado a causa de los incrementos salariales otorgados a los maestros por la Nueva Ley de Reforma Magisterial (Ley 29944) y reducir los descuentos a los maestros para que puedan gozar de un mayor ingreso lquido. Como se sabe, al trabajador le corresponde asumir las contribuciones sociales para fines previsionales (sea al Sistema Nacional de Pensiones o al Sistema Privado de pensiones), mientras que las contribuciones sociales para fines de salud deben ser asumidas por el empleador. En el primer caso, se descuenta y retiene un porcentaje de la remuneracin al trabajador y, en el segundo caso, el empleador debe pagar un porcentaje de la remuneracin como contribucin. Ahora bien, el Estado al considerar solamente el 65% de la RIM que perciben los maestros como base para el pago de las contribuciones a Essalud se estara ahorrando un 35% de lo que realmente debera aportar, no obstante, ello significan menores ingresos para Essalud que, en cualquier caso, no podr reducir sus prestaciones de salud a los maestros y los deber atender como si por ellos se aportar el 100% de lo que realmente corresponde. Como seala Miguel Palomino, destacado economista del IPE , las contribuciones a Essalud se deberan aplicar a todas las remuneraciones, y no deberan existir excepciones ni reducciones de tasas para ningn aportante porque todos recibirn

los mismos servicios. Refiere, adems, que es injusto que la mayora cargue con el costo de que el Estado o alguna empresa se ahorren alguito<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->. Cabe mencionar, adems, que esa reduccin en los ingresos de Essalud puede afectar la calidad del servicio que brinda que ya, actualmente, deja bastante que desear. En lo que toca a las contribuciones previsionales, considerar solo el 65% de la RIM como base para determinar el aporte de los maestros genera que a estos se les aplique un descuento menor a sus sueldos pudiendo contar con mayor liquidez, no obstante, en este caso tambin se origina un desmedro en los fondos del Sistema Nacional de Pensiones que por aos viene siendo subsidiada por el Estado, y tambin una merma en las cuentas de capitalizacin individual en caso el maestro haya optado por aportar a una AFP (Sistema Privado de Pensiones).

http://reflexionenelcongreso.blogspot.com/2013/03/se-aprueba-ley-que-reducelas.html#!/2013/03/se-aprueba-ley-que-reduce-las.html